Memo Beleidsregel eigenaarsverantwoordelijkheid woonfraude Amsterdam.docx

Memo Beleidsregel eigenaarsverantwoordelijkheid woonfraude Amsterdam Inleiding Een eigenaar-verhuurder van woonruimte kan een boete krijgen voor woonfraude gepleegd door de huurder. Een eigenaar-verhuurder kon zich vrijwaren van boetes indien de eigenaar kon aantonen dat hij niet wist of niet kon weten van de woonfraude gepleegd door zijn huurder. Een eigenaar-verhuurder lukte het maar zelden om te bewijzen dat hij aan zijn ‘eigenaarsverantwoordelijkheid’ had voldaan. Het was voor eigenaren soms onduidelijk hoe aan deze eigenaarsverantwoordelijkheid kon worden voldaan. Met het vaststellen van deze beleidsregel beoogt het college het makkelijker te maken voor verhuurders (om aan de zorgplicht te voldoen en zich als goed verhuurder te gedragen) door hen een concrete invulling van de op hen rustende eigenaarsverantwoordelijkheid te geven. Daarbij geldt dat indien de verhuurders handelen in overeenstemming met deze beleidsregel zij in beginsel geen bestuurlijke boete krijgen opgelegd indien een huurder – zonder dat de verhuurder daar kennis van had of redelijkerwijs van had moeten hebben – de regels heeft overtreden. Deze beleidsregel beoogt dus duidelijkheid te verschaffen aan verhuurders en het voor hun makkelijker te maken om als goed verhuurder op te kunnen treden, maar laat de mogelijkheid van het college om met boetes op te treden tegen onwelwillende verhuurders, onverlet.

Deze notitie geldt als achtergrondinformatie bij het collegebesluit voor het vaststellen van de Beleidsregel eigenaarsverantwoordelijkheid woonfraude Amsterdam. Deze notitie gaat over hoe het College van B&W de zorgplicht van eigenaren ten aanzien van hun woningen invult en waaraan eigenaren moeten voldoen om aan hun eigenaarsverantwoordelijkheid te voldoen. Achtereenvolgens zal worden uitgelegd waarom een voorstel wordt gedaan de werkwijze ten aanzien van eigenaarsverantwoordelijkheid te wijzigen, hoe de eigenaarsverantwoordelijkheid tot nu toe is ingevuld, op welke wijze wordt voorgesteld de eigenaarsverantwoordelijkheid te wijzigen en welke gevolgen de wijzigingen (mogelijk) hebben. Waarom wordt de werkwijze ten aanzien van de eigenaarsverantwoordelijkheid gewijzigd? Voortschrijdend inzicht van het college ten aanzien van het lik-op-stuk beleid en de ontwikkelingen in de rechtspraak (van de Raad van State) hebben geleid tot het opstellen van deze beleidsregel. De beleidsregel past hiermee in een breder scala van de door het college genomen stappen om tot meer passend en evenredig beleid inzake woonfraude te komen, zoals het door het college vastgestelde proportionaliteitsbeleid administratieve boetes vakantieverhuur en de daarmee samenhangende Beleidsregel matiging bestuurlijke boete Huisvestingsverordening en Leegstandverordening Amsterdam.

Met de beleidsregel inzake matiging bestuurlijke boetes is ingezet op meer helder en transparant beleid, waarbij de menselijke maat meer centraal staat.1

1 In de commissievergadering over het proportionaliteitsbeleid is gevraagd om te kijken of de gemeente

de menselijk maat meer kan toepassen en ook de Ombudsman heeft in dat kader aanbeveling gedaan om nogmaals te kijken naar de toepassing van de menselijke maat. Dit betreft een brief van de

Gemeente Amsterdam

Datum 2023-11-01 Pagina 2 van 5

Daarnaast heeft voorliggende beleidsregel ook raakvlakken met het nog in voorbereiding zijnde voorstel tot het maken van prioriteitsbeleid inzake de prioritering van de inzet van de handhaving bij woonfraude. Het doel van het prioriteitsbeleid is de handhavingscapaciteit voor woonfraude zo effectief mogelijk in te zetten en een optimale bijdrage te laten leveren aan de realisatie van de Amsterdamse Aanpak Volkshuisvesting. Aan dit prioriteitsbeleid wordt op dit moment nog gewerkt. Voorliggende beleidsregel eigenaarsverantwoordelijkheid woonfraude en de invulling van de zorgplicht voor eigenaren moet ook in het licht van deze ontwikkelingen worden bezien, de beleidsregel zal leiden tot een meer passende aanpak van woonfraude en overtreders. Net zoals bij het proportionaliteitsbeleid en de beleidsregel matiging boetes, waarbij is ingezet op transparantie over hoe het college omgaat met matiging van boetes, wordt met voorliggende beleidsregel ook een transparante en heldere werkwijze vastgelegd over wat het college van woningeigenaren verwacht in het kader van eigenaarsverantwoordelijkheid. De beleidsregel en de wijzingen in de werkwijze zullen leiden tot een eenduidigere, sterk versoepelde en meer gebalanceerde werkwijze ten aanzien van de eigenaarsverantwoordelijkheid en zorgen voor meer rechtszekerheid aan de zijde van eigenaren.

Met de beleidsregel geven we eigenaren handvatten over hoe zij met enkele simpele maar efficiënte stappen de kans op het in strijd met wet- en regelgeving gebruiken van hun woning kunnen verkleinen. Door een duidelijk kader en duidelijke normen te stellen, wordt het voor eigenaren makkelijker om woonfraude in hun eigendom te voorkomen en zich als goed verhuurder te gedragen. Daarnaast scheppen we met het beleidskader vertrouwen in de burger en geven we woningeigenaren meer regie en verantwoordelijkheid, hetgeen zal moeten leiden tot meer betrokkenheid. In die zin trekt het college, net als met woningcorporaties, al dan niet in een minder directe vorm, samen met de woningeigenaren op om woonfraude in de stad te voorkomen en te bestrijden. Hoe werd de eigenaarsverantwoordelijkheid tot nu toe ingevuld? Uit jurisprudentie volgt dat een eigenaar verantwoordelijk is voor zijn bezit en in beginsel een sanctie opgelegd kan worden bij strijdig gebruik van zijn woning met wet- en regelgeving, ook als hij de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan. Volgens de jurisprudentie kan (slechts) geen sanctie worden opgelegd indien de eigenaar kan aantonen dat hij aan zijn zorgplicht heeft voldaan. Uit welke handelingen de zorgplicht precies bestaat was tot nu toe nooit in algemene bewoordingen opgeschreven.

Per zaak werd steeds gekeken waarom in dat specifieke geval al dan niet werd voldaan aan de eigenaarsverantwoordelijkheid. Het college werd in rechtszaken vrijwel altijd in het gelijk gesteld. Uit deze oude jurisprudentie volgt dat van een eigenaar verwacht mag worden dat hij in ieder geval: 1. regelmatig langsgaat in de woning en toezicht houdt op naleving van wet- en regelgeving en de stand van zaken documenteert; 2. regelmatig internetonderzoek naar de woning doet; 3. de BRP-gegevens controleert; Ombudsman Metropool Amsterdam van 5 oktober 2022 inzake ‘Aanbevelingen ombudsman ontwikkeling nieuw boetebeleid vakantieverhuur’.

Gemeente Amsterdam

4. 5. 6.

Datum 2023-11-01 Pagina 3 van 5

een salariscontrole doet naar de huurders; de huur giraal en niet cash laat betalen; en in het huurcontract afspraken maakt over het in lijn met wet- en regelgeving correct gebruiken van de woning.

Een voorheen veel gehoorde klacht vanuit woningeigenaren was dat het niet reëel was om van eigenaren (met veel woningen) te verwachten dat zij regelmatig controle en toezicht hielden op hun woningen. Dit werd als een te grote last ervaren. Ook was het voor eigenaren vaak moeilijk om toegang tot hun woningen te krijgen omdat huurders dat weigerden en hadden zij te maken met slechts beperkte toegang tot informatie over inschrijvingen in hun woning. Uitspraken Raad van State over functioneel daderschap In twee uitspraken op 31 mei 2023 heeft de Raad van State uitspraak gedaan over de eigenaarsverantwoordelijkheid. De Raad van State oordeelde dat eigenaren te snel voor overtredingen gepleegd door hun huurders verantwoordelijk worden gehouden. De Raad van State oordeelt dat wat betreft functioneel daderschap aansluiting gezocht moet worden bij de criteria uit het strafrecht (beschikkingsmacht over en aanvaarding van de overtreding) en de bewijslast daarbij op de college rust. De Afdeling nuanceert daarmee haar eerdere vaste lijn in de rechtspraak ten aanzien van functioneel daderschap.2 Wat houdt de wijziging in? Omdat de voorschriften in de beleidsregel minder verstrekkend en realistischer zijn geworden dan de voorschriften in de werkwijze die in het verleden werd aangehouden, kan deze beleidsregel als een versoepeling van de eigenaarsverantwoordelijkheid worden gezien.

Voorgesteld wordt om het zwaartepunt van de zorgplicht van de eigenaar te verplaatsen naar de voorkant, dus bij aanvang van de verhuur. Aan de eigenaarsverantwoordelijkheid is in beginsel voldaan, indien de eigenaar: a. voldaan heeft aan (administratieve) voorwaarden die voortkomen uit wet- en regelgeving; b. voorafgaand aan het sluiten van het huurcontract de meest recente aanslag inkomstenbelasting of een inkomensverklaring van de Belastingdienst van de huurder dan wel, indien geen belastinggegevens beschikbaar zijn, inkomensgegevens, verstrekt door diens werkgever, uitkeringsinstantie of pensioeninstantie of een accountantsverklaring, indien de huurder zelfstandig werkzaam is, en de overige noodzakelijke stukken over de financiële positie van de huurder heeft opgevraagd en vergeleken met de huurprijs en servicekosten van de woonruimte, opdat de financiële positie van de huurder in redelijke verhouding staat tot de huurprijs van de woonruimte; c. met de huurder een schriftelijk huurcontract heeft gesloten en schriftelijk voorwaarden heeft gesteld over het gebruik van de woonruimte; d. de identiteit van de huurder heeft vastgesteld en de volledige naam en geboortedatum heeft geregistreerd; e.

bij aanvang van de verhuur de inschrijving van de huurder heeft gecontroleerd in de basisregistratie personen; 2 De Afdeling spreekt over het nuanceren van haar eerdere rechtspraak en niet van het loslaten van haar

eerdere rechtspraak.

Gemeente Amsterdam

Datum 2023-11-01 Pagina 4 van 5

f. de huurprijs giraal door de huurder wordt voldaan; en g. een communicatiekanaal heeft geopend waar woonfraude, overlast en/of klachten kunnen worden gemeld en hij aantoonbaar adequaat op meldingen en klachten heeft gereageerd en/of hierop actie heeft ondernomen. Het college komt met voorliggende beleidsregel met meer coulante voorwaarden dan in de jurisprudentie, zoals onder meer geformuleerd in de uitspraken van de Raad van State van 31 mei 2023, van woningeigenaren mag worden vereist. Het grootste voorbeeld hiervan is dat in de jurisprudentie wordt geaccepteerd dat van eigenaren mag worden verwacht dat zij periodiek fysiek hun eigendom controleren. Het college gaat in de voorwaarden in de beleidsregel minder ver, en vereist van eigenaren niet (meer) dat zij fysiek hun woningen gaan controleren (als daar geen aanleiding toe is). Een periodieke controle van toezicht op de woning en het doen van internetonderzoek, handelingen die als een grote en in de praktijk moeilijk uitvoerbare last worden ervaren, zijn in beginsel dan niet meer vereist. Blijkt dat een eigenaar op de hoogte was van een overtreding of hier redelijkerwijs van op de hoogte had moeten zijn, zonder dat hij adequate stappen heeft ondernomen om de overtreding ongedaan te maken, dan wordt niet voldaan aan de eigenaarsverantwoordelijkheid.

Ook niet indien hij vooraf alle benodigde voorzorgsmaatregelen als hierboven genoemd heeft genomen. In lijn met eigenaarsverantwoordelijkheid bij woningcorporaties Met voorliggende beleidsregel is aansluiting gezocht bij de (door de Raad van State erkende) lijn die het college hanteert ten aanzien van woningcorporaties. Woningcorporaties zijn uitgezonderd van de Beleidsregel eigenaarsverantwoordelijkheid woonfraude Amsterdam vanwege hun bijzondere positie. Van hen wordt in beginsel aangenomen dat zij de zorg betrachten die redelijkerwijs van hun gevergd mag worden om overtredingen in hun eigendom te voorkomen.3 We gaan deze lijn wat betreft particuliere eigenaren in afgezwakte vorm doortrekken. Van particuliere eigenaren gaan we in beginsel niet verwachten dat zij actief overtredingen gaan opsporen, we verwachten geen fraudeteams. Wel verwachten we dat ze (net zoals woningcorporaties) vooraf de juiste maatregelen treffen om de kans op overtredingen te minimaliseren en dat ze reactief zijn en adequaat optreden wanneer dit van hun verwacht wordt. In vergelijking met (een meldpunt of klachtenprocedure bij) corporaties moet er een contactpunt (bijvoorbeeld een actueel telefoonnummer, e-mailadres, Facebookgroep, etc.) zijn waar huurders, buren, de gemeente, VvE, etc., terecht kunnen met meldingen over woonfraude en/of klachten.

Van een eigenaar wordt vervolgens verwacht dat hij hier adequaat op reageert en zorg draagt dat de overtreding van de regels wordt beëindigd. Doet hij dit niet, en particulieren en corporaties worden in deze hetzelfde behandeld, dan wordt niet aan de eigenaarsverantwoordelijkheid voldaan en zal een eigenaar in beginsel worden beboet. 3 De Raad van State oordeelde in een standaardoverweging aangaande de

eigenaarsverantwoordelijkheid van woningcorporaties: ‘Woningcorporaties hebben sinds jaar en dag eigen woonfraudeteams- en meldpunten voor burgers waarmee zij actief inzetten op het opsporen van misstanden rondom de bewoning van hun panden. Woningcorporaties plegen daarmee een structurele inspanning tegen onjuist en onrechtmatig gebruik van hun woningbezit. Hiermee geven zij volgens het college invulling aan de inspanningen die mogen worden verwacht van een eigenaar met hun positie, als het gaat om het gebruik van hun bezit.’.

Gemeente Amsterdam

Datum 2023-11-01 Pagina 5 van 5

Overgangsrecht en (juridische) risico’s De beleidsregel gaat enkel gelden voor nieuwe gevallen. Dat wil zeggen: boetes die opgelegd zijn ná inwerkingtreding van beleidsregel worden aan deze nieuwe beleidsregel getoetst. Eerdere gevallen zullen conform de oude (in lijn met jurisprudentie zijnde) werkwijze worden afgedaan. Aan het opnemen van dit overgangsrecht kleven juridische risico’s. Eigenaren die onder deze nieuwe beleidsregel géén boete opgelegd zouden krijgen, maar op grond van de oude werkwijze wél beboet zijn, zullen in bezwaar of (hoger) beroep betogen dat deze meer begunstigende werkwijze ook voor hen zou moeten gelden. Het college acht onderscheid in afhandeling van oude en nieuwe gevallen echter gerechtvaardigd. Het college heeft in haar afweging onder meer betrokken dat sinds eind februari 2023 geen boetes of lasten onder dwangsom meer zijn opgelegd voor het niet voldoen aan de eigenaarsverantwoordelijkheid. Nog lopende zaken zullen daarmee uitsluitend (hoger) beroepzaken zijn, waarbij de overtredingen zijn gepleegd in een tijd waarin sprake was van een in de jurisprudentie uitgekristalliseerde lijn die hoge eisen stelde aan eigenaren om te voldoen aan hun zorgplicht en eigenaarsverantwoordelijkheid.

Het college is van mening dat gerechtvaardigd is dat deze gevallen niet onder de nieuwe (ten opzichte van de huidige jurisprudentie meer coulante) beleidsregel moeten vallen. Bij nieuwe zaken onder nieuw beleid zal tevens een nieuwe juridische lijn moeten worden ontwikkeld, en dat brengt, zoals bij elke nieuwe lijn, enige (juridische) risico’s met zich mee. Ook kan deze wijziging in het handhavingsbeleid, hoewel in het voordeel van de burger, leiden tot vragen in de gemeenteraad. Wat zijn de financiële risico’s van dit voorstel? Met betrekking tot het van toepassing verklaren van overgangsrecht voor zaken van vóór de inwerkingtreding van de beleidsregel bestaan enkele financiële risico’s.4 In (hoger) beroepzaken die nog niet onherroepelijk zijn geworden ten tijde van de inwerkingtreding van de beleidsregel, is het waarschijnlijk dat aangevochten zal worden dat de beleidsregel enkel op nieuwe gevallen van na de inwerkingtreding van toepassing moet zijn. Bijvoorbeeld wanneer een eigenaar een boete heeft gekregen omdat hij niet aan de oude voorwaarden voor eigenaarsverantwoordelijkheid voldeed, maar nu wél aan de voorwaarden uit de soepelere nieuwe beleidsregel voldoet.

Indien de rechter het argument zou volgen dat de beleidsregel ook op gevallen van voor de inwerkingtreding van de beleidsregel moet zien, dan zouden de nog niet onherroepelijk geworden boetes ingetrokken en/of terugbetaald moeten worden.

4 Feitelijk gaat het hier om zaken van voor eind februari 2023. Sindsdien zijn namelijk geen boetes of last

onder dwangsommen meer opgelegd voor functioneel daderschap.