klachtenprocedure Van Schijndel artikel Van der Veen de amsterdamse erfpacht en beginselen van behoorlijk bestuur

De Amsterdamse erfpacht en beginselen van behoorlijk of goed bestuur 1. Inleiding In dit themanummer van WPNR worden diverse aspecten van de Amsterdamse erfpacht belicht. De aanleiding daarvoor is het Raadsrapport: “Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop; Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur” van 1 juni 2021. Aan mij is de vraag gesteld om aandacht te besteden aan de bestuursrechtelijke invalshoek, door aandacht te schenken aan de bestuurlijke bevoegdheidsverdeling van college en raad voor privaatrechtelijk handelen in relatie tot burgers, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en beginselen van goed bestuur. In dit artikel zal ik de Amsterdamse erfpachtsregeling leggen naast een aantal algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder voor de gemeentelijke “overstapregeling” om erfpachters de mogelijkheid te geven om een canonherziening in de toekomst af te kopen. De gemeente legt erfpachters op basis van de overstapregeling de keuze voor om over te stappen van hun huidige erfpachtverhouding met canon met bepaalde termijn, naar een eeuwigdurend gelijkblijvende canon. Wie overstapt, legt nu al de canon vast en voorkomt zo dat een andere canon gaat gelden na ommekomst van het tijdvak van de thans geldende canon.

De gemeente beargumenteert deze keuze zo, dat deze zekerheid biedt voor de huidige eigenaren en mogelijke opvolgende eigenaren van de woning. Voor degenen die niet overstappen, blijven de huidige voorwaarden van kracht. Overstappen is niet verplicht. Wie niet overstapt, blijft in het bestaande stelsel met tijdvakken van 50 jaar. Na zo’n tijdvak wordt de canon opnieuw vastgesteld. Ik vang echter aan met een korte beschrijving van de bevoegdheden van raad en college op privaatrechtelijk vlak (punt 2) en een korte bespreking van beginselen van behoorlijk bestuur en/of goed bestuur (punt 3). Vervolgens bespreek ik de overstapregeling (punt 4) en leg ik deze naast een aantal beginselen (punt 5). Ik deed dat laatste in januari 2022 reeds op verzoek van de Amsterdamse raadsfractie van FvD. Mij was door de raadsfractie verzocht om een analyse van de overstapregeling te geven. Die analyse stemt in grote lijnen overeen met mijn bevindingen die ik onder punten 4 en 5 heb opgenomen. Ik benoem dat zo uitdrukkelijk in deze inleiding omdat ik dus reeds op verzoek van een partij een standpunt heb ingenomen. Ik rond af met een conclusie (punt 6).

264

2 april 2022

Prof. mr. G.A. van der Veen *

2. De bevoegdheden van raad en college op privaatrechtelijk vlak Blijkens artikel 2:1 lid 1 BW hebben de Staat, de provincie, de gemeente, de waterschappen, alsmede alle lichamen waaraan krachtens de Grondwet verordenende bevoegdheid is verleend, rechtspersoonlijkheid. Het artikel geeft aldus privaatrechtelijke rechtssubjectiviteit aan deze publiekrechtelijke rechtspersonen, waaronder de gemeente. Het BW regelt echter niet de inrichting en structuur van de publiekrechtelijke rechtspersonen. De inrichting en structuur van publiekrechtelijke rechtspersonen is in het publiekrecht te vinden. Voor de gemeenten geldt ter zake de Gemeentewet. Artikel 6 van de Gemeentewet kent de burgemeester, de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders omdat het artikel bepaalt dat in elke gemeente een raad, een college en een burgemeester is. De raad, het college en de burgemeester zijn organen van de gemeente. Blijkens artikel 1:1 lid 1 onder a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn deze organen bestuursorgaan. Het zijn namelijk organen van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. Het dagelijks bestuur ligt bij het college. Tot dat bestuur behoort het aangaan van privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente. Volgens artikel 160 lid 1, aanhef en

*

Advocaat bij AKD te Rotterdam en bijzonder hoog­leraar milieurecht aan de Rijksuniversiteit Groningen. (gvanderveen@akd.nl)

Erfpacht in Amsterdam

WPNR 7365

onder e, Gemeentewet besluit het college onder meer tot het aangaan van privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente. De gemeenteraad is de volksvertegenwoordiging. Deze stelt de kaders voor de wijze waarop het college moet besturen en controleert het door het college gevoerde bestuur. Op grond van artikel 169 lid 4 Gemeentewet kan de raad wensen en bedenkingen formuleren voorafgaand aan het verrichten van een privaatrechtelijke rechtshandeling. Dat kan indien de raad daarom verzoekt of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. Negeert het college de raad, of doet het naar de mening van de raad te weinig met de wensen en bedenkingen van de raad, dan levert dat louter interne discussies op. Rechtshandelingen die het college verricht met geheel of gedeeltelijk passeren van artikel 169 lid 4 Gemeentewet zijn niet rechtens aantastbaar om die reden. Het artikel heeft dus primair politieke effecten. Mocht een volgend college een andere koers ten aanzien van gesloten overeenkomsten willen varen, dan zal het zich mogelijkerwijs kunnen beroepen op artikel 6:258 BW om aan nakoming te ontkomen.1 Voor de onderhavige casus betekent het bovenstaande dat de gemeenteraad zich best kan mengen in de vormgeving van de erfpachtregelingen, waaronder ook overstapregelingen. Dat gebeurt ook, blijkens het in de inleiding genoemde raadsrapport.

Voor de privaatrechtelijke verhouding tussen gemeente en erfpachters is het echter aan het college, wat het college met wensen en bedenkingen van de raad doet en in hoeverre het zich iets wil aantrekken van een raadsrapport. Het college bindt nu eenmaal de gemeente wanneer het overeenkomsten sluit, bijvoorbeeld overeenkomsten op basis van een overstapregeling. De raad bindt privaatrechtelijk niet en individuele erfpachters kunnen dan ook in beginsel geen rechten ontlenen aan standpunten van de raad.

zouden moeten zijn voor de acties in het openbaar bestuur om te kunnen spreken van goed bestuur. Een onderzoek van de VU uit 2013 legt de nadruk op tien waarden: rechtmatigheid, integriteit, gelijkheid, transparantie, participatie, legitimiteit, verantwoording, effectiviteit, efficiëntie en professionaliteit.3 In het raadsrapport worden op pagina 98 als beginselen van goed bestuur genoemd de beginselen van transparant bestuur, van participatief bestuur, van verantwoordend bestuur, van effectief bestuur en het beginsel van mensenrechten en bestuur. Het raadsrapport constateert ook dat de beginselen niet zonder meer als rechtsnorm kunnen gelden. Soms zal overheidshandelen niet getuigen van goed bestuur, maar wél de rechterlijke toets doorstaan omdat het wel (met de hakken over de sloot) de ‘behoorlijkheidstoets’ haalt, aldus pagina 19. Te constateren valt daarom dat de harde normen zijn gelegen in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en in ieder geval naar het recht van heden nog niet in beginselen van goed bestuur. Over de beginselen van goed bestuur lijkt ook verder nog onvoldoende consensus te bestaan. Het gaat dus in het vervolg alleen over de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, omdat tot dusverre alleen daarin harde normen te vinden zijn.

4. De overstapregeling Met de overstapregeling legt de gemeente erfpachters de keuze voor om over te stappen van hun huidige erfpachtverhouding met canon met bepaalde termijn, naar een eeuwigdurend gelijkblijvende canon. Wie overstapt, legt op dat moment de canon vast die gaat gelden na het tijdvak van de thans geldende canon. De gemeente beargumenteert deze keuze met het argument dat deze zekerheid biedt voor de huidige eigenaren en mogelijke opvolgende eigenaren van de woning. Voor degenen die niet overstappen, blijven de huidige voorwaarden van kracht. Overstappen is niet verplicht. Wie niet overstapt, blijft in het

3. Beginselen van behoorlijk bestuur en/of goed bestuur De algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn ontwikkeld in het publiekrecht, maar het is sinds jaar en dag vaststaand recht dat deze beginselen ook de privaatrechtelijk handelende overheid binden en in het privaatrecht een gelijk gewicht en een gelijke uitleg hebben als in het publiekrecht.2 De artikelen 3:1 lid 2 Awb en 3:14 BW geven uiting aan deze vaststaande binding. Er is geen overeenstemming over beginselen van goed bestuur. De in 2009 door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vastgestelde “Nederlandse code voor goed openbaar bestuur” bevat een aantal waarden die leidend

2 april 2022

1. Zie HR 13 oktober 2017, ECLI:NL:HR:2017:2615, AB 2018/37 m.nt. G.A. van der Veen. 2. HR 27 maart 1987, ECLI: ECLI:NL:HR:1987:AG5565 (Amsterdam/IKON). 3. G. de Graaf, L. Huberts en R. Smulders, Publieke waarden; De beginselen van goed bestuur in de dagelijkse praktijk van ziekenhuis en gemeente, Den Haag 2013.

265

Erfpacht in Amsterdam

bestaande stelsel met tijdvakken van 50 jaar. Na zo’n tijdvak wordt de canon opnieuw vastgesteld.4 Aan het stelsel van erfpacht met periodieke canonherziening ligt mede ten grondslag de doelstelling dat waardevermeerdering van de grond door middel van herziening van de canon aan de gemeenschap behoort toe te komen.5 Het rapport voor de gemeenteraad biedt geen aanwijzing dat aan het stelsel ook mede ten grondslag zou liggen dat daarenboven ook een eventuele waardevermeerdering van de opstal, dus met name een woning, geheel of gedeeltelijk aan de gemeenschap zou moeten toekomen. Bij de keuze voor uitgifte in erfpacht staat blijkens de beschrijving van de geschiedenis sinds 1896 voorop dat de waardevermeerdering van de grond ten bate van de gemeenschap komt.6 Het rapport biedt evenmin een basis voor een gedachte dat het streven om de waardevermeerdering van de grond bij herziening aan de gemeenschap te laten toekomen, per opstal en/of per stadsdeel gedifferentieerd moet worden bezien. Er zijn met andere woorden geen aanwijzingen dat per opstal en/of stadsdeel een andere verhouding van toekomen van waardevermeerdering van de grond aan de gemeente zou gelden. Het rapport bevestigt aldus dat “de” waardevermeerdering van de grond aan de gemeenschap moet toekomen, zonder op- of afslag van een waardevermeerdering of -daling van de opstal zelf en zonder differentiatie naar locatie.

In zoverre is de doelstelling van de Amsterdamse erfpacht dus op twee punten rechtlijnig en daarmee heel duidelijk: geen (gedeeltelijke) waardestijging van de woning zelf, maar alleen van de grond en geen differentiatie van afroming van waardestijging van de grond per gebied of anderszins.

WPNR 7365

De Rechtbank verlangt derhalve onder meer inzichtelijkheid in de vaststelling van de grondwaarde, inzicht in de gekozen uitgangspunten en de wel of niet meegewogen omstandigheden. Dat verlangt de Rechtbank voor ieder afzonderlijk perceel, nu het gaat om afzonderlijke adviezen, maar bovendien om grote bedragen. Het gaat immers om bedragen die gelden voor een periode van 50 jaar en die aanzienlijke canonverhogingen met zich kunnen brengen. De overstapregeling beoogt aanzienlijke canonverhogingen aan het eind van de lopende periode te voorkomen door een gemeentelijk aanbod op perceelsniveau te doen. Aan dat aanbod ligt bij overstap naar eeuwigdurende erfpacht echter geen deskundigenadvies op perceelsniveau ten grondslag, maar een gemeentelijke berekening. Ook bij dat gemeentelijk aanbod kan het echter om forse bedragen gaan. Het ligt daarom in de rede om de door de Rechtbank geformuleerde uitgangspunten ook bij de overstapregeling tot norm te nemen en dus onder meer inzicht op perceelsniveau te verlangen in de gekozen uitgangspunten, de wijze van berekening en de wel of niet meegewogen omstandigheden, zodanig dat controleerbaar wordt hoe de door de gemeente aangeboden prijs voor de overstap tot stand komt of is gekomen. Daarbij blijft gelden dat het enkel en alleen om de grondwaarde gaat.

Bij de overstapregeling wordt veel gewicht toegekend aan de zogeheten buurtstraatquotes (BSQ). Het rapport formuleert dat concept als volgt: “Om de BSQ te bepalen wordt voor een representatief aantal woningen een zogeheten individuele grondquote bepaald. Deze individuele grondquo-

Vanuit dat heldere, zakelijke uitgangspunt kan bij een reguliere nieuwe canonvaststelling na ommekomst van een tijdvak een vaststelling door deskundigen worden gevraagd, wanneer de gemeente en de erfpachter het onderling niet eens worden. De eisen die aan een taxatie worden gesteld, zijn zwaar. De Amsterdamse Rechtbank hecht zeer sterk aan een inzichtelijke bepaling van de canon in de bindende adviezen die taxateurs geven ter bepaling van de canon. Nu het gaat om bindende adviezen die gelding hebben voor een periode van 50 jaar en aanzienlijke canonverhogingen meebrengen, mag van taxateurs worden verwacht dat hun bindende adviezen inzicht bieden in de manier waarop zij tot de grondwaarde en het canonpercentage zijn gekomen. Verder is inzicht vereist in de gekozen uitgangspunten, de wijze van berekening en de wel of niet meegewogen omstandigheden, zodanig dat controleerbaar wordt hoe deskundigen tot de uitkomst zijn gekomen, aldus de Rechtbank.7

266

2 april 2022

te is de WOZ-waarde min de herbouwkosten. De herbouwkosten zijn berekend aan de hand van diverse referentiemodellen voor veel voorkomende woningtypen, in samenwerking met een extern

4. De overstapregeling wordt in het rapport op een aantal plaatsen besproken, onder meer op pag. 53. 5. Rb. Amsterdam 25 maart 2009, ECLI:NL:RBAMS:2009: BI2715, r.o. 5.26. 6. Zie pag. 37 van het rapport. 7. Rb. Amsterdam 25 maart 2009, ECLI:NL:RBAMS:2009: BI2715.

WPNR 7365

bouwkostenbureau. Voor ieder woningtype gelden dus andere herbouwkosten. De BSQ is het gemiddelde van de individuele grondquotes in één buurtstraat. Vervolgens kan voor iedere woning in de buurtstraat de individuele grondwaarde worden bepaald door de individuele WOZ-waarde te vermenigvuldigen met de buurtstraatquote.”8

5. De overstapregeling en algemene beginselen van behoorlijk bestuur Ook de overstapregeling en haar toepassing in concreto hebben te voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De meest relevante beginselen komen hieronder aan bod. Daarna volgt een recent vonnis van de Amsterdamse Rechtbank, waarin de Rechtbank veel ruimte geeft in het licht van de te bespreken beginselen. 5.1 Zorgvuldige voorbereiding Artikel 3:2 Awb bevat het beginsel van zorgvuldige voorbereiding. Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Dat heeft ook te gelden voor een model dat ten grondslag wordt gelegd aan een beslissing of – in dit geval – aan een voorstel aan een erfpachter voor een overstap naar eeuwigdurende erfpacht. Dat geldt dus ook voor de BSQ’s, de buurtstraatquotes. De BSQ’s zijn mede ten behoeve van het onderhavige stelsel ontwikkeld en leiden tot een soort forfaitaire en niet individueel controleerbare factor waarop erfpachtgrondwaarde (en dus canon en dus ook het voorstel voor een overstap) mede is gebaseerd. De BSQ is geen vaststaande waarde nu deze wordt geconstrueerd op basis van de WOZ-waardes van in aanmerking genomen woningen in de buurtstraat en normatief bepaalde herbouwwaardes van woningen.

Het valt niet uit te sluiten dat in de BSQ, nu deze mede is gebaseerd op de WOZ-waardes en normatief bepaalde herbouwwaardes van woningen, in meer of mindere mate toch ook de waarde van de woning meegerekend wordt. Toepassing van de BSQ kan namelijk leiden tot zeer forse verschillen in waardes, die de verschillen in WOZ-waardes met forse vermenigvuldigingspercentages kunnen overstijgen. Ook kan de BSQ zeer sterk afwijken van meer gangbare bepalingen van de waarde van louter en alleen woningen, zoals de herbouwwaardemeter en het Bouwkostenkompas.9 Naarmate de verschillen met de WOZ en/of de afwijkingen van meer gangbare waardebepalingsfactoren groter worden, des te minder mag men naar mijn idee dan toch nog vertrouwen op een model, zoals het model van buurtstraatquotes.

2 april 2022

Erfpacht in Amsterdam

Naarmate een model meer afwijkt, of lijkt af te wijken van eerdere modellen en/of ervaringen, zouden hogere eisen aan de motivering gesteld moeten worden. Zo’n model heeft dan als het ware de schijn tegen. De zware motivering zou dan duidelijk moeten maken dat het model “toch” juist is en tot juiste uitkomsten leidt, aangenomen uiteraard dat zo’n zware motivering gegeven kan worden. Het kan ook zijn, dat het model dan alsnog onjuist of ontoereikend blijkt te zijn, omdat de uitkomsten niet deugen. Een model kan immers behulpzaam zijn, maar het kan ook onbruikbaar zijn, bijvoorbeeld wanneer invoergegevens bij nader inzien niet deugen of het model zelf op verkeerde leest is geschoeid.10 5.2 Zorgvuldige voorbereiding en motiverings­ beginsel In samenhang met het beginsel van zorgvuldige voorbereiding is artikel 3:46 Awb relevant. Deze bepaling verlangt een deugdelijke motivering. In de deugdelijke motivering dient mede de zorgvuldige voorbereiding tot uitdrukking te komen. Indien de motivering van een beslissing en dus ook de motivering van een aanbod, mede berust op modellen, dient de uitkomt van zo’n model inzichtelijk te zijn en dienen de keuzes daarbij duidelijk te zijn, zodanig dat de uitkomst in concreto en ten volle toetsbaar is.

Indien een besluit geheel of ten dele het resultaat is van een geautomatiseerd proces en de belanghebbende de juistheid van de bij dat geautomatiseerde proces

8. Zie pag. 31 van het rapport. 9. De herbouwwaarde is het bedrag dat een verzekerde nodig heeft om een woning, als deze totaal verloren zou gaan, weer op te bouwen in dezelfde staat en volgens de huidige bouwvereisten. De Herbouwwaardemeter wordt jaarlijks aangepast op basis van cijfers van een groot technisch adviesbureau, aldus het Verbond van Verzekeraars. Zie: https://www.verzekeraars.nl/ publicaties/actueel/herbouwwaardemeter-woningen2021-gereed. BouwkostenKompas is een serie handzame boeken die de gebruiker in staat stelt om sneller een heldere bouwkostenindicatie op te stellen. 10. Zie bijvoorbeeld de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat er onjuiste en anderszins niet deugdelijke aspecten waren verwerkt in de zogeheten Programmatische Aanpak Stikstof (ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603). Dat programma kon dus niet meer dienen als onderlegger voor besluiten, zoals besluiten tot vergunning­ verlening.

267

Erfpacht in Amsterdam

gemaakte keuzes en van de daarbij gebruikte gegevens en aannames wil controleren en zo nodig gemotiveerd betwisten, moet het bestuursorgaan zorgdragen voor de inzichtelijkheid en controleerbaarheid van die keuzes, aannames en gegevens.11 Zulks geldt ook voor de buurtstraatquotes. Het gaat om grote bedragen en ook daarom mogen aan inzichtelijkheid en controleerbaarheid in het individuele geval strenge eisen gesteld worden. 5.3 Verbod op détournement de pouvoir Het verbod op détournement de pouvoir behelst dat bevoegdheden benut dienen te worden voor het doel waarvoor zij gegeven zijn. Bij publiekrechtelijke bevoegdheden is het doel doorgaans af te leiden uit de betrokken publiekrechtelijke regeling. De publiekrechtelijke bevoegdheden mogen niet aangewend worden voor andere doeleinden dan de regeling beoogt te dienen. Indien vervolgens over dergelijke bevoegdheden gecontracteerd wordt, mogen contractsbepalingen geen voorschriften bevatten die strekken ter behartiging van andere doelen. Doen zij dat toch, dan kan dat leiden tot nietigheid van de gehele overeenkomst.12 Ook wanneer een overeenkomst – of een aanbod tot het wijzigen van een overeenkomst – geen publiekrechtelijk onderwerp betreft, zoals hier het geval is, kan sprake zijn van détournement de pouvoir.

Dat kan zo zijn wanneer in een regeling voor dergelijke overeenkomsten (of wijzigingen) één of meer privaatrechtelijke doelen zijn aangegeven en in concreto ook, of mede, andere doeleinden gediend zouden kunnen worden. Het gemeentelijke erfpachtstelsel heeft tot doel om de waardestijging van de grond aan de gemeenschap ten goede te laten komen. Het is niet de bedoeling om ook een waardestijging van woningen op erfpachtgrond mee te nemen en zo wellicht een waardestijging van woningen af te romen. Het is evenmin de bedoeling dat per wijk of op een andere wijze meer of minder te bewerkstelligen dan dat de waardestijging van de grond aan de gemeenschap ten goede komt. Nu de overstapregeling zijn basis vindt in het erfpachtstelsel, dient de uitvoering daarmee in overeenstemming te zijn: er dient dus ook bij de toepassing van de overstapregeling gewaakt te worden dat andere aspecten dan de werkelijke waardestijging van de grond worden meegenomen. 5.4 Vonnis van Rechtbank In een vonnis van 13 januari 2021 oordeelt de Rechtbank over een aantal aanbiedingen die gemeente heeft gedaan in het kader van de overstapregeling. Volgens de erfpachters had de ge-

268

2 april 2022

WPNR 7365

meente de grondwaarde te hoog vastgesteld. De rechtbank oordeelt evenwel dat de gemeente zorgvuldig heeft gehandeld bij de bepaling van de grondwaarde in het kader van het overstapbeleid. De gemeente hoeft de aanbiedingen daarom niet aan te passen.13 Het vonnis aanvaardt dat de gemeente geen op de individuele casus volledig toegespitste en traceerbare waardebepaling van de grond hoeft te geven, omdat het de gemeente in meer of mindere mate vrij zou staan om een aanbod met een bepaalde, of andere, inhoud te doen. Voorts aanvaardt de Rechtbank een zekere mate van onzuiverheid bij de bepaling van de individuele grondwaarde. Uitgangspunt is volgens de Rechtbank dat het de gemeente als erfpachtgever in beginsel vrij staat een aanbod tot overstap te doen en de voorwaarden voor die overstap, waaronder de hoogte van de canon, te bepalen. Het staat een erfpachter vrij een aanbod wel of niet te accepteren. Bij het doen van een dergelijk aanbod mag de gemeente geen misbruik maken van de machtspositie waarin zij verkeert en staat zij tot de erfpachter in een mede door redelijkheid en billijkheid beheerste relatie. De gemeente is als bestuursorgaan voorts gehouden het algemeen belang te behartigen en dient ook bij het uitoefenen van haar privaatrechtelijke bevoegdheden als erfpachtgever de beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen (artikel 3:14 BW).

De Rechtbank besteedt vervolgens aandacht aan de BSQ’s. Dat het gebruikmaken van de BSQ’s bij de waardering van de grondwaarde onzorgvuldig is en geen recht doet aan de belangen van erfpachters, is niet gebleken. De Rechtbank memoreert dat de gemeente ter zitting heeft toegelicht dat denkbaar is dat de ene individuele grondwaarde net iets hoger is dan de andere, vanwege bijzondere kenmerken die niet volledig worden verdisconteerd in de genormeerde herbouwkosten.

11. HR 17 augustus 2018, ECLI:NL:HR:2018:1316. 12. Zie HR 3 april 1998, ECLI:NL:PHR:1998:AN5655 (Alkemade/Hornkamp), waarin een overeenkomst tot verlening van planologische medewerking integraal nietig bleek omdat de gemeente “in de zijlijn” eisen ter behartiging van volkshuisvestelijke belangen als voorwaarden had opgenomen. 13. Rechtbank Amsterdam 13 januari 2021, ECLI:NL: RBAMS:2021:63.

Erfpacht in Amsterdam

WPNR 7365

Het is mogelijk dat dit kan leiden tot een zeker nadeel voor een individuele erfpachter. Door [eisers] is evenwel niet toegelicht dat dit in hun specifieke situatie het geval zou zijn, zodat dit aspect, wat daar verder ook van zij, ten opzichte van hen niet als onzorgvuldig kan worden aangemerkt, aldus de Rechtbank. Het is de vraag hoe ver de gemeentelijke vrijheid bij het aanbod tot overstap gaat. De vrijheid wordt begrensd door de doelstelling van het erfpachtstelsel, dat de stijging van de grondwaarde (en verder niet) ten goede aan de gemeenschap dient te komen. Die vrijheid past ook niet bij de strengheid die de Rechtbank in het eerde besproken vonnis aanlegde bij de beoordeling van deskundigenrapporten. Ook bij het doen van aanbiedingen als de onderhavige, blijft het immers gaan om grote bedragen die – krachtens het erfpachtstelsel – gerelateerd moeten zijn aan de waarde van de grond. Het door de Rechtbank verder genoemde “zekere nadeel” lijkt ook niet in overeenstemming met de strenge benadering van de Rechtbank, toen de Rechtbank juist een zeer precieze en traceerbare taxatie van ieder afzonderlijk perceel door deskundigen verlangde. Het vonnis maakt verder duidelijk dat het aan de individuele erfpachter is om het zekere nadeel te onderbouwen.

Daarmee legt het vonnis de lat voor de individuele erfpachter wel hoog en in ieder geval aanzienlijk hoger dan eerder het geval was, waar drie deskundigen werden ingeschakeld om de nieuwe canon te bepalen. In zoverre lijken de beide vonnissen niet uit te gaan van dezelfde verhouding van individuele erfpachters tegenover de gemeente. Het zou interessant zijn, te vernemen wat het hof van die verhouding vindt. 5.5 Afronding overstapregeling en algemene beginselen van behoorlijk bestuur De overstapregeling laat ruimte voor schending van een aantal algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij gemeentelijke aanbiedingen op grond van de overstapregeling. Het valt niet uit te sluiten dat in individuele gemeentelijke aanbiedingen onzuiverheden zitten op het punt van de waardebepaling van de individuele grond. Zulks past niet bij de beginselen van zorgvuldige voorbereiding van artikel 3:2 Awb en het verbod op détournement de pouvoir, en kan ook strijd met het motiveringsbeginsel van artikel 3:46 Awb opleveren. Tegelijkertijd is de laagdrempelige rechtsbescherming van deskundigen die als compensatie voor eventuele gebreken zou kunnen dienen, niet van toepassing. Zo wordt niet of slechts met veel moeite vast te stellen of een individueel aanbod de juiste waarde vertegenwoordigt. Daaraan doet niet af, of erfpachters enig voordeel krijgen, omdat het aanbod lager is dan

2 april 2022

het geval zou zijn geweest bij een latere overstap of bij een latere canonherziening ingeval niet overgestapt wordt. Ook bij mogelijke begunstiging dient recht wordt gedaan aan beginselen zoals die van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid en de vereiste samenhang bij de toepassing van de betrokken regels in het licht van het algemeen belang waartoe ze zijn gesteld.14 Een mogelijk voordeel bij een aanbod laat dus onverlet dat de hoogte van het voordeel inzichtelijk moet zijn, of gemaakt moet kunnen worden, zowel in verhouding tot een voordeel (of nadeel) bij een latere overstap, als bij het niet overstappen.

6. Conclusie De Amsterdamse gemeenteraad heeft onderzoek laten doen naar het erfpachtstelsel. Het resultaat daarvan is het rapport van 1 juni 2021, “Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop.” Het rapport geeft een aantal bevindingen in het licht van beginselen van goed bestuur. Voor een juridische beoordeling kan het rapport dienstig zijn, maar is het niet maatgevend. In rechte speelt niet de vraag of een stelsel of individuele gemeentelijke beslissingen of aanbiedingen, zoals aanbiedingen in het kader van de overstapregeling, voldoen aan beginselen van goed bestuur. In rechte geldt of de aanbiedingen voldoen aan de beginselen van behoorlijk bestuur. Het rapport is bovendien niet opgesteld op verzoek van het bevoegde orgaan binnen de gemeente. Het rapport is opgesteld voor de gemeenteraad. De raad is op grond van de Gemeentewet niet het beslissingsbevoegde orgaan voor privaatrechtelijke aangelegenheden. Dat is het college van burgemeester en wethouders. Het college mag voorbijgaan aan opmerkingen van de gemeenteraad, ook als deze gemaakt zouden worden in het kader van de procedure van “wensen en bedenkingen” van artikel 169 lid 4 Gemeentewet. Die procedure geeft de gemeenteraad een vorm van inspraak, maar meer ook niet.

De gemeenteraad is niet bevoegd om dwingende kaders te stellen ter beperking of sturing van de privaatrechtelijke beslissingsbevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders. De toetsing van het stelsel aan een aantal algemene beginselen van behoorlijk bestuur levert – diplomatiek geformuleerd – aandachtspunten bij de overstapregeling uit het stelsel op.

14. ABRvS 20 december 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ5171.

269