Handhavingsstrategie Evenementen.pdf

Handhavingsstrategie overtredingen evenementen

Inleiding In Amsterdam zijn er jaarlijks veel evenementen. Met name in de zomermaanden is er in de stad een grote keuze uit verschillende evenementen. Sommige evenementen zijn grootschalig en keren elk jaar terug zoals Koningsdag, Gaypride, Uitmarkt, Kwaku. Andere vinden eenmalig plaats voor een kleine groep. Voordat een organisator een evenement in de stad kan laten plaatsvinden, dient hij te beschikken over een evenementenvergunning. Aan deze vergunning zijn voorschriften en voorwaarden verbonden. Het houden van een evenement zonder evenementenvergunning is een overtreding van artikel 2.40 lid 1 APV. In artikel 2.41 APV is een uitzondering op deze vergunningplicht opgenomen en een meldingsplicht geïntroduceerd voor kleinschalige, eendaagse evenementen zonder commercieel karakter. De vele evenementen kunnen een aanslag vormen op de leefbaarheid en veiligheid in de stad. Toezicht en handhaving bij evenementen zorgen voor een veiligere en meer leefbare stad. Bij het handhaven bij evenementen wordt gekeken naar de overlast door en veiligheid van evenementen. Dit geldt zowel voor de niet vergunde als de vergunde evenementen. Nadruk ligt daarbij op een veilig verloop van een evenement, het voorkomen van geluidsoverlast en schade aan groen- of openbare nutsvoorzieningen en de duurzaamheid van het evenement.

De handhavingsstrategie heeft tot doel: evenementenorganisatoren te informeren over de consequenties van overtreding van de voorschriften, over welke sanctie volgt bij welke overtreding en aan te geven waar hun verantwoordelijkheid ligt; de huidige handhavingspraktijk in de stadsdelen meer uniform te maken; invulling te geven aan het voornemen de naleving van vergunningsvoorwaarden mee te laten spelen bij de beoordeling van nieuwe aanvragen. Handhaving is er voor het waarborgen van normconform gedrag en is op zijn plaats als duidelijk is dat de normen evident niet worden nageleefd. Handhaving is dan ook vaak repressief. In de praktijk zijn door de gemeente Amsterdam en de organisatoren ook manieren ontwikkeld om preventief op te treden om overtredingen te voorkomen. Zo wordt tijdens grote evenementen de muziekproductie continue gemonitord en kunnen overschrijdingen direct worden gecorrigeerd. Deze praktijk wordt ook door de gemeente als positief beoordeeld en dient behouden te blijven. Tegen kortstondige overschrijdingen van de normen voor muziekgeluid die direct worden teruggebracht wordt niet handhavend opgetreden. Daarnaast is het vergunningenproces zo ingericht dat al aan de voorkant met organisatie en ketenpartners wordt samen gewerkt. Die samenwerking begint al op het moment dat een evenement op de evenementenkalender wordt geplaatst.

Op die manier worden organisatoren geattendeerd op punten waar aan moet worden voldaan en mogelijk extra aandacht behoeven. Handhaving is uiteindelijk het sluitstuk van dit proces, en alleen nodig als er ondanks alle inspanningen vooraf van de betrokken partijen toch regels evident worden overtreden. Hoofdstuk 1 Juridisch Kader Artikel 174 Gemeentewet draagt het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven op aan de burgemeester. Op grond van artikel 125 lid 3 Gemeentewet is de burgemeester 1

bevoegd een last onder bestuursdwang op te leggen indien de last dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert. Het is de burgemeester is die de evenementenvergunning verleent, inclusief overige toestemmingen die op grond van de Apv nodig zijn (artikel 2.45 APV) en dus ligt ook handhaving primair bij de burgemeester. Artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen. Algemene Plaatselijke Verordening In artikel 2.1 van de Algemene plaatselijke verordening (verder: APV) wordt een definitie van het begrip evenement gegeven. Een evenement is het geheel van activiteiten dat plaatsvindt bij een voor publiek toegankelijke gebeurtenis op of aan de weg of het openbaar water met een openbaar dan wel besloten karakter, met uitzondering van; a. b. c. d.

een manifestatie in de zin van de Wet openbare manifestaties; een op tocht als bedoeld in artikel 2.34 APV; een voetbalwedstrijd als bedoeld in artikel 2.37 APV; markten als bedoeld in de Marktverordening

In artikel 2.40 van de APV is bepaald dat het verboden is zonder vergunning van de burgemeester een evenement te houden. Op grond van het bepaalde in artikel 2.44 van de APV kan de burgemeester aan de evenementenvergunning voorschriften en beperkingen verbinden onder meer ter bescherming van de openbare orde, de gezondheid, de veiligheid, de brandveiligheid, of voor het tegengaan van wanordelijkheden. Op grond van het bepaalde in artikel 1.6 van de APV is het een houder van een vergunning of ontheffing verboden om te handelen in strijd met de daaraan verbonden voorschriften of beperkingen. Drank- en Horecawet Op grond van het bepaalde in artikel 3 van de Drank- en Horecawet is het verboden zonder vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijterbedrijf uit te oefenen. In artikel 35 van de Drank- en Horecawet is de tapontheffing geregeld. Met een tapontheffing kan bij een evenement zwak-alcoholische drank worden verkocht bij een in de beschikking aangewezen bijzondere gelegenheid van zeer tijdelijke aard voor een aaneengesloten periode van ten hoogste twaalf dagen. Geluidsvoorschriften De Wet Milieubeheer en het daarvan afgeleide Activiteitenbesluit kennen geluidsnormen voor inrichtingen. Omdat evenementen niet als een zelfstandige inrichting gekwalificeerd worden, zijn deze normen niet op evenementen van toepassing.

Geluidsnormen voor evenementen zijn evenmin op een andere manier in de Wet Milieubeheer en het Activiteitenbesluit opgenomen. In het Geluidbeleid voor evenementen in Amsterdam zijn de normen voor geluidsbelasting van verschillende soorten evenementen bepaald, uitgedrukt in dB(C)’s. Deze normen worden aan de evenementenvergunning als voorschrift verbonden en kunnen op grond van artikel 1.6 APV gehandhaafd worden.

2

Locatieprofielen In 2018 is beleid ontwikkeld waarbij in de stad locatieprofielen voor evenementen zijn vastgelegd. In de locatieprofielen staat onder welke voorwaarden er op deze locaties evenementen kunnen plaatsvinden. In de profielen is ook expliciet aangegeven hoeveel evenementdagen er mogen plaatsvinden en met welke geluidbelasting. Het locatieprofiel stelt kaders voor de vergunningverlening. Amsterdams Beleidskader dance events Dit beleidskader vormt een aanvulling op het reguliere evenementenbeleid, specifiek met betrekking tot drugs, gezondheid en veiligheid op dance events. In dit beleidskader wordt helder vastgelegd wat er van de organisatoren van evenementen verwacht wordt en waarop ze afgerekend kunnen worden. Ook de integrale aanpak van het toezicht op evenementen door de ‘peilstok’ (zie hieronder) is nieuw. Dit beleid werkt met een bonus/malus-systeem. De bonus geldt voor goede organisatoren: hun professionaliteit wordt tot norm verheven en hun collega’s worden hierop afgerekend. Zij worden minder geconfronteerd met toezicht en handhaving. De malus voor de ondernemers die hun evenementen minder goed organiseren is dat zij zich meer zullen moeten inspannen om te voldoen aan de in het beleidskader vastgelegde uitgangspunten en dat zij hier ook meer op gecontroleerd zullen worden.

Laten zij geen verbetering zien dat kan dit er toe leiden dat zij uiteindelijk geen evenementenvergunning meer krijgen in Amsterdam. Hoofdstuk 2 Handhavingsstrategie De evenementen worden in deze handhavingsstrategie in drie categorieën verdeeld. In deze indeling is nog uitgegaan van de huidige aantallen voor de grens van meldingsplichtige evenementen. Er is een wijziging van de APV in voorbereiding om dit aantal te wijzigen naar 250 personen. Als die wijziging inderdaad wordt doorgevoerd, blijft onderstaande driedeling in stand met inachtneming van de gewijzigde aantallen. Dit is gevisualiseerd door het aantal van 250 personen tussen haakjes op te nemen. 1) niet-muziekevenement met 100 (250) of minder bezoekers -meldingsplichtig2) muziekevenement met meer dan 1500 bezoekers, vergunde geluidsnorm: >75dB(C) ≤85dB(C); niet-muziekevenement met meer dan 2000 bezoekers 3) muziekevenement met minder dan 1500 bezoekers, vergunde geluidsnorm: >75dB(C) ≤85dB(C); niet-muziekevenement met 100 tot en met 2000 bezoekers Per categorie worden verschillende rubrieken overtredingen onderscheiden, variërend van overtredingen op het gebied van afvalstoffen, geluid, objecten etc. Per rubriek is aangegeven welke stappen er gezet worden per overtreding. Overtreder Belangrijk uitgangspunt van de handhavingsstrategie is het aanmerken van de organisator van het evenement als overtreder, in brede zin.

Artikel 5.1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) definieert de overtreder als: “degene die de overtreding pleegt of medepleegt”. Een overtreding is op grond van hetzelfde artikel “een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift”. Het niet naleven van voorschriften verbonden aan een evenementenvergunning is op grond van artikel 1.6 lid 2 APV verboden. Het artikel richt zich tot de houder van de evenementenvergunning: “Het is de houder van een vergunning of een ontheffing verboden om te handelen in strijd met de daaraan verbonden voorschriften of beperkingen.” Artikel 2.45 APV breidt de kring van potentiële 3

overtreders uit ten aanzien van in de evenementenvergunning opgenomen voorschriften voor activiteiten op het evenemententerrein die op grond van een gemeentelijke verordening vergunningplichtig zijn: “Het is aan anderen dan de vergunninghouder verboden de in het eerste lid bedoelde activiteiten te verrichten, tenzij zij zich bij overeenkomst jegens hem hebben verplicht de aan zijn evenementenvergunning verbonden voorschriften en beperkingen na te leven.” Stappen gelden voor organisator Het incidentele, kortdurende karakter van evenementen brengt met zich mee dat handhaven tijdens het evenement zelf lastig is. Het opleggen van een last vereist – spoedeisende situaties uitgezonderd – een schriftelijk besluit en het bieden van een zienswijzemogelijkheid. Hoewel de handhavingsstrategie het doorlopen van de verschillende stappen gedurende de duur van een evenement zonder meer mogelijk is, en de inzet van de handhavers daar ook op gericht zal zijn, is het stappenplan nadrukkelijk niet beperkt tot alleen het evenement waar een (of meer dan een) constatering van een overtreding is gedaan. De op te leggen stappen hebben ook betrekking op volgende evenementen van de organisator. Concreet: wordt tijdens Mystic Garden editie 2019 geconstateerd dat er te vroeg wordt opgebouwd, dan wordt een last onder dwangsom opgelegd.

Deze last is ook van toepassing op het eerstvolgende evenement van deze organisator (dus niet alleen een volgende editie van Mystic Garden). Wordt tijdens dat volgende evenement geconstateerd dat er te vroeg wordt opgebouwd/te laat wordt afgebouwd, dan verbeurt de dwangsom en wordt het besluit tot invorderen genomen. Er wordt dus nadrukkelijk voor gekozen de organisator als overtreder van artikel 1.6 lid 2 APV te beschouwen. Organisaties organiseren niet eenmalig een evenement, maar doen dit regelmatig. De afzonderlijke evenementen kunnen worden beschouwd als opeenvolgende activiteiten van een en dezelfde entiteit. Indien organisatoren er voor kiezen om – teneinde de opeenvolgende stappen te ontlopen – per evenement een vennootschap op te richten wordt zo nodig door een vennootschapsstructuur heen gekeken naar de moedermaatschappij. Verjaringstermijn Bij het doorlopen van het stappenplan geldt een verjaringstermijn. Deze termijn bedraagt drie jaar en vijf evenementen. Zijn er drie jaar verstreken en vijf evenementen georganiseerd zonder dat er nieuwe overtredingen zijn geconstateerd, dan vervalt de laatst opgelegde stap. Dit om te voorkomen dat in geval van evenementen die slechts een maal per jaar worden georganiseerd feitelijk nooit het stappenplan kunnen doorlopen.

Toelichting systematiek Het streven is overtredingen zoveel mogelijk bestuursrechtelijk af te doen: de strafrechtelijke boete wordt beperkt ingezet. De bestuurlijke boete wordt gereserveerd voor de illegale evenementen. In het geval van een ernstige overtreding dan wel een cumulatie van overtredingen kan maatwerk worden toegepast. In die situatie wordt er geen bestuurlijke waarschuwing gegeven maar wordt er meteen een bestuurlijke maatregel opgelegd. Tevens kunnen er in geval van een cumulatie van overtredingen of bij zeer ernstige overtredingen stappen uit het stappenplan worden overgeslagen. De verschillende maatregelen kunnen in één dag opgelegd worden aan een organisator indien er bij elke controle blijkt dat de overtreding plaatsvindt, deze voortduurt dan wel niet ongedaan gemaakt is. Afwijken van de handhavingsstrategie Als de individuele situatie daarom vraagt, kan gemotiveerd worden afgeweken van de geldende maatregel uit de handhavingsstrategie. Er kan een maatregel worden overslagen of een extra 4

maatregel worden ingebouwd, een hogere of lagere dwangsom worden opgelegd. Het afwijken van de handhavingsstrategie dient gemotiveerd te worden. Hierbij kan de ernst van de overtreding, een cumulatie van overtredingen en/of de mate waarin overlast en/of risico’s voor de openbare orde en veiligheid worden veroorzaakt, worden meegenomen. Dit kan leiden tot het oordeel dat er sprake is van een excessieve situatie en/of verzwarende omstandigheden. Hersteltermijn/begunstigingstermijn Als een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang wordt opgelegd, dient op grond van artikel 5:24 respectievelijk 5:32a Awb een begunstigingstermijn te worden gesteld waarbinnen de in het besluit beschreven herstelmaatregelen kunnen worden uitgevoerd. Na afloop van die termijn wordt de dwangsom verbeurd (of de bestuursdwang toegepast). Bij veel overtredingen gaat het echter niet om het ongedaan maken van een overtreding maar om het voorkomen dan wel nalaten van een herhaling van de overtreding. Bij deze gevallen hoeft geen begunstigingstermijn gegeven te worden daar de overtreder slechts dient na te laten de overtreding opnieuw te begaan. Mogelijke maatregelen De volgende maatregelen vormen de stappen in het stappenplan: Bestuurlijke waarschuwing ( mondeling) Bij een eerste overtreding wordt in principe eerst een (mondelinge) waarschuwing gegeven.

Dit kan ook tijdens de opbouw van het evenement dan wel voor aanvang van het evenement gebeuren als de organisator niet de aanwijzingen van de toezichthouders opvolgt. Als de waarschuwing mondeling wordt gegeven, dient deze later alsnog schriftelijk bevestigd te worden. Bij de bestuurlijke waarschuwing staat geen bezwaar- en beroepsmogelijkheid open. Indien er een evenement plaatsvindt zonder vergunning is deze maatregel niet op zijn plaats en wordt deze als stap overgeslagen. Deze overtreding wordt zo ernstig geacht, mede gelet op de bescherming van de openbare orde en veiligheid, dat er meteen een bestuurlijke maatregel wordt opgelegd. Opleggen van een bestuurlijke maatregel: (preventieve) last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang Indien de organisator van een evenement na de mondelinge bestuurlijke waarschuwing niet de overtreding ongedaan heeft gemaakt dan wel de aanwijzingen van de toezichthouders heeft opgevolgd, wordt er een bestuurlijke maatregel opgelegd. De maatregel dient aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit te voldoen: zij dient niet verder te strekken dan strikt noodzakelijk en bij de keuze uit verschillende bevoegdheden wordt geen zwaardere bevoegdheid gebruikt dan op basis van redelijkheid gewenst is. De bestuurlijke maatregel kan bestaan uit een last onder bestuursdwang (artikel 5:21 Awb) of een last onder dwangsom (artikel 5:32 Awb).

De hoogte van de dwangsom wordt bepaald op grond van de zwaarte van het geschonden belang enerzijds en anderzijds de beoogde effectieve werking van de dwangsomoplegging (het economische voordeel dat de organisator van het evenement naar verwachting heeft genoten door de overtreding te begaan). Als de omstandigheden daar aanleiding voor geven, kan van deze bedragen worden afgeweken en gekozen worden voor een hoger of lager bedrag. Dit dient gemotiveerd te worden.

5

Wordt na de invordering van de verbeurde dwangsom nogmaals dezelfde overtreding begaan, dan wordt er opnieuw een last onder dwangsom opgelegd. De dwangsom wordt nu hoger vastgesteld gelet op de recidive. Invorderen van de verbeurde dwangsom Na het opleggen van een last onder dwangsom wordt bij een volgende overtreding de verbeurde dwangsom ingevorderd. Hiervoor wordt een invorderingsbeschikking vastgesteld (artikel 5:37 Awb). De overtreder wordt zo op de hoogte gesteld hoe hoog de dwangsom is die hij dient te betalen en binnen welke termijn dit dient te gebeuren. Intrekken/weigeren vergunning De burgemeester kan een vergunning of ontheffing gedeeltelijk wijzigen of intrekken als de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften of beperkingen niet worden nagekomen (artikel 1.7 sub c van de APV) of indien dit noodzakelijk is ter bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is verleend (artikel 1.7 sub f APV). Mocht een organisator van een evenement een aantal keren de voorschriften van de vergunning niet nakomen alsmede de aanwijzingen van de toezichthouders niet opvolgen, dan kan besloten worden om tot intrekking van de vergunning over te gaan dan wel een volgende aanvraag te weigeren.

Dit zal vooral spelen bij meerdaagse evenementen waarbij er geen vertrouwen meer in de organisator is dat hij alsnog zichtbare inspanningen gaat leveren om het evenement volgens de regels en de voorschriften te laten verlopen en te zorgen voor een veilig en ordelijk evenement. Bestuurlijke boete Een bestuurlijke boete is een onvoorwaardelijke verplichting tot het betalen van een geldsom (art. 5:40 Algemeen wet bestuursrecht (Awb). Anders dan de herstelsancties (bestuursdwang/dwangsom) heeft de boete een leed toevoegend karakter. Op 1 mei 2017 heeft de gemeenteraad van Amsterdam de ‘Verordening Bestuurlijke Boete Overlast in de Openbare Ruimte’ vastgesteld. Hierin is in artikel 1 geregeld dat voor diverse overtredingen van de APV een bestuurlijke boete kan worden opgelegd door het college/de burgemeester. Artikel 2.40 lid 1 en 2.41 lid 7 APV zijn allebei opgenomen in de Verordening. Met andere woorden: voor het organiseren van een evenement zonder vergunning of zonder melding kan een bestuurlijke boete worden opgelegd. Dit middel is geschikt om in de categorie illegale evenementen op te nemen naast de andere mogelijke bestuursrechtelijke sancties omdat bij illegale evenementen niet altijd een organisator is aan te wijzen en het doorlopen van een stappenplan zich minder leent voor deze categorie.

6

7