FVD - Advies statiegeld 20 oktober 2025(62715872.3).pdf

MEMO

NAMENS: PIETER KUYPERS & MARJOLEIN SNOEK AAN

DATUM ONS KENMERK

ONDERWERP

1

Stichting Ondersteuning Amsterdamse gemeenteraadsfractie Forum voor Democratie t.a.v. de weledelgestrenge heer mr. drs. A.H.J.W. van Schijndel

20 oktober 2025 1006234.PHK/MSN

Advisering over Nederlands statiegeldsysteem bezien vanuit EU-perspectief

INLEIDING U heeft AKD1 verzocht te adviseren over de vraag welke beleidsruimte de Nederlandse wetgever heeft - gezien de Unierechtelijke verplichtingen op het gebied van afval en kunststofverpakkingen voor eenmalig gebruik - om het sinds 1 juli 2021 ingevoerde statiegeldsysteem te herzien. In dit advies geven wij een korte analyse op hoofdlijnen. We schetsen eerst de feitelijke situatie, en gaan vervolgens in op de beleidsruimte om het Nederlands statiegeldsysteem te herzien. Tenslotte bespreken we de mogelijkheid tot wijziging van wet- en regelgeving, en de implementatie van Unierechtelijke verplichtingen op dit gebied door andere lidstaten dan Nederland.

2

FEITELIJKE SITUATIE

2.1

Amsterdam en andere grote gemeenten in Nederland hebben te kampen met een afvalprobleem en met name ook een groot zwerfvuilprobleem. In meerdere media wordt al enkele jaren geschreven over de toenemende druk op grote steden om de afval- en zwerfvuilproblematiek op te lossen, nu inwoners steeds luider hun onvrede uiten over de viezigheid op straat.2

1

Dit memorandum is opgesteld door prof. mr. Pieter Kuypers (advocaat en partner bij AKD) en mr. Marjolein

2

Zie o.a.: NOS, ‘Grote steden zuchten onder afval: ‘Het is een grote rotzooi’’. 9 september 2025, te raadplegen

Snoek (advocaat bij AKD). via: Grote steden zuchten onder afval: 'Het is een grote rotzooi'; Volkskrant, ‘Amsterdam bindt strijd met zwerfafval aan door prullenbakken weg te halen’, 17 september 2025, te raadplegen via: Amsterdam bindt strijd met zwerfafval aan door prullenbakken weg te halen | de Volkskrant; NH Nieuws, ‘Meer afval op straat door invoering statiegeld op blikjes, Amsterdam neemt maatregelen’, 27 juli 2023, te raadplegen via: Meer afval op straat door invoering statiegeld op blikjes, Amsterdam neemt maatregelen - NH Nieuws, AKD BV is een advocatenkantoor met zetel te Marsveldplein 5, 1050 Brussel (BTW BE 0463.349.796 RPR Brussel) dat onderdeel uitmaakt van AKD die juridische diensten verleent via drie entiteiten: AKD N.V. in Nederland, AKD BV in België en AKD Luxembourg S.à r.l. in Luxemburg. De lijst van advocaten alsook de algemene voorwaarden van AKD BV kunnen worden geraadpleegd op www.akd.eu. Een overzicht van de deontologische regelgeving is beschikbaar op www.baliebrussel.be.

#62715872v3

pagina 1 van 6

2.2

In Amsterdam wordt ook de term ‘statiegeldproblematiek’ gebezigd, nu één van de oorzaken van de grote hoeveelheid afval op straat is gelegen in de invoering van het (uitgebreide) statiegeldsysteem sinds juli 2021.3 Prullenbakken en vuilniszakken worden opengetrokken door degenen die door de invoering van statiegeld op kunststof en metalen drankverpakkingen van minder dan 1 liter proberen bij te verdienen door op ‘flesjes- en blikjesjacht’ te gaan.

2.3

In 2024 heeft Wethouder afval en reiniging Hester van Buren (PvdA) van de gemeente Amsterdam in Het Financieele Dagblad aangegeven dat de gemeente in de steek is gelaten door de Rijksoverheid.4 In dat artikel wordt ook beschreven hoe de opengetrokken vuilniszakken leiden tot een toename van ratten en meeuwen.

2.4

De gemeente Amsterdam heeft in september 2025 noodgedwongen besloten om prullenbakken weg te halen met de gedachte dat er daardoor ook minder zwerfvuil op straat terecht komt.5 De ratten- en meeuwenplagen vormen – naar wij begrijpen - een reëel risico voor de volksgezondheid in de grote steden, waarbij het devies is: voorkom zwerfafval om problemen voor de volksgezondheid te voorkomen.6 Ook de directeur van Verpact, de organisatie verantwoordelijk voor het beheer van het statiegeldsysteem, mede namens het bedrijfsleven, heeft aangegeven dat zij het zwerfvuilprobleem als gevolg van de invoering van het statiegeldsysteem heeft onderschat.7

2.5

Deze ‘statiegeldproblematiek’ roept aldus de vraag op in hoeverre het in 2021 ingevoerde statiegeldsysteem nog houdbaar is gelet op de in de afgelopen jaren ontstane problematiek en in welke mate het statiegeldsysteem in het licht van het Europese recht nog kan worden gewijzigd. Het statiegeldsysteem vloeit immers voort uit Unierechtelijke verplichtingen. In dit memorandum gaan wij derhalve kort in op de beleidsruimte die de Nederlandse wet- en regelgever vanuit Unierechtelijk en nationaal perspectief heeft om het Nederlands statiegeldsysteem te wijzigen. Ook bespreken wij kort de staat van de implementatie van Uniewetgeving in andere lidstaten.

3

UNIERECHT BIEDT RUIMTE OM NEDERLANDS STATIEGELDSYSTEEM TE HERZIEN

3.1

De SUP-Richtlijn (Richtlijn 2019/904/EU)8 en de PPW-Verordening (Verordening 2025/40)9 vormen gezamenlijk de Unierechtelijke grondslag voor de invoering van het in 2021 in Nederland

3

NOS, ‘Meer afval op straat in Amsterdam door ‘statiegeldproblematiek’’, 27 juli 2023, te raadplegen via: Meer

4

Het Financieele Dagblad, ‘Afvalwethouder over statiegeld: ‘Wij zijn in de steek gelaten door het Rijk’, 5 september 2024,

5

Minder prullenbakken en toch een schonere straat? Zo gaat Amsterdam zwerfafval tegen | Gemeente Amsterdam.

6

Zie bijvoorbeeld dit artikel van de Redactie Infectieziekten Bulletin van het RIVM: Bruine rat gezien: is er een risico voor

7

Het Financieele Dagblad, ‘’Statiegelddirecteur’ Hester Klein Lankhorst: ‘Dat zwerfaval hebben we onderschat’, 29

afval op straat in Amsterdam door 'statiegeldproblematiek'. te raadplegen via: Afvalwethouder over statiegeld: ‘Wij zijn in de steek gelaten door het Rijk’ .

de volksgezondheid? / IB 06-2012 | RIVM. december 2025, te raadplegen via: ‘Statiegelddirecteur’ Hester Klein Lankhorst: ‘Dat zwerfafval hebben we onderschat’. 8

Richtlijn (EU) 2019/904 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende de vermindering van

9

Verordening (EU) 2025/40 van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 2024 betreffende verpakkingen

bepaalde kunststofproducten op het milieu, PbEU L 155/1 (‘SUP-Richtlijn’). en verpakkingsafval, tot wijziging van Verordening (EU) 2019/1020 en Richtlijn (EU) 2019/904, en tot intrekking van Richtlijn 94/62/EG, PbEU L 2025/40 (‘PPW-Verordening’).

#62715872v3

pagina 2 van 6

geïntroduceerde statiegeldsysteem. De SUP-Richtlijn heeft betrekking op zogenaamde ‘single use plastics’, ook wel in het Nederlands: kunststofverpakkingen voor eenmalig gebruik. De PPWVerordening heeft betrekking op verpakkingen en verpakkingsafval in bredere zin, waaronder dus begrepen kunststof en metalen drankverpakkingen. 3.2

Zowel de SUP-Richtlijn als de PPW-Verordening hebben tot doel om bij te dragen aan de transitie naar een circulaire economie en om klimaatneutraliteit in 2050 te behalen.10 De huidige Europese Commissie onderzoekt echter mogelijkheden om klimaatwet- en regelgeving van de Unie te hervormen met het oog op efficiëntie en het wegnemen van bureaucratische lasten.11

3.3

Belangrijk om in deze allereerst op te merken is dat de SUP-Richtlijn – die op 3 juli 2021 grotendeels geïmplementeerd diende te zijn in de lidstaten - aan lidstaten geenszins een verplichting oplegt om een statiegeldsysteem in te voeren. De SUP-Richtlijn benoemt het invoeren van een statiegeldsysteem enkel als een mogelijkheid.12 De andere mogelijkheid die in de SUP-Richtlijn wordt genoemd is het vaststellen van doelstellingen voor gescheiden inzameling binnen het kader van regelingen over uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.13

3.4

In de PPW-Verordening, die van latere datum is dan de SUP-Richtlijn, is daarentegen wel een verplichting voor lidstaten opgenomen om uiterlijk tegen 1 december 2029 een statiegeldsysteem in te voeren voor kunststof drankflessen voor eenmalig gebruik met een inhoud van maximaal drie liter (denk bijvoorbeeld aan PET-flessen met water of frisdrank), en metalen drankverpakkingen voor eenmalig gebruik met een inhoud van maximaal drie liter (in het dagelijks spraakgebruik: ‘blikjes’).14

3.5

EU-Lidstaten kunnen echter op grond van de PPW-Verordening individueel worden vrijgesteld van de verplichting om een statiegeldsysteem in te voeren.15 Nederland kan een beroep doen op deze vrijstelling als aan deze twee voorwaarden wordt voldaan: -

In 2026 wordt in Nederland voor 80 gewichtsprocent16 of meer van de genoemde drankverpakkingen gescheiden ingezameld;

-

Nederland stelt de Commissie uiterlijk op 1 januari 2028 in kennis van de wens om een beroep te doen op de vrijstelling, waarbij een uitvoeringsplan wordt gedeeld met de Commissie waarin staat hoe de Nederland de doelstelling van 90 gewichtsprocent van plan is te bereiken.

10

Artikel 1 SUP-Richtlijn; Artikel 1 PPW-Verordening.

11

Zie bijvoorbeeld: Simplification or deregulation? Evaluating the EU’s Clean Industrial Deal and Action Plan for Affordable

12

Artikel 9 lid 1, derde alinea onder a) SUP-Richtlijn.

13

Artikel 9 lid 1, derde alinea onder b) SUP-Richtlijn.

14

Artikel 50 lid 2, lid 11, en Bijlage X PPW-Verordening.

15

Artikel 50, lid 5, PPW-Verordening.

16

Op basis van Verordening (EU) 2024/1157 ook wel de ‘Waste Shipment Regulation’ gelden aparte regels voor de

Energy | GreenDeal-NET.

verantwoording van geïmporteerd en geëxporteerd afval. Voor zover ons bekend telt afval wat ‘geïmporteerd’ wordt door Nederland niet mee in de berekening of doelstellingen voor gescheiden inzameling worden bereikt, dit afval telt wel mee voor de lidstaat die ‘exporteert’. In Amsterdam verwerkt AEB bijvoorbeeld Italiaans afval.

#62715872v3

pagina 3 van 6

3.6

De vrijstelling uit de PPW-Verordening is gelieerd aan de doelstelling uit de SUP-Richtlijn17 en de PPW-Verordening18 om te zorgen voor een gescheiden inzameling van ten minste 90 gewichtsprocent in 2029 van kunststofproducten, en de hiervoor genoemde drankverpakkingen in het bijzonder. De PPW-Verordening draagt in dit kader ook aan lidstaten op dat lidstaten systemen en infrastructuur opzetten voor het inleveren en gescheiden inzamelen van alle verpakkingsafval van eindgebruikers.19

3.7

Om het doel van gescheiden inzameling van 90 gewichtsprocent in 2029 van de genoemde drankverpakkingen te bereiken hoeven lidstaten dus niet noodzakelijkerwijs een statiegeldsysteem in te voeren, maar mogen zij ook andere methoden hanteren als daarvan blijkt dat deze voldoende effectief zijn. Lidstaten kunnen deze doelstelling dus bijvoorbeeld ook bereiken door middel van gescheiden inzameling aan huis en op bedrijfslocaties.

3.8

Op basis van publieke bronnen lijkt Nederland op schema te liggen om het gewichtspercentage van gescheiden inzameling van 80% in 2026 te behalen, en zou dus in aanmerking voor de vrijstelling.

3.9

Indien Nederland een beroep doet op de vrijstelling en de Europese Commissie deze vrijstelling toekent maar vervolgens vaststelt dat Nederland in drie opeenvolgende kalenderjaren het percentage van gescheiden inzameling van 90% (gewichtspercentage) niet behaald, dan is Nederland verplicht om binnen twee jaar na deze vaststelling door de Europese Commissie alsnog een statiegeldsysteem in te voeren voor de drankverpakkingen waar de PPW-Verordening betrekking op heeft.20 Op zijn vroegst zou Nederland dan waarschijnlijk in 2035 een statiegeldsysteem moeten invoeren.

3.10

Naast de mogelijkheid om een beroep te doen op de vrijstelling, waardoor voor Nederland niet de verplichting zou gelden om tegen 1 januari 2029 een statiegeldsysteem in te voeren, bestaat onder de PPW-Verordening en de SUP-Richtlijn de nodige beleidsruimte voor lidstaten om naar eigen goeddunken invulling te geven aan de doelstellingen voor gescheiden inzameling.

3.11

Zoals hiervoor aangegeven, schrijft de SUP-Richtlijn niet voor op welke wijze lidstaten het doel van een steeds hoger gewichtspercentage aan gescheiden inzameling dienen te bereiken. Ook de PPWVerordening bepaalt hoofdzakelijk in algemene termen dat systemen en infrastructuur dienen te worden opgezet om het gescheiden inzamelen van verpakkingsafval mogelijk te maken.

3.12

De Nederlandse wet- en regelgever heeft dus de ruimte om in ieder geval tot 1 januari 2029 om grotendeels naar eigen inzicht invulling te geven aan methoden om de doelstellingen ten aanzien van gescheiden inzameling te bereiken. En, gelet op de huidige cijfers die publiekelijk bekend zijn, ligt Nederland op het moment van schrijven op koers om een beroep te doen op de vrijstelling uit de PPW-Verordening, waardoor ook na 1 januari 2029 in beginsel geen statiegeldsysteem hoeft te worden ingevoerd, dan wel in stand te worden gehouden, door Nederland.

17

Artikel 9, lid 1, aanhef en onder a) en b) SUP-Richtlijn.

18

Artikel 50 lid 1 PPW-Verordening.

19

Artikel 48 PPW-Verordening.

20

Artikel 50, lid 7, PPW-Verordening.

#62715872v3

pagina 4 van 6

3.13

De Nederlandse wet- en regelgever heeft aldus op basis van het Unierecht afdoende beleidsruimte om het huidige statiegeldsysteem te herzien op basis van voortschrijdend inzicht.

4

MOGELIJKHEID WIJZIGING WET- EN REGELGEVING

4.1

Voor zowel Europese als nationale wet- en regelgeving geldt het uitgangspunt van lex posterior derogat priori, met andere woorden: wet- en regelgeving kan worden gewijzigd door het aannemen van nieuwe wet- en regelgeving. Het is voor goed gebruik van zowel de Uniewetgever als de nationale wet- en regelgever om expliciet aan te geven dat, en zo ja op welke wijze, wet- en regelgeving wordt gewijzigd door nieuwe wet- en regelgeving.

4.2

De SUP-Richtlijn is in Nederland geïmplementeerd via het Besluit kunststofproducten voor eenmalig gebruik gebruik (Stb. 2021, 294), de Regeling kunststofproducten voor eenmalig gebruik (Stcrt. 2022, 8376) en het Besluit beheer verpakkingen (Stb. 2014,409). Daarnaast regelt de Wet milieubeheer de grondslag om een statiegeldsysteem in te voeren (Titel 15.8). Deze laatstgenoemde grondslag regelt dat bij Algemene maatregel van bestuur (‘AMvB’) regels voor een statiegeldsysteem kunnen worden gesteld.

4.3

Om het statiegeldsysteem bij AMvB te wijzigen dient een zogenaamde voorhangprocedure worden gevolgd, waarbij de Eerste en Tweede Kamer zich mogen uitlaten over de ontwerp AMvB.21

4.4

Mocht uit voortschrijdend inzicht blijken dat de semi-verplichte invoering van een statiegeldsysteem op basis van Uniewetgeving ongeschikt en onevenredig is, dan kan ook worden aangestuurd op wijziging van EU-wetgeving.

4.5

Voor EU-wetgeving wordt ook voor bestaande wetgeving in principe de wetgevingsprocedure van artikel 294 VWEU gehanteerd. Hierbij ligt het initiatiefrecht om nieuwe wetgeving voor te stellen bij de Commissie, maar spelen de Raad van de Europese Unie – de raad waar de nationale ministers in plaatsnemen – en het Europees Parlement een belangrijke rol. Daarnaast spelen nationale parlementen een rol in het wetgevingsproces.

4.6

Het Europees Parlement stuurt voorstellen voor Europese wetgeving door aan nationale parlementen, en ook op basis van artikel 12 VEU22 wordt voor nationale parlementen een rol gereserveerd. Deze rol ziet met name op de toets dat Europese wet- en regelgeving proportioneel dient te zijn, en daarnaast ook dat Europese wet- en regelgeving het beginsel van subsidiariteit eerbiedigt. Op grond van dit beginsel mag de Europese Unie bij gedeelde competenties tussen de Europese Unie en de lidstaten enkel handelen als iets beter op Europees niveau dan op nationaal niveau kan worden geregeld.

21

Artikel 15.32 jo. 21.6, lid 2, Wet Milieubeheer.

22

Er dient onderscheid te worden gemaakt tussen het VEU en het VWEU, het Verdrag betreffende de Europese Unie (‘VEU’) regelt onder meer de interne verhoudingen en competenties in de Europese Unie.

#62715872v3

pagina 5 van 6

5

IMPLEMENTATIE UNIEWETGEVING DOOR ANDERE LIDSTATEN

5.1

De SUP-Richtlijn moest uiterlijk op 3 juli 2021 door EU-lidstaten zijn geïmplementeerd, waarbij voor bepaalde bepalingen een latere ingangsdatum gold, namelijk 31 december 2024.23 Niet alle EUlidstaten hebben de SUP-Richtlijn tijdig geïmplementeerd. De Commissie heeft geconstateerd dat in ieder geval de volgende lidstaten de Richtlijn niet tijdig, of niet correct, hadden geïmplementeerd bij het verstrijken van de implementatietermijn: België, Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Ierland, Italië, Kroatië, Letland, Polen, Portugal, Roemenië, Slovenië.

5.2

Uit een rapportage van Rethink Plastic Alliance van december 202424 volgt dat, naast Nederland, de volgende lidstaten reeds een statiegeldsysteem hadden of inmiddels gekozen hebben om een statiegeldsysteem (‘Deposit Return Scheme’ of ‘DRS’) in te voeren voor drankverpakkingen, dan wel dat zij concrete plannen om een dergelijk systeem op te zetten dit kalenderjaar of in 2026: Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, Hongarije, Ierland, Letland, Litouwen, Malta, Oostenrijk, Portugal, Roemenië, Slowakije, Spanje, en Zweden.

5.3

Rethink Plastic Alliance rapporteert dat in Tsjechië nog een debat gaande is omtrent de invoering van een statiegeldsysteem voor drankverpakkingen. Uit publieke bronnen blijkt dat ook België voornemens is om een statiegeldsysteem in te voeren. Hierbij dient te worden opgemerkt dat België één van de lidstaten lijkt te zijn waarin de invoering van een statiegeldsysteem waarschijnlijk geen middel is om de doelstellingen voor gescheiden inzameling uit de PPW-Verordening te behalen, aangezien in België de gescheiden inzameling van kunststof drankverpakkingen al enkele jaren aan huis en bedrijfsmatig geschiedt en in 2022 en 2023 is gerapporteerd dat België op schema ligt om de inzamelingsdoelstellingen uit de PPW-Verordening en SUP-Richtlijn te halen.25

5.4

Ons is op dit moment niet bekend of de Commissie ook daadwerkelijk verdere stappen heeft gezet om de lidstaten die de SUP-Richtlijn niet tijdig hebben/hadden geïmplementeerd voor het Hof van Justitie te dagen. In algemene zin kunnen wij hierover melden dat dergelijke zaken in de praktijk de nodige tijd in beslag nemen en ook de nodige capaciteit en inzet van de Commissie vergen. Het is derhalve goed mogelijk dat de Commissie de zaken tegen de genoemde lidstaten niet verder doorzet.

23

Dit betreft op grond van artikel 17 SUP-Richtlijn de regeling van artikel 8 SUP-Richtlijn inzake uitgebreide

24

Zie: Rethink Plastic Alliance, Evaluation of the Single-Use Plastics Directive. Effectiveness and Compliance across

producentenverantwoordelijkheid. Europe,

december 2024, zie: https://rethinkplasticalliance.eu/wp-conctent/uploads/2024/12/Evaluat-report-

SUP-final-text.pdf . 25

Zie: Collection rate of plastic drinks bottles heading in the right direction | Fost Plus.

#62715872v3

pagina 6 van 6