Extra bijlage: 2. Verslagen Rekeningencommissie 2018-2019-2020 onderdeel Informatie
Tekst van het document
Verslag van de rekeningencommissie over de jaarrekening 2018 van de gemeente Amsterdam I.
Inleiding
Hierbij doet de rekeningencommissie verslag van haar bevindingen bij de jaarrekening 2018 en het financieel beheer van de gemeente Amsterdam en doet zij aanbevelingen ter verbetering.
Taak rekeningencommissie De rekeningencommissie adviseert de gemeenteraad over de vaststelling van de jaarrekening. Daartoe voert zij jaarlijks onderzoek uit naar de getrouwheid (zijn de cijfers betrouwbaar) en de rechtmatigheid van het financieel handelen (is gehandeld volgens financiële wet- en regelgeving, waaronder het budgetrecht van de raad, Europese aanbestedingswetgeving en Wet Normering Topinkomens). Ook doet de rekeningencommissie aanbevelingen om het financieel beheer te verbeteren. Financieel beheer is te definiëren als het stelsel van interne beheersing dat ten grondslag ligt aan de jaarrekening. Onderdelen van dit stelsel zijn de governance (inrichting van een goed bestuur/management), het risicomanagement, de controlfunctie (kader stellende, adviserende, signalerende en toetsende functie), interne controles en beheersmaatregelen in de processen.
De rekeningencommissie is een apolitieke commissie. De uitkomsten van het onderzoek en de aanbevelingen worden voorgelegd aan de gemeenteraad.
Werkwijze rekeningencommissie Het onderzoek naar de gemeenterekening vindt plaats met behulp van het Accountantsverslag over de controle van de jaarrekening van Auditdienst ACAM. De accountants in het controleteam hebben, aan de hand van presentaties, hun controles inhoudelijk toegelicht aan de rekeningencommissie. Daarnaast heeft de commissie nadere informatie ingewonnen en zoals gebruikelijk gesproken met enkele collegeleden en directeuren, de gemeentesecretaris, de concerncontroller en de verandermanager inkopen. De rekeningencommissie heeft, conform de aanbeveling vanuit de enquête naar de financiële functie Amsterdam 2002-2014, de gesprekken met de bestuurders indien mogelijk in openbaarheid gevoerd en niet achter gesloten deuren, om zodoende de aandacht van het bestuur en de raad te stimuleren.
1
3.
IT-landschap
Beheersing IT-landschap en voldoen aan wet- en regelgeving met betrekking tot informatiebeveiliging en privacy wekt zorgen De belangrijkste bevindingen van de commissie op dit thema zijn:
Het ontbreken van expliciete kaders voor nieuwe vormen van dienstverlening door leveranciers zoals Software as a Service (SaaS) die continuïteits-, informatiebeveiligings- en privacy risico’s met zich meebrengen;
Het niet voldoen aan de vereisten van AVG die risico’s ten aanzien informatiebeveiliging en privacy met zich meebrengen;
De beperkte inrichting en beheersing van beheerprocessen zoals autorisatie- en wijzigingsprocessen;
De complexiteit van de Informatie Voorziening (IV)-keten die de effectieve en efficiënte samenwerking (mogelijk) in de weg zit;
De commissie wil duidelijk maken hier zorgen over te hebben en trekt de conclusie dat de gemeente op dit gebied nog (flinke) stappen heeft te zetten.
Allereerst, de commissie wil aandacht vragen voor de ontwikkeling dat de gemeente in bepaalde gevallen kiest voor Software as a Service (SaaS) oplossingen. SaaS is software die wordt aangeboden als online dienst. De klant koopt de software niet maar gaat een contract aan voor een bepaalde gebruikstermijn, bijvoorbeeld voor een paar jaar. De SaaS-aanbieder zorgt voor installatie, onderhoud en beheer en is eigenaar van de software. De gebruiker (gemeentelijke directies) gebruikt de dienst via internet en de software draait bij de SaaS-aanbieder. Een nieuw voorbeeld daarvan is het systeem dat de directie Belastingen gebruikt. De commissie vindt het niet gepast dat SaaS al wordt toegepast zonder dat daar specifieke gemeentelijke kaders voor zijn. Gezien de verregaande implicaties dient de gemeenteraad betrokken te worden bij de keuze voor dergelijke oplossingen en bij de kaderstelling. Vanzelfsprekend is het de bedoeling dat de gemeenteraad zich hier vooraf over kan uitspreken.
Binnen SaaS constructies groeit immers de afhankelijkheid van externe particuliere partijen en ontstaan er dus nieuwe/andere risico’s op het gebied van continuïteit van de dienstverlening aan de burger, privacy, beveiliging en databeheer. De commissie wil erop wijzen dat wanneer grote IT oplossingen niet binnen de gemeente maar juist buitenshuis worden beheerd, dat dit het bestuur niet ontslaat van haar zorgplicht, maar dat deze andere dimensies krijgt. Voor de commissie is nu onvoldoende duidelijk in hoeverre diverse gemeentelijke onderdelen actief toetsen of hun externe 6
partners zich houden aan (alle) contractvoorwaarden ten aanzien van de benoemde risicogebieden. Een zorg die daarmee samenhangt is de vraag of de gemeente überhaupt voldoende expertise in huis heeft om voldoende tegengewicht te bieden tegen dergelijke specialistische partijen. Dat is voorwaardelijk om voldoende toezicht op SaaS oplossingen te kunnen houden.
Ten tweede, de gemeente wordt ook steeds meer data-gedreven in haar dienstverlening en samenwerking met ketenpartners. Vanzelfsprekend zijn informatiebeveiliging en privacy onderwerpen die hier direct aan raken. De commissie wijst er op dat het voldoen aan wet- en regelgeving op het gebied van informatiebeveiliging, Baseline Informatiebeveiliging Gemeenten (BIG), Eenduidige Normatiek Single Information Audit (ENSIA) en bescherming van (persoons)gegevens (Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), voor het vertrouwen van de burger en de continuïteit van de dienstverlening cruciaal zijn. Uit de paragraaf over ENSIA in het jaarverslag is niet af te leiden of de gemeente wel of niet voldoet aan de normen ten aanzien van informatieveiligheid. Ten aanzien van de gegevensbescherming in het kader van de AVG staan er nog cruciale punten open: de toetsingen op de gegevensverwerkingen zijn nog uit te voeren en de bewerkersovereenkomsten met derden zijn nog niet volledig. De commissie verwacht dat het college prioriteit geeft aan deze onderwerpen.
De rekeningencommissie beveelt aan om: • Het besluitvormingsproces rond keuzes voor (onder andere SaaS) IT-oplossingen die een wezenlijk impact hebben op de kwaliteit en continuïteit van de gemeentelijke processen op het juiste niveau beleggen en expliciet maken; • Expliciete kaders op te stellen voor de toepassing van SaaS oplossingen; in de kaders expliciet te laten opnemen dat servicepartners verantwoording afleggen aan de gemeente over de uitbestede processen (middels ISAE3402 rapporten); • Voldoende intern tegengewicht te organiseren om adequaat toezicht te kunnen houden op de juiste naleving van afspraken en de werking van SaaS oplossingen; • De geconstateerde bevindingen rondom de ICT beheerprocessen op te lossen; • Prioriteit te geven aan het voldoen aan wet- en regelgeving op het gebied van informatiebeveiliging en bescherming van gegevens.
Verslag van de rekeningencommissie over de jaarrekening 2019 van de gemeente Amsterdam I.
Inleiding
Hierbij doet de rekeningencommissie (hierna commissie) verslag van haar bevindingen bij de jaarrekening 2019 en het financieel beheer van de gemeente Amsterdam en doet zij aanbevelingen ter verbetering. De commissie wil hier direct benadrukken dat ze haar onderzoek heeft gedaan midden in de Corona crisis. Het is een zorgelijke tijd , maar dit blijkt uiteraard niet uit de jaarrekening van 2019. De commissie kijkt zoals altijd terug op het vorige jaar maar is zich bewust van de grote onzekerheden die boven de stad hangen. Wat de effecten van Corona zijn kan nu nog niet precies worden gezegd. Toch heeft de commissie in ieder gesprek met ambtenaren en bestuurders stil gestaan bij de implicaties van de crisis en gevraagd naar hun inschatting en visie.
Taak rekeningencommissie De commissie adviseert de gemeenteraad over de vaststelling van de jaarrekening. Daartoe voert zij jaarlijks onderzoek uit naar de getrouwheid (zijn de cijfers betrouwbaar) en de rechtmatigheid van het financieel handelen (is gehandeld volgens financiële wet- en regelgeving, waaronder het budgetrecht van de Raad en Europese aanbestedingswetgeving). Ook doet de commissie aanbevelingen om het financieel beheer te verbeteren. Financieel beheer is te definiëren als het stelsel van interne beheersing dat ten grondslag ligt aan de jaarrekening. Onderdelen van dit stelsel zijn de governance (inrichting van een goed bestuur/management), het risicomanagement, de controlfunctie (kader stellende, adviserende, signalerende en toetsende functie), interne controles en beheersmaatregelen in de processen. De commissie is een apolitieke commissie. De uitkomsten van het onderzoek en de aanbevelingen worden voorgelegd aan de gemeenteraad.
Werkwijze rekeningencommissie Het onderzoek naar de gemeenterekening vindt plaats met behulp van het Accountantsverslag over de controle van de jaarrekening van Auditdienst ACAM. De accountants in het controleteam hebben, aan de hand van presentaties, hun controles inhoudelijk toegelicht aan de commissie. Daarnaast heeft de 1
commissie nadere informatie ingewonnen en zoals gebruikelijk gesproken met enkele collegeleden en directeuren, de gemeentesecretaris, de concerncontroller en de verandermanager inkopen. De commissie heeft de gesprekken met de bestuurders in openbaarheid gevoerd en niet achter gesloten deuren, om zodoende de aandacht van het bestuur en de gemeenteraad te stimuleren. De commissie probeert het aantal aanbevelingen beperkt te houden om de haalbaarheid en effectiviteit ervan te vergroten. Aanbevelingen zijn in dit verslag opgenomen in een apart tekstkader. Het is aan de gemeenteraad om de aanbevelingen over te nemen en deze door middel van een raadsuitspraak te bekrachtigen. Hiertoe zijn de aanbevelingen opgenomen in de voordracht bij dit verslag.
Opbouw verslag De commissie geeft in hoofdstuk II advies over de vaststelling van de gemeenterekening 2019. Hoofdstuk III bevat aanbevelingen ter verbetering van het financiële beheer in het algemeen en aanbevelingen voor de komende jaarrekeningen. Hoofdstuk IV bevat aandachtsgebieden voor 2020 en in hoofdstuk V staat het slotwoord van de commissie.
2
II. Advies ter vaststelling van de gemeenterekening Controleverklaring en bevindingen gemeenteaccountant De jaarrekening 2019 is door de accountant voorzien van een controleverklaring met daarin een goedkeurend oordeel voor getrouwheid en een oordeel met beperking voor rechtmatigheid. De beperking vloeit voort uit diverse bevindingen waarbij is geconstateerd dat niet is voldaan aan wet- en regelgeving, zoals onrechtmatige mutaties in reserves en onrechtmatige inkopen. De omvang van onrechtmatige inkopen bedraagt €80,6 mln.
Advies ter vaststelling: De commissie adviseert de gemeenteraad: 1. De onttrekking uit de reserve duurzaamheidsfonds van € 7 mln. terug te laten draaien in de
jaarrekening 2019; dit is niet tijdig aan de gemeenteraad ter besluitvorming voorgelegd; 2. De jaarrekening 2019, na verwerking van de hiervoor genoemde mutatie met € 7 mln. lager
rekeningresultaat, vast te stellen.
3
III.
Aanbevelingen ter verbetering van de jaarrekening en het financiële beheer
Inleiding De commissie heeft onderzoek uitgevoerd naar de jaarrekening 2019 en het daaraan gekoppelde financieel beheer. Eerdere aanbevelingen van de commissie zijn deels opgevolgd en hebben ook deels tot verbetering geleid. Tegelijkertijd is het voor de commissie duidelijk geworden dat bij verschillende belangrijke processen “de basis op orde brengen” nog steeds veel aandacht moet krijgen. Voorbeelden daarvan zijn het inkoop- en aanbestedingsproces, het respecteren van het budgetrecht van de gemeenteraad en de integraliteit en kwaliteit van het risicomanagementproces. Hierna gaan wij nader in op deze thema’s.
1.
Budgetrecht gemeenteraad
Het schenden van het budgetrecht van de gemeenteraad is onacceptabel Voor het AEB is een voorziening getroffen van €75 mln. Om deze te financieren is onder andere €7 mln. onttrokken (als vrijval gepresenteerd) uit de reserve duurzaamheidsfonds zonder dit voor te leggen aan de gemeenteraad. Daarmee is het budgetrecht geschonden en dat neemt de commissie hoog op. De commissie kan niet genoeg benadrukken dat het niet aan het College is om over deze budgetten te beschikken. Wij adviseren dan ook de gemeenteraad deze onttrekking terug te laten draaien en daarmee de €7 mln. ten lasten te laten komen van het rekeningresultaat en daarmee het rekeningresultaat na verwerking € 7 mln. lager vast te stellen. De raadsenquête was heel duidelijk over het gebrek aan hygiëne in de financiële organisatie van de gemeente. Ook was het een oproep aan individuele raadsleden om zo goed mogelijk toe te zien op die hygiëne. Uit deze overtreding van het budgetrecht blijkt dat de aandacht van het college verslapt op een voor de commissie zeer principieel punt. Ook de ambtelijke en bestuurlijke reacties op onze vragen hierover stellen niet gerust. De commissie is dan ook bezorgd dat de gemeenteraad mogelijk vaker bewust of onbewust gepasseerd wordt.
Daarom onderstreept de commissie het belang dat financiële keuzes expliciet en duidelijk worden aangeboden aan de gemeenteraad zodat zij weloverwogen keuzes kan maken. Dat betekent ook dat deze inhoudelijk voldoende moeten zijn voorbereid en uitgelegd en dat ze prominent op de agenda moet staan als apart beslispunt. 4
De gemeente dient zich te houden aan regelgeving betreffende begroting en verslaggeving De accountant wijst ons in zijn verslag op meerdere zaken waarbij de regelgeving betreffende begroting en verslaggeving niet is gevolgd. Wij lichten er twee zaken specifiek uit. Het eerste betreft de structuur van de begroting, specifiek de begroting en presentatie van de mutaties op reserves. Deze zijn niet meer begroot en gepresenteerd als onderdeel van de programma’s zoals het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) voorschrijft, maar zijn als onderdeel van het programma Bestuur en Organisatie begroot. Het tweede betreft de dotatie aan de Reserve overheveling gemeentefondsmiddelen decembercirculaire. Deze dotatie kan in de optiek van de accountant alleen plaatsvinden als de decembercirculaire per saldo een positieve bijstelling betreft. In dit geval betrof het per saldo een negatieve bijstelling en kan er dus geen sprake zijn van middelen die overgeheveld kunnen worden. Wat de redenen ook moge zijn, de commissie vindt dat de gemeente te allen tijde de geldende weten regelgeving moet volgen. Daar waar uitzonderingen zijn toegestaan, dienen deze aan de gemeenteraad voor te worden gelegd.
De rekeningencommissie beveelt aan om: •
De commissie adviseert de gemeenteraad om de onttrekking van €7 mln. terug te laten draaien en deze alsnog ten laste van het rekeningresultaat te verwerken.
•
De commissie adviseert de begrotingsstructuur en de verwerking van reserves te laten aansluiten bij de begrotings- en verslaggevingsvoorschriften (BBV).
2.
Planningsoptimisme
Er is structurele onderbesteding en vertraging in de uitvoering Uit de jaarrekening blijkt dat er in te veel gevallen te ruim wordt begroot. Geld wordt op enkele belangrijke thema’s niet snel genoeg uitgegeven en daarmee laat het college mogelijk kansen liggen voor de stad. Het gaat om forse bedragen die ten goede hadden kunnen komen aan andere doelen, maar nu gekoppeld zijn aan activiteiten die niet tot resultaten leiden. Dat vindt de commissie zorgelijk. Te meer omdat dit al meerdere jaren en bij diverse onderdelen van de begroting speelt en omdat dit beslag legt op een omvangrijk deel van de middelen van de stad. Uit de gesprekken en 5
toelichting blijkt dat dit zijn oorzaak vindt in begrotingssystematiek én in het niet kunnen vervullen van vacatures. In de gesprekken met collegeleden heeft het college aangegeven hier sterk op te willen gaan sturen en een andere begroting- en planningssystematiek voor projecten in te willen voeren. Ook wil de commissie de gemeenteraad wijzen op de personeelstekorten. Dit is in de gesprekken genoemd als een belangrijke oorzaak van de vertragingen in de uitvoering.
De rekeningencommissie beveelt aan om: •
De commissie adviseert om de nieuwe planning- en begrotingssystematiek aan de gemeenteraad voor te laten leggen vanwege de impact die het kan hebben op het budgetrecht van de gemeenteraad.
3.
Rechtmatigheid inkopen
Inkopen en aanbesteden nog steeds niet op orde Wij constateren dat de onrechtmatigheid met betrekking tot inkopen is gedaald van € 102,8 mln. (in 2018) naar € 80,6 mln. (in 2019). Dat is een verbetering maar nog steeds niet iets om trots op te zijn. Het zorgt er immers voor dat de gemeente Amsterdam, voor het derde jaar op rij, een beperking op de rechtmatigheid heeft. Zorgelijk is dat ook dit jaar weer nieuwe onrechtmatigheden zijn ontstaan. De commissie verwacht van het college dat zij er alles aan doet, wat geoorloofd is, om de onrechtmatigheden zodanig terug te dringen dat een goedkeurende verklaring bij de jaarrekening 2020 mogelijk wordt. Daarvoor is het cruciaal dat alle wethouders, naast de verantwoordelijk wethouder, onrechtmatigheden in hun respectievelijke portefeuilles tijdig voorkomen. Specifiek wil de commissie aandacht vragen voor de volgende punten: •
De bestuursopdracht inkopen valt uiteen in twee onderdelen, het terugdringen van onrechtmatigheid (symptoombestrijding) en het structureel verbeteren van het inkoopstelsel (voorkomen in plaats van genezen). Wat betreft het eerste deel ziet de commissie een dalende trend. Voor het tweede deel is er wel een onderzoek uitgevoerd en aanbevelingen gedaan maar is er nog steeds geen uitvoeringsplan. Ook heeft de commissie uit de gesprekken geen eenduidig beeld gekregen wanneer dat wel komt. De commissie vraagt dit zeer spoedig op te stellen, over te gaan tot actie en het inkoopstelsel en de werkcultuur snel en structureel te verbeteren.
•
De verandermanager inkopen is bezig aan zijn tweede en laatste jaar van de bestuursopdracht. De problemen bij inkopen zullen daarna niet zijn opgelost. De commissie wil periodiek geïnformeerd
6
worden over de voortgang en vraagt het college om aan te geven hoe inkopen, na beëindiging van de bestuursopdracht, de bestuurlijke aandacht blijft behouden die het verdient. •
De stapeling van collegedoelstellingen (duurzaamheid, MKB, social return etc.) zit soms een doelmatige inkoop in de weg door een toename van complexiteit en moeite in de praktische uitwerking. De commissie vraagt het college af te wegen of het wenselijk is om het totaal van eisen bij elke inkooptraject te volgen of dat daar een afwegingskader voor moet komen waarmee expliciet is te kiezen welke inkooptrajecten welke collegedoelstellingen moeten realiseren. Daarmee kan, ook naar de gemeenteraad toe, transparanter worden gehandeld en verantwoord en kan gemeenschapsgeld effectiever worden ingezet.
•
Tot slot, de commissie kan zich niet aan de indruk onttrekken dat de wethouder van mening is dat enige onrechtmatigheid geoorloofd is mits dit expliciet wordt besloten en goed wordt uitgelegd. De commissie wil met klem benadrukken dat het ons uitgangspunt is dat onrechtmatigheid, in welke verschijningsvorm dan ook, ontoelaatbaar is. Wij hebben ons aan de wet te houden. Wanneer er toch sprake is van onrechtmatigheid, dan moet de gemeenteraad direct worden geïnformeerd én er moet duidelijk worden uitgelegd waarom de onrechtmatigheid onvermijdbaar was.
De rekeningencommissie beveelt aan om: •
De commissie adviseert om het college naar een duidelijke termijn te vragen wanneer het uitvoeringsplan aan de gemeenteraad zal worden gepresenteerd.
•
De commissie adviseert te sturen op een tijdige oplevering van het uitvoeringsplan zodat uitvoering ervan in gang kan worden gezet.
•
De commissie adviseert de gemeenteraad het college te vragen om met een voorstel te komen op welke wijze de gemeenteraad tijdig wordt geïnformeerd over onrechtmatigheden bij inkoop en aanbestedingen.
4.
Risicomanagement
Zorg voor integraal risicomanagement Het risicomanagement is uitgewerkt in de beleidsnota risicomanagement 2018–2022. Hierin wordt onder meer invulling gegeven aan het integraal en financieel risicomanagement, de risicobereidheid en het weerstandsvermogen. De risico’s en bijbehorende beheersmaatregelen worden door de organisatieonderdelen vastgelegd in het risicomanagementsysteem Naris. Er worden echter op meerdere niveaus en volgens diverse methodes risico-inventarisaties gedaan. Enkele voorbeelden zijn 7
de frauderisico-scans, de regeling risicovolle projecten en de totstandkoming van de juridische risico’s (voorzieningen). Idealiter vullen deze activiteiten elkaar aan. De commissie krijgt echter de indruk dat er te weinig samenhang is. De commissie vraagt zich af waarom deze separate risicomanagement activiteiten zijn ontstaan en waarom bijvoorbeeld frauderisico-scans niet gewoon onderdeel zijn van een integrale aanpak? Die integrale aanpak lijkt dan ook onvoldoende aanwezig, mogelijk leidt dit tot beperkt inzicht in hoe verschillende directie- en programma-risico’s elkaar versterken op stedelijk niveau. Daarnaast geeft de accountant aan dat vergelijkbare risico’s bij verschillende directies verschillend worden aangepakt. Dat is geen teken van een eenduidige aanpak. Expliciteer de risicobereidheid Wat betreft de risicobereidheid en het weerstandsvermogen vreest de commissie dat hier onvoldoende keuzes in worden gemaakt. Het gaat hier om keuzes op operationeel niveau. Bijvoorbeeld, wanneer vind je een maatregel afdoende, wanneer accepteer je dat risico’s niet volledig worden afgedekt, et cetera. Dit staat deels los van het weerstandsvermogen en de eisen die daaraan gesteld worden door de gemeenteraad. Het weerstandsvermogen is immers niet hetzelfde als risicobereidheid. Een frauderisico hoeft bijvoorbeeld niet direct een grote financiële impact te hebben.
Maar is bijvoorbeeld wel slecht voor het imago van een betrouwbare overheid. Je kunt frauderisico’s dus niet simpelweg kwantificeren en accepteren als ze maar binnen het weerstandsvermogen passen. De commissie verlangt dat het bestuur weloverwogen positie inneemt ten op zichtte van het type en de omvang van risico’s dat zij accepteert of afdekt. Hierin moeten keuzes worden gemaakt en moet de gemeenteraad daarin worden meegenomen.
De rekeningencommissie beveelt aan om: •
Wij adviseren de activiteiten te integreren om tot één gemeentelijke risicoanalyse te komen, deze risico’s op stedelijk niveau te prioriteren en keuzes in beheersmaatregelen vast te leggen.
•
Hierop voortbouwend, verwacht de commissie een uitwerking van de risicobereidheid van het bestuur.
8
5.
AEB
Informeer de gemeenteraad frequent over AEB en de financiële risico’s De commissie wil kort stilstaan bij de precaire situatie van AEB. Zoals bekend zit het AEB in zwaar weer, toch is ingezet op een spoedige verkoop. De huidige voorziening van € 75 mln., die voor AEB getroffen is in de jaarrekening van 2019, is vandaag de dag waarschijnlijk niet genoeg . Bovendien is het maar de vraag of de gemeente AEB spoedig kan verkopen, waardoor het mogelijk langer een hoofdpijndossier blijft. Er wordt minder afval aangeboden vanwege de corona crisis. Vanwege dezelfde crisis is de olieprijs gekelderd en aangezien de elektriciteitsprijs hieraan gekoppeld is zakken de inkomsten van AEB verder af. Er wordt dus minder elektriciteit geproduceerd en dit levert ook nog eens minder op. Vanwege de hachelijke situatie is het verstandig dat de gemeenteraad frequent wordt geïnformeerd over de stand van zaken. Daarbij is het belangrijk dat de gemeenteraad op korte termijn wordt meegenomen in de verschillende risico’s bij verschillende scenario’s, van de status quo tot bijvoorbeeld een uitgestelde verkoop.
De rekeningencommissie beveelt aan om: •
De commissie adviseert de gemeenteraad zich periodiek en frequent door het college te laten inlichten over de stand van zaken rond het AEB.
•
De commissie adviseert dat de gemeenteraad op korte termijn wordt meegenomen in de risico’s bij verschillende scenario’s, van de status quo tot een uitgestelde verkoop.
6.
Opvolging van aanbevelingen
Opvolging van aanbevelingen worden in planfase al afgedaan, daadwerkelijke uitvoering en effectiviteit van het plan moet centraal staan De commissie wil nogmaals de aandacht vragen voor het volgende. De weergave van de voortgang op aanbevelingen is veelal juist, echter op onderdelen mogelijk te voorbarig om aanbevelingen als afgerond te beschouwen. Nog te vaak ligt de focus bij opvolging van de aanbevelingen op planvorming en ontbreekt het inzicht in de daadwerkelijke uitvoering en in de effectiviteit van het plan. Daardoor krijgt de commissie de indruk dat het vooral een papieren exercitie is en dat verbetermaatregelen niet beklijven in de organisatie. Wij dringen er op aan om aanbevelingen niet al
9
in de planfase af te doen, maar te kijken naar de uitvoering en effectiviteit van de voorgenomen verbeteracties en daarover te rapporteren in de bijlage over voortgang.
Effectiever proces monitoren opvolging aanbevelingen noodzakelijk De commissie heeft met het college gesproken over de voortgang van de aanbevelingen. In die gesprekken is vanuit beide kanten uitgesproken dat het proces van monitoren van de voortgang van aanbevelingen effectiever kan worden ingericht. De commissie wil haar aanbevelingen nauwgezetter volgen. De commissie wil tussentijds, per aanbeveling en met behulp van de accountant meer inzicht in de voortgang krijgen. De accountant heeft als opdracht om over de voortgang te rapporteren. De wijze waarop en het moment zal derhalve wijzigen. De verwachting is dat voorgestelde verbeterstappen daarmee beter zullen beklijven en dat de dialoog hierover meer diepgang krijgt. Ook wil de commissie in overleg met het bestuur een realistischere en concretere reactie op haar aanbevelingen inclusief heldere deadlines. Aan de hand van de tussentijdse rapportage van ACAM kan vervolgens worden besloten in hoeverre aanbevelingen zijn opgevolgd c.q. nog haalbaar zijn. Dit om te voorkomen dat aanbevelingen jaren op de lijst blijven staan terwijl realisatie niet (meer) opportuun dan wel relevant is.
De rekeningencommissie beveelt aan om: •
De commissie adviseert om het proces van de monitoring op voortgang aanbevelingen door het college effectiever in te richten;
•
De opvolging van aanbevelingen niet al in de planfase als afgedaan aan te merken;
•
Om over de daadwerkelijke uitvoering en effectiviteit van de verbeterplannen te (laten) rapporteren.
10
IV.
Aandachtsgebieden rekeningencommissie 2020
In de taakvervulling van de commissie hebben we aanvullend op de bovenstaande bevindingen en aanbevelingen het voornemen in 2020 in ieder geval extra toe te zien op: •
De (financiële) effecten van de coronacrisis op de organisatie;
•
De professionalisering van het I-domein;
•
De beheersing van deelnemingen;
•
Verkokering vs. ketensamenwerking
11
V.
Tot slot
Een taak voor de gemeenteraad Tot slot wil de commissie de gemeenteraad wijzen op zijn eigen rol in het toezien op het verbeteren van het financiële beheer in onze gemeente. De commissie roept alle raadsleden op om actief en kritisch toe te zien op uitvoering van besloten beleid, budgetrealisatie en risicobeheersing in het algemeen en de door de rekeningencommissie hiervoor genoemde aanbevelingen in het bijzonder.
Amsterdam, 25 mei 2020 De rekeningencommissie van de gemeente Amsterdam,
Dehlia Timman (voorzitter), Paul Beving, Hendrik Jan Biemond, Vreer Verkerke, Claire Martens, Jenneke van Pijpen.
12
Verslag van de Rekeningencommissie over het jaarverslag 2020 van de gemeente Amsterdam I. Inleiding Hierbij doet de Rekeningencommissie (hierna commissie) verslag van haar bevindingen bij het jaarverslag 2020 en het financieel beheer van de gemeente Amsterdam en doet zij aanbevelingen ter verbetering.
Taak Rekeningencommissie De commissie adviseert de gemeenteraad over de vaststelling van het jaarverslag. Daartoe voert zij jaarlijks onderzoek uit naar de getrouwheid (zijn de cijfers betrouwbaar) en de rechtmatigheid van het financieel handelen (is gehandeld volgens financiële wet- en regelgeving, waaronder het budgetrecht van de Raad en Europese aanbestedingswetgeving). Ook doet de commissie aanbevelingen om het financieel beheer te verbeteren. Financieel beheer is te definiëren als het stelsel van interne beheersing dat ten grondslag ligt aan het jaarverslag. Onderdelen van dit stelsel zijn de governance (inrichting van een goed bestuur/management), het risicomanagement, de controlfunctie (kaderstellende, adviserende, signalerende en toetsende functie), interne controles en beheersmaatregelen in de processen. De commissie is een apolitieke commissie. De uitkomsten van het onderzoek en de aanbevelingen worden voorgelegd aan de gemeenteraad.
Werkwijze Rekeningencommissie Het onderzoek naar het jaarverslag vindt plaats met behulp van het accountantsverslag over de controle van de jaarrekening van Auditdienst ACAM. De accountants in het controleteam hebben, aan de hand van presentaties, hun controles inhoudelijk toegelicht aan de commissie. Daarnaast heeft de commissie nadere informatie ingewonnen en zoals gebruikelijk gesproken met enkele collegeleden en directeuren, de gemeentesecretaris, de concerncontroller, de Chief Information Officer (CIO) en het hoofd Bureau Integriteit. De commissie heeft de gesprekken met de bestuurders in openbaarheid gevoerd en niet achter gesloten deuren, om zodoende de aandacht van het bestuur en de gemeenteraad te stimuleren. De commissie probeert het aantal aanbevelingen beperkt te houden om de haalbaarheid en effectiviteit ervan te vergroten. Het is aan de gemeenteraad om de aanbevelingen over te nemen en deze door middel van een raadsuitspraak te bekrachtigen. Hiertoe zijn de aanbevelingen opgenomen in de voordracht bij dit verslag.
Opbouw verslag De commissie geeft in hoofdstuk II advies over de vaststelling van het jaarverslag 2020. Hoofdstuk III bevat aanbevelingen ter verbetering van het financiële beheer in het algemeen en aanbevelingen voor de komende jaarverslagen. Hoofdstuk IV bevat een terug- en vooruitblik van de Rekeningencommissie.
1
III. Aanbevelingen ter verbetering van het jaarverslag en het financiële beheer Inleiding De commissie heeft onderzoek uitgevoerd naar het jaarverslag 2020 en het daaraan gekoppelde financieel beheer. Het jaar 2020 stond in het teken van de coronacrisis. Deze crisis heeft een grote impact gehad op de gemeentelijke financiën, processen, medewerkers en uiteraard de inwoners van de gemeente Amsterdam. De crisis zal ook de komende tijd nog de gemeentelijke financiën en processen mede bepalen. Eerdere aanbevelingen van de commissie zijn deels opgevolgd en hebben ook deels tot verbetering geleid. Ook de controleverklaring met daarin een goedkeurend oordeel voor getrouwheid en rechtmatigheid stemt positief. Wel vindt de commissie het managen van risico’s over de hele breedte van de gemeentelijke organisatie een punt van aandacht. Vaak schort het aan gedegen risicomanagement. Bijvoorbeeld omdat geen goede risico’s of beheersmaatregelen worden beschreven. Of omdat beheersmaatregelen alleen op papier staan en (nog) niet daadwerkelijk zijn geïmplementeerd. Soms is er alleen oog voor risico’s op de korte termijn, terwijl structurele oplossingen op zich laten wachten. Tegelijkertijd ziet de commissie ook dat juist urgente risico’s onvoldoende worden beheerst, omdat de organisatie in de planvorming op de lange termijn blijft hangen.
Hieronder wordt een aantal specifieke thema’s van aandacht besproken.
1. Transitie I-domein Het niet voldoen aan wet en regelgeving voor het I(V)-domein is zorgelijk Het belang van informatiebeveiliging en privacy staat in de ogen van de commissie niet meer ter discussie. Dit is afgelopen jaar wederom onderstreept door de hack bij de Overijsselse gemeente Hof van Twente, het datalek bij de GGD en de recente diefstal van gegevens van directie Belastingen van de gemeente Amsterdam. Des te opvallender dat de accountant moet concluderen dat de gemeente niet compliant is met de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO) en de Algemene verordening Gegevensbescherming (AVG). Hierdoor loopt de gemeente onder andere het risico op datalekken van gegevens van Amsterdammers en hacks op Amsterdamse systemen, en hiermee samenhangend imago- / reputatieschade en boetes. De commissie wijst er op dat het voldoen aan deze wet- en regelgeving cruciaal is voor het vertrouwen van de burger en de continuïteit van de dienstverlening van de gemeente. De eindrapportage van de bestuursopdracht I-domein die begin 2020 is gepubliceerd, schetst de digitaliseringsopgave voor de stad. Veel ambities zitten nog in de fase van voorbereiding en planvorming. De commissie verwacht dat het college op korte termijn acties in gang zet om te voldoen aan de BIO en AVG en hierover rapporteert aan de raad.
De accountant kan gedurende het jaar aanvullende zekerheid geven bij de voortgang van de implementatie. Uit het jaarverslag is niet af te leiden of de gemeente wel of niet voldoet aan de normen ten aanzien van informatieveiligheid en Eenduidige Normatiek Single Information Audit (ENSIA). De commissie acht dit echter van aanzienlijk belang en ziet geen noemenswaardige belemmeringen die het onmogelijk zouden maken dit in het jaarverslag op te nemen.
3
De Rekeningencommissie beveelt aan om: 1. Prioriteit te geven aan het voldoen aan wet- en regelgeving op het gebied van informatiebeveiliging en bescherming van gegevens en hierover te rapporteren aan de raad in 2021, inclusief een benchmark ten opzichte van andere gemeenten. 2. De uitkomsten van de ENSIA-audits te verwerken in het jaarverslag.
Inzicht in SaaS-toepassingen nog steeds beperkt, actie op korte termijn noodzakelijk De gemeente gebruikt ter ondersteuning van haar bedrijfsprocessen sinds een aantal jaar steeds meer toepassingen op basis van software as a service (SaaS) in plaats van het in eigen beheer ontwikkelen en/of onderhouden van IT-systemen. De gemeente blijft hierbij echter onverminderd verantwoordelijk voor de uitbestede IT-diensten. De commissie heeft in haar verslag over de jaarrekening 2018 aanbevolen expliciete kaders op te stellen voor de toepassing van SaaS- oplossingen. Er is afgelopen jaar een (brede) cloudstrategie opgesteld, maar die dient nog nader te worden uitgewerkt. Risico-en compliancekaders ontbreken, terwijl wel al SaaS-diensten worden afgenomen door de gemeente. Daarnaast bestaat er gemeentebreed geen compleet inzicht in de afgenomen SaaS-diensten en afspraken over de beheersing hiervan. Er kan dus niet centraal worden gestuurd op risico’s rond continuïteit, informatiebeveiliging en privacy. De commissie vindt het problematisch dat SaaS wordt toegepast zonder dat daar specifieke gemeentelijke kaders voor zijn. De Rekeningencommissie beveelt aan om: 1. Op korte termijn risico- en compliancekaders voor SaaS- en andere clouddiensten te realiseren. 2.
In de tussenliggende periode (tijdelijke) beheersingsmaatregelen te treffen die risico’s rond SaaS- en andere clouddiensten mitigeren. 3. Hierover te rapporteren aan de raad in 2021.
2. Rechtmatigheid inkopen Inkopen en aanbesteden moeten structureel op orde Het stemt de commissie positief dat de onrechtmatigheid over het jaar 2020 is afgenomen ten opzichte van 2018 en 2019. Wel lijkt op dit moment nog met name sprake te zijn van symptoombestrijding. De commissie ziet nog beperkt een structurele verbetering van het inkoopstelsel. In 2020 is een uitvoeringsplan voortkomend uit de bestuursopdracht inkoop opgesteld. Het uitvoeringsplan moet vervolgens worden uitgewerkt in onderliggende plannen. De accountant rapporteert dat de verbeteringen in het inkoopstelsel beperkt zijn gerealiseerd waardoor de aanbevelingen uit 2019 nog actueel zijn. De commissie heeft in haar verslag over de jaarrekening 2016 de aanbeveling gedaan om een centraal contractmanagementsysteem in gebruik te nemen. Ook in 2020 is gebleken dat dit systeem nog steeds niet is geïmplementeerd. De daadwerkelijke implementatie van structurele verbeteringen ziet de commissie tot nu toe dus beperkt terug. 4