Discussiestuk Anneke Reparatieverordening delegatie van raadsbevoegdheden aan stadsdeelcommissie

Reparatieverordening stadsdelen en stadsgebied Amsterdam 2022 en de delegatie van raadsbevoegdheden aan de stadsdeelcommissie naar aanleiding van het advies van Rijksuniversiteit Groningen. Discussiestuk GroenLinks West, Anneke Veenhoff, behorend bij het agendapunt op de vergadering van de stadsdeelcommissie West 3 oktober 2023

Alle betreffende 7 stukken te vinden op: Raadscommissie, sociaal, economische zaken en democratisering, agendapunt 3 :https://amsterdam.raadsinformatie.nl/vergadering/1140696

Beste stadsdeelcommissie West en DB West, Voorgeschiedenis Het advies van Professor Munneke is tot stand gekomen vanwege een verzoek van de raad en onze stadsdeelcommissie om meer bevoegdheden bij de stadsdelen en de stadsdeelcommissies te leggen. Destijds is door mij navraag gedaan bij het Informatiepunt Leefomgeving (IPLO) of bij het afwijken van het bestemmingsplan (straks omgevingsplan) het mogelijk zou zijn een advies van de stadsdeelcommissie op enigerlei wijze te betrekken in de besluitvorming. Vergelijkbaar dus met de huidige Verklaring van geen Bedenkingen bij afwijkingen van het bestemmingsplan in veel gemeenten. (in de Omgevingswet is het equivalent daarvan “het bindend adviesrecht”). Het IPLO zette deze vraag vervolgens vanwege interne onenigheid uit richting de juristen van het Ministerie. Daarop was het antwoord dat de Omgevingswet hierover niet expliciet is, maar dat men concludeert dat het een en ander wel mogelijk is en ook passend. Ik voeg hier de exacte formulering bij en tevens de door hen bijgevoegde brochure over verschillende scenario’s hoe het bindend adviesrecht van de raad in te kleden.

Te denken valt bijvoorbeeld om het DB vergunningsaanvragen aan te laten wijzen die politiek gevoelig zijn en alleen die aan de stadsdeelcommissie voor te leggen, vervolgens bereidt de stadsdeelcommissie een advies voor en dit wordt daarna als hamerstuk in de raad gebracht. Advies RUG Het college heeft nu advies gevraagd aan Professor Munneke van de RUG en van dit rapport hebben wij vorige week kennis kunnen nemen middels de geagendeerde stukken op de raadscommissie vorige week. Helaas komt professor Munneke tot het oordeel dat er vrijwel niets van bovenstaande wensen mogelijk zijn in het bestaande bestuurlijk stelsel. Alleen over aanvragen betreffende trouwlocaties mag de stadsdeelcommissie iets vinden. Dit wordt nu dan ook opgenomen in de verordening. Dit resultaat is uiteraard teleurstellend. De vraag is hoe nu verder? Leggen wij ons hierbij neer met als gevolg dat de besluitvorming aangaande aanvragen van derden voor de meeste grote bouwprojecten zich aan het publieke zicht onttrekken? Hier gaat het dus om aanvragen waarbij substantieel moet worden afgeweken van het democratisch vastgestelde bestemmingplan. (buitenplanse omgevingsactiviteit) Onwenselijk Ons lijkt dat zeer onwenselijk omdat dit vaak de projecten zijn die een grote impact op de omgeving hebben en waarvoor ten gevolge vaak veel insprekers op de been komen.

Vaak horen we: Het bestemmingsplan is democratisch vastgesteld, hoe kan er dan zomaar afgeweken worden achter gesloten deuren? Zowel de raad als de stadsdeelcommissies staan bij deze zaken steevast met lege handen. Zij gaan er niet over. Voor het gros van al deze aanvragen is immers geen toestemming nodig van de raad en al helemaal niet van de stadsdeelcommissie. Vanwege de enorme werkdruk voor de raad die zou ontstaan als over al die aanvragen in de raad wel wat gevonden zou moeten worden is het in Amsterdam zo geregeld dat alleen in heel zeldzame gevallen een Verklaring van geen Bedenkingen vereist is. Voor een idee hoe zeldzaam de raad zichzelf een positie heeft verschaft: het gaat om een handvol verklaringen in de afgelopen 12 jaar. Begrijpelijk, natuurlijk vanwege de anders enorme werkdruk, maar het resultaat is dat de meeste projecten dus feitelijk achter gesloten deuren worden besloten. Officieel is er bij een uitgebreide procedure natuurlijk wel een uitgebreide voorbereidingsprocedure vereist. Maar dit komt in de praktijk voor de burger neer op een zienswijze indienen, als het besluit al genomen is en bezwaar maken achteraf. Een zienswijze leidt zelden tot een wijziging of ander besluit en is bovendien een stroperige, dure en moeilijke aangelegenheid, zowel voor burgers als de gemeente.

Bovendien kan een zienswijze die ziet op een algemeen belang vaak niet eens worden meegenomen omdat men “direct belanghebbend” moet zijn en dit criterium vrij eng wordt uitgelegd. Het algemeen belang zou immers geborgd moeten zijn door de toetsing aan de kaders, die al democratisch zijn vastgesteld door de raad. So far so good op papier, maar voor veel vergunningaanvragen waarbij moet worden afgeweken van het bestemmingsplan is weliswaar vaak beleid te vinden dat vóór een vergunning spreekt, maar ook dat er tégen spreekt. Deze laatsten krijgen in de praktijk weinig tot geen aandacht. De kaders voor een grote stad als Amsterdam zijn daarnaast natuurlijk ook vrij ruim opgesteld. De discretionaire bevoegdheid van het bestuur om dan af te wijken van het bestemmingsplan is in de praktijk daarom ruimer dan in eerste instantie op papier lijkt. En nu dus achter gesloten deuren. Vertrouwen in de overheid Voor het vertrouwen van burgers is dit geen goede zaak. We zien dan ook precies bij deze vergunningen veel frustratie bij bewoners, SDC leden, Dagelijks Bestuurders en raadsleden met als gevolg ook negatieve aandacht in de pers. En zo is het niet alleen voor de direct betrokkenen frustrerend maar heeft het ook een grotere uitstraling naar de rest van de stad.

Navraag leerde dat het voor de afgelopen vier jaar in West om een handvol van dergelijke vergunningen ging. Dus aanvragen die gedaan worden door derden en een flinke impact op de omgeving hebben. Die in flinke mate afwijken van het bestemmingsplan wat betreft functie/gebruik, hoogte, grootte etc. Precies dus ook vaak de aanvragen die “politiek-bestuurlijk gevoelig” lagen. Ik noem als voorbeelden: Het “Gat van de Kinkerbuurt”; de aankomende aanvraag voor verbouwing van de Gashouder; een aanvraag Glow in de dark midgetgolf in winkel/woonstraat etc. Een continuering van deze praktijk bij invoering van de Omgevingswet, is inmiddels voor nu besloten door de raad. Wel zijn er nu een paar extra categorieën aangewezen waarbij de raad ook nog iets moet vinden. Hier gaat het om plaatsing van grote datacenters en dergelijke grote ingrepen waarbij een brede belangenafweging noodzakelijk is. Mogelijk zijn het dus na invoering van de Omgevingswet iets meer aanvragen dan dat handjevol per 12 jaar, maar vermoedelijk ook weer niet een heel groot verschil. Blijven we dus zitten met het probleem van geen publieke besluitvorming bij het merendeel van de grote projecten van derden1. West is met bijna 150.000 inwoners vergelijkbaar met steden als Den Bosch, Zwolle, Maastricht. Amsterdam is te groot om alleen door de raad te worden bediend.

Zo vindt ook de raad zelf, die meermaals opdracht gaf zoveel als mogelijk richting de stadsdelen te mandateren/delegeren. Een oplossing zou dus zijn om de 8 stadsdelen in te zetten wanneer sprake is van buitenplanse omgevingsactiviteten: Een workload van 5 aanvragen behandelen in een stadsdeelcommissie per 4 jaar zittingstermijn is prima te hanteren en lijkt vergelijkbaar met wat veel andere gemeenten van dezelfde grootte doen. Alle stadsdelen samen kunnen dan gezamenlijk wél komen tot een transparante besluitvorming van al die aanvragen met een redelijk tot grote impact en bijvoorbeeld zijn aan te merken als politiek-bestuurlijk gevoelig. Dat zou zeer behulpzaam kunnen zijn in het herwinnen van het vertrouwen van burgers. Behalve daadwerkelijke territoriale inspraak op gebiedsniveau levert het namelijk ook nog allerhande andere zaken op die voor het vertrouwen in de gemeente en een democratische rechtsstaat bevorderlijk zijn.

Zoals: transparantie voor iedereen betreft de besluitvorming; als gevolg een betere en bredere acceptatie van de uitkomst; motivatie om überhaupt te gaan stemmen bij verkiezingen of om anders te gaan stemmen; publiek inzicht in de wettelijke plichten van de gemeente en de te hanteren beleidskaders; met als gevolg daarvan ook weer een betere controle van de raad/sdc’s op de uitwerking en het functioneren van de door hen vastgestelde beleidskaders en deze zo nodig kunnen aanpassen. Kortom, we zijn nog niet van plan deze wens op te geven. Nader onderzoek/lobby rijk Ik herinner me dat er door het college is toegezegd om de categorieën te evalueren waarvoor nu het bindend adviesrecht is vastgesteld na invoering van de omgevingswet en dat daarbij dan ook mee zou worden genomen wat de mogelijkheden nog zouden kunnen zijn betreft verdere mandatering richting de stadsdeelcommissies. Met het voorliggend advies van professor Munneke lijkt dit laatste nu een gelopen race. Het college vertaalt dit advies immers nu duidelijk in: niet wenselijk en niet mogelijk. Maar hoe nu dan verder? Uiteraard is dhr Munneke een autoriteit op dit gebied en de notitie moet dan ook zeer serieus worden genomen. Bij nauwkeurige lezing komen er echter nog wel vragen op gerelateerd aan specifiek de bijzondere situatie met de stadsdelen in Amsterdam.

Zaken die misschien nog een vervolgonderzoek waard zijn? Graag zouden wij dhr Munneke uitnodigen om bijvoorbeeld met een delegatie van de raad en sdc’s hierover van gedachten te wisselen en te bespreken hoe nu verder. Vragen die in een dergelijke uitwisseling of expertmeeting aan de orde zouden kunnen komen zijn bijvoorbeeld: 1.

2.

3.

1

Is er voldoende meegenomen dat de raad haar bevoegdheden nu eigenlijk niet goed kán uitoefenen doordat het merendeel van de belangrijke aanvragen met medium tot grote impact niet behandeld kunnen worden. Immers, alleen de zeer uitzonderlijke gevallen (een handvol in 12 jaar) komen langs de raad. En dus de brede belangenafweging niet democratisch kán worden uitgevoerd? Zou het erkennen hiervan ook kunnen leiden tot een andere afweging betreft het tegemoetkomen aan de aard van de bevoegdheid? Dat daarmee een eventuele mandatering zich niet verzet maar juist noodzakelijk maakt? Dat hiermee de ietwat grijze ruimte in de omgevingswet (die zowel de professor benoemt als ook het IPLO/ministerie in onderstaande mail) toch kan worden gebruikt? Een van de belangrijke argumenten die in het rapport worden genoemd waarmee wordt onderbouwd dat de aard van de bevoegdheid zich verzet tegen mandatering is dat advisering vanuit de stadsdeelcommissies de gewenste uniforme en gelijke behandeling stadsbreed in gevaar zou brengen. Dat is uiteraard onwenselijk en niet in de geest van de Omgevings- en Gemeentewet.

Echter, stel dat een stadsdeelcommissie zich zou uitspreken over een project met een wezenlijke impact op de buurt, dus afwijkend van het Bestemmingplan (straks “buitenplanse omgevingsactiviteit”) en politiek gevoelig: dan zouden dit toch per definitie territoriale adviezen betreffen? Toegesneden op dat ene unieke gebied en daarmee toch per definitie niet vergelijkbaar met de rest van de stad. Is het benoemde gevaar daarmee niet geweken? Waarom mag het mandateren aan DB’s betreft het beslissen over het wel of niet inzetten van de uitgebreide procedure wel? waarom telt daar niet ook het gevaar van ongelijke keuzes stadsbreed? Geldt hier dan niet ook de toevoeging dat 8 territoriale commissies (lees lokale commissies) afwijkingen van het bestemmingsplan toestaan?

Overigens is voor projecten van de gemeente zèlf al wel in een rol voorzien voor de stadsdeelcommissie. Tevens is nu met de wijziging geregeld dat in de zeldzame gevallen dat de raad een bindend adviesrecht heeft, dat daarbij dan ook advies zal worden ingewonnen bij de stadsdeelcommissies.

4.

4.

5.

Indien er nog ruimte is voor een oplossing. Zou er een onderscheid gemaakt kunnen worden in meerdere categorieën voor het bindend adviesrecht ? Dus naast het (vanwege werkdruk) zeer beperkte aantal dat nu reeds is vastgesteld voor het bindend adviesrecht van de raad, dit uitbreiden met een groep aanvragen die dan gemandateerd worden aan de stadsdeelcommissies. Waarbij dan dus sprake is van alleen een regionale/gebiedsimpact, maar wel zo groot of politiek gevoelig dat openbare behandeling in een Stadsdeelcommissie wenselijk is? Kunnen we een work-around organiseren waarbij we een rol geven aan de stadsdeelcommissie bij de straks geldende “verplichte participatie als indieningsvereiste”? (bij buitenplanse omgevingsactiviteiten). Dit vindt dan plaats alvorens indiening en is op die manier dan geen gevaar voor het behalen van de 8 weken beslistermijn (of plus 6 weken). Als we voort willen met het organiseren van inspraak en besluitvorming zo dicht mogelijk bij de Amsterdammers en dus zo veel mogelijk in de stadsdelen. Wat kunnen of moeten we dan regelen op rijksniveau? Wat is daarbij wel/niet wenselijk? Wat is al geprobeerd, waar liggen nog mogelijkheden?

Hierbij nog de mailwisseling met het IPLO en het Ministerie voor de exacte formulering: Het rapport van pro-facto waar naar wordt verwezen stuur ik mee in de bijlage. Ik zie uit naar de bespreking,

Hartelijke groet, Anneke Van: helpdesk.iplo@rws.nl <helpdesk.iplo@rws.nl> Verzonden: dinsdag, maart 15, 2022 3:54 PM Aan: a.veenhoff@amsterdam.nl <a.veenhoff@amsterdam.nl> Onderwerp: Antwoord op uw vraag met vraagnummer 22 01 2182

22 01 2182

Goedendag, Op 24 januari heeft u een vraag aan ons gesteld. Uw vraag is: Graag zou ik iets weten over de mogelijkheid bij afwijken van het omgevingsplan met een uitgebreide procedure, het adviesrecht te mandateren aan een stadsdeelcommissie. De stadsdeelcommissies in Amsterdam krijgen in het nieuwe bestuurlijk stelsel weer meer bevoegdheden en de leden worden democratisch gekozen bij de gemeenteraadsverkiezingen. De stadsdeelcommissies zijn een commissie van de gemeenteraad, een raadscommissie. In bijvoorbeeld stadsdeel West zou het om een handvol aanvragen gaan per vier jaar, afgaand op het aantal uitgebreide procedures in het verleden, dus qua workload te hanteren. Kan en mag dit en is dit wenselijk onder de nieuwe omgevingswet? (Stadsdeel West telt zo’n 150.000 inwoners een dagelijks bestuur en 15 commissieleden) In antwoord op uw vraag geven wij de volgende informatie: Wij hebben o.a. naar aanleiding van uw vraag navraag gedaan bij het ministerie van BZK over het bindend adviesrecht van de gemeenteraad. Uitgangspunt is dat het de gemeenteraad is die een besluit neemt over het uit te brengen advies. Over de vraag of mandaat mogelijk is heeft BZK zich niet finaal uitgesproken. Binnen ons informatiepunt zijn de meningen daarover verdeeld. De wet en toelichtingen bij de wet verschaffen geen duidelijkheid en er lijken meerdere interpretaties mogelijk.

Het ministerie verwijst voor de praktische invulling van de adviesbevoegdheid van de gemeenteraad naar het in 2019 door bureau Pro facto in opdracht van het ministerie verrichte onderzoek. In dat rapport worden verschillende scenario’s beschreven. Een praktische manier om hiermee om te gaan kan zijn om het advies in een voorbereidende raadsbijeenkomst te behandelen, waarna vervolgens (als hamerstuk) in de raadsvergadering wordt besloten. Voor de voorbereidende raadsbijeenkomst zijn diverse vormen denkbaar waaronder naar mening van het Informatiepunt Leefomgeving ook de stadsdeelcommissie. Het rapport van Pro-facto met de verschillende praktische scenario’s om praktisch om te gaan met de adviesbevoegdheid van de gemeenteraad voegen wij hier ter informatie bij. Wij vertrouwen erop dat wij uw vraag hiermee naar tevredenheid hebben beantwoord. Voor eventuele vervolgvragen kunt u contact opnemen via onderstaande contactgegevens. Met vriendelijke groet, Informatiepunt Leefomgeving 088 - 797 0790 (op werkdagen van 9.00-17.00 uur) helpdesk.iplo@rws.nl www.iplo.nl