Bouwstenen-voor-transformatie-van-de-juridische-functie

BOUWSTENEN VOOR DE GOEDE (RECHTS)ORDE ANDERE BESTUURSSTIJL? de juridische functie behoeft transformatie!

Egbert Dommering en Jan Schrijver c.s.1

1 Prof. mr. E.J. Dommering en dr. mr. J.F. Schrijver zijn bestuursleden van de Vereniging Buurtbelang Museumplein, en

respectievelijk em. hoogleraar informatierecht en bestuurskundige. Dit stuk is tot stand gekomen met hulp van veel geëngageerde en deskundige burgers uit alle delen van de stad, waarvoor de auteurs grote dank en bewondering uiten.

1

INHOUDSOPGAVE blz. 1. Inleiding

3

2. Constateringen en aanbevelingen Illustraties in bijlage

4 6

3. Achtergronden van het probleem Kloof tussen norm en feit Reikwijdte van het probleem Gevolgen voor de burger

6 6 7 8

4. Conclusies

8

BIJLAGE Illustratieve voorbeelden van vertrouwen-ondermijnende rechtstoepassing 1. Procedurele grondhouding juridische functie

10

a. Informele aanpak, gemeente verzuimt met burgers over problemen te overleggen 10 b. Ontvankelijkheidskwesties (formele barrières om bezwaar niet te hoeven behandelen) 11 c. Serieuze bezwaarschriftenprocedure, onbevangen heroverweging van besluiten 12

2. Misbruik van bureaucratische overmacht leidt tot onrechtmatig handelen

14

a. Tekortschietende publicatie van vergunningaanvragen b. Vergunningen worden ‘van rechtswege’ verleend c. Zienswijzen worden veronachtzaamd of ‘weggeschreven’ d. Omgekeerde ontvankelijkheidskwesties (aanvrager voetstoots aanmerken als ontvankelijk) e. Vergunningverlening miskent stelselmatig het belang van omwonenden f. Regelrechte strijd met wet- en regelgeving g. Chicanes, steekspel met trucs h. Bureaucratische handelwijze, onbegrijpelijke ambtelijke taal, die intimideert en ontmoedigt, maar inhoudelijk aanvechtbaar is i. Onvoldoende verantwoordelijkheid geven en nemen op het juiste niveau j. Equality of arms?

14 16 17 17 19 21 23 25 26

3. Gebrek aan transparantie

28

a. Erfpacht, oncontroleerbaar voor erfpachters b. Termijnoverschrijding, gebrekkige informatiehuishouding? c. Geheimhouding / onterechte weigering Wob-Verzoeken

29 29 31

2

1. Inleiding Tijdens de vergadering van de raadscommissie Algemene Zaken op 7 januari jl begon een discussie over de vraag of de juridische functie van de hoofdstad wel op orde is. De aanleiding was maar een detail, maar de vraagstelling sluit aan bij onvrede die al veel langer en breder leeft in de stad. De verhouding tussen overheid en burgers in de democratische rechtsstaat staat op dit moment centraal in de belangstelling, Landelijk door de analyse van het rapport ‘Ongekend Onrecht’ en de parlementaire besluitvorming naar aanleiding daarvan (o.a. de motie Klaver-Ploumen, TK ’20-’21, 28362, nr 44); plaatselijk door de evaluatie van het bestuurlijk stelsel en door de lang verwachte uitwerking van democratische vernieuwingsambities uit het coalitie-akkoord. Hier zoomen we in op de juridische functie. Wij zouden het belangrijk vinden als gemeenteraad en B&W de gelegenheid te baat nemen om de juridische functie grondig tegen het licht te houden. De noodzaak hiertoe wordt ondersteund door soortgelijke signalen van recente datum uit de stad.

We zagen een rapport uit januari 2018 van de Ombudsman over een bouwproject in de Bellamybuurt, een Klachtendossier uit Stadsdeel West, op 3 maart 2017 aangeboden aan de raadscommissie AZ, de Verkenning Juridische Kwaliteitszorg van de Amsterdamse Rekenkamer uit 2014 2 en de Visie op Juridisch Control uit 2018 3 en recentelijk het Ongevraagd advies van de stadsdeelcommissie-West over de bezwarenprocedure 4. Sinds maart 2021 ontvingen we veel actuele casuïstiek. Die verzameling wordt nu aangeleverd om de burgemeester te bevestigen in haar overweging om werk te maken van het onderzoek naar de juridische functie. Daarnaast kan de Ombudsman ze wellicht met een eigen reeks van gevallen aanvullen. In de gemeenteraad van 10 maart jl beloofde de burgemeester in mei of juni van dit jaar een eigen opvatting te presenteren. Dit document is bedoeld om daarvoor bouwstenen aan te dragen. Al deze voorbeelden versterken namelijk ons aanvankelijke beeld 5 aanzienlijk. Daarom schrappen we het vraagteken in de titel en versterken wij ons statement met aan ons aangeleverde voorbeelden. Het is daarom passend van stellingen in plaats van vraagpunten te spreken. Toch blijft onze verzameling nog steeds beperkt en behoeft deze verdere analyse van de gesignaleerde problemen. Verder is een diepgaande studie ‘onder de motorkap’ nodig naar oplossingen binnen de gemeentelijke organisatie.

Daarom zou het goed zijn als met steun een van de gemeente onafhankelijk goed bestuursrechtelijk geëquipeerd extern bureau samen met betrokkenen op onderzoek wordt uitgegaan, mede gericht op de volgende vraag: wat is hier misgegaan, hoe kunnen in de toekomst onbedoelde gevolgen voor meestal in zwakkere positie verkerende bewoners worden voorkomen? Misschien kan een meldpunt worden gekoppeld aan het onderzoek. De vraagstelling bij dit onderzoek zou wat ons betreft gericht moeten zijn op een faire en constructieve verhouding tussen overheid en burgers, die moeten kunnen rekenen op het respecteren van hun wettelijk verleende rechten en waarborgen. Het is aan te bevelen de gemeentelijke Ombudsman in dit proces een rol te geven.

2 https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/1273837/1#search=%22Visie%20juridische%20functie%20plan%22 3 https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/6107200/1/Raadsbrief_met_bijlage_juridisch_control_17012018_pdf_17-1_2 4 Op 29 april jl geagendeerd in de raadscommissie AZ, zie https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/

10057967/1/3%20Ongevraagd%20advies%20Evaluatieonderzoek%20gewijzigde%20werkwijze%20bezwaarprocedures%20 GroenLinks%20(getekend) 5 Notitie bij agendapunt 20 Raadsvergadering 10-3-’21, https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/9829195/1/-

%2020%20Juridische%20Zaken%20(5)%20bijlage%20Is%20de%20Juridische%20functie%20in%20Amsterdam%20op

3

2. Constateringen en aanbevelingen • Het gegeven dat er na de Visie op de Juridische Control van 2018 niets meer is gevolgd, zegt veel over de urgentie die bij bestuur en raad over dit onderwerp wordt gevoeld. Daarom zouden we blij zijn als Raad en Burgemeester dit belangrijke thema nu oppakken. • Aanbeveling: onderzoek mechanismen achter tekortschieten van de juridische functie serieus en los problemen op. • Amsterdam maakt veel te weinig gebruik van de informele aanpak om in overleg problemen op te lossen, heeft ingebouwde voorkeur voor juridisering (om dan te kunnen ‘winnen’?) • Aanbeveling: Maak werk van prettigcontactmetdeoverheid.nl • Ook door gebrekkige handhaving ter plaatse worden de rechten van bewoners tekort gedaan, • Aanbeveling: Geef behoorlijke instructies voor handhaving en publiceer die ook zodat de burger zich er op kan beroepen. • Te gemakkelijk wordt in bezwaarschriftprocedures een formele barrière opgeworpen om burgers weg te sturen (geen belang, niet gemotiveerd afwijzen van argumenten of het niet behandelen daarvan, formele geen materiële argumenten). • Aanbeveling: Benoem weer onafhankelijke juristen/ deskundigen in de bezwaarschriftcommissies; Dit is in het belang van de zuivere procesgang, de kwaliteit van de inhoudelijke afweging en beoordeling en de geloofwaardigheid en acceptatie van de uitkomst.

Heroverweeg het strikte ‘direct belanghebbende’ criterium dat de gemeente hanteert bij bezwaar- en handhaafprocedures. • Niet alleen dat wettelijk toegestane verdagingstermijnen automatisch worden toegepast, dikwijls worden wettelijke beslistermijnen helemaal niet in acht genomen. De burger wordt als regel ‘in de wacht gezet’, en soms zelfs helemaal niet meer uit de wachtstand gehaald waardoor de (doorzettende) burger gedwongen wordt een beroep tegen een fictieve weigering bij de rechter in te stellen. Dat kost extra inspanning, tijd en vaak geld. • Aanbeveling: Zie toe dat de wettelijke beslistermijnen strikt in acht worden genomen en beslis ook sneller dan wettelijk is toegestaan als dat kan en in het belang is in het concrete geval. • De publicatie van aanvragen en besluiten is ver onder de maat. Inspraak- en bezwaartermijnen mogen hierdoor niet worden beknot. • Aanbeveling: Ook als dit niet wettelijk is verplicht, zou de gemeente alle aanvragen en wel direct na indiening moeten publiceren en moeten toezien op tijdige indiening van aanvragen. • Nu een zo groot aantal vergunningen van rechtswege wordt verleend, kan met recht worden gesproken over een tekort in de juridische functie. Alerte burgers mogen de fouten eruit halen die veelal door ontbreken van toetsing aan de regels en belangenafweging aan deze besluiten kleven.

• Aanbeveling: Ga na wat de oorzaak is van de termijnoverschrijdingen bij dit soort ‘van rechtswege verstrekte vergunningen’, wie ervan profiteert en neem maatregelen om dit aantal naar nul te brengen. • Een belangrijke voorsprong hebben de ambtenaren doordat zij de zienswijzen van burgers kunnen interpreteren naar het hun goeddunkt en de reacties creatief kunnen formuleren (‘wegschrijven’). Zelden zullen raadsleden daar de vinger op leggen. • Aanbeveling: Bedwing de neiging om zienswijzen te bagatelliseren of gekleurd weer te geven. Stel daarom duidelijke redactievoorschriften op voor het weergeven van zienswijzen. 4

• . • De gemeente Amsterdam gaat stelselmatig in op aanvragen voor omgevingsvergunningen die nog niet voldoende zijn voorbereid, met voorbijgaan aan de rechten en belangen van de belanghebbenden, die dan maar moeten zien de ten onrechte verleende vergunning of ontheffing aan te vechten. • Vergunning- en ontheffingverlening waarbij niet voor de besluitvorming is gesproken met belanghebbenden/omwonenden en serieus belangen zijn afgewogen is onzorgvuldig. Te vaak wordt in Amsterdam onvoldoende gecommuniceerd met de buurt over ingrepen in de omgeving en eenzijdig in het belang van de aanvrager gemotiveerd. • Wethouder, houd u aan de wet! In Amsterdam wordt zelfs vastgehouden aan besluiten die evident in strijd zijn met de wetten die omwonenden beschermen. Burgers mogen dan bij de rechter hun gelijk bevechten. De raadsbrief van het Bestuurlijk Team Aanpak Bouwdynamiek (19-02-2019) gaat daar volkomen aan voorbij. • Aanbeveling: ga veel meer ter plaatse kijken bij een vergunningaanvrage om je op de hoogte te stellen van de betrokken (private) belangen en rechten. En verbind er consequenties aan. Respecteer ook de civielrechtelijke bepalingen (Burgerlijk Wetboek) in de besluitvorming. • In gevallen waarin de gemeente naar haar eigen belang toe redeneert is sprake is er sprake van een verkeerde houding jegens de eigen burgers, waar winnen belangrijker lijkt dan recht doen.

• In de juridisch geformuleerde brieven van de gemeente zijn de redeneringen zelfs voor een juridisch ingevoerde ontvanger vaak niet begrijpelijk en overtuigend. De wens om de eigen beleidsvoorkeuren en genomen besluiten (vergunningen) overeind te houden gaat te vaak ten koste van de juridische kwaliteit en leidt dan tot verstrikking in foute redeneringen. • Bestuurders gaan slordig om met mandaatverhoudingen en controle op aan ambtenaren toegekende verantwoordelijkheden. • Aanbeveling: Zorg ervoor dat de juridische kennis op de afdelingen vergunningen, toezicht en handhaving (ook bij de Omgevingsdienst) op peil is. Ook via (na)scholingsprojecten. • De gemeente draagt niet of onvoldoende bij aan een voor de rechtsstaat wezenlijk beginsel als de equality of arms, mede gelet op de enorme kennisvoorsprong die zij op de burgers heeft • Ondanks goede voornemens bij openbaarheid van bestuur, om beter te presteren dan volgens landelijke voorschriften het minimum zou zijn, is de gemeente Amsterdam koploper in geheimhouding. Ook bij Wob-verzoeken wordt nog veel te restrictief en dikwijls te laat of in het geheel niet gereageerd. • Wob-verzoeken duren veel te lang, soms tot de actualiteit van het probleem is verdwenen of worden simpelweg terzijde gelegd. • Aanbeveling: Doe een inhaalslag voor meer transparantie van gemeentelijke documenten.

Doe meer aan actieve openbaarheid, door zelf inzichtelijk te publiceren, en informatie toegankelijk en doorzoekbaar in (archief) systemen en documentenregisters op te slaan. Doe meer aan de passieve openbaarheid door zo volledig mogelijke en tijdige verstrekking op verzoek. Bezie het gebruik van weigeringsgronden kritisch (ook door regelmatige evaluatie en bijscholing) en bestrijd uitstel en zelfs weigeringen tijdig te beslissen (ook als onderdeel van de periodieke evaluatie). • Er wordt in de gemeente veel gedaan aan -vaak met ingehuurde inspraakspecialistengeorganiseerde inspraak- en burger visie middagen en avonden. Deze eindigen met fraai vormgegeven burgervisie documenten. De democratische follow up is meestal gering, en voor zover 5

die er is wordt deze verwerkt in ambtelijke visies waarin een voor het bestuur nuttige samenvatting wordt gegeven. Dit is inspraak zonder uitspraak. • Deze inspraak bijeenkomsten lijken naar de vorm een vermindering van de kennisvoorsprong van het bestuur, maar hebben in de praktijk het omgekeerde effect. Zij leiden niet tot scholing van mondige burgers • Aanbeveling: Veranker inspraakbijeenkomsten in de bij wet geregelde democratische besluitvorming. Reik de burgers effectieve instrumenten aan om op hetzelfde niveau als de gemeente te komen bij inspraak over (vitale) besluitvorming

Illustraties in bijlage Onze, inmiddels aardig representatieve, illustraties van bovenstaande stellingen volgen hierna per stelling in de bijlage in drie hoofdrubrieken: a. Procedurele grondhouding uitmondend in juridische missers, interpretatie van de Awb, negeren van de informele aanpak; b. Misbruiken van bureaucratische overmacht. Wanneer in het primaire proces van beleidstoepassing eenzijdig ten nadele van bewoners wordt gehandeld, bijvoorbeeld bij vergunningverlening en bij het verwerken van inspraak en zienswijzen. In die gevallen is de kans groot dat bij bezwaar- of klachtenprocedure geen onafhankelijke heroverweging, maar veeleer cover-up van de ingeslagen weg plaatsvindt. c. Transparantie? Informatie als wapen, achterhouden van documenten binnen en buiten de Wob. Ernstiger is nog manipuleren van informatie om een bepaald belang te dienen. De blokjes illustratieve voorbeelden binnen de hoofdrubrieken betreffen de constateringen die aan het begin van par. 2 zijn opgesomd. Deze stellingen worden kort ingeleid, waarna de voorbeelden volgen.

3. Achtergronden van het probleem Kloof tussen norm en werkelijkheid Uiteindelijk betreft deze materie de redelijke democratische uitvoering van de wet en de daarmee gemoeide relatie tussen wetgever, bestuurder en burgers, die dat kan doorkruisen. De roep om een andere bestuursstijl is ook in Amsterdam actueel. Varen de ambtenaren niet te veel een eigen koers, gericht op de belangen en inzichten van de eigen dienst, en van vergunningaanvragers? Krijgen zij niet te veel ruimte om eenzijdig belangen af te wegen ten nadele van een deel van de bevolking? Hebben bestuurders en de controlerende raadsleden daar wel zicht en grip op? Daarom wordt ook introspectie van het gemeentebestuur en de volksvertegenwoordiging gevraagd. Opvallend is dat de gemeente Amsterdam enerzijds de burgers voorhoudt verder te willen gaan dan andere gemeenten en dan de formele vereisten in onder meer de Wet Openbaarheid van Bestuur (Wob) en de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb), maar tegelijkertijd in de eigen ‘ambitieuzere’ verordeningen en bestuurspraktijk, dat minimumniveau in de verste verte niet haalt. Hierdoor ontstaat in Amsterdam een ontoelaatbare kloof tussen feit en beleden norm. Voor bewoners is dat niet te verteren. Dat zagen we ook al bij participatie, die niet overeenstemt met de ambities van het college, maar dat is hier buiten de orde 6.

Als aan het eind van de rit een formeel geschil over besluiten aanhangig wordt gemaakt, blijkt dat voor gewone burgers nauwelijks meer te winnen. Vaak is er in strijd met de bedoeling van integrale

6 Zie artikel ‘Hoe komt Amsterdam een stap hoger op de participatieladder?’ op https://museumpleinbuurten.nl en de recente

geregisseerde ‘inspraak’ over de nieuwe Meervaart).

6

heroverweging alleen nog sprake van een formele toetsing: is het uiteindelijke besluit formeel-juridisch overeind te houden. Zeker in strijd met de veel verder gaande ambitie van de gemeente, is de bezwaarprocedure meestal niet gericht op het zoeken naar een oplossing maar op mogelijkheden om de bestreden beslissing hoe dan ook te bevestigen (zie verder in de Bijlage onder 1.a). De door iedereen met de mond beleden noodzaak van rechtsbescherming, machtenscheiding en democratische controle verliest daardoor aan de noodzakelijke inhoud. De paradox van het probleem is dat de uitholling van wat wij hier de juridische functie noemen omgeven wordt met steeds meer inspraak geleid door communicatiedeskundigen. Het is wat Tjibbe Joustra in zijn boekje Crisis en controle (Prometheus 2021, p. 178) constateert: “De jurist heeft het ambtelijk afgelegd tegen de communicatiespecialisten en andere professionals die zijdelings het openbaar bestuur hebben bestudeerd. Over het algemeen hebben zij een wat beperkter gevoel voor het belang van juridische kwaliteit van besluiten….Het is een merkwaardige paradox. Aan de ene kant hebben juristen op het gebied van wetgeving en beleid aan importantie ingeboet, maar aan de andere kant is het belang van rechtsbescherming juist toegenomen.” Reikwijdte van het probleem De juridische functie begint bij de regeltoepassing op allerlei terreinen.

Het lijkt erop dat daar twee hoofdregels worden geschonden: a. Brede belangenafweging ontbreekt. Er wordt eenzijdig gekeken naar de belangen en rechten van de aanvrager; die van de omwonenden worden pas in de afweging betrokken als die van zich laten horen. Voor hen is het een uphill battle, omdat de ambtenaren dan al een defensieve en formeel-juridische houding aannemen of soms zelf de hand lichten van de regels om hun besluiten te stutten. b. De tweede geschonden hoofdregel is dat de zwakste partij, omwonenden ten opzichte van de aanvragers, op deze manier niet wordt gezien en beschermd, waardoor partijen ook met elkaar in conflict komen. Als er een bezwaar wordt ingediend, biedt de Awb daarvoor een uitgewerkt systeem, dat ertoe dient om recht te doen en de beslissing integraal te heroverwegen. Dat is er niet om het bestuur te laten winnen, maar de rechtstatelijke kwaliteit van de democratische besluitvorming te beschermen en om de wettelijke rechten van burgers te waarborgen. Anders dan in andere gemeenten, waaronder Rotterdam, heeft Amsterdam deze procedure ingericht als een ambtelijke voorbereidingscommissie, vrijwel altijd zonder onafhankelijke voorzitter. Een vergelijkbaar probleem zien we bij informatieverstrekking en informatieverzoeken op basis van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), instrument om transparantie en democratische controleerbaarheid te waarborgen.

In de praktijk lijkt de informatieverstrekking gericht op de bescherming van een eng organisatiebelang (van ambtenaren of bestuurders, daarachter meestal ook de aanvragers) te dienen. Zo zagen wij wel voorbeelden van wegschuiven en traineren, pas beslissen als de organisatie er geen last meer van heeft of een beroep bij de rechter tegen een weigering te beslissen is ingesteld. Hier speelt iets soortgelijks als gesignaleerd bij de burgerparticipatie en de oplossingsgerichte klachthantering. Hoge ambities in een gemeentelijke beleidsnota 7, maar de praktijk volgt die fraaie woorden niet, loopt zelfs vaak achter bij andere gemeenten die zich wel aan minimumstandaarden willen houden. 8 Bij een behoorlijke verhouding tussen overheid en burgers passen ook voorwaarden voor een eerlijke

7 Zie de raadsbrief “Openbaarheid van informatie en afdoening motie 2.1.80.18” van 26 februari 2019,

https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/7392859/1 8 En ook inhoud van de prachtige Amsterdamse ambtseed is diametraal anders dan de werkelijke ervaring van burgers.

Vergelijk de Amsterdamse ambtseed eens met die van het Rijk, die veel rudimentairder is, zelfs geheimhouding vooropstelt.

7

procespositie van burgers tegenover de overheid, de ‘equality of arms’. Die wordt ook door het achterhouden van documenten geschaad. Niet alleen de specifieke taak van de juridische functie bij formele verzoeken en bezwaren, maar ook de verantwoordelijkheid voor de juridische kwaliteitszorg in volle breedte (vak-diensten als Wonen, Grondzaken, Ruimte & Duurzaamheid) behoeft aandacht. En het probleem strekt zich ook uit tot de Omgevingsdienst. Vergunning- en ontheffingverlening door stadsdelen en sector-directies komt soms ook in strijd met expliciet beleid en regels van het college en de raad. Dat kan alleen worden verklaard door eigen ambtelijke keuzen, die vaak de genoemde balans verstoren. Dergelijke vormen van ambtelijke rechtstoepassing zijn ontoelaatbaar, zeker als ze stelselmatig de positie en gerechtvaardigde belangen van de burgers (in het bijzonder omwonende bewoners) ondergraven. Verder kan worden vastgesteld dat lage ambtenaren in praktijk vaak zware mandaatsbevoegdheid krijgen toebedeeld zonder adequaat toezicht of samenspraak, waarbij zij vaak onder druk van gewiekste ondernemers met hun advocaten moeten opereren. De bestuurlijk verantwoordelijken blijven buiten beeld of geven vaak niet thuis. Gevolgen voor de burger In theorie (en ook helaas in praktijk) staat de gemeente bij belangenconflicten met 3 - 0 voor op de burger. 1.

De gemeente heeft een kennisvoorsprong, omdat de ambtenaren de hele dag met de materie bezig zijn en de burger hopelijk maar één keer in zijn leven zo’n geschil meemaakt; 2. De gemeente heeft een informatievoorsprong, omdat zij op de documenten zit en die niet zomaar prijsgeeft. 3. Het grootste euvel is dat de gemeente twee petten draagt: die van de organisatie die het eigen belang voor op stelt en die van hoeder van het recht, het algemeen belang. Zij formuleert de reacties op zienswijzen volgens haar interpretatie en voorkeuren en voert de regie over de klachtenprocedure. De bezwaarschriftenprocedure is er nu juist voor bedoeld dat de geschillen zoveel mogelijk op bestuurlijk niveau op een faire en rechtmatige manier worden opgelost! De bestuursrechter toetst verderop slechts ‘marginaal’ op afstand. En helt dan vaak over naar de kant van het bestuur. 9 De vraag is voor adequate en een eerlijke juridische functie die recht doet aan rechten en wettelijke waarborgen voor burgers of het gemeentebestuur zich van deze voorsprong voldoende bewust is en of zij deze scheefheid enigszins weet te compenseren. In het onderwijs over het bestuursrecht en het bestuursproces, wordt steevast als een van de kernpunten van het bestuursrecht genoemd de ongelijkheidscompensatie. Wij zouden graag zien dat deze inzet ten grondslag wordt gelegd aan het door ons bepleite onderzoek.

Ernstig neveneffect van tekortkomingen bij de juridische toetsing door de gemeente op de geldende criteria bij vergunningen of ontheffingen is dat dit onnodige conflicten creëert tussen burgers onderling, tussen aanvragers en benadeelden. Meer algemeen leidt zij tot de om zich heen grijpende negatieve grondhouding van de burger tegenover een democratische gekozen overheid.

4. Conclusies Onderstaande voorbeelden zijn in een beperkte rondvraag verzameld. Het lijkt niet moeilijk het met tientallen soortgelijke gevallen aan te vullen. De doelstellingen van juridisch kwaliteitszorgbeleid, geformuleerd in 2002 en herhaald in de Visie onder 9 Zie o.m. https://www.ftm.nl/artikelen/raad-van-state-beschermt-niet-burgers-tegen-overheid-ondanks-toeslagenaffaire?,

https://www.advocatenblad.nl/2021/03/23/bestuursrechter-schiet-op-meer-fronten-tekort/?mbid=email_onsiteshare https://www.njb.nl/media/4163/njb05_focus_3.pdf en https://www.njb.nl/media/4103/c-b-b-37e-d-97a-c-c-4d-20652575d-6b-97e-05c-9_pdf.pdf

8

waarnemend burgemeester Van Aartsen uit 2018, (legitimering van bestuur naar burger, vergroten van houdbaarheid van beleid, beheersen van risico’s, voorkomen van onnodige schade, vergroten van betrouwbaarheid van de overheid) zijn ver uit het zicht verdwenen en niemand lijkt erom te malen. Om de verhouding tussen burgers en bestuur in de gemeente te normaliseren lijkt een extern geleid onderzoek gewenst. Het vertrouwen van de burgers in hun stadsbestuur en de controlemogelijkheden van de hun vertegenwoordigende raad vereisen dat het bestuur zich menselijk en transparant opstelt. Kortom, ten dienste van het recht en van de bewoners in plaats van ten dienste van het belang van de organisatie in enge zin en nog enger gedefinieerde belang van vergunningaanvragers. De kritiek op de bestuurscultuur, beschreven door externe waarnemers, komt erop neer dat de ambtelijke organisatie opereert als een slangenkuil, met de rug naar de samenleving waar alle energie opgaat aan het verdedigen van het eigen gelijk. Terzijde: een opmerkelijke constatering die gaandeweg ontstond is dat de gemeente officieel juist beleid proclameert dat nog veel rechtvaardiger, naar buiten gerichter, responsiever en participatiever is dan in een gemiddelde gemeente of van wettelijke voorschriften (bv. Awb en Wob) verlangd wordt, maar in praktijk aantoonbaar tegenovergesteld handelt.

De gemeente Amsterdam doet zich dus ‘Roomser dan de Paus’ voor, maar lijkt daarmee de tegenovergestelde praktijk te verbloemen. We ontdekten van deze merkwaardige hypercorrectie in de brede bestuurspraktijk vier10 voorbeelden: 1. participatie (coalitieakkoord, blz 68: "dialoog en co-creatie zijn uitgangspunt". De praktijk is echter regentesk. Sterkste voorbeeld is de volstrekt geregisseerde inspraakbijeenkomst over het prestigeproject Meervaart in de Sloterplas). 2. de bezwaarschriftenprocedure: de desbetreffende verordening schrijft voor als eerste stap informeel overleg om tot een oplossing te komen. De praktijk is echter dat bezwaarschriften meteen in de juridische loopgraven belanden en de bezwaarschriftenprocedure is te vaak vooringenomen sinds je niet meer door onafhankelijke derden wordt gehoord, zoals bijvoorbeeld in Rotterdam wel gebeurt. 3. Openbaarheid en transparantie. Sinds 2018 proclameert de gemeente dat persoonlijke beleidsopvattingen (de 'Rutte-doctrine') geen geldige reden voor geheimhouding meer is. De praktijk is tegengesteld. Ook werd onlangs door de rekenkamers van de vier grote steden aangetoond dat Amsterdam verreweg de meeste geheimhouding toepast. 4. Lees ten slotte Door rond te vragen hebben wij de eerste twee stadia ervaren die burgers kunnen doorlopen als ze onrecht ervaren van de kant van de gemeente. 1.

Eerst denk je die narigheid is een toevallig incident, Jij hebt pech gehad. 2. Vervolgens constateer je: die fouten zijn niet incidenteel, maar structureel. Fouten maken is het systeem zelf. 3. In de derde fase constateer je dat de verantwoordelijke bestuurders niet open staan voor je kritiek, maar alles wegpoetsen en niet willen leren of zaken verbeteren. Ze laten zich niet op de fouten in en van het systeem aanspreken. 4. Tenslotte kom je er achter dat de bestuurlijke en ambtelijke uitvoeringspraktijk ver onder de maat is en dat weinigen hiervan wakker lijken te liggen. De hiervoor geciteerde Joustra vraagt in zijn boekt: ‘Waarom heeft maatschappelijke betrokkenheid zich niet vertaald in uitvoering van beleid.’ En hij spreekt over ‘compartimentering van ambtelijke en maatschappelijke werkelijkheid’ waardoor ze elkaar uit het oog hebben verloren. Hoe is de brug tussen die twee werkelijkheden te herstellen?

10 nr 4 betreft de tekst van de Ambtseed, getiteld 'De gerechtigheid dienen', die alle Amsterdamse ambtenaren sinds 2020

afleggen. Wel een contrast met de praktijk. Dit zal ook wel een vorm van hypercorrectie zijn om de minder verheffende werkelijkheid te verhullen.

9

BIJLAGE Illustratieve voorbeelden van vertrouwen-ondermijnende procedures 1. Procedurele grondhouding juridische functie a. informele aanpak, gemeente verzuimt eerst met burgers over problemen te overleggen Waarom wordt niet als standaard de informele aanpak, tevens de menselijke benadering, gebruikt? Het project “Prettig contact met de overheid” bestaat al 15 jaar en heeft vele internationale onderscheidingen verworven. Nederland kan hier trots op zijn, maar nu Amsterdam nog. Prettig contact begint bij klachtbehandeling, maar strekt zich ook uit tot formele juridische bezwaren. Enkele jaren geleden kwam het bericht dat de ambtelijke leden van de Amsterdamse Bezwarencommissies op cursus zouden worden gestuurd om een kennis te maken met een meer directe en menselijke ‘informele benadering’ van klachten en conflicten dan vanuit de strikt juridische loopgraven. 11 Dat betreft dan misschien een handjevol ambtenaren. De regeling bezwaar en beroep (college) schrijft in artikel 4.1. uitdrukkelijk voor om in geval van bezwaren eerst te zoeken naar een oplossing door overleg 12.

Is die beleden voorkeur voor de informele aanpak wel voldoende doorgedrongen in de gemeentelijke organisatie en praktijk? De stelling is dus: Amsterdam maakt veel te weinig gebruik van de informele aanpak om in overleg problemen op te lossen, heeft ingebouwde voorkeur voor juridisering (om dan te kunnen ‘winnen’?) Het niet volgen van dit deel van de eigen Regeling Bezwaar en beroep is een goed onderwerp voor het hierboven bepleite onderzoek ‘onder de motorkap’. Voorbeelden Hier volgen voorbeelden waarbij de informele aanpak zou passen om door overleg tot een oplossing te komen staan. Dit begint al bij de eerste voorbereiding van nieuw beleid, wat later bezwaar en beroep voorkomt. Dat betreft meestal sector-directies, zoals veelal die van Wonen, Ruimte & Duurzaamheid en Grond & Ontwikkeling, waar zelfs een nieuw erfpachtcontract is ontworpen zonder serieus overleg met (vertegenwoordigers van) de wederpartij, de erfpachters. Over erfpacht zou een apart zwartboek opgesteld kunnen worden, sterker: dat is ook gebeurd in 2019.13 Hieronder gaat het om de juridische procedure bij bezwaar en beroep. Het meest sprekende voorbeeld is negatief van aard, namelijk dat in onze rondvraag bij burgers die veel ervaring hebben met bezwaarschriften bleek dat zij nooit een informele aanpak hebben meegemaakt, zelfs niet na uitdrukkelijk verzoek.

De Omgevingswet maakt straks (na 2022) vooroverleg met de buurt onontkoombaar, maar in veel gevallen is ook nu al evident dat een dergelijk overleg verstandig zou zijn, bijvoorbeeld als al eerder weerstand is gerezen tegen bepaalde ontwikkelingen in de buurt en zich een soortgelijke vergunning aanvraag aandient. Dit speelde duidelijk in Amsterdam Noord, bij de grootschalige Horecavoorziening Noordkust (OLO 4589423). Bij deze besluitvorming werd niet met bewoners gesproken en werd het indienen van zienswijzen zelfs uitdrukkelijk uitgesloten. Later werden echter bezwaren die niettemin werden geopperd toch als ‘zienswijzen’ aangemerkt. Dit leidde dus tot een onvoorspelbare en selectieve behandeling van bezwaren. Een concreet voorbeeld van het omzeilen van inspraak zagen we ook in Noord, waar het Hamer-gebied ontwikkeld wordt. De bewoners van de nabije Vogelbuurt keerden i.v.m. de verkeersaspecten zich tegen de gevolgen van die uitbreidingsplannen toen ze tegen alle afspraken in onverwachts geconfronteerd werden met

Item in programma ‘Nieuwsuur’ d.d. 5 november 2015: zie https://nos.nl/nieuwsuur/artikel/2067294-goed-gesprek-kanbezwaarschrift-voorkomen.html 11

12 https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/2385760/1 13 Zie https://awep.nl/wp-content/uploads/2019/11/Zwartboek_Erfpacht_2.0.pdf, + http://verontrusteerfpachter.blogspot.com

10

een ingrijpende aanpassing van het kruispunt van de Meeuwenlaan en de Johan van Hasseltweg 14. Er lijkt door een ernstig tekort aan communicatie sprake van salami-tactiek. Onlangs herhaalde dit tekort aan formele inspraak zich in Mobiliteitsplannen West en Nieuw-West. Binnen het Juridisch bureau worden verzoeken standaard in de formele procedure met planschadeadviesbureaus gebracht, terwijl in veel gevallen een standaard planschadevergoedingsovereenkomst bestaat, waardoor een derde-belanghebbende aansprakelijk is gesteld voor eventuele schade. Het zou dus voor de hand liggen om te proberen een minnelijke schikking te realiseren met de gemeente als bemiddelaar met de derde-belanghebbende. Een praktijkvoorbeeld is dat geluidsoverlast bleek te kunnen worden verholpen met een bijdrage in dubbel glas. In een bepaalde planschadezaak is (in lijn met tweemaal gedaan verzoek van de rechtbank) steeds gevraagd dat de gemeente op zijn schreden van juridisch opponeren terugkeert en met appellanten (en de derdebelanghebbende) om tafel gaat om het achterliggende geschil minnelijk en menselijk te schikken.

Er was direct na het planschadeverzoek (2010) alle reden ‘om tafel te gaan’, omdat de gemeente al in 2007 door een risicoanalyse samen met de projectontwikkelaar uitgerekend een claim van onze 2 woningen zag aankomen (zelfs kregen pas in 2018 verzoekers op hun verzoek dit onthullende document planschadevergoedingsovereenkomst onder ogen). In dezelfde categorie gebrek aan menselijk overleg past het verschijnsel dat vergunningverlenende ambtenaren in beginsel nooit zelf ter plaatse komen kijken. We horen dan de reactie: “Schouw is hier niet gebruikelijk, meneer… We kennen alle relevante feiten, we hebben immers de stukken.”(citaat). Dit is ook het standaardantwoord als burgers vragen stellen over terrasuitbreidingen die niet passen binnen de richtlijnen. Pas na een formeel bezwaar gaan de ambtenaren kijken (en keuren ze soms wel soms niet de uitbreiding goed. De uitbreidingen van terrassen in het kader van coronamaatregelen zijn veelal niet vastgelegd in de systemen; ze zijn in geen enkel geval gepubliceerd.

Handhaving als vorm van direct contact en probleemoplossing Wat natuurlijk ook kan, zelfs als er wel iemand komt kijken: de burger heeft uiteindelijk gelijk gekregen, maar de vergunninghouder houdt zich toch niet aan de in de vergunning gestelde voorwaarden. Dan komt het aan op handhaving, die in Amsterdam zoals algemeen bekend, schromelijk tekortschiet (in de eigen bewoordingen van de stadsdeelbesturen (Zuid, West, Noord): “geen prioriteit heeft”). Er is afgelopen jaren zwaar op handhaving bezuinigd. Stelling: Ook door gebrekkige handhaving ter plaatse worden de rechten van bewoners tekort gedaan, Voorbeeld Recent ging (voor een kwestie met dakopbouw), een handhavingsambtenaar weer eens kijken op daken in het begin van de Joh. Verhulststraat in Zuid. Tot zijn schrik zag hij bouwsels en kleurstellingen van dakopbouwen die “bij de gemeente geheel onbekend waren”. Op de vraag van een bewoonster wat er DUS ging gebeuren, was het veelzeggende antwoord: “Ja mevrouw, als we daaraan moeten gaan beginnen….” Gezagsondermijnend is dat ook aannemers en projectontwikkelaars deze grondhouding van bestuurders en ambtenaren goed op hun netvlies hebben. Op de handhaafverzoeken over uitwaaierende terrassen (zoals een terras dat op de Haarlemmerstraat een zebrapad blokkeerde) wordt gereageerd dat de verzoeker geen ‘direct belanghebbende’ is. De betrokken straatmanager vond het allemaal ‘okay’.

b. ontvankelijkheidskwesties (formele barrières om bezwaar niet te hoeven behandelen) In geval van bezwaren pleegt de gemeente vaak het begrip ‘belanghebbende’ formeel en beperkt uit te leggen. Natuurlijk moeten zij hiernaar kijken als voorportaal van een beroepszaak bij de rechter. Het lijkt er echter op dat de ambtenaren van het juridisch bureau vooral daarin zijn geïnteresseerd. Als zij vinden dat er geen ontvankelijkheid is, denken ze dat ze niet meer inhoudelijk op de argumenten hoeven in te 14 Zie hiervoor https://noord.notubiz.nl/vergadering/755084 agendapunt 6.3

11

gaan, ook als dat argumenten zijn die tot heroverweging van de beslissingen kunnen leiden. En dat zou niet zo moeten zijn. Stelling: Te gemakkelijk wordt in bezwaarschriftprocedures een formele barrière opgeworpen om burgers weg te sturen (geen belang, niet gemotiveerd afwijzen van argumenten of het niet behandelen daarvan, formele geen materiële argumenten) Voorbeelden In sommige gevallen, zoals bij de Stichting Behoud Lutkemeer het geval was, zijn evident belanghebbende organisaties niet ontvankelijk verklaard, bijvoorbeeld omdat de bestuursleden niet om de hoek woonden. Zeker gelet op het gegeven dat de gemeente niet alleen de regie voert, maar ook zelf partij in het geschil is. Pas na herhaaldelijk aandringen vanuit de Raad 15 werd De Stichting Behoud Lutkemeer alsnog ontvankelijk verklaard. Een planschadeverzoek betrof twee panden, maar is steeds door de appellanten in gezamenlijke stukken toegelicht en verdedigd. De gemeente heeft op enig moment aan elk pand een eigen dossiernummer toegekend. Is één van de appellanten in de fase van beroep bij de rechtbank niet ontvankelijk door het enkele feit dat het aparte nummer en een kopie van diens besluit ontbreekt (hoewel dit besluit door een domme fout van de gemeente gelijkluidend was aan dat van de buurman), zoals de gemeente stelde? Het ergerlijke van dit voorbeeld was dat de gemeente drommels goed wist hoe het zat.

Natuurlijk werd deze poging een appellant te wippen door de rechter afgewezen. Maar na afwijzing door de rechtbank probeerde de gemeente hetzelfde nog eens. Juridisch lijkt dat misbruik van procesbevoegdheid of strijd met het beginsel van fair play. De reactie van de manager van het Juridisch Bureau hierover kwam niet verder dan herhalen van het geschilpunt, maar ontwijkt de vraag of het behoorlijk was om in de gegeven omstandigheden de ontvankelijkheid aan te vechten. De gemeente voerde aan dat het te laat zou zijn om herstel van verzuim (art. 6:6 Awb) te vragen. Maar nergens staat dat dit binnen de beroepstermijn moet gebeuren. De gemeente kwam nu nog met een nieuw argument: het ging niet om de inhoud van het beroepsschrift, maar om ‘de onvolledigheid van de ingediende stukken’ (= bijlagen). Alsof dit een vereiste is in art. 6:5 Awb om de inhoud van het beroep vast te stellen. De gemeente kreeg bij de rechter geen poot aan de grond. Maar ging over dezelfde ontvankelijksheidskwestie nog in hoger beroep ook! Zie Raad van State uitspraak ECLI:NL:RVS:2016:2583. Geen wonder dat betrokken burgers een klacht over onbehoorlijke bejegening hebben ingediend. Bij omgevingsvergunningen wordt de ontvankelijkheid, gekoppeld aan het begrip belanghebbendheid onder meer afgemeten aan de afstand die de woning van de klager heeft tot het object en of bezwaarde zicht heeft op het perceel.

Het afstandscriterium wordt in een getal uitgedrukt doorgaans bepaald op 100 meter. Maar ook bij een iets grotere afstand wil de rechter nog wel persoonlijke belanghebbendheid aannemen als bijvoorbeeld verkeersaantrekkende werking in de straat aannemelijk is (bijv. uitspraak Rechtbank Midden Nederland ECLI:NL:RBMNE:2017:3205). Zo niet in toenemende mate bij de gemeente Amsterdam. Zelfs iemand die recht tegenover woont in de Cycladenstaat kon volgens de bezwaarcommissie niet als belanghebbende worden aangemerkt bij de vergunning voor een interne verbouwing waarbij 5 wooneenheden werden gecreëerd. Hij vreesde fietsoverlast, mede omdat een berging in strijd met het Bouwbesluit in het gebouw ontbrak (Octopus-nummer: JB.20.016763.001). In een zeer recente andere zaak Balatonstraat 5, waar vergunning werd verleend op basis van de huisvestingsverordening van Amsterdam tot omzetting van een woning in 7 wooneenheden, waren buurtbewoners die verder weg woonden dan 100 meter en geen zicht hadden hiertegen in het geweer gekomen. Nieuw is dat de gemeente nu opeens ook bij een dergelijke vergunning hetzelfde criterium ging gebruiken als bij omgevingsvergunningen om de ontvankelijkheid van bezwaarden (die aantasting van het karakter van hun buurt vreesden) aan te vechten. Dit suggereert een toenemende neiging om ontvankelijkheid steeds verder aan te scherpen.

De rechter moet zich hierover nog uitspreken. (Zaaknummer: JB.20.009908.001-013)

c. serieuze bezwaarschriftenprocedure, onbevangen heroverweging van besluiten Wij herkennen ons in de waarnemingen van de stadsdeelcommissie-West uit gesprekken met burgers, advocaten en leden hoorcommissies, beschreven in het ongevraagd advies, aangenomen op 6 april jl.

15 Laatstelijk behandeld in de gemeenteraad van 10 maart 2021, agendapunt 20.

12

De Algemene Wet Bestuursrecht kent twee modellen: ambtelijk hoor en wederhoor met advies aan het in her-overweging beslissende bestuursorgaan of met een bezwaarschriftencommissie met een onafhankelijke voorzitter. De gemeente Amsterdam doet sinds 2015 als regel het eerste. Wie dat heeft meegemaakt weet hoe dat gaat. Die zogenaamd onafhankelijke toetsing door de ambtenaren van het Juridisch Bureau voelt aldus aan: ‘we horen u omdat het moet’ en om formele foutjes uit de beslissingen te halen om vervolgens de bestuurlijk vastgestelde besluiten te kunnen (laten) uitvoeren. Men giet zijn tegenspraak in een juridisch jasje met het effect dat de meeste burgers afzien van verdere stappen. Vervanging van de bezwaarschriftenprocedure met een onafhankelijke externe commissie door een hoorzitting met eigen ambtenaren past in het patroon om na 2015 de rechtspositie van burgers minder sterk te maken. Stelling: Niet alleen dat wettelijk toegestane verdagingstermijnen automatisch worden toegepast, dikwijls worden wettelijke beslistermijnen helemaal niet in acht genomen. De burger wordt als regel ‘in de wacht gezet’, en soms zelfs helemaal niet meer uit de wachtstand gehaald waardoor de (doorzettende) burger gedwongen wordt een beroep tegen een fictieve weigering bij de rechter in te stellen. Dat kost extra inspanning, tijd en vaak geld.

Voorbeelden: De ambtenaren noemen zich onafhankelijk omdat ze persoonlijk niet bij het besluit betrokken waren, zelfs als de oorspronkelijke betwiste besluiten (bijvoorbeeld bij planschade) zelfs binnen dezelfde bestuurlijke eenheid of hetzelfde Juridisch Bureau worden gemaakt. Dit is gek, maar zeldzaam. Wel is wijdverbreid dat voorzitter en/of secretaris van deze ambtelijke ‘bezwaarschriftencommissie’ ook zelf het besluit op bezwaar schrijft en vervolgens bij de rechter op als verweerder op treedt. Zelfs al wordt dit alles door de rechter binnen de Awb toelaatbaar geoordeeld, het leidt zelden tot werkelijk kritische toetsing en heroverweging van besluiten. Als er al fouten worden gevonden, hoeven ze nog geen gevolgen te krijgen. Bij de evenementenvergunning voor Amsterdam Fashion Week op het Museumplein 2019 constateerde de commissie strijd met het locatieprofiel, maar prevaleerde het belang van de vergunninghouder om de vergunning toch in stand te laten. (Beslissing op bezwaarschrift, 28 februari 2019, JB.18.008.677) Bij meerdere evenementen op het NDSM-terrein oordeelde de Rechtbank (bij een verzoek om voorlopige voorziening) dat door het te laat indienen, en behandelen, van aanvragen voor een vergunning voor evenementen en festivals het belang van de verzoeker minder zwaar woog dan het belang van de organisator (gezien de korte termijn).

Feitelijk betekent dit dat bezwaar maken tegen evenementen (of het vragen om een voorlopige voorziening) kansloos is. Bij een Wob-verzoek bleek dat er nauwelijks zaken worden vastgelegd rond evenementen en er geen sancties zijn bij overschrijding van de afspraken in de vergunning. Een rapport over het Evenementenbureau was vernietigend. Toch heeft burgmeester in kader van nieuwe evenementenbeleid geen aanleiding gezien om iets te doen aan kwaliteits- en kennisverbetering. Bij evenementen neemt de burgemeester haar discretionaire bevoegdheid ‘ruim’, waardoor meer evenementen plaats vinden dan in het locatieprofiel staan. Van ‘terughoudendheid’ (waar de Raad van State om vraagt) is geen sprake in de praktijk. In verschillende bezwaarschriftzaken, die hierna nog worden beschreven blijkt hoe vooringenomen de commissie zich laat kennen bij het terwille zijn van de aanvrager (vaak gewiekste projectontwikkelaars) en het verdedigen van dubieuze vergunningen. Bij de Frans van Mierisstraat 131 (OLO 4842367) werden de bezwaren van de bewoners over overschrijding van bouwhoogten als te pietluttig teruggewezen, maar dat de dakconstructie van de bouwer 5 centimeter onder een absolute grens bleef, werd daarentegen veel gewicht toegekend. In deze zaak waren gemeenteambtenaren druk in de weer met de bouwer Van der Vlugt.

En de bezwaarschriftencommissie heeft in het uiteindelijke advies veel gegevens verwerkt die niet op de hoorzitting waren ingebracht. Zo kan het ook: een uitzondering is het advies van de bezwaarschriftencommissie inzake het bezwaarschrift Van Eeghenstraat 94-96-98 (Octopus-nummer: JB.19.012759.001 en .002), dat eens niet louter gericht is op overeind houden van het besluit van het bestuur. Wat eraan vooraf ging is dan ook wel grof (zie par. 2.b. en 2.g. hierna).

13

2. Misbruik van bureaucratische overmacht leidt tot onrechtmatig handelen a. Tekortschietende publicatie van vergunningaanvragen In de categorie bureaucratische problemen past ook de nieuwste taak van het Juridisch Bureau: voor de hele stad zorgen voor de officiële bekendmakingen, aankondigingen van vergunning-aanvragen waar zienswijzen of besluiten waarop beroep mogelijk zijn. Dit gaat vaak mis, zodat omwonenden niet tijdig bezwaar en beroep kunnen aantekenen. Stelling: de publicatie van aanvragen en besluiten is ver onder de maat. Inspraak- en bezwaartermijnen mogen hierdoor niet worden beknot. In de gemeenteraad van 22 april jl is hierover een goed onderbouwd raadsadres opgenomen 16. Het memoreert eerdere vragen over het ontbreken van publicatie door de Omgevingsdienst, waarop in 2019 van de zijde van OmgevingAlert de volgende loze reactie kwam: “Bottom-line: wij weten ook niet precies welke afspraken deze specifieke omgevingsdienst en de Gemeente Amsterdam onderling gemaakt hebben inzake de wijze en rol bij publiceren”. Veel later, 15 september 2020, reageerde de burgemeester positief en expliciet op de een jaar eerder gestelde vragen dat dit allemaal zal worden opgelost. Alle aanvragen zullen integraal worden gepubliceerd.

Want, aldus de burgemeester: “Beperkte publicatie past niet meer in het huidige tijdvak van transparantie en openbaarheid.” En, zo vervolgde zij: “Op de site van de gemeente Amsterdam is onder het kopje ‘Kennisgevingen en bekendmakingen’ een weblink geplaatst die direct doorverwijst naar de website van de OD NZKG. Op deze website staan alle aanvragen en besluiten die de OD NZKG afhandelt namens de gemeente Amsterdam.” Nu, een half jaar later, constateert de briefschrijver niettemin: “Ik moet echter constateren dat er niks is veranderd. Vergunningen (en aanvragen voor) terrasuitbreiding ontbreken, veel aanvragen bij Omgevingsdienst zijn onvindbaar (zoals onlangs bleek bij nachtelijke werkzaamheden in west) en ontheffingen voor bouwgeluid ontbreken nagenoeg allemaal en worden niet binnen de daarvoor geldende bewaartermijnen bekend gemaakt.” Dit is natuurlijk onaanvaardbaar om de principiële reden die de burgemeester noemde, maar ook om praktische redenen. De briefschrijver stelt terecht: “de ambtenaren kenden de situatie ter plaatse niet (ze komen niet kijken). Dan is het toch te prijzen als burgers, die als direct betrokkenen hun buurt goed kennen, meekijken?” Zie over de papieren werkelijkheid van vergunningverlenende ambtenaren voorbeelden in par. 2.e en f. hierna.

Concrete Voorbeelden Een voorbeeld is in oktober 2020 de aankondiging van de kapvergunning van honderden bomen aan De Hoge Dijk, het stukje Ecologische Hoofdstructuur van Amsterdam (!) Daar stond dan bij (samengevat): “Dit is slechts een kennisgeving. U kunt nog niet reageren. Een zienswijze kan pas in een later stadium.” Zes weken later was de aanvraag opeens goedgekeurd! En intussen zijn de bomen gekapt. Vreemd is dit voorbeeld, ook in Zuidoost: aanvraag tot bomenkap wordt gepubliceerd en dezelfde dag volgt het besluit! 17, maar dan kan nog bezwaar worden gemaakt en de bezwaartermijn worden afgewacht. Zo haalde de Omgevingsdienst de aanvraag van een hotel van haar website na bezwaren van omwonende, zodat belanghebbenden de eerder gepubliceerde stukken niet meer konden vinden. Zelfs op een Wob-verzoek werd niet gereageerd (behalve een bevestiging van ontvangst). Behandeling van de betreffende omgevingsvergunning voor het hotel blijft uit, zodat deze mogelijk later van rechtswege kan worden verleend. Inmiddels hebben bewoners een advocaat moeten inschakelen die ook nul op haar rekest kreeg, Veel vergunningen zitten weggestopt bij de Omgevingsdienst. Onder meer de plaatsing van MUPI’s in de stad.

De Vereniging Vrienden van de Amsterdamse Binnenstad VVAB wilde bezwaar maken, maar was te laat, omdat de Omgevingsdienst systematisch aanvragen voor vergunningen en ontheffingen niet bekend maakt (ook niet in Omgevingsalert). 16 https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/10004463/1/

Raadsadres%20niet%20meer%20publiceren%20vergunningaanvragen%20door%20stadsdelen%20gemeente%20en%20Omgevingsdienst 17 https://bekendmakingen.amsterdam.nl/bekendmakingen/stadsdeel-zuidoost/2021/week-1/aanvragen/aanvraag/ en https://

bekendmakingen.amsterdam.nl/bekendmakingen/stadsdeel-zuidoost/2021/week-1/besluiten/besluit/

14

Bij bouwwerkzaamheden in Amsterdam Noord worden de geluidsvoorschriften al meer dan een jaar overschreden. Hiervoor is een ontheffing nodig van de richtlijnen voor bouwgeluid. Omwonenden die last hebben van het geluid kunnen de betreffende ontheffing nergens vinden. Ambtenaren reageren al meer dan een jaar niet op mails met verzoeken om informatie. De omwonenden bereiden nu een Wob voor om de informatie alsnog te krijgen. De Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) bepaalt in artikel 6:7: “De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift bedraagt zes weken”. Vervolgens luidt artikel 6:8, eerste lid, dat deze termijn van aanvangt ”met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt”. Amsterdam rekent naar zich toe. De publicatie in ‘Officiële bekendmakingen’ is vaak veel later dan de dag waarop het besluit is verzonden. Helaas houdt de gemeente zich aan de datum van het besluit. Het komt vaak voor, dat de publicatie van het besluit een of zelfs meerdere weken NADAT het besluit al aan de aanvrager is verzonden, plaatst vindt. Eind vorig jaar overkwam dit een dame in de Frans van Mierisstraat. Na het sterk vertraagde publiceren (officiële bekendmaking 5 weken na verzending) van het besluit van 5 oktober 2020, (nr, Z006532) , kwam het bezwaarschrift volgens de gemeente, één dag te laat binnen en werd het niet-ontvankelijk verklaard.

De te late publicatie werd in mindering op haar bezwaartermijn gebracht. Besluit splitsingsvergunning Brahmsstraat 15, Dossiernr. Z/21/1882808. Dit besluit wordt plompverloren gemeld zonder dat er ook een aanvraag is gepubliceerd. Besluit omzettingsvergunningen Hemonystraat 44-3, Dossiernummer Z/21/1881901. idem, evenals: Besluit omzettingsvergunningen Rustenburgerstraat 418-3, Dossiernummer: Z/21/1883865.. Ook als er wel wordt gepubliceerd is er overigens een probleem. In Oud-Zuid wonen veel hoogbejaarde mensen die niet eens op internet zijn aangesloten, laat staan dat zij de Openbare Bekendmakingen volgen. In een aantal gevallen, zoals omgevingsvergunningen in de Frans van Mierisstraat (zie par. 2.d.) wordt erop gespeculeerd dat aanvragen niet of te laat worden gezien. De benadering in de Omgevingswet, waarbij overleg met belanghebbenden vooraf dient te gaan aan een vergunningaanvraag, brengt mogelijk verbetering in de situatie, tenzij aanvragers daarbij intimiderende methoden op weinig assertieve bewoners toepassen…

b. Vergunningen worden ‘van rechtswege’ verleend Grote aantallen vergunningen blijken ‘van rechtswege’ te worden verleend. Dat betekent dat de gemeente (doorgaans ambtenaren namens gemandateerde stadsdeelbestuurders) zonder dat er serieus naar is gekeken, door louter tijdverloop gedwongen was positief te besluiten op de aanvraag. Dan zijn er helemaal geen zienswijzen meer mogelijk. Belangrijker nog is dat een toetsing aan de regelgeving en een belangenafweging geheel ontbreken. De bal wordt dus bij omwonenden gelegd, die zo alert moeten zijn om tijdig een bezwaarschrift in te dienen en daar ook kosten voor moeten maken. Dit is meestal door direct toedoen van het Stadhuis, het raakt wel de juridische functie van de gemeente. Binnen het bestuurlijk stelsel zijn de dagelijkse besturen verantwoordelijk voor het uitvoeren van het beleid van de centrale stad. Het Stadhuis moet er dus op kunnen vertrouwen dat het dagelijks bestuur haar taak zorgvuldig uitvoert. Dat houdt op zijn minst in dat fatale termijnen (zo ook bij vergunningaanvragen) in acht worden genomen. Deze praktijk raakt het hart van de juridische functie van de gemeente. Recordhouder van het grootste aantal vergunningen-van-rechtswege is al jaren Stadsdeel Zuid (in 2019 gemiddeld elke week één).

Stelling: Nu een zo groot aantal vergunningen van rechtswege wordt verleend, kan met recht worden gesproken over een tekort in de juridische functie. Alerte burgers mogen de fouten eruit halen die veelal door ontbreken van toetsing aan de regels en belangenafweging aan deze besluiten kleven. Rechtsongelijkheid doemt ook op: alleen belanghebbenden met diepe zakken hebben de financiële mogelijkheden om dit soort kwesties tot het einde uit te zingen. Het voordeel van systematische dataverzameling is dat daardoor patronen aan het licht komen. Wij gaan ervan uit dat de gemeente ook systematisch overzicht heeft over de aanvragers van vergunningen en ontheffingen en zo haar pappenheimers leert kennen: aanvragers die steeds de randen van de regelgeving opzoeken, die 15

buurtbewoners intimideren, voorwaarden negeren en fake bouwtekeningen insturen. Helaas blijkt uit de verzamelde voorbeelden te weinig dat er in de praktijk met deze inzichten iets zinnigs wordt gedaan. Elke vergunning lijkt opnieuw te worden verleend alsof dit de eerste is, in plaats van de zoveelste van een beruchte vastgoedondernemer die hele buurten heeft geplunderd. Maar nu de vergunningverlening van rechtswege. Data-analyst Nico van Gog heeft een verzameling aangelegd van dergelijke vergunningen en komt tot de volgende aantallen besluiten-van-rechtswege verleend tussen 2017 en 4 april 2021. 2017: 81; 2018: 100; 2019: 92; 2020: 53; eerste kwartaal 2021: 6 (!?) Opmerkelijk is dat van groot-leverancier Stadsdeel Zuid in 2021 opeens geen van-rechtswege besluiten meer opdoemen. Misschien hebben ze hun leven gebeterd om de reputatie te herstellen. In Stadsdeel Zuid is er nog iets vreemds aan de hand. In de Van Eeghenstraat wonen toevallig een paar actieve bewoners met kennis van zaken. Zij letten nauwlettend op de ongewenste bouwontwikkelingen die veelvuldig in hun buurt plaatsvinden: onderkelderingen, parkeergarages, grote uitbouwen in de tuinen, lelijke verbouwingen in de fraaie panden, verstening van tuinen, etcetera. Dit is in strijd met veel belangen van derden en met belangen van gemeentelijk beleid op terrein van milieu, grondwater en verkeer.

De vergunningverlening liet door consequente observatie bepaalde patronen zien: vergunningen werden van rechtswege verstrekt en de aanvragers waren dan altijd machtige projectontwikkelaars. Dit zijn de heel grote vastgoedjongens, waarvan bekend is dat zij veel doen voor de stad (sponsoring van cultuur, bouwen van studentenhuisvesting e.d.). Dan is voorstelbaar dat zij een gewillig oor vinden bij de gemeente als ze een vergunning aanvragen, maar als dit ten koste gaat van derdenbelangen is het recht in het geding. Meer hierover onder 2.g. Het gevaar dreigt dus dat repeat-players dusdanige netwerken opbouwen waardoor de onafhankelijkheid en objectiviteit van het dagelijks bestuur in het gedrang komt. Dit vindt volledig plaats buiten het zicht van de burgers. Er zijn geen waarborgen om belangenverstrengeling en vriendjespolitiek te voorkomen. Belanghebbenden, vaak one-shotters, zijn daar niet tegen opgewassen.

Voorbeelden In het laatstgenoemde patroon pasten vergunningen voor Van Eeghenstraat 104 (OLO 2923789, 2017) (Omgevingsvergunning voor bouw van kelder onder en naast de woning en onder de geheel tuin, in strijd met het Bestemmingsplan en zelfs met de criteria van het A-2 beleid). Oplossing dus: Van rechtswege verleend, ondanks negatief advies van de afdeling R&E. Aan de projectontwikkelaar met zeer goede relaties in de gemeente.18 Evenzo de lucratieve vergunning voor Van Eeghenstraat 110 (OLO 3271819, 2018) voor een grote projectontwikkelaar betreffende uitbouw ten koste van groen, maatschappelijke bestemming Onderwijs zomaar opgeheven. Van rechtswege. wederom ondanks negatief advies van R&E. Dezelfde man die achter Polo Amsterdam zit. Daarmee werd (buiten hem en het stadsdeel om?) een andere overtreding van het recht begaan, namelijk door gemeenschapsgeld te bestemmen in een overeenkomst met een particulier bedrijf, Holland Casino. Pologate? 19 Op een Wob-verzoek is slechts gedeeltelijke informatie verstrekt. In een annotatie voor de buren is voor beide voornoemde gevallen aangegeven dat de beslistermijnen onjuist in de administratie zijn verwerkt, waardoor de fatale termijnen over het hoofd zijn gezien. Desalniettemin hebben de omwonenden hoge kosten moeten maken om beide vergunningen alsnog van tafel te krijgen.

De omwonenden hebben het stadsdeel uit de brand geholpen, maar dat kon op weinig dank rekenen. Zij werden kort daarna alsnog geconfronteerd met gewijzigde bouwplannen waaraan het stadsdeel alsnog zonder meer de medewerking heeft verleend. Vaak lijkt van rechtswege vergunningverlening te wijzen op grote drukte in de afdeling, maar als het uitkomt, kan het voor weer een andere grote projectontwikkelaar ook soms in één dag. Zie daarvoor in dezelfde Van

18 Betreft projectontwikkelaar Camelot. Vergelijk hoe er nu over Camelot gedacht wordt, o.a. in NRC 18 dec. 2020, en op

eigen website https://nl.cameloteurope.com/nieuws/toelichting-recente-uitspraken-de-media En in Amsterdam blijft het stil. 19 Zie https://xploregovernance.wordpress.com/2020/04/20/pologate/

16

Eeghenstraat 94-96-98 onder par. 2.g. Er lijkt wel degelijk beleid te zitten achter de keuzen welke aanvragen al dan van rechtswege worden verleend. Vergunning van rechtswege verleend voor Oosterpark 53 (OLO 5591393) voor een dakopbouw, dakterras, balkons etc. In dit pand was voorheen een B&B gevestigd maar nu komt er een hotel van maar liefst 40 bedden. Het plan is in strijd met alle mogelijke regelgeving inclusief het hotelbeleid. Dat vindt ook het stadsdeel, en er is ook geen grond voor afwijking van het bestemmingsplan. Toch werd de vergunning verleend door eenvoudigweg de beslistermijn te laten verlopen. Besluit voorraadvergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten, Handmolen 53, Stadsdeel Noord Dossiernummer Z/2/1792153 Besluit voorraadvergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten gebouw Watermolen 27, Dossier nr. Z/20.1792045 Besluit voorraadvergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten Burgemeester Cramergracht 72, Dossier nr. Z/20/1847316. Besluit omgevingsvergunning van rechtswege verleend Johannes Meewisstraat 48 H, OLO 5377721, woningomzetting in strijd met het bestemmingsplan! Of zelfs het bouwen van een complete vrijstaande woning, zomaar vergund via omgevingsvergunning reguliere procedure (!) van rechtswege, Sloterweg 910, OLO 5670835.

In het centrum (postcodegebied 1012) was gemeente bezig met een stevige handhaving op een illegaal hotel. De eigenaar vroeg vervolgens een short stay vergunning aan. Die mag in postcodegebied 1012 niet worden verleend, maar werd wel van rechtswege verleend. Na een bezwaarprocedure werd de vergunning alsnog ingetrokken. De eigenaar bedreigde vervolgens de buren met de dood. En zo tientallen andere per jaar.

c. Zienswijzen worden veronachtzaamd of ‘weggeschreven’ Burgers die een zienswijze insturen bij een beleidsvoorstel maken soms mee dat hun zienswijze bij de Nota van Beantwoording domweg wordt vergeten, althans niet vermeld. Veel vaker ervaren indieners van zienswijzen dat hun voorstel niet correct wordt weergegeven, of dat bij de beantwoording wordt ingebed in ambtelijke frasen. “Er is geen aanleiding om…” is geen inhoudelijk argument tegen een zinnige suggestie of bedenking, maar een populaire zinsnede om onwelgevallige zienswijzen ter zijde te leggen. “Niet valt in te zien dat ….” is even tekortschietend als redengeving. Stelling: Een belangrijke voorsprong hebben de ambtenaren doordat zij de zienswijzen van burgers kunnen interpreteren naar het hun goeddunkt en de reacties op creatieve wijze kunnen formuleren (‘wegschrijven’). Zelden zullen raadsleden daar de vinger op leggen. Hierop hoort de dienst alert te zijn. Voorbeelden Geheel weglaten van vrij uitgebreide en pertinente zienswijzen gebeurde bijvoorbeeld begin 2021 bij het evenementenbeleid met de inbreng van d’Oude Stadt en de Ver. Buurtbelang Museumplein. 20 Creatief interpreteren en wegschrijven van veel inbreng gebeurde bij de 7000 inspraakreacties op de Overstapregeling naar Eeuwigdurende erfpacht in 2017 21.