Bijlage.Onderzoeksopzet van RMA Participatieparagraaf - sturen op participatie in Amsterdam

ONDERZOEKSOPZET

Participatieparagraaf Sturen op participatie in Amsterdam 6 JULI 2022

DEFINITIEF Deze onderzoeksopzet is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de opzet van het onderzoek Participatieparagraaf. U kunt het digitale document raadplegen op de projectpagina.

PARTICIPATIEPARAGRAAF - ONDERZOEKSOPZET

Inhoudsopgave Samenvatting en leeswijzer ............................................................................................... 2 Aanleiding .......................................................................................................................... 3 1

Aanleiding en context ................................................................................................. 3

1.1 Participatie speerpunt vorig en huidig college ..............................................................................3 1.2 Bewuste keuzes bij het inzetten van participatie noodzakelijk .....................................................3 1.3 Sturen op participatie door middel van de participatieparagraaf ..................................................4 1.4 Inhoud van de participatieparagraaf .............................................................................................5

Opzet onderzoek ................................................................................................................ 6 2

Doelstelling en onderzoeksvragen ............................................................................. 6

2.1 Doelstelling ...................................................................................................................................6 2.2 Onderzoeksvraag ..........................................................................................................................6

3

Aanpak ....................................................................................................................... 6

4

Afbakening ................................................................................................................. 6

5

Planning en onderzoeksteam ..................................................................................... 7

5.1 Planning ........................................................................................................................................7 5.2 Onderzoeksteam ...........................................................................................................................7

Verantwoording ................................................................................................................. 8 Bijlage 1 - Algemene werkwijze rekenkamer .................................................................... 9 Eindnoten ......................................................................................................................... 10

1

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Samenvatting en leeswijzer Dit is de onderzoeksopzet van het onderzoek naar de Participatieparagraaf. Het versterken van participatie is al jaren een speerpunt van opeenvolgende colleges. De participatieparagraaf in voordrachten voor het college en de dagelijks besturen van stadsdelen is een belangrijk instrument om grip te krijgen op de wijze waarop de gemeente participatieprocessen opzet en uitvoert. De participatieparagraaf moet stimuleren dat door de gemeente meer bewust wordt nagedacht over het doel en de vorm van participatieprocessen bij het maken van nieuwe plannen en beleid. Het doel van dit onderzoek is om na te gaan in hoeverre het gebruik van de participatieparagraaf hier in de praktijk daadwerkelijk aan bijdraagt. Dat doen we aan de hand van de volgende onderzoeksvraag:

Wordt de participatieparagraaf in college- en DBvoordrachten toegepast en adequaat ingevuld? Dit onderzoek richt zich op de werking van de participatieparagraaf in de voordrachten voor het college en de dagelijks besturen van de stadsdelen. Dit onderzoek is, als experiment, opgezet als een klein onderzoek met een kortere doorlooptijd dan voor onze werkwijze gebruikelijk is. Daarom beperken we ons nadrukkelijk tot de vraag of de participatieparagraaf wordt toegepast zoals bedoeld. In dit onderzoek gaan we niet na of er daadwerkelijk sprake is van doeltreffende participatie van Amsterdammers bij nieuw beleid, plannen of projecten. In het vervolg van deze onderzoeksopzet gaan we eerst kort in op de aanleiding en context van dit onderzoek. Daarna volgen de doelstelling, de onderzoeksvraag en onze aanpak en afbakening. Tot slot volgt informatie over de planning, het onderzoeksteam en de voorbereiding van dit onderzoek.

2

PARTICIPATIEPARAGRAAF - ONDERZOEKSOPZET

Aanleiding 1 Aanleiding en context Het versterken van participatie is al jaren een speerpunt van opeenvolgende colleges. De participatieparagraaf in voordrachten voor het college en de dagelijks besturen van stadsdelen is een belangrijk instrument om grip te krijgen op de wijze waarop de gemeente participatieprocessen opzet en uitvoert. Hierna volgt een korte beschrijving van de aandacht voor het versterken van participatie in Amsterdam en de rol die de participatieparagraaf daarbij vervult. Wat is participatie en wat is het verschil met inspraak? Participatie is het betrekken van inwoners bij onder meer de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van gemeentelijk(e) beleid, plannen of projecten.1 Het gaat daarbij om het bieden van de mogelijkheid aan inwoners om hieraan actief deel te nemen en zo invloed uit te oefenen op hun leefomgeving. Inspraak biedt burgers de gelegenheid om te reageren op een beleidsvoornemen wat reeds tot stand is gekomen. Inspraak is daarmee een beperkte vorm van participatie.2

1.1 Participatie speerpunt vorig en huidig college In het vorige coalitieakkoord Een nieuwe lente en een nieuw geluid stelde het toenmalige college de verantwoordelijkheid te voelen om de zeggenschap van bewoners te vergroten. Het college zette daarvoor in op uiteenlopende ambities op het vlak van democratisering met als rode draad het vernieuwen, versterken en uitbreiden van de participatieve en representatieve democratie.3 Om uitvoering te geven aan deze ambities, is gedurende de vorige collegeperiode gewerkt aan het zogenoemde Programma Democratisering. Onderdeel van dit programma was het versterken van participatie in Amsterdam.4 Ook in het nieuwe coalitieakkoord (het Amsterdams Akkoord) voor de huidige bestuursperiode wordt nadrukkelijk aandacht besteed aan het belang van participatie. In het hoofdstuk De stad maken we samen staat onder meer “[…] dat de komende jaren in de volle breedte van de ambtelijke organisatie werk [wordt gemaakt] van burger- en overheidsparticipatie.” Benadrukt wordt dat participatie bij uitstek een onderwerp is dat elke ambtenaar van de gemeente Amsterdam aangaat.5

1.2 Bewuste keuzes bij het inzetten van participatie noodzakelijk Een terugkerend onderwerp bij het versterken van participatie is het streven dat de gemeente eerder en meer bewust nadenkt over het inzetten van participatie. Dit streven komt terug in diverse gemeentelijke documenten, te beginnen met de Beleidsbrief Democratisering en in navolgende stukken zoals de Routekaart Amsterdamse Participatieparagraaf, het Beleidskader Participatie en de Leidraad Participatie.

3

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Samengevat gaat het in deze stukken om het stilstaan bij de vraag over het “[…] waarom, waarover en wanneer meegedacht en meegewerkt kan worden en waarover expliciet niet.”6 Zo wordt aangegeven dat uit evaluaties blijkt dat het vaak onduidelijk is welk doel participatie heeft, er verschillende verwachtingen zijn van participatie of dat het gestelde doel voor participatie gaandeweg onhaalbaar bleek.7 Door vroeg in het proces van het maken van nieuw beleid, plannen en projecten na te denken over hoe Amsterdammers op een betekenisvolle manier kunnen worden betrokken, worden betere resultaten bereikt, is de speelruimte voor alle betrokkenen duidelijk en wordt teleurstelling achteraf voorkomen.8 Dit moet leiden tot heldere keuzes waarop weloverwogen bestuurlijke beslissingen plaatsvinden en waarbij er sprake is van bestuurlijke betrokkenheid bij het verdere participatietraject.9

1.3 Sturen op participatie door middel van de participatieparagraaf Om het maken van bewuste keuzes aan te moedigen is de participatieparagraaf in het leven geroepen. In het coalitieakkoord van het vorige college werd deze paragraaf al expliciet in een ambitie aangekondigd. Als doel werd genoemd: het inzichtelijk maken op welke manier Amsterdammers betrokken zijn geweest bij het maken van nieuw(e) beleid en plannen en wat er met hun inbreng is gedaan.10 In de verdere uitwerking van deze ambitie in de Beleidsbrief Democratisering werd benadrukt dat de participatieparagraaf het mogelijk zou moeten maken om al bij aanvang van het maken van nieuw beleid, plannen of projecten te toetsen of er een adequaat participatieproces is voorzien.11 Met ingang van 1 januari 2020 maakt de participatieparagraaf verplicht onderdeel uit van voordrachten die aan het college en de dagelijks besturen van stadsdelen worden voorgelegd voor besluitvorming.a De participatieparagraaf is nadrukkelijk geen doel op zich, maar een middel om ervoor te zorgen dat participatie met een duidelijk doel voor ogen wordt ingezet, en hierop te kunnen sturen.

De participatieparagraaf moet inzicht geven in de inrichting van het participatieproces bij de start van het maken van nieuw beleid, plannen of projecten, maar moet ook gaandeweg zichtbaar maken hoe het proces daadwerkelijk verloopt en, bij afloop, wat het proces heeft opgeleverd.12 Aanvullende instrumenten naast de participatieparagraaf De participatieparagraaf maakt onderdeel uit van een instrumentarium gericht op het verbeteren van participatieprocessen binnen de gemeente. Op het gemeentelijk intranet worden uiteenlopende instrumenten aangereikt en wordt ook ondersteuning geboden in de vorm van spreekuren en workshops. Deze instrumenten en ondersteuning zijn ook nog verder in ontwikkeling zo blijkt uit informatie uit het intranet.13

a In de collegevoordracht Kennisnemen van het actieplan participatieparagraaf en instemmen met

de instelling van de participatieparagraaf voor alle bestuurlijke voordrachten vanaf 1 januari 2020 van 26 november 2019 is besloten dat per 1 januari 2020 alle bestuurlijke voordrachten een paragraaf ‘participatie’ bevatten.

4

PARTICIPATIEPARAGRAAF - ONDERZOEKSOPZET

1.4 Inhoud van de participatieparagraaf Uit de participatieparagraaf moet duidelijk blijken welk doel het participatieproces dient, hoe en wanneer burgers betrokken worden en wat de inhoudelijke kaders zijn voor die betrokkenheid.14 Alleen indien er op voorhand onvoldoende of geen ruimte blijkt, bijvoorbeeld door wettelijke beperkingen, kan beargumenteerd gekozen worden om af te zien van een participatietraject.15 Vanaf het begin van de introductie van de participatieparagraaf in 2020 moet de ambtelijke organisatie inzicht geven in de doelen van participatie en het nagestreefde participatieniveau. In het in 2021 vastgestelde Beleidskader Participatie (en de bijbehorende Leidraad Participatie) zijn de onderwerpen die in de participatieparagraaf aan bod moeten komen, opgesomd en toegelicht. Waaronder ook, opnieuw, de mogelijke doelen en participatieniveaus die worden nagestreefd. Daarnaast wordt de beleidsruimte genoemd die ingevuld kan worden met het participatietraject.16 Dit moet in een participatieplan worden uitgewerkt en in de participatieparagraaf worden samengevat.17 In tabel 1.1 hebben we de mogelijke doelen en participatieniveaus op een rij gezet zoals die in de diverse stukken worden genoemd.

Tabel 1.1 - Doelen voor participatie en participatieniveaus Doelen voor participatie

Participatieniveaus

• Eigenaarschap

• Meebepalen

Vergroten van eigen verantwoordelijkheid:

Amsterdammers beslissen mee over het

wat kunnen en willen inwoners,

beleid of het project. Of nemen zelf initiatief.

maatschappelijke partners en mede

Amsterdammers en/of maatschappelijke

overheden zelf?

partners maken deel uit van een

• Kwaliteit van aanpak en beleid

gemeentelijk projectteam of de stuurgroep

Kennis en ervaringen (collectieve wijsheid)

en hebben beslissingsmacht. • Samenwerken (cocreatie)

aanboren, doordenken scenario’s of alternatieve oplossingen, oproep doen tot

Amsterdammers werken mee aan het beleid

innovaties.

of project. Amsterdammers staan dicht bij

• Zeggenschap

het gemeentelijk apparaat. • Meedenken (raadplegen en adviseren)

Macht en invloed van burgers vergroten. • Belangen in beeld

Amsterdammers geven de gemeente nuttige

Achterhalen hoe de belangen rond de opgave

ideeën of suggesties. • Informeren

liggen. Perspectieven en/of argumenten verzamelen.

Amsterdammers hebben behoefte aan

• Ontplooiing

informatie. Of de gemeente wil

Burgerschapsontwikkeling of democratische

Amsterdammers ergens over informeren.

vaardigheden van betrokkenen versterken.

Amsterdammers hebben een meer passieve

• Legitimiteit

rol. Dit is de meest minimale vorm van

Acceptatie op genomen beslissingen

participatie.

vergroten of onbehagen verminderen. Bronnen: Beleidskader Participatie en Leidraad Participatie.

5

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Opzet onderzoek 2 Doelstelling en onderzoeksvragen 2.1 Doelstelling De participatieparagraaf is duidelijk een middel, en geen doel op zich. Het is eveneens duidelijk dat het een belangrijk instrument is om grip te krijgen op de wijze waarop de gemeente Amsterdam participatie vormgeeft. Het versterken van participatie is al jaren een speerpunt van opeenvolgende colleges. De participatieparagraaf moet stimuleren dat door de gemeente meer bewust wordt nagedacht over het doel en de vorm van participatieprocessen bij het maken van nieuw(e) plannen en beleid. Het doel van dit onderzoek is om na te gaan in hoeverre het gebruik van de participatieparagraaf hier in de praktijk daadwerkelijk aan bijdraagt.

2.2 Onderzoeksvraag De onderzoeksvraag die we in dit onderzoek beantwoorden, is:

Wordt de participatieparagraaf in college- en DBvoordrachten toegepast en adequaat ingevuld?

3 Aanpak Voor het beantwoorden van deze vraag zullen wij de participatieparagrafen uit een groot aantal geselecteerde voordrachten voor het college en de dagelijks besturen van de stadsdelen beoordelen. Wij zullen daarbij toetsen of de participatieparagrafen daadwerkelijk zijn ingevuld. Verder toetsen wij of de ingevulde participatieparagrafen daadwerkelijk inzicht geven in het doel van het participatieproces, het participatieniveau en de beleidsruimte.

4 Afbakening Dit onderzoek richt zich op de werking van de participatieparagraaf in de voordrachten voor het college en de dagelijks besturen van de stadsdelen. Dit onderzoek is, als experiment, opgezet als een klein onderzoek met een kortere doorlooptijd dan voor ons gebruikelijk is. Daarom beperken we ons nadrukkelijk tot de vraag of en hoe adequaat de participatieparagraaf wordt toegepast. In dit onderzoek gaan we niet na of de doelen met de ingezette participatieprocessen daadwerkelijk zijn bereikt: of er daadwerkelijk sprake is van doeltreffende participatie van Amsterdammers bij nieuw(e) beleid, plannen of projecten.

6

PARTICIPATIEPARAGRAAF - ONDERZOEKSOPZET

5 Planning en onderzoeksteam 5.1 Planning Dit onderzoek wordt uitgevoerd in de periode juli tot en met september 2022. Daarna volgt de afronding met feitelijk wederhoor en bieden we de mogelijkheid voor een bestuurlijke reactie. Wij streven ernaar uiterlijk in november 2022 over de uitkomsten van dit onderzoek te rapporteren.

5.2 Onderzoeksteam Onderzoeksteam Directeur

Annelies Daalder

Onderzoekers

Meike Jansen (onderzoeker) Jurriaan Kooij (projectleider)

7

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Verantwoording In de voorbereiding van dit onderzoek hebben wij relevante beleidsstukken over het Amsterdamse participatiebeleid en de participatieparagraaf geanalyseerd. En we hebben gesproken met betrokken ambtenaren. De werkzaamheden voor de voorbereiding zijn uitgevoerd in de periode mei tot en met juni 2022.

8

PARTICIPATIEPARAGRAAF - ONDERZOEKSOPZET

Bijlage 1 - Algemene werkwijze rekenkamer

9

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Eindnoten 1 Wetsvoorstel Versterking participatie op decentraal niveau, Memorie van toelichting, pp. 3-4. 2 Gemeente Amsterdam, Routekaart Participatieparagraaf (ongedateerd, 2019, p. 3); Beleidskader

Participatie (7 september 2021, p. 1). 3 Gemeente Amsterdam, Een nieuwe lente en een nieuw geluid (mei 2018), p. 58. 4 Gemeente Amsterdam, Beleidsbrief Democratisering (19 maart 2019), pp. 7-8. 5 Gemeente Amsterdam, Amsterdams Akkoord (mei 2022), p. 69. 6 Gemeente Amsterdam, Beleidsbrief Democratisering (19 maart 2019, p. 7); Routekaart Amsterdamse Participatieparagraaf (ongedateerd, 2019, p. 2); Beleidskader Participatie (7 september 2021, pp. 4-5); Leidraad Participatie (7 september 2021). 7 Gemeente Amsterdam, Beleidskader Participatie (7 september 2021), p. 2. 8 Gemeente Amsterdam, Leidraad Participatie (7 september 2021); Gemeente Amsterdam, Routekaart Amsterdamse Participatieparagraaf (ongedateerd, 2019), p. 6. 9 Gemeente Amsterdam, Beleidskader Participatie (7 september 2021), p. 4. 10 Gemeente Amsterdam, Een nieuwe lente en een nieuw geluid (mei 2018), p. 58. 11 Gemeente Amsterdam, Beleidsbrief Democratisering (19 maart 2019), pp. 7-8. 12 Gemeente Amsterdam, Routekaart Amsterdamse participatieparagraaf, p. 6. 13 Gemeente Amsterdam, Gemeentelijk intranet, pagina participatie, geraadpleegd op 4 juli 2022. 14 Gemeente Amsterdam, Routekaart Amsterdamse participatieparagraaf, p. 6. 15 Gemeente Amsterdam, Routekaart Amsterdamse participatieparagraaf, p. 6. 16 Gemeente Amsterdam, Leidraad Participatie (7 september 2021).

17 Gemeente Amsterdam, Beleidskader Participatie (7 september 2021, pp. 9-11); Leidraad Participatie (7 september 2021).

10