Bijlage behorende bij amendementen 173, 174, 175, 176, 177 en 178 Van Schijndel

MEMO

AAN

Stichting ondersteuning Amsterdamse gemeenteraadsfractie FVD T.a.v. mr. drs. A.H.J.W. van Schijndel

VAN TELEFOON FAX E-MAIL

DATUM ONS KENMERK

ONDERWERP

8 mei 2023 1006743

P.J. van der Woerd Advocaat +31 88 +31 88 253 54 66 +31 88 + 31 88 253 52 58 pvanderwoerd@akd.nl

Advies Protocol Handhaving Integriteit politieke ambtsdragers gemeente Amsterdam

Geachte heer Van Schijndel, U heeft ons om advies gevraagd met betrekking tot het raadsvoorstel tot vaststelling van het Protocol Handhaving Integriteit politieke ambtsdragers gemeente Amsterdam – versie mei 2023 (hierna: het “Protocol”) en de door u voorgestelde amendementen daarop, die strekken tot het op enkele onderdelen versterken van de rol van (de voorzitter van) het presidium van de gemeenteraad.

1.

INLEIDING

Het Protocol bevat een beschrijving van de wijze waarop wordt omgegaan met meldingen van vermoedens van integriteitsschendingen door politieke ambtsdragers. Het Protocol vormt blijkens de inleidende tekst ervan samen met de Gedragscode College van burgemeester en wethouders Amsterdam en de Gedragscode Gemeenteraad en bestuurscommissies de basisstructuur van de bestuurlijke integriteit. De gemeenteraad dient het protocol op voordracht van de burgemeester vast te stellen. Het Protocol bevat een beschrijving van de processtappen bij een vermoeden van integriteitsschending, waarbij een primaire en prominente rol is weggelegd voor de burgemeester. Alvorens wij het Protocol en de door u voorgestelde amendementen zullen beoordelen, schetsen we voor een goed begrip in het navolgende eerst het relevante juridisch kader. Vooraf zij opgemerkt dat wij ons bij de advisering over de door u in te dienen amendementen hebben beperkt tot die amendementen die wat ons betreft raken aan de kern van hetgeen u met uw amendementen beoogt. Het amendement waarmee u beoogt op pagina 1, 1ste bullet, 3de alinea, aan de 2de zin toe te voegen: “…hun kiezers om de burgemeester en het college te controleren” raakt onzes inziens niet aan die kern.

Hetzelfde geldt voor uw amendement ten aanzien van de openbaarheid van de raadsvergadering (voor eventuele beslotenheid kent de Gemeentewet in artikel 23 een aparte regeling) en het al dan niet anoniem kunnen melden van een vermoeden van integriteitsschending (op zichzelf een

In Nederland wordt de praktijk uitgevoerd door AKD N.V., statutair gevestigd in Rotterdam (ingeschreven in het handelsregister onder nummer 24366820). Alle diensten en (andere) werkzaamheden worden verricht uit hoofde van een overeenkomst van opdracht met AKD N.V. Op de overeenkomst zijn, onder uitsluiting van enige andere algemene voorwaarden, de algemene voorwaarden van AKD N.V. van toepassing die zijn gedeponeerd ter griffie van de rechtbank te Rotterdam onder nummer 26/2022 en waarin onder meer een beperking van de aansprakelijkheid is opgenomen. Iedere aansprakelijkheid is beperkt tot het bedrag dat in het desbetreffende geval onder de beroepsaansprakelijkheidsverzekering wordt uitbetaald met inbegrip van het bedrag van het eigen risico. Op verzoek worden de algemene voorwaarden kosteloos toegezonden. Zij kunnen ook worden geraadpleegd op https://www.akd.eu/.

#23509772v1

DATUM

3 mei 2023

ONS KENMERK PAGINA

2 van 8

interessant punt dat echter niet raakt aan de bevoegdheidskwestie ten aanzien van het handelen naar aanleiding van een melding van een vermoeden van een integriteitsschending maar aan het meldingssysteem an sich).

2.

JURIDISCH KADER

Als basisregel geldt dat alle politieke ambtsdragers, waaronder zowel bestuurders al gekozen volksvertegenwoordigers moeten worden verstaan,1 primair zelf verantwoordelijk zijn voor de naleving van de voor hen relevante regels en voor een integere invulling van hun taken.2 Sinds 1 februari 2016 bevat artikel 170, tweede lid Gemeentewet echter een zorgplichtbepaling waarbij de burgemeester in het kader van zijn bevoegdheid expliciet wordt opgedragen de bestuurlijke integriteit van de gemeente te bevorderen. Onder bestuurlijke integriteit van de gemeente wordt de integriteit van zowel wethouders, raadsleden als ook andere organen van het gemeentebestuur en ambtenaren verstaan.3 Het gaat dus expliciet niet enkel om (beleids-)ambtenaren en uitvoerende diensten. Blijkens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel waarmee artikel 170, tweede lid Gemeentewet werd geïntroduceerd, wordt bij (vermoedens van) integriteitsschendingen optreden van de burgemeester verwacht en vervulde de burgemeester in de periode voor het wetsvoorstel in de praktijk ook al de rol van hoeder van de gemeentelijke integriteit.4 De burgemeester wordt door de wetgever in staat geacht om, gelet op diens onafhankelijke positie, integriteitsschendingen te zien en aan de orde te stellen.

De verantwoordelijkheid van de burgemeester voor de gemeentelijke integriteit vloeide voorheen niet expliciet voort uit de Gemeentewet, maar werd afgeleid uit het huidige derde lid van artikel 170 Gemeentewet, dat bepaalt dat de burgemeester een goede behartiging van de gemeentelijke aangelegenheden bevordert.5 De wetgever heeft echter ingezien dat ingeval vragen rijzen over de integriteit van wethouders of raadsleden de burgemeester in een kwetsbare positie kan geraken en daarom buiten twijfel moet komen te staan dat de burgemeester daarin een bijzondere verantwoordelijkheid heeft.6 Om de rol van de burgemeester ten aanzien van de gemeentelijke integriteit te waarborgen, te versterken en buiten twijfel te stellen dat hier voor de burgemeester een bijzondere verantwoordelijkheid en opdracht ligt, heeft de

1 Kamerstukken II 2012-2013, 33 691, nr. 3, p. 10. Zie ook: Handreiking integriteit van politieke ambtsdragers bij provincies, gemeenten

en waterschappen (vierde gewijzigde druk 2021), p. 7. 2 De relevante bepalingen uit de Gemeentewet richten zich rechtsreeks tot deze ambtsdragers en besturen. Zie ook: Handreiking

integriteit van politieke ambtsdragers bij provincies, gemeenten en waterschappen (vierde gewijzigde druk 2021), p. 35. 3 Kamerstukken II 2012-2013, 33 691, nr. 3, p. 10. 4 Kamerstukken II 2012-2013, 33 691, nr. 3, p. 10. 5 Kamerstukken II 2012-2013, 33 691, nr. 3, p. 10. 6 Kamerstukken II 2012-2013, 33 691, nr. 3, p. 10. Ook hieruit volgt dat de wetgever expliciet voor ogen heeft gehad dat ook bij een

vermoeden van integriteitsschending door een raadslid optreden van de burgemeester wordt verwacht.

#23509772v1

Error! Reference source not found.

DATUM

3 mei 2023

ONS KENMERK PAGINA

3 van 8

wetgever ervoor gekozen om in een afzonderlijke bepaling aan de algemene taakomschrijving van de burgermeester toe te voegen dat de burgemeester de bestuurlijke integriteit van de gemeente bevordert.7 De wetgever heeft de burgemeester daarmee dus expliciet een verantwoordelijkheid gegeven in gevallen van vermoedens van integriteitsschendingen. Hij is aanspreekpunt en treedt regisserend op bij de verdere afhandeling. In de door de Vereniging Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg, de Unie van Waterschappen en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties opgestelde Handreiking integriteit van politieke ambtsdragers bij provincies, gemeenten en waterschappen (2021) wordt hierover opgemerkt:8 “Om deze taak en bevoegdheid goed uit te kunnen voeren, ligt het in de rede dat de (…), burgemeester (…) zonder meer de beschikking heeft over de daarbij behorende instrumenten, zoals over de benodigde menskracht en budget. De (…) raad (…) zal hem daarin vanzelfsprekend tegemoetkomen met de benodigde middelen.” De Gemeentewet schrijft geen concrete handelswijze van de burgemeester voor in gevallen van vermoedens van integriteitsschendingen. Het staat gemeenten vrij hiervoor een eigen protocol vast te stellen.

Daarbij is van belang dat in voornoemde Handreiking is opgenomen dat de burgemeester er bij zijn taakuitoefening niet alleen voor hoeft te staan, maar zich bijvoorbeeld kan laten bijstaan door een daartoe aangewezen contactpersoon of vertrouwenspersoon integriteit, door een commissie integriteit vanuit de raad, en/of door de griffier of secretaris-directeur.9 Indien noodzakelijk kan de burgemeester ingevolge artikel 182, eerste lid, aanhef en onder c Provinciewet de Commissaris van de Koning inschakelen om te adviseren en/of bemiddelen indien de bestuurlijke integriteit van de gemeente in het geding is of er anderszins een lokale integriteitskwestie speelt. De Gemeentewet schrijft geen bepaalde sancties voor die kunnen worden opgelegd bij integriteitsschendingen door raadsleden. Dat kon de wetgever ook niet doen, gegeven de positie van de gemeenteraad als hoogste orgaan binnen de gemeente.

3.

BOORDELING PROTOCOL EN VOORGESTELDE AMENDEMENTEN

In het raadsvoorstel tot vaststelling van het Protocol is onder verwijzing naar artikel 170, tweede lid Gemeentewet een prominente rol weggelegd voor de burgemeester, die altijd direct na binnenkomst van een melding van een vermoeden van integriteitsschending bij het Meldpunt van Bureau Integriteit door het hoofd daarvan wordt geïnformeerd. Ook in de verdere in het Protocol opgenomen processtappen na ontvangst van de melding, de validatie, het onderzoek, het oordeel en de sanctie ligt de primaire

7 Kamerstukken II 2012-2013, 33 691, nr. 3, p. 10, 24. 8 Handreiking integriteit van politieke ambtsdragers bij provincies, gemeenten en waterschappen (vierde gewijzigde druk 2021), p. 37. 9 Handreiking integriteit van politieke ambtsdragers bij provincies, gemeenten en waterschappen (vierde gewijzigde druk 2021), p. 35.

#23509772v1

Error! Reference source not found.

DATUM

3 mei 2023

ONS KENMERK PAGINA

4 van 8

verantwoordelijkheid bij de burgemeester. Op verschillende momenten in het proces is in het Protocol een informatieplicht voor de burgemeester opgenomen. Zo moet de burgemeester de griffier en het presidium altijd informeren als de melding een raadslid betreft. In een dergelijk geval ligt het in de rede dat de burgemeester de griffier en het presidium informeert over de inhoud van de onderzoeksopdracht en wordt ook de fractievoorzitter van de partij waartoe het raadslid behoort, ingelicht. Komt uit het onderzoek naar voren dat geen integriteitsschending is begaan, dan moet de burgemeester de griffier en het presidium daarover informeren. Luidt de conclusie van het onderzoek dat wel een integriteitsschending is begaan door een raadslid, dan moet de burgemeester de onderzoeksresultaten voorleggen aan de gehele gemeenteraad, voorzien van een gemotiveerd zwaarte-oordeel. De gemeenteraad moet zich vervolgens een oordeel vormen over de bevindingen en een advies geven over de consequenties.

Overeenkomstig het hiervoor genoemde uitgangspunt dat een politieke ambtsdrager primair zelf verantwoordelijk is voor de naleving van de regels en voor een integere invulling van zijn taken, bepaalt het Protocol dat het raadslid uiteindelijk zelf verantwoordelijk is voor de gevolgen van het onderzoek en, al dan niet in overleg met zijn of haar fractie, zelf de consequenties neemt die hij of zij geraden acht. De burgemeester noch de gemeenteraad legt het raadslid dus een sanctie op. De Gemeentewet biedt hiervoor ook geen grondslag. Wel zal bij vermoeden van een strafbaar feit aangifte bij de politie worden gedaan. Wij menen dat het Protocol hiermee op een goede manier invulling geeft aan de in artikel 170, tweede lid Gemeentewet aan de burgemeester opgedragen zorgplicht om toe te zien op het bevorderen van de gemeentelijke integriteit, zoals in onderdeel 2 van dit advies uiteengezet. De burgemeester draagt de primaire verantwoordelijkheid voor het proces, maar (verplichte) betrokkenheid van andere actoren is gewaarborgd.

U stelt als principiële hoofdlijn dat de burgemeester de verantwoordelijkheid voor het toezicht op de integriteit van raadsleden nooit zou moeten willen en dat het vanwege het in 2002 met de Wet dualisering gemeentebestuur10 geïntroduceerde dualistische systeem staatsrechtelijk passender en wellicht verkieselijker zou zijn de verantwoordelijkheid voor het toezien op de bestuurlijke integriteit van raadsleden niet bij de burgemeester neer te leggen, maar juist een primaire verantwoordelijkheid te geven aan het presidium respectievelijk de voorzitter daarvan. Gelet op het voorgaande menen wij dat deze stelling geen grondslag vindt in de Gemeentewet. De verantwoordelijkheid is immers juist expliciet bij de burgemeester neergelegd, ook waar het vermoedens van integriteitsschending van raadsleden betreft. Een wezenlijk andere regeling dan nu in het Protocol is opgenomen met een beperktere rol voor de burgemeester is binnen de kaders van de Gemeentewet onzes inziens dan ook niet goed denkbaar.

10 Stb. 2002, 111. Zie o.a. artikel 13, 21, 36a, 36b, 41b van de met deze wet gewijzigde Gemeentewet voor uitwerking van dit

dualistische systeem.

#23509772v1

Error! Reference source not found.

DATUM

3 mei 2023

ONS KENMERK PAGINA

5 van 8

Dit laat echter onverlet dat artikel 170, tweede lid Gemeentewet onzes inziens wel ruimte laat voor (meer) betrokkenheid van andere actoren. Daarmee bestaat onzes inziens ook ruimte om de positie van andere in het protocol genoemde actoren zoals (de voorzitter van) het presidium in het proces desgewenst te versterken. Uw voorgestelde amendement om de rol van (de voorzitter van) het presidium te versterken ten opzichte van die van de burgemeester voor zover het betreft vermoedens van integriteitsschendingen door raadsleden en uw amendement ten aanzien van de rol van de griffier hoeven daarom niet op gespannen voet te staan met artikel 170, tweede lid Gemeentewet, zo lang de primaire rol en verantwoordelijkheid maar bij de burgemeester blijft liggen. Ten aanzien van uw voorstel om het in uw ogen ‘alles of niets’-karakter van het Protocol waarbij het gehele presidium wordt geïnformeerd of daarvan in het geheel wordt afgezien af te zwakken, merken wij echter het volgende op. Door de voorzitter van het presidium een belangrijke(re) positie te geven wordt volgens u gewaarborgd dat wordt voorkomen dat de burgemeester zich in zijn eentje met een eventuele integriteitsschending van een raadslid zou gaan bezighouden. Het Protocol zoals aan de gemeenteraad voorgelegd bevat echter al een dergelijke waarborg.

Zoals hiervoor opgemerkt, moet de burgemeester bij een melding van een vermoeden van integriteitsschending die betrekking heeft op een raadslid altijd de griffier en het presidium informeren. De burgemeester heeft hierin geen afwegingsruimte en kan er dus niet voor kiezen het presidium niet in te lichten indien dat in het voorkomende geval wenselijk zou worden geacht. De in het protocol genoemde klankbordfunctie van het presidium en het door u genoemde ‘meer ogen-principe’ is bij een vermoeden van integriteitsschending door raadslid dus in het huidige Protocol reeds gewaarborgd, zij het dat in het Protocol niet is bepaald wat de informatieplicht inhoudt en welke informatie met bijbehorend detailniveau moet worden verschaft. Wij zijn het met u eens dat in het Protocol zou moeten worden geëxpliciteerd wat de informatieverplichting behelst. Uw amendement, inhoudende dat de informatieverplichting in elk geval betrekking moeten hebben op de inhoud van de onderzoeksopdracht, kunnen wij goed volgen.

Indien het de informatieverschaffing ten goede zou komen als de burgemeester niet direct het hele presidium hoeft te informeren maar ook zou kunnen kiezen om slechts de voorzitter van het presidium te informeren, heeft ook uw amendement waarbij u op pagina 3 onder het kopje ‘2 Rollen’ en het subkopje ‘Burgemeester’ de keuze om het presidium of slechts de voorzitter ervan te informeren aan de burgemeester laat, mogelijk meerwaarde. Wij delen uw standpunt dat het informeren van het presidium en de fractievoorzitter in het geval van een vermoeden van integriteitsschending door een raadslid niet optioneel zou moeten zijn (dat is het blijkens de processtappen overigens ook niet) en zijn het daarom met u eens dat het woord ‘optioneel’ op pagina 4, 1ste bullet zou moeten worden geschrapt, maar uitsluitend waar het raadsleden betreft.11

11 Tenzij u beoogt dat ook andere vermoedens van integriteitsschendingen te allen tijde met het presidium worden gedeeld.

#23509772v1

Error! Reference source not found.

DATUM

3 mei 2023

ONS KENMERK PAGINA

6 van 8

Indien u beoogt het presidium nauwer te betrekken bij vermeende integriteitsschendingen door andere politieke ambtsdragers dan raadsleden – waarvoor de informatieverplichting niet geldt – zou een bijzondere rol van de voorzitter van het presidium als drempelverlagende tussenvariant een meerwaarde kunnen hebben. Voor die gevallen kunnen wij uw amendementen waarbij u op pagina 2 onder het kopje ‘1 Processtappen’ en het subkopje ‘Onderzoek’ en op pagina 3 onder het kopje ‘2 Rollen’ en het subkopje ‘Burgemeester’ de keuze om het presidium of slechts de voorzitter ervan te informeren aan de burgemeester laat, volgen. Bij het voorgaande zij opgemerkt dat het laatste gedeelte van het amendement waarmee u op pagina 4, onder het kopje ‘Presidium’ na de laatste zin wenst toe te voegen “het staat de voorzitter van het presidium te allen tijde vrij het verzoek van de burgemeester [om de inhoud van het overleg (nog) niet met de overige leden van het presidium te delen] niet in te willigen en de inhoud van gevoerd overleg met de overige leden van het presidium te delen” afbreuk kan doen aan door u beoogde de bereidheid van de burgemeester om iets dat hij in eerste instantie niet met het gehele presidium wil delen wel met de voorzitter van het presidium te delen.

Dit geldt ook voor het geval uw amendement waarbij u op pagina 3 onder het kopje ‘2 Rollen’ en het subkopje ‘Burgemeester’ de keuze om het presidium of slechts de voorzitter ervan te informeren aan de burgemeester laat, wordt aangenomen. Met betrekking tot uw voorgestelde amendement, luidende dat een door de burgemeester geadviseerde sanctie in geen geval zou kunnen bestaan uit ontzegging van spreek- en stemrecht in de vergaderingen van de gemeente en raadscommissies, merken wij op dat advisering over een passende sanctie weliswaar is genoemd onder de rolbeschrijving van de burgemeester, maar dat uit de beschrijving van het proces volgt dat het de gemeenteraad zelf is die adviseert over de consequenties. De burgemeester geeft slechts een gemotiveerd zwaarte-oordeel (hierom kunnen wij uw amendement op grond waarvan u op pagina 4, 3de bullet toevoegt “…de beoordeling van de ernst daarvan” goed volgen). Zoals hiervoor beschreven, is het uiteindelijk aan het raadslid zelf om de consequenties te nemen die hij of zij geraden acht.

Het Protocol komt in zoverre al geheel tegemoet aan en is zelfs gunstiger dan hetgeen u met uw amendement wenst te bereiken zodat het amendement waarmee u aan pagina 4, 4de bullet van boven, na de laatste zin de volgende zin toevoegt: “in geen geval kan de sanctie bestaan uit ontzegging van spreeken stemrecht in de vergaderingen van de gemeenteraad en raadscommissies.” onzes inziens overbodig is. In zoverre zou dit hele aspect van de rolbeschrijving van de burgemeester uit het Protocol moeten worden geschrapt, voor zover het raadsleden betreft. Ten overvloede wijzen wij u nog wel op het feit dat artikel X8 Kieswet er reeds in voorziet dat een raadslid dat handelt in strijd met het bepaalde in artikel 15, eerste lid Gemeentewet (een opsomming wat een gemeenteraadslid niet mag), door de burgemeester in zijn hoedanigheid als voorzitter van de gemeenteraad in zijn betrekking kan worden geschorst. Het gaat hier evenwel om een andersoortige bepaling die geheel los moet worden gezien van de rol van de burgemeester als hoeder van de gemeentelijke integriteit als bedoeld in artikel 170, tweede lid Gemeentewet. Het ontnemen van het spreekrecht van een raadslid door de burgemeester in zijn hoedanigheid als voorzitter van de gemeenteraad kan slechts op grond van artikel 60 van het Reglement van orde

#23509772v1

Error! Reference source not found.

DATUM

3 mei 2023

ONS KENMERK PAGINA

7 van 8

gemeenteraad en raadscommissies Amsterdam en is enkel aan de orde als een spreker van het onderwerp afwijkt, beledigende of onbehoorlijke uitdrukkingen gebruikt, de orde verstoort, zijn plicht tot geheimhouding schendt, instemming betuigt met dan wel aanspoort tot onwettige handelingen of niet voldoet aan de uitnodiging van de voorzitter. Ook hier bestaat geen verband met het bepaalde in artikel 170, tweede lid Gemeentewet. Ontzegging van het stemrecht van een raadslid zou wettelijk slechts aan de orde kunnen zijn in het kader van artikel 2:4 Awb, dat bepaald dat de een bestuursorgaan ertegen waakt dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.12 Ook hier bestaat echter geen verband met het bepaalde in artikel 170, tweede lid Gemeentewet.

4.

CONCLUSIE

Op grond van het voorgaande komen wij tot de volgende conclusie: 

De Gemeentewet verzet zich niet tegen de door u voorgestelde wijziging van het Protocol waarbij de rol van (de voorzitter van) het presidium ten opzichte van de burgemeester wordt versterkt. Wel merken wij op dat uw amendement, inhoudende dat de voorzitter van het presidium geen gehoor zou hoeven geven aan het verzoek van de burgemeester om de inhoud van het overleg (nog) niet met de overige leden van het presidium te delen, ertoe zou kunnen leiden dat de burgemeester terughoudender is met het delen van bepaalde informatie met de voorzitter van het presidium, voor zover niet reeds verplicht op grond van het Protocol zoals aan de gemeenteraad voorgelegd. Om die reden menen wij dat het goed zou zijn om in het Protocol (op hoofdlijnen) vast te leggen welke informatie te allen tijde moet worden gedeeld.



Het Protocol voorziet niet in het opleggen van een sanctie door de burgemeester. De burgemeester geeft slechts een gemotiveerd zwaarte-oordeel. De gemeenteraad zelf adviseert over de consequenties. Uiteindelijk is het aan het raadslid zelf om de consequenties te nemen die hij of zij geraden acht. Ook de Gemeentewet voorziet niet in het opleggen van sancties in de vorm van ontzegging van het spreek- en/of stemrecht, anders dan de specifiek in dit advies genoemde gevallen.



Uw principiële stelling, namelijk dat de burgemeester de verantwoordelijkheid voor het toezicht op de integriteit van raadsleden nooit zou moeten willen en dat het vanwege het dualistische systeem staatsrechtelijk passender en wellicht verkieselijker zou zijn de verantwoordelijkheid voor het toezien op de bestuurlijke integriteit van raadsleden niet bij de burgemeester te leggen, maar daarbij een primaire verantwoordelijkheid te geven aan het presidium respectievelijk de voorzitter daarvan, vindt onzes inziens geen grondslag in de Gemeentewet. Een volstrekt

12 ABRvS 7 augustus 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE6228, r.o. 2.75.

#23509772v1

Error! Reference source not found.

DATUM

3 mei 2023

ONS KENMERK PAGINA

8 van 8

andere regeling dan nu in het Protocol is opgenomen waarbij de burgemeester meer naar de achtergrond verschuift, is wat ons betreft dan ook niet goed denkbaar binnen de kaders van de Gemeentewet. Met vriendelijke groet, mede namens Gerrit van der Veen,

Pieter van der Woerd AKD

#23509772v1

Error! Reference source not found.