Bijlage 5.5. ANG Memo beoordeling rapport Significant APE 06062023

MEMO

Onderwerp

: Beoordeling rapport Significant APE

Datum

: 6 juni 2023

Van

: ANG

Opgesteld door

: mr A.J. van Griethuysen

Ontvangers

: Raadsfractie FVD

De gemeenteraadsfractie van Forum voor Democratie (FVD) in Amsterdam heeft ANG (Adviesgroep Nederlandse Gemeenten) gevraagd een juridische beoordeling te geven van en/of bij het onderzoeksrapport van Significant APE van 30 maart 2023 over ‘het effect van toeristenbelasting op overnachtingen en belastinginkomsten in de gemeente Amsterdam’. Dit beknopte memo gaat hierop in. Naast het genoemde onderzoeksrapport is er een raadsinformatiebrief d.d. 9 mei 2023 alsook een stuk uit het Parool getiteld ‘Vrees hotellobby niet, verhoog die belasting’ dat aanhaakt bij het onderwerp van het onderzoeksrapport. Prijs-elasticiteit Het rapport van Significant APE richt zich op het fenomeen prijs-elasticiteit. Vanuit dat perspectief geeft het rapport met een drietal scenario’s inzichten in het effect van het verhogen van de toeristenbelasting in Amsterdam. De inhoud van het rapport is heel interessant. ANG merkt op dat het rapport terecht duidelijk maakt dat de effecten een sterk schattend karakter hebben, aangezien zelfs de branche van verblijfgevers geen antwoord kan geven op de vragen over de effecten van tariefsverhoging op het verblijf in de stad. Het basisscenario in het rapport biedt naar het zich laat aanzien meer waarschijnlijkheid dan de andere twee scenario’s die meer steunen op aannames.

Uit het rapport blijkt dat een kleine toename van de tarieven van toeristenbelasting niet, of niet tot een noemenswaardige, terugloop van het aantal verblijfhouders leidt. Een tariefsverhoging (prijsverhoging) dient substantieel, of misschien wel meer dan substantieel, te zijn voordat sprake is van effecten die passen bij de wens de aantallen verblijfhouders onder de 20 miljoen te krijgen en te houden. ANG onderschrijft dit, maar zou vanuit de eigen ervaring de effecten van de tariefsverhoging voorzichter inschatten dan het basisscenario in het rapport en het basisscenario meer als de bovengrens ervaren. De jarenlange praktijk geeft namelijk aan dat tariefsverhoging bij de toeristenbelasting vooral leidt tot verhoging van de belastinginkomsten en dat dit het aantal verblijfhouders nauwelijks beïnvloedt. Hierbij dient wel aangetekend te worden dat tot dusver in de Nederlandse praktijk tariefsverhogingen vrijwel altijd klein zijn en geen verdubbeling tot verdrie- of vervijfvoudiging van het tarief betreffen. Daar waar het (in andere gemeenten dan Amsterdam) ging om hele grote stijgingen, lag het tarief vóór de stijging vrijwel altijd ruim onder het landelijk gemiddelde tarief van circa € 2,85 per persoon per nacht (p.p.p.n.). Het ging dan bijvoorbeeld om een stijging van € 0,40 p.p.p.n. naar € 1,00 p.p.p.n. Percentueel een grote stijging, maar als absoluut bedrag alsnog klein.

Het betrof tot op heden nog nooit een stijging van € 10,00 naar € 30,00.

ANG023-0152AJvG

pagina 1 van 4

MEMO

De scenario’s geven wat betreft ANG terecht aan dat significante tariefsverhoging leidt tot een verlaging van het aantal belastbare feiten/verblijfhouders, maar of de effecten zo groot of klein zullen uitvallen als zichtbaar gemaakt in de scenario’s zal, bij gebrek aan praktijkvoorbeelden en gerealiseerde effecten, moeten worden afgewacht. In ieder geval dient bij het maken van een keuze in gedachte te worden gehouden dat de weg van geleidelijk verhogen van belastingtarieven nauwelijks invloed heeft op het aantal belastbare feiten. Telkens een klein beetje erbij leidt tot gewenning en niet tot aanpassing van het gedrag. Weglek-effect(en) Het rapport noemt verder terecht de mogelijke effecten van verplaatsen c.q. uitwijken van de verblijfhouder uit de stad naar (net) daarbuiten. Dit terwijl die verblijfhouder wel voor en naar Amsterdam komt, maar daar dan niet overnacht. Ook dit onderschrijft ANG. Buitenlandse verblijfhouders ervaren de afstanden in Nederland heel anders dan wij in Nederland. De afstand Haarlem-Amsterdam of Almere-Amsterdam achten buitenlandse verblijfhouders veel overbrugbaarder dan wij. Daar verwachten zij dan wel minder te hoeven betalen dan in het centrum van Amsterdam voor het verblijf, maar dat is in de praktijk ook het geval.

Dit effect wordt overigens wel weer geremd als de omgeving van Amsterdam de prijzen voor overnachten als reactie gaat verhogen en de verblijfhouder geen redelijk alternatief biedt. Substitutie-effect(en) Het rapport vermeldt verder nog het effect van verschuiven van verblijf in het luxe-segment naar het midden-segment van verblijfsaccommodaties. Dan neemt het volume van het verblijf niet af, maar wel de overnachtingsprijs en dus de belastingopbrengst. Voor ANG is het lastig om hetgeen in het rapport hierover wordt opgemerkt op waarschijnlijkheid te toetsten of te weerleggen. Zoals hierboven opgemerkt zijn de verschillen in Nederland buiten Amsterdam te klein om dat effect elders ook duidelijk te kunnen waarnemen. Bij substantiële, of meer dan substantiële, verhoging van de tarieven van de toeristenbelasting is het in het rapport genoemde effect niet onwaarschijnlijk. Zeker niet als de omgeving geen redelijk alternatief biedt. Weren van (zeer) ongewenst toerisme Tot slot is het effect op de soort verblijfhouder een inschatting die ANG als aannemelijk voorkomt. De ongewenste toeristen zijn doorgaans budgettoeristen. Zij worden eerder beïnvloed door een forse prijsstijging dan toeristen die meer voor hun verblijf willen en kunnen uitgeven.

Budgettoeristen die naar Amsterdam komen om (iets in) Amsterdam te zien zullen blijven komen, maar dan mogelijk of uitwijken naar (nog) goedkopere accommodaties in Amsterdam, zoals een camping, of daarbuiten schatten wij in. Budgettoeristen die niet voor Amsterdam komen zouden wel eens kunnen kiezen voor een heel ander reisdoel als het verblijf in Amsterdam significant duurder wordt, want dan vliegen/treinen zij ‘voor hetzelfde geld’ naar een ander oord. Voor die verblijfhouders is Amsterdam niet de doorslaggevende factor voor de reis en het verblijf. Verblijfhouders die de verblijfslocatie niet kunnen beïnvloeden of daarbij geen of nauwelijks aanleiding hebben (zakelijk verblijf, congresgangers, e.d.) worden bij minder dan significante tariefstijging zeker niet in het gedrag

ANG023-0152AJvG

pagina 2 van 4

MEMO

beïnvloed. Het zal de evenementen-/congresorganisator zijn die op enig moment gaat uitwijken naar andere locaties dan Amsterdam en dan deze verblijfhouders meeneemt. Ook hier geldt de vraag of organisatoren dan een redelijk alternatief voor Amsterdam hebben. Tussenconclusie Met de kanttekeningen hierboven daarbij meegenomen is de inhoud van het rapport van Significant APE zeker interessant en geeft het een onderbouwing voor de gedachte dat tariefsverhoging kan leiden tot remmen van de groei van het aantal verblijfhouders in Amsterdam. Het rapport houdt terecht een slag om de arm bij de waarschijnlijkheid van de scenario’s. De tariefsontwikkeling die in het rapport staat is ongekend in de praktijk en de effecten zijn dus (nog) niet op de praktijk te toetsen. Zo staat de BTW-verhoging van 6 naar 9 procent natuurlijk niet in verhouding tot de verhoging van het huidige tarief van de toeristenbelasting van ca. 10% van de overnachtingsprijs (exclusief BTW en toeristenbelasting) naar 30%, of zelfs 50%. Afdekking juridisch risico van onverbindendverklaring Daar ligt ook het grootste risico. Een bestuursrechter toetst de belastingheffing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en behoorlijke wetgeving.

Hoewel de gemeenteraad een zeer ruime beleidsvrijheid heeft bij het geven van invulling aan de bij wet gegeven bevoegdheden tot het heffen van (lokale) belastingen, is die beleidsvrijheid niet onbeperkt. De toetsing aan onredelijke en willekeurige belastingheffing verdient hierbij het meeste aandacht. Daar waar bij het vaststellen van de verordening toeristenbelasting met een sterke tariefsverhoging is opgenomen met welke reden de tariefsverhoging wordt doorgevoerd zal het element van willekeur niet snel een groot risico opleveren. De keuze door de raad is dan immers overwogen gedaan en niet willekeurig. Maar het element van de onredelijke belastingheffing wordt daarmee niet afgedekt. Een bestuursrechter zal mede bezien of de tariefstelling voldoet aan eisen van subsidiariteit en proportionaliteit, alsmede of de tariefstelling geen misbruik van bevoegdheid oplevert. In de huidige situatie is de toeristenbelasting met ca. 10% van de overnachtingsprijs (ex BTW en ex toeristenbelasting) al fors in vergelijking met andere gemeenten. Maar als het tarief naar bijvoorbeeld 30% stijgt komt de vraag op of dat niet onredelijk veel is. Het is niet ondenkbaar dat een bestuursrechter een parallel trekt met het normale BTW-tarief van 21%. Dan ligt een tarief van 30% daar ruim boven.

Het is niet ondenkbaar dat de bestuursrechter dan tot een onredelijke belastingheffing concludeert en de verordening onverbindend verklaart. Ten einde de subsidiariteit en nog meer de proportionaliteit te steunen dient door de gemeente aangetoond te worden dat minder ingrijpende maatregelen zijn gewogen, maar ‘te licht’ zijn bevonden. Met andere woorden, het doel kan niet worden bereikt met minder Ingrijpende maatregelen. Ter voorkoming van zo’n funest bestuursrechtelijk oordeel is een deugdelijke onderbouwing c.q. motivering van het verhoogde tarief absoluut noodzakelijk. Die zou eerstens gevonden kunnen worden door het doel van de (forse) tariefverhoging helder te formuleren. Dat is tweeërlei, namelijk:

ANG023-0152AJvG

pagina 3 van 4

MEMO

1) algemeen: het stadsbestuur heeft de verplichting in ‘Toerisme in Balans’ om het aantal overnachtingen tot 20 miljoen per jaar te beperken op zich genomen; en 2) bijzonder: de noodzaak om ongewenst hooligantoerisme tegen te gaan door in het goedkope (hostel)segment het tarief relatief zwaar te laten drukken. Dat laatste kan worden bereikt door een vast ‘starttarief’ in te voeren. Zo’n starttarief is niet afhankelijk van de overnachtingsprijs en zal derhalve ook in (hele) goedkope accommodaties worden betaald en daar relatief zwaar op de overnachtingsprijs drukken. In de duurdere segmenten blijft de heffing als percentage de norm. Met een hoog starttarief kan het percentage wel lager blijven, omdat de heffing de som van beide is. Bestemmingsheffing Voorts kan het risico van onverbindendheid worden verkleind door van de toeristenbelasting deels een bestemmingsheffing te maken. Als bijvoorbeeld de door de verhoging van het tarief veroorzaakte meeropbrengst van de toeristenbelasting mede wordt ingezet voor overlastvoorkoming, handhaving en leefbaarheid, is er een veel sterker fundament om een oordeel van onredelijke belastingheffing te voorkomen. Een nadeel is dat de gelabelde opbrengst dan ook wel daadwerkelijk moet worden ingezet voor het doel waarvoor het is geheven. Op zichzelf hoeft dat geen belemmering te zijn uiteraard.

Differentiëren tussen hoog- en laagseizoen In het licht van het voorgaande met betrekking tot de bestemmingsheffing zou aanvullend gekozen kunnen worden voor een gedifferentieerd tarief voor het hoog- en laagseizoen. In het laagseizoen is de overlast minder en is er minder geld nodig voor de bestemming van de meeropbrengst (overlast, handhaving en leefbaarheid) en andersom is dat in het hoogseizoen meer. Dit steunt mede de extra (gelabelde) middelen uit de tariefsverhoging én maakt het risico op onverbindend verklaren aanzienlijk kleiner. Ingroei van de stijging niet per se wenselijk ANG benadrukt nog wel als aandachtspunt dat als het verhogen van het tarief van de toeristenbelasting geleidelijk wordt ingevoerd, dat gepaard gaat met gewenning. Dan is het aannemelijk dat het effect van de verhoging minder is dan bij een verhoging als een ‘big-bang’. Die plotse sterke verhoging valt wel op en kan verblijfhouders tot een andere keuze bewegen. Naar onze inzichten levert het in ieder geval een groter effect op dan bij een stapsgewijze groei van het tarief. Overigens zal ook bij een geleidelijke verhoging een punt ontstaan waarop een verblijfhouder een andere keuze voor de locatie zal maken, maar dat duurt dan langer en treft naar verwachting een kleinere groep.

ANG023-0152AJvG

pagina 4 van 4