Bijlage 5.2. Rapport Significant APE dd. 30 maart 2023
Tekst van het document
HET EFFECT VAN TOERISTENBELASTING OP OVERNACHTINGEN EN BELASTINGINKOMSTEN
IN DE GEMEENTE AMSTERDAM
KLANT AUTEUR(S) DATUM VERSIE
Gemeente Amsterdam / directie Belastingen Joost van Gemeren, Inge Clemens, Michiel Bosma, Jaap Meijer, Joost Rovers 30 maart 2023 Definitief
Managementsamenvatting Inleiding en aanleiding
De stad Amsterdam is populair als toeristenbestemming (figuur 1). Het is een realistische verwachting dat het aantal verblijfsovernachtingen in Amsterdam in 2024 richting de 23 miljoen gaat. Het groeiende toerisme zet de leefbaarheid van de stad onder druk. Mede als reactie hierop is de verordening ‘Toerisme in Balans’ opgesteld. Volgens de verordening is het aanvaardbaar wanneer het aantal overnachtingen in Amsterdam tussen de 10 miljoen en 20 miljoen per jaar ligt. Daarnaast zijn zogenoemde ‘signaalwaarden’ opgesteld van 12 en 18 miljoen. Als het aantal overnachtingen buiten deze bandbreedte dreigt te komen, moet het College voorstellen doen ter bijsturing. De verordening noemt ‘regulering met behulp van de toeristenbelasting’ expliciet als optie daartoe.
Figuur 1. Toeristenovernachtingen in Amsterdam. Bron: Gemeente Amsterdam, Bezoekersprognose 2022-2024, Onderzoek en Statistiek.
De gemeente Amsterdam (directie Belastingen) heeft Significant APE gevraagd onderzoek uit te voeren naar de verwachte effecten van een verandering in de hoogte van de toeristenbelasting, in de Amsterdamse context. Specifiek onderzoeken we of de toeristenbelasting een geschikt instrument kan zijn om te sturen op verblijfsaantallen (instrumentele inzet), én welke gevolgen een aanpassing van de toeristenbelasting heeft op de belastinginkomsten (budgettaire inzet). Verder is ook van belang waar de effecten van een toeristenbelasting vooral neerslaan.
De hoofdvraag voor het onderzoek formuleren wij als volgt: Welke gevolgen heeft een aanpassing van de hoogte van de toeristenbelasting op toeristische overnachtingen en belastinginkomsten in de gemeente Amsterdam?
Hoofdconclusies over gevolgen van de toeristenbelasting
We concluderen dat een verhoging van de toeristenbelasting een remmend effect heeft op het aantal toeristische overnachtingen, maar dat effect is niet heel groot. Deze conclusie baseren we op de bevinding dat de toeristenbelasting minimaal verdrievoudigd moet worden om het aantal overnachtingen onder de signaalwaarde van 18 miljoen te krijgen, als andere beleidskeuzes en omstandigheden gelijk blijven. Tegelijkertijd is een verhoging van de toeristenbelasting naar verwachting juist relatief effectief als het doel is om de belastinginkomsten voor de gemeente Amsterdam te verhogen. De belastingopbrengst per overnachting stijgt immers, terwijl de meeste toeristen naar Amsterdam blijven komen. In het vervolg van deze managementsamenvatting gaan we dieper in op deze bevindingen.
Onderzoek naar de prijsgevoeligheid (prijselasticiteit) als basis voor het onderzoek
Van de economische wetenschap leren we het volgende: hoe prijsgevoeliger toeristen zijn, hoe groter het dempende effect van een belastingverhoging kan zijn op het aantal overnachtingen. De prijsgevoeligheid van toeristen noemen we ook wel de ‘prijselasticiteit van de vraag’. Een belangrijke focus van het onderzoek is dan ook om de prijselasticiteit te onderzoeken, specifiek voor overnachtingen in de gemeente Amsterdam. Hiernaast onderzoeken we ook hoe de aanbieders van verblijfsaccommodaties reageren op (een aanpassing in de) toeristenbelasting. Deze inzichten geven vervolgens aanknopingspunten om een doorrekening te maken van de te verwachten effecten van een hogere toeristenbelasting.
Vier onderzoeksmethoden gecombineerd
We hebben vier verschillende onderzoeksmethoden toegepast. Het gaat om literatuurstudie, data-analyse van de effecten van een belastingverhoging in het verleden, een enquête onder 420 (potentiële) verblijfstoeristen in Amsterdam, en interviews met in totaal 21 stakeholders, experts en uitbaters van toeristische accommodaties. Door de combinatie van onderzoeksmethoden (mixed methods onderzoek), ontstaat een zo compleet mogelijk beeld. Dit biedt houvast voor een doorrekening en geeft duiding waar de effecten vooral neerslaan (zie verderop in deze samenvatting). Tegelijkertijd is het beeld ook niet volledig scherp en zijn aanvullende aannamen nodig voor de doorrekening. Zoals in ieder onderzoek is er onzekerheid rondom de resultaten, bijvoorbeeld omdat cijfermateriaal beperkt beschikbaar is. In de hoofdtekst van dit rapport beschrijven de beperkingen van de methoden in meer detail. Scenario’s van de prijselasticiteit om recht te doen aan de onzekerheid van de resultaten Vanwege de genoemde onzekerheid hebben we de doorrekening gemaakt op basis van drie scenario’s van de prijselasticiteit. In het basisscenario rekenen we, op grond van de onderzoeksresultaten, met een prijselasticiteit van -1. Dat wil zeggen dat het aantal overnachtingen binnen de gemeente Amsterdam daalt met 1% als de totaalprijs van een verblijf, inclusief toeristenbelasting en kosten voor de reis, stijgt met 1%.
Deze elasticiteit neemt toe als de stijging van de prijs groter wordt. Naast het basisscenario rekenen we ook een scenario door met een realistische ondergrens van de elasticiteit, en een scenario met een realistische bovengrens van de elasticiteit. Deze scenario’s gaan respectievelijk uit van een half en een dubbel zo hoge elasticiteit als in het basisscenario. Dit doet recht aan de onzekerheid van de doorrekening.
Het effect van een hogere toeristenbelasting op het aantal overnachtingen
De resultaten van de doorrekening zijn te zien in figuur 2. Te zien is dat een verhoging van de toeristenbelasting meer of minder effect kan hebben, afhankelijk van het scenario. In het basisscenario betekent een verhoging van de toeristenbelasting met 5 procentpunt naar verwachting een daling van 600.000 verblijfsovernachtingen per jaar. Deze doorrekening gaat ervan uit dat overig beleid en andere omstandigheden gelijk blijven. Naar mate de toeristenbelasting verder oploopt, verdubbelt dit effect naar 1,1 miljoen. Bij de andere twee scenario’s zijn de effecten groter respectievelijk kleiner. In tabel 1 aan het einde van de managementsamenvatting zijn de cijfers in meer detail te vinden.
In het basisscenario is naar verwachting een toeristenbelasting nodig van tussen de 40 en 45% van de overnachtingsprijs (exclusief reiskosten) om het aantal overnachtingen te reduceren tot de signaalwaarde van 18 miljoen. In de huidige situatie bedraagt de toeristenbelasting circa 10% van de overnachtingsprijs (zie kader op bladzijde 11). Bij de andere scenario’s komt de signaalwaarde van 18 miljoen naar verwachting in beeld bij een verhoging van de toeristenbelasting naar respectievelijk 30% (bovengrens elasticiteit) en rond de 60% (ondergrens elasticiteit) van de overnachtingsprijs.
De onzekerheid over de effecten van de toeristenbelasting stijgt naar mate de belasting hoger wordt. Dit is te zien aan de scenario-uitkomsten (de ‘lijnen’ in figuur 2) die relatief steeds verder uit elkaar komen te liggen bij een hogere belasting.
Aantal overnachtingen 24
22 20 18 16 14 12 10 Huidig (+/10%)
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
Aantal overnachtingen ondergrens elasticiteit Aantal overnachtingen basisscenario Aantal overnachtingen bovengrens elasticiteit
Figuur 2. Aantal overnachtingen per jaar in de gemeente Amsterdam (verticale as, in miljoenen) bij verschillende scenario’s en hoogten van de toeristenbelasting (horizontale as, als percentage van de overnachtingsprijs) ‘Weglek’ van bezoekers naar accommodaties buiten de gemeentegrenzen
De daling van het aantal overnachtingen staat niet gelijk aan de daling van het aantal bezoekers. Ons onderzoek wijst uit dat ongeveer de helft van de toeristen die niet meer in de stad Amsterdam verblijven als gevolg van een hogere prijs uitwijkt naar een accommodatie in de bredere regio; om vervolgens dagelijks op en neer te pendelen naar de stad. We schatten in dat de metropoolregio Amsterdam (exclusief de gemeente zelf) ongeveer plaats heeft voor meer dan 2 miljoen extra toeristische overnachtingen per jaar. Dit geeft aan hoe groot de weglek maximaal kan zijn, als gevolg van een stijgende belasting.
Waar verwachten we vooral gedragseffecten?
De verblijfstoeristen met de grootste prijsgevoeligheid zijn degenen die al bij kleinere prijsstijgingen niet meer naar de stad Amsterdam komen. Dit onderzoek geeft aanwijzingen dat dit vooral de budgettoeristen zijn. Individuele zakelijke bezoekers en de toerist met grotere portemonnee blijven naar verwachting ook bij grotere prijsstijgingen nog wel komen. Een deel van de toeristen uit het hogere prijssegment zal voor een lager prijssegment kiezen als gevolg van de gestegen prijzen. Dit wil niet zeggen dat er geen budgettoeristen meer te zien zullen zijn in Amsterdam bij een hogere toeristenbelasting. Duidelijk lijkt wel dat de samenstelling van de toeristenpopulatie hierdoor verandert. In de stad zullen relatief meer vermogende toeristen komen.
Uit interviews met de branche komt naar voren dat de locatiekeuzes van congressen sterk afhangt van prijsontwikkelingen, zeker in de non-profitsector. Als de toeristenbelasting stijgt, kan het zijn dat sommige congressen uit Amsterdam zullen verdwijnen, hoewel dit effect pas na enkele jaren zichtbaar wordt. Dit komt doordat congressen jaren vooruit worden gepland. Een ander mogelijk effect dat blijkt uit interviews, is dat logiesverstrekkers hun accommodaties aanpassen, bijvoorbeeld door meer gemeenschappelijke ruimten te verkameren.
Het effect van een hogere toeristenbelasting op de belastingopbrengsten Ook onderdeel van de doorrekening met scenario’s is de vraag in hoeverre een hogere toeristenbelasting meer belastinginkomsten oplevert voor de gemeente Amsterdam (figuur 3). In het basisscenario leidt een stijging van 10% (huidig) naar 15% toeristenbelasting (van de overnachtingsprijs) tot een groei van de opbrengsten met circa € 60 miljoen euro per jaar (zie tabel 1). Deze groei vlakt echter af bij een grotere stijging van de toeristenbelasting. Bij een stijging van 25% naar 30% bijvoorbeeld, groeien de extra inkomsten met € 48 miljoen in het basisscenario. Er is dus sprake van dalende meeropbrengsten. Dit komt doordat meer toeristen wegblijven bij een steeds verder stijgende toeristenbelasting. In het scenario ‘ondergrens’ stijgen de inkomsten het meest, omdat de toeristen in dit scenario veelal blijven komen en de logiesverstrekkers een groter deel van de belasting kunnen doorberekenen aan de toerist. Bij het scenario ‘bovengrens’ lopen de belastinginkomsten bij kleine stijgingen van het percentage nog op. Maar als de belasting boven de 30% komt, betekent een verdere verhoging juist een daling in de inkomsten. Dit is een direct gevolg van de grotere prijsgevoeligheid van toeristen waarmee in dit scenario is gerekend.
Ook bij de belastinginkomsten geldt: hoe hoger de toeristenbelasting, hoe groter de onzekerheid over de gevolgen.
Opbrengsten toeristenbelasting € 800 € 700 € 600 € 500 € 400
€ 300 € 200 € 100 €0 Huidig (+/10%)
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
Opbrengsten belasting ondergrens elasticiteit Opbrengsten belasting basisscenario Opbrengsten belasting bovengrens elasticiteit
Figuur 3. Opbrengsten toeristenbelasting per jaar voor de gemeente Amsterdam (verticale as, in miljoenen euro’s) bij verschillende scenario’s en hoogten van de toeristenbelasting (horizontale as, als percentage van de overnachtingsprijs)
Detailcijfers doorrekening
Tot slot tonen we in onderstaande tabel de detailcijfers van de doorrekening. In de eerste kolommen staan de effecten van een verhoging van de toeristenbelasting op het aantal overnachtingen (zie figuur 2). De laatste drie kolommen bevatten de cijfers van de doorrekening van de belastinginkomsten (figuur 3).
Aantal overnachtingen per scenario (mln) Ondergrens Bovengrens Basisscenario elasticiteit elasticiteit
Opbrengsten belasting per scenario (€ mln) Ondergrens Bovengrens Basisscenario elasticiteit elasticiteit
Huidig (10%)
23,0
23,0
23,0
175
175
175
15%
22,4
22,7
21,8
234
259
208
20%
21,8
22,4
20,6
291
341
236
25%
21,2
22,1
19,5
343
421
259
30%
20,6
21,8
18,2
392
497
277
35%
19,5
21,2
16,3
427
565
279
40%
18,5
20,7
14,4
457
629
275
45%
17,4
20,1
12,5
480
689
263
50%
16,3
19,6
10,7
498
744
243
Tabel 1. Samenvattende tabel van de effecten van een verhoging van de toeristenbelasting per scenario
Inhoudsopgave 1
Inleiding 1.1
9
Aanleiding: groeiend aantal verblijfsovernachtingen in Amsterdam, overlast en maatregelen van de gemeente
1.2
2
3
toeristenbelasting
10
1.3
Onderzoeksvragen
10
1.4
Combinatie van vier onderzoeksmethoden geeft een zo compleet mogelijk beeld
10
1.5
Leeswijzer
12
Wat is prijselasticiteit en waarom is dit concept hier relevant?
13
2.1
Prijselasticiteit betekent prijsgevoeligheid
13
2.2
Elasticiteiten bieden inzicht in effecten toeristenbelasting
13
2.3
Elasticiteiten direct of indirect te onderzoeken
16
Literatuurstudie 3.1
De vraag naar toeristische diensten is gemiddeld gezien unitair elastisch…
3.2
… maar de gevonden elasticiteiten hebben een grote bandbreedte vanwege de methodische
17 17
complexiteit
17
3.3
Verklaringen voor verschillen in gemeten elasticiteiten tussen regio’s
18
3.4
Drie uitgelichte studies naar het effect van hogere belasting geven een wisselend beeld van
3.5
4
9
Doel van het onderzoek: meer inzicht in instrumentele en budgettaire functies van
effecten
19
Wat betekent dit voor de Amsterdamse situatie?
19
Kwantitatieve analyse
21
4.1
We kijken naar het effect van de btw-verhoging in 2019 in Nederland om de elasticiteit te bepalen 21
4.2
Een state-of-the-art econometrische methode
21
4.3
Btw-verhoging van 6% naar 9% is volledig doorberekend in prijzen van hotels en restaurants.
22
4.4
Wat betekent dit voor de elasticiteiten en toeristenbelasting in de Amsterdamse overnachtingenmarkt?
5
6
23
Enquêteresultaten
24
5.1
Enquête biedt inzicht in elasticiteiten en weglekeffecten
24
5.2
Prijselasticiteit per segment inclusief weglekeffecten
24
5.3
Prijselasticiteit per segment inclusief substitutie-effecten
26
5.4
Wat nemen we mee?
27
Interviews
28
6.1
De elasticiteit van de vraag in Amsterdam lijkt relatief laag
28
6.2
Er is geen eenduidig antwoord op de vraag welk segment het hardst geraakt wordt door een hogere toeristenbelasting
29
6.3
Toeristen zijn bereid te betalen om dichtbij het centrum te verblijven; weglek is niet onbeperkt
29
6.4
De zakelijke congresmarkt lijkt prijsgevoelig
30
6.5
Hoteliers verwachten verschillende effecten op hun bedrijfsvoering, maar kunnen dit niet volledig overzien
31
6.6
7
A.
Om een remmend effect te hebben, is het van belang dat toeristenbelasting zichtbaar is
32
Verwachte effecten van toeristenbelasting in Amsterdam
33
7.1
Berekening volgt uit samenvoeging van verschillende resultaten en aanvullende aannamen
33
7.2
Het effect van een hogere toeristenbelasting op het aantal overnachtingen
34
7.3
Het effect van een hogere toeristenbelasting op de belastinginkomsten
34
7.4
Onzekerheid groeit exponentieel bij een hogere toeristenbelasting
35
7.5
Neveneffecten en duiding
36
Gesprekpartners en topiclijst
37
1 Inleiding 1.1
Aanleiding: groeiend aantal verblijfsovernachtingen in Amsterdam, overlast en maatregelen van de gemeente
De stad Amsterdam groeit in populariteit als toeristenbestemming. Sinds 2014 is het aantal verblijfsbezoekers fors toegenomen. In 2019 was het aantal toeristenovernachtingen 22 miljoen volgens Onderzoek en Statistiek van de gemeente Amsterdam (Bezoekersprognose 2022-2024, Figuur 4). Dit betreft hotelovernachtingen, overnachtingen in hostels, campings, B&B’s en vakantieverhuur. Daarna daalde het aantal fors vanwege de coronarestricties. Dit bleek een tijdelijke daling, omdat cijfers van het CBS bevestigen dat de laatste 3 kwartalen van 2022 qua bezoekersaantallen al weer bijna identiek waren aan 2019.1 Van de drie scenario’s die Onderzoek en Statistiek maakte na het eerste kwartaal van 2022 (Figuur 4), lijken de actuele cijfers dus het meest te passen bij het ‘hoge’ scenario. Dat betekent dat het aantal verblijfsovernachtingen in Amsterdam in 2024 naar verwachting 23 miljoen gaat zijn.
Figuur 4. Toeristenovernachtingen in Amsterdam. Bron: Gemeente Amsterdam, Bezoekersprognose 2022-2024, Onderzoek en Statistiek
De populariteit van Amsterdam als reisbestemming en de forse toename van het aantal verblijfsbezoekers zet de leefbaarheid van de stad onder druk. Mede als reactie hierop is de verordening ‘Toerisme in Balans’ opgesteld. Volgens de verordening is het aanvaardbaar wanneer het aantal overnachtingen in Amsterdam tussen de 10 miljoen en 20 miljoen per jaar ligt. Daarnaast zijn zogenoemde ‘signaalwaarden’ opgesteld van 12 en 18 miljoen. Als het verwachte aantal overnachtingen in het laatste geprognosticeerde kalenderjaar boven of onder deze signaalwaarden valt, moet het College voorstellen doen aan de Raad om de aantallen weer binnen de bandbreedte te krijgen of te houden. De ‘mogelijke regulering van het aantal toeristenovernachtingen met behulp van de toeristenbelastin’, is daarin expliciet benoemd als mogelijk onderdeel van de voorstellen om deze bandbreedte te waarborgen.
Omdat de signaalwaarde van 18 miljoen snel in zicht kwam, heeft de gemeente Amsterdam eind 2022 verschillende maatregelen voorgesteld om het overtoerisme en de overlast in te perken.2 Dit betreft een breed pakket aan maatregelen. Een daarvan betreft ‘uitwerken van scenario’s voor het effectief inzetten van toeristenbelasting.’
1
Bron: CBS.
2
https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/college/wethouder/sofyan-mbarki/persberichten-nieuws-sofyan-
mbarki/gemeente-amsterdam-neemt-maatregelen/. Hiervoor had de gemeente ook al maatregelen getroffen, zoals het instellen van een hotelstop en het voeren van zeer restrictief beleid voor vakantieverhuur.
9
1.2
Doel van het onderzoek: meer inzicht in instrumentele en budgettaire functies van toeristenbelasting
De gemeente Amsterdam (directie Belastingen) heeft Significant APE gevraagd om onderzoek uit te voeren naar de verwachte effecten van de toeristenbelasting. De gemeente geeft in haar onderzoeksuitvraag aan dat het nog ontbreekt aan toepasbaar en onderbouwd inzicht in de prijsgevoeligheid (‘elasticiteit’3) van de Amsterdamse overnachtingsmarkt. Daarmee is nog onvoldoende duidelijk of de toeristenbelasting een geschikt instrument kan zijn om te sturen op verblijfsaantallen (instrumentele inzet van de toeristenbelasting). Immers: hoe prijsgevoeliger de markt is, hoe meer effect een tariefinstrument kan hebben op het aantal overnachtingen. Naast het effect op de aantallen, moet ook meer inzichtelijk worden welke gevolgen een aanpassing van de toeristenbelasting heeft op de belastinginkomsten van de gemeente (budgettaire inzet van de toeristenbelasting).
1.3
Onderzoeksvragen
De hoofdvraag voor het onderzoek formuleren wij als volgt: Welke gevolgen heeft een aanpassing van de hoogte van de toeristenbelasting op toeristische overnachtingen en belastinginkomsten in de gemeente Amsterdam?
Deze hoofdvraag splitsen we uit in de volgende deelonderwerpen en -vragen:
A - Elasticiteit van de overnachtingenmarkt (onderzoek) i.
Wat is in algemene zin de prijselasticiteit van de vraag naar toeristische overnachtingen in de Amsterdamse overnachtingsbranche4, rekening houdend met de specifieke Amsterdamse situatie?
ii.
Wat zijn de verwachte effecten van verhogingen van de toeristenbelasting op vraaguitval in algemene zin en per segment?
iii.
Wat zijn de verwachte effecten van verhogingen van de toeristenbelasting op vraaguitval in de zakelijke (congres)markt?
iv.
Wat is de verwachting ten aanzien van aanpassingen in de bedrijfsvoering van de hoteliers?
v.
Wat zijn de verwachtingen ten aanzien van mogelijke weglekeffecten (bezoekers die gaan overnachten buiten de stad, maar wel dagelijks naar de stad komen)?
B - Gevolgen voor de stad (doorrekening) vi.
Wat is de verwachte opbrengst van de toeristenbelasting bij een stijging van de hoogte van de toeristenbelasting, rekening houdend met vraaguitval en weglekeffect?
vii.
Welke stijging van de toeristenbelasting zou nodig zijn om het aantal overnachtingen terug te dringen van de verwachte 23 miljoen naar 17/18/19/20 miljoen?
1.4
Combinatie van vier onderzoeksmethoden geeft een zo compleet mogelijk beeld
We beantwoorden de onderzoeksvragen aan de hand van een combinatie van verschillende onderzoeksmethoden. Door deze combinatie (mixed methods onderzoek) ontstaat een zo compleet mogelijk beeld van het antwoord op de onderzoeksvragen. We hebben gekozen om zowel kwantitatieve als kwalitatieve methoden toe te passen. Een kwantitatieve methode biedt een diepgaande beantwoording van één onderzoeksvraag, terwijl kwalitatieve methoden een bredere scope kunnen hebben en inzicht bieden in context en overwegingen van betrokkenen. De verschillende methoden versterken elkaar op deze manier.
We hebben in totaal vier verschillende methoden toegepast. Ten eerste maken we gebruik van de reeds bestaande kennis via een internationale literatuurstudie van de prijselasticiteit van de vraag naar toerisme. De literatuurstudie geeft inzicht in welke factoren en omstandigheden doorgaans leiden tot een hogere dan wel lagere prijselasticiteit. Ten
3 4
Hoofdstuk 2 werkt het begrip ‘elasticiteit’ verder uit. Hieronder scharen we campings, hostels, hotels en particuliere vakantieverhuur. Toeristische bezoeken vanuit cruiseschepen en dagbezoekers vallen buiten de scope van dit onderzoek.
10
tweede hebben we met econometrische technieken kwantitatief onderzocht wat de invloed is van een belastingwijziging op verblijfstoerisme. Specifiek hebben we gekeken naar het effect van de stijging van het lage btw-tarief van 6 naar 9 procent in 2019. Dit betreft echter een relatief ‘kleine’ wijziging van de belasting. Om te onderzoeken wat het effect kan zijn van een grotere belastingwijziging, hebben we ook een enquête gehouden onder (potentiële) toeristen, specifiek om hen te bevragen naar hun reactie op een hogere prijs. Ook bevatte de enquête vragen over een mogelijke overnachting buiten de gemeentegrenzen (weglekeffecten). Tot slot hebben we verschillende interviews gehouden met experts, belangengroepen en uitbaters van hotels, hostels en campings. Dit biedt extra context bij de werking van de ‘markt’, geeft verdere inkleuring van de specifieke Amsterdamse situatie, en beantwoordt de vragen waar de kwantitatieve onderzoeksmethoden geen houvast bieden.
Figuur 5. Overzicht onderzoeksmethoden en onderzoeksvragen
In Figuur 5 staat een overzicht welke methode ingaat op welke onderzoeksvraag. Uiteindelijk is het de combinatie van de methoden die leidt tot de algehele conclusie, en de doorrekening van de effecten van de toeristenbelasting voor de stad. Bij de doorrekening gebruiken we de opbrengst van de verschillende methoden, waar nodig aangevuld met onderbouwde aannamen. Dergelijke doorrekeningen maken is geen exacte wetenschap; het leunt daarom onvermijdelijk voor een deel op ‘expert opinion.’
11
Leeswijzer Deze rapportage is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 starten we met een uitwerking van het begrip ‘elasticiteit’, en waarom dit relevant is voor de onderzoeksvraag. Daarna vervolgen we in hoofdstuk 3 het onderzoek met de internationale literatuurstudie, waarin we de bestaande wetenschappelijke inzichten over prijselasticiteiten in de overnachtingenmarkt in kaart brengen. Vervolgens gaan we in hoofdstuk 4 in op de kwantitatieve analyse. In hoofdstuk 5 behandelen we de enquêteresultaten en in hoofdstuk 6 de gehouden interviews met hoteliers, campingeigenaren en andere belanghebbenden. We sluiten de rapportage in hoofdstuk 7 af door de bevindingen uit de verschillende onderzoeksmethodes te combineren in de vorm van een doorrekening van de verwachte effecten van een mogelijke aanpassing van de toeristenbelasting in Amsterdam. De managementsamenvatting staat aan het begin van dit rapport. In een separate bijlage beschrijven we de methodologische onderbouwing en keuzes (per onderzoeksmethode) in meer detail. In het kader hieronder beschrijven we ter achtergrond hoe hoog de toeristenbelasting op dit moment is in Amsterdam.
De toeristenbelasting in Amsterdam in perspectief Sinds 2020 is het verschuldigde bedrag aan toeristenbelasting in Amsterdam verschillend naar type accommodatie. Voor hotels en hostels is de toeristenbelasting 7 procent van de overnachtingsprijs exclusief btw, plus € 3 per persoon per nacht (uitgezonderd kinderen tot 16 jaar). Voor campings is dit 7 procent plus € 1 per persoon per nacht. Voor overige accommodaties, zoals B&B’s en particuliere verhuurders, is het bedrag 10% van de overnachtingsprijs. figuur 6 toont de belastingtarieven in procenten naar overnachtingsprijs en aantal personen per kamer.
Een volwassen persoon 30%
25%
25%
20%
20%
15%
15%
10%
10%
5%
5%
0%
0%
Camping
Hotel
Overig
10 30 50 70 90 110 130 150 170 190 210 230 250 270 290 310 330 350 370 390 410 430 450 470 490
Twee volwassen personen
30%
10 30 50 70 90 110 130 150 170 190 210 230 250 270 290 310 330 350 370 390 410 430 450 470 490
1.5
Camping
Hotel
Overig
Figuur 6. Belastingdruk in procenten naar overnachtingsprijs en aantal personen per kamer (links: één, rechts: twee) In de jaren voor 2020 lag de toeristenbelasting lager. In 2019 was het percentage uniform 7 procent, zonder vast bedrag per bezoeker. In 2018 was het percentage 4 of 6 procent, afhankelijk van locatie. In 2016 en 2017 lag het bedrag uniform op 5 procent. De afdracht van toeristenbelasting is dus flink gestegen. In 2016 was de toeristenbelasting in Amsterdam vergelijkbaar met andere Nederlandse steden. Maar in 2022 was de toeristenbelasting in Amsterdam fors hoger dan elders in het land. Er zijn ook aanwijzingen dat de Amsterdamse toeristenbelasting in internationaal perspectief relatief hoog is, zo blijkt bijvoorbeeld uit cijfers van ABN AMRO. Ondanks de stijgingen van de toeristenbelasting in het verleden, blijven miljoenen toeristen naar Amsterdam komen, getuige ook de recente cijfers van het aantal overnachtingen in 2022 (paragraaf 1.1). Dit hoeft niet te betekenen dat de toeristenbelasting geen remmend effect heeft gehad. Andere parallelle ontwikkelingen hebben er immers toe geleid dat Amsterdam, ondanks de hogere toeristenbelasting, een aantrekkelijke verblijfsbestemming is gebleven. Dit onderzoek geeft meer inzicht in het precieze remmende effect van de toeristenbelasting.
12
2 Wat is prijselasticiteit en waarom is dit concept hier relevant? In dit hoofdstuk leggen we uit wat ‘prijselasticiteit’ is, waar het vandaan komt, en waarom het relevant is in het kader van dit onderzoek. Dit hoofdstuk beschrijft in feite de beleidstheorie: welke effecten verwachten we van de toeristenbelasting en waarom?
2.1
Prijselasticiteit betekent prijsgevoeligheid Kort gezegd is ‘prijselasticiteit’ een ander woord voor prijsgevoeligheid. Met de prijselasticiteit wordt doorgaans bedoeld: de prijselasticiteit van de vraag. De prijselasticiteit van de vraag meet in hoeverre consumenten hun (koop)gedrag aanpassen als de prijs verandert. De interpretatie van de elasticiteit is in procenten: met hoeveel procent verandert de vraag (in aantal overnachtingen) als gevolg van een procentuele wijziging in de prijs?
De prijselasticiteit is in drie categorieën in te delen: a.
Een hoge prijselasticiteit houdt in dat een verandering in de prijs zal leiden tot een nog grotere verandering van het gevraagde aantal producten (verblijfsovernachtingen). Dus een stijging van de prijs met 10% leidt tot meer dan 10% vraaguitval. De elasticiteit is dan kleiner dan -1, ofwel relatief ‘elastisch’.
b.
Bij een lage prijselasticiteit geldt het omgekeerde. De elasticiteit is dan groter dan -1, ofwel relatief ‘inelastisch’.
c.
Bij een ‘gemiddelde’ prijselasticiteit leidt een verandering van de prijs tot een ongeveer even grote verandering van het gevraagde producten. De elasticiteit is ongeveer -1, ofwel ‘unitair prijselastisch’.
In hoofdstuk 3 bekijken we welke factoren mede bepalen of en wanneer de elasticiteit hoger is dan wel lager.
Naast de prijselasticiteit van de vraag bestaat ook de prijselasticiteit van het aanbod. Deze elasticiteit geeft aan in hoeverre producenten (logiesverstrekkers) hun aangeboden verkoopaantallen (aangeboden kamers) aanpassen als de prijs verandert. De prijselasticiteit van het aanbod is een minder bekend en minder onderzocht fenomeen.
2.2
Elasticiteiten bieden inzicht in effecten toeristenbelasting
In dit onderzoek benaderen we de effecten van een verhoging van de toeristenbelasting aan de hand van elasticiteiten. Elasticiteiten bieden (volgens micro-economische theorie) de geschikte beleidsinformatie, omdat ze inzicht geven in onder meer: a.
In hoeverre een toename van de toeristenbelasting leidt tot lagere verblijfsaantallen;
b.
In hoeverre een toename van de toeristenbelasting leidt tot hogere verblijfsprijzen;
c.
Welke partij (de toerist of de logiesverstrekker) welk deel van de hogere belasting draagt (‘tax incidence’); en
d.
Wat de belastingopbrengst is bij een verhoging van de toeristenbelasting.
De economische theorie die wij gebruiken als denkkader beschrijven we hieronder. Deze paragraaf is technisch en theoretisch van aard. De snelle lezer kan desgewenst volstaan met het lezen van de conclusies onderaan deze paragraaf (tabel 2 en verder). De theorie van elasticiteiten illustreren we aan de hand van figuur 7.5 In de situatie voor een verhoging van de toeristenbelasting is de markt zo dat er Q* overnachtingen worden gekocht op de ‘markt’, tegen een gemiddeld tarief
5
Deze figuren betreffen een vereenvoudigde weergave van vraag en aanbod in een competitieve markt. De markt voor
overnachtingen in Amsterdam lijkt echter meer op een markt met monopolistische concurrentie. Bovendien is het ‘aanbod’ niet volledig flexibel als gevolg van de hotelstop en de registratieplicht particuliere woningverhuur. De relevante theoretische voorspellingen uit dit hoofdstuk gelden echter nog steeds.
13
van P* per nacht (linkerplaatje).6 Dat is de plek waar vraag (V) en aanbod (A) elkaar vinden. In de rechterfiguur is het effect zichtbaar van een verhoging van de toeristenbelasting met t. De vraag (V) en het (nieuwe) aanbod (A2) vinden elkaar nu op een lager volume, maar tegen een hogere prijs inclusief belasting (P2, incl.). Voor de logiesverstrekker is de kale prijs (exclusief toeristenbelasting) juist lager (P2), omdat een deel van de prijs (t) aan de gemeente afgedragen moet worden. Overnachtingstarief
A2
A A
P2, incl P*
P*
t
P2
V
V
Q*
Aantal overnachtingen →
Q2 Q*
Aantal overnachtingen →
Figuur 7. Denkkader uit de economische theorie: wat doet de toeristenbelasting met de overnachtingenmarkt?
Hoe spelen elasticiteiten hierin een rol? Dat is wat figuur 8 laat zien. In het linkerpaneel is figuur 7 herhaald. Hier is de elasticiteit van vraag (en aanbod) gemiddeld. De vraag is meer inelastisch als de lijn meer verticaal is. In het rechterplaatje van figuur 8 is deze situatie met een inelastische vraag afgebeeld. In dat geval zien we dat de volumes niet veel dalen bij de verhoging van de toeristenbelasting. De consument wil immers nog steeds het product hebben, ondanks de hogere prijs. De consumentenprijs P3,incl is aanzienlijk hoger dan voorheen (P*), terwijl de kale prijs P3 nauwelijks daalt. Dat wil zeggen: de logiesverstrekker berekent bijna de gehele toeristenbelasting door.
Figuur 8. Een lagere prijselasticiteit van de vraag en het effect van de toeristenbelasting
In het figuur 9 (rechterplaatje) is de vraag juist elastisch. Hier zien we dat de volumes juist veel dalen, en in dit geval daalt de kale prijs P4 sterk, terwijl de consumentenprijs P4,incl nauwelijks hoger ligt. In andere woorden: de logiesverstrekker neemt het verlies van hogere toeristenbelasting voor het grootste deel op zich.
6
In de figuur abstraheren we voor het overzicht het feit dat er reeds toeristenbelasting wordt geheven. In de praktijk
gebeurt dat natuurlijk wel, maar dit beïnvloedt het denkkader in beginsel niet.
14
Naast de getoonde figuren zijn er meer situaties denkbaar, omdat ook het aanbod meer of minder prijselastisch kan zijn. De gevolgen van een stijging van de prijs hangen dus af van zowel de prijselasticiteit van de vraag als de (veel moeilijker meetbare) elasticiteit van het aanbod, zoals we laten zien in tabel 2.
Figuur 9. Een hogere prijselasticiteit van de vraag en het effect van de toeristenbelasting
Inelastisch aanbod
Inelastische vraag - Beperkte daling volume - Toeristenbelasting wordt deels doorberekend aan huurders, en deels geabsorbeerd door logiesverstrekkers - Gemeente ontvangt veel extra inkomsten
Elastische vraag - Daling volume - Toeristenbelasting wordt volledig geabsorbeerd door logiesverstrekkers - Gemeente ontvangt beperkt minder inkomsten - Daling volume - Toeristenbelasting wordt deels doorberekend aan huurders, en deels geabsorbeerd door logiesverstrekkers - Onduidelijk of gemeente meer of minder inkomsten ontvangt
Elastisch aanbod
- Daling volume - Toeristenbelasting wordt volledig doorberekend aan huurders - Gemeente ontvangt meer inkomsten
- Sterke daling volume - Toeristenbelasting wordt deels doorberekend aan huurders, en deels geabsorbeerd door logiesverstrekkers - Gemeente ontvangt minder inkomsten
Tabel 2. Matrix: afhankelijk van de prijselasticiteiten van vraag en aanbod verschillen de effecten van de toeristenbelasting. Hoe ‘donkerder’ het vlak, hoe effectiever de belasting is in het terugdringen van overnachtingen.
tabel 2 beschrijft de volgende zaken: a.
Hoe elastischer de vraag (en het aanbod), hoe effectiever een toeristenbelasting is in het inperken van verblijfstoerisme. Bij een elastische vraag is de instrumentele functie van de belasting meer te benutten;
b.
Als direct gevolg van a: een kleinere grondslag voor het heffen van belastingen resulteert als de vraag (of het aanbod) elastischer is;
c.
Hoe de (hogere) toeristenbelasting uiteindelijk wordt ‘verdeeld’ onder logiesverstrekkers en toeristen, hangt af van de elasticiteit van de vraag ten opzichte van het aanbod. Hoe elastischer de vraag, hoe meer de kale verhuurprijs daalt. Een lagere kale verhuurprijs betekent een lagere grondslag voor de belasting.
15
Met andere woorden: de elasticiteit is bepalend voor de effecten van de toeristenbelasting. Deze drie genoemde effecten zijn met name relevant in het bepalen van de effecten van de toeristenbelasting op de stad; deze komen ook terug in de doorrekening.
2.3
Elasticiteiten direct of indirect te onderzoeken
In de volgende hoofdstukken onderzoeken we de elasticiteit verder. Dit kan op twee manieren. De directe route is onderzoeken hoe sterk de consument reageert op een verandering in prijs. Vaak wordt het aanbod dan constant verondersteld. Bovengenoemde beleidstheorie geeft ons echter ook een indirecte route om elasticiteiten te meten. We weten immers nu dat een hogere (lagere) prijselasticiteit van de vraag samen zal gaan met een kleinere (grotere) doorrekening van belastingen in de prijs. Met andere woorden: hoe groter de doorrekening van een belasting, hoe lager de prijselasticiteit van de vraag. Deze indirecte route passen we bijvoorbeeld toe in hoofdstuk 4, terwijl we in hoofdstuk 5 (enquête) de directe route kiezen.
16
3 Literatuurstudie In dit hoofdstuk beschrijven we relevante bevindingen uit de internationale literatuur, om inzichtelijk te maken wat gebruikelijke prijselasticiteiten zijn in de toeristensector en welke factoren de elasticiteiten beïnvloeden. Hoewel de Amsterdamse context verschilt van die in andere landen, geeft dit een bruikbaar eerste beeld. Daarnaast lichten we drie studies uit die specifiek ingaan op de effecten van een (hogere) belasting in de toeristensector.
Er zijn honderden studies gedaan naar de prijselasticiteit van de vraag naar toerisme en recreatie. Dit geeft een zeer rijke bron van informatie en kennis die we kunnen toepassen in dit onderzoek. Maar, zoals we straks verder uitlichten, geeft het grote aantal studies ook aan hoe complex een kwantitatieve studie van elasticiteiten in de toerismesector kan zijn. De prijselasticiteit van het aanbod blijkt vrijwel niet kwantitatief onderzocht. Dit heeft alles te maken met de complexiteit om dit theoretische concept in de praktijk meetbaar te maken. Dit hoofdstuk (en dit onderzoek) richt zich dus op de prijselasticiteit van de vraag.
3.1
De vraag naar toeristische diensten is gemiddeld gezien unitair elastisch… We beginnen met drie belangrijke overzichtsstudies (‘meta-analyses’). De eerste is van Rosenberger en Stanley (2010)7, de tweede van Peng et al. (2015)8, de derde van de Chief Economist Directorate van Schotland (2020).9 De derde studie heeft daarbij bewust meer nadruk en gewicht gehecht aan studies over landen in Noordwest-Europa, terwijl de andere studies een wereldwijde focus hebben.
De gemiddelde prijselasticiteit van de vraag is voor elk van de drie metastudies vergelijkbaar. De studie van Rosenberger en Stanley noemt een gemiddeld elasticiteit van - 0,997. De studie van Peng et al. (2015) komt uit op - 1.281. De laatste studie noemt een mediaan van - 1,02 en een gemiddelde van - 1,26. Al met al kunnen we stellen dat gemiddeld gezien de vraag ongeveer unitair prijselastisch is. Met andere woorden leidt een prijsstijging van 1% van recreatieve diensten tot (grofweg) 1% minder vraag naar deze diensten.
3.2
… maar de gevonden elasticiteiten hebben een grote bandbreedte vanwege de methodische complexiteit
De metastudies vinden echter een zeer grote bandbreedte van gevonden prijselasticiteiten tussen studies. De eerste overzichtsstudie komt op een bandbreedte van de elasticiteiten tussen de 0 en -6. De derde studie vindt elasticiteiten tot bijna -8. Deze studie vindt ook onderzoeken met elasticiteiten van (ruim) boven nul10, hoewel deze studies met de nodige kritiek worden beschreven. De tweede studie beschrijft enkel gemiddelde elasticiteiten per land of per type studie.
Hoe komt het dat de elasticiteiten zo sterk verschillen tussen de studies? Ten eerste maakt het veel uit welke methode wordt gekozen om de elasticiteit te schatten, zo tonen Peng et al. (2015) aan. Zo maakt het uit welk type data wordt gebruikt, hoe de prijs wordt gemeten, welk type toerisme in scope is, welke econometrische modellen worden toegepast en welke controlevariabelen worden meegenomen. Rosenberger en Stanley (2010) laten zien welke methoden waarschijnlijk een onder- dan wel een overschatting van de elasticiteiten inhouden. De gekozen methodologie is, al met al, een cruciale factor. Volgens een onderzoek van Gastvrij Nederland (2015)11 slagen slechts weinig studies er goed in
7
Rosenberger en Stanley, 2010: Publication Selection of Recreation Demand Price Elasticity: A Meta-Analysis.
8
Peng, B., Song, H., Crouch, G.I. en Witt, S.F. (2015) "A Meta-Analysis of International Tourism Demand Elasticities",
Journal of Travel Research, 54(5). p. 611–633. 9
https://www.gov.scot/publications/elasticities-relevant-tourism-scotland-evidence-review/pages/6/
10
Een elasticiteit boven de nul zou inhouden dat er meer vraag is als de prijs stijgt, dat is tegen theoretische principes
in. 11
http://gastvrij-nederland.nl/images/RapportGastvrijNederlandendebtwdefinitief.pdf.
17
om te controleren voor alle relevante achtergrondfactoren, waardoor schattingen naar prijselasticiteiten een grote variatie laten zien. Onderzoek naar elasticiteiten kent dus de nodige beperkingen en uitdagingen; daarom richten we ons niet te specifiek op één onderzoek, maar op het gemiddelde over vele studies.
3.3
Verklaringen voor verschillen in gemeten elasticiteiten tussen regio’s
We zien in de verschillende studies dat de gemeten elasticiteiten ook sterk verschillen tussen (herkomst en) bestemmingsregio’s en -werelddelen. De Chief Economist Directorate van Schotland (2020) bevat een indicatief overzicht per Europees land en Peng et al. (2015) naar werelddeel. Blijkbaar is de prijs in de ene bestemming van meer doorslaggevend belang in de verblijfskeuze dan in de andere bestemming. In deze paragraaf beschrijven we waarom dit zo is, gebruikmakend van de eerder genoemde studies en een internationaal vergelijkend onderzoek door PwC uit 2017.12
Verschillen in de prijselasticiteit van de vraag hangen over het algemeen samen met de volgende verschillende factoren: a.
Beschikbaarheid van alternatieven en de prijs daarvan (+);
b.
Noodzaak van de reis (-);
c.
Koopkracht (+);
d.
Beschikbaarheid van complementaire producten (-);
e.
Overige aspecten, zoals reisafstand, demografische kenmerken, wisselkoersen, imago, kwaliteitsaspecten, serviceniveau, beleving en marketinginspanningen (+/-).
3.3.1
Hoe meer alternatieven er zijn tegen een goede prijs, hoe hoger de elasticiteit
Als we kijken naar de beschikbaarheid van substituten, dan valt op dat zonvakanties een hogere prijselasticiteit kennen dan niet-zonvakanties. Dat kan worden verklaard doordat er voor een zonvakantie veel beschikbare alternatieven zijn, als deze tenminste niet te duur zijn. Voor bijvoorbeeld een stedentrip kan de bestemming echter van grotere onderscheidende waarde zijn (unieke plek): de toerist wil ‘gewoon’ naar deze stad. Met andere woorden: een prijsverhoging voor een vakantie naar de Malediven heeft meer impact op de keuze van de consument dan een prijsverhoging voor een vakantie naar bijvoorbeeld Berlijn. Hoe unieker de bestemmingslocatie, hoe minder doorslaggevend de prijs is, en dus hoe lager de prijselasticiteit van de vraag.
Hierbij is ook het aggregatieniveau van belang, aldus Rosenberger en Stanley. Zij noemen dat de prijselasticiteit van de vraag naar een specifieke camping aanzienlijk hoger zal zijn dan de prijselasticiteit naar campings in het algemeen. Het verschil is dat bij de eerstgenoemde elasticiteit andere dichtbijgelegen campings alternatieven zijn, terwijl bij de tweede elasticiteit alleen ‘niet-campings’ of campings elders tellen als alternatief. Met andere woorden: als camping A de prijs fors laat stijgen, maar camping B om de hoek niet, dan zullen veel mensen niet meer naar camping A gaan (hoge prijselasticiteit). Maar als de prijs in beide campings evenveel stijgen, is dat minder het geval.
3.3.2
Hoe groter de noodzaak van de reis, hoe lager de prijselasticiteit
De impact van de factor noodzaak, zien we terug in het gegeven dat de prijselasticiteit voor zakelijke reizen een stuk lager is dan voor (vrije tijds)vakanties. Een vakantie wordt vaak als luxegoed beschouwd en daarvan is de noodzaak lager dan bijvoorbeeld reizen met zakelijke doeleinden. Zakelijke reizigers hebben dan ook geen alternatief dan te reizen naar de bestemming waar zij hun afspraak hebben. Daarom is prijs minder vaak een doorslaggevende factor voor hen dan bij een trip voor vakantie. Dit betreft individuele zakelijke reizigers, en niet direct congresbezoekers (zie hoofdstuk 6).
12
PwC (2017). The impact of taxes on the competitiveness of European Tourism. European Commission (DG GROW).
18
3.3.3
Hoe hoger het inkomen van de reiziger, hoe minder prijselastisch
Tot slot zijn de kosten relatief aan het inkomen wel een belangrijke factor. Hoe meer welvaart, hoe meer mensen willen reizen. Hier komt wederom terug dat reizen een luxegoed is. Dit is ook een reden waarom het toerisme vanuit bijvoorbeeld Aziatische landen in de afgelopen decennia zo is gestegen. In de uitgelichte studies wordt vaak gecorrigeerd voor inkomen, bijvoorbeeld doordat gekeken wordt naar het gemiddelde inkomen van mensen uit herkomstlanden. Het inkomen is dusdanig cruciaal, dat veel studies specifiek de inkomenselasticiteit van de vraag onderzoeken. Deze factor is dus belangrijk om rekening mee te houden in het verklaren van toeristenstromen. De invloed van het inkomen van de bestemmingslocatie, wordt echter niet als belangrijke factor uitgelicht.
3.3.4
Goede beschikbaarheid van complementaire producten leidt tot een lagere prijselasticiteit
Een complementair product is een aanvullend product of dienst die je consumeert voor of tijdens het verblijf, naast de overnachtingen zelf. Te denken valt aan vliegtickets, maar ook restaurants, musea en andere vermakelijkheden. Als de bestemming een beter en/of goedkoper aanbod van dergelijke complementaire producten biedt, verandert de prijsgevoeligheid van toeristen. Zo kan het zijn dat de consument al dusdanig veel moet besteden aan complementaire producten, dat een kleine prijswijziging van de overnachtingsprijs al doorslaggevend wordt om niet meer te komen.
3.4
Drie uitgelichte studies naar het effect van hogere belasting geven een wisselend beeld van effecten
In de onderstaande tabel tonen we drie recente uitgelichte studies, die specifiek ingaan op het (verwachte) effect van een hogere belasting. Daarin wordt duidelijk dat een belasting zowel kan leiden tot daling van de winstgevendheid (Mateus en Mateus), als tot daling van de vraag (Adedoyin et al.). Dit hangt af van de omstandigheden. Deze twee studies gaan wel over Portugal en de Malediven, en niet over Nederland of Amsterdam.
De studie van Gastvrij Nederland is daarom interessant, omdat deze gaat over de Nederlandse situatie en ook direct ingaat op de prijselasticiteit. Ondernemers verwachtten destijds (2015) een relatief inelastische vraag, als gevolg van de btw-verhoging van 6% naar 9% voor de hotelsector. In hoofdstuk 4 toetsen we deze verwachting met kwantitatief onderzoek. Studie
Scope onderzoek (regio en tijd) Portugal, 2021
Conclusies Een btw-verhoging van 10% in Portugal heeft geleid tot een significante verlaging van winstgevendheid van bedrijven in de toerismesector van 8,7%. Door de btw-verhoging gingen meer bedrijven failliet.
Malediven, 2021
Een stijging van 10% aan toeristenbelasting, leidt tot vraaguitval van 5,4%.
Nederland, 2015
Ondernemers schatten de prijselasticiteit voor hotelovernachtingen in tussen de - 0,5 en - 0,8. De ondernemers zijn bevraagd naar aanleiding van de beoogde stijging van het lage btw-tarief van 6% naar 9%.
Mateus en Mateus, does a VAT rise harm the tourism industry? Portuguese evidence. Tourism Management, 83, 104234 Adedoyin et al, The Effect of Tourism Taxation on International Arrivals to a Small Tourism-Dependent Economy, Maladiven. Journal of Travel Research, 62, 1 Gastvrij Nederland, Gastvrijheid en de btw De economische risico’s van btw-verhoging voor de Gastvrijheidssector
Tabel 3. Studies die specifiek onderzoeken wat het effect is van een verhoging van de belasting, en de resultaten
3.5
Wat betekent dit voor de Amsterdamse situatie?
Op basis van de resultaten uit internationaal onderzoek verwachten wij dat de prijselasticiteit voor de gehele regio Amsterdam lager ligt dan het internationaal gemiddelde van -1, en dus dat de vraag relatief inelastisch is. Dat betekent
19
dat er, op basis van de resultaten uit de internationale literatuur, naar verwachting een relatief sterke stijging van prijs nodig is om een effect te sorteren op het aantal overnachtingen. Wij verwachten dit op grond van de volgende factoren: a.
De bestemming Amsterdam is relatief uniek, waardoor er een beperkt aantal alternatieven is. Amsterdam heeft namelijk een aantal karakteristieken die in die combinatie niet bij andere bestemmingen te vinden is. Dit zal vooral gelden voor toeristen die Amsterdam bezoeken voor de cultuur, de historie, de musea, of het feit dat Amsterdam een bestemming is met veel vermakelijkheden bij elkaar op loopafstand. Toeristen die vooral komen voor het uitgaan, hebben mogelijk meer alternatieven buiten de stad, hoewel Amsterdam nog steeds een uniek imago heeft onder uitgaanspubliek vanwege bijvoorbeeld de Wallen. Amsterdam is geen zonvakantiebestemming, dat concurreert met vele andere plekken ter wereld;
b.
Amsterdam is een stad met relatief veel zakelijke bezoekers, te weten 32% van de hotelovernachtingen (bron: Amsterdam@Partners, 2018). Zakelijke bezoekers zijn minder prijsgevoelig dan de vrije tijdsbezoeker. Dit draagt bij aan een lagere prijselasticiteit dan het internationale gemiddelde;13
c.
Amsterdam - en Nederland in den brede - is vergeleken met internationale concurrenten goed bereikbaar per vliegtuig en trein, en andere steden zijn vlakbij. Dit draagt bij aan de kwaliteit van de bestemming en kan prijsgevoeligheid verlagen. Tegelijkertijd horen we dat bijvoorbeeld parkeertarieven en restaurantprijzen in Amsterdam steeds hoger worden, en dat de vluchtencapaciteit van Schiphol Airport lager is dan voorheen (met gevolgen voor de prijs van vliegtickets). Ook is de vliegbelasting in Nederland per 2023 verhoogd. Dit kan juist leiden tot meer prijsgevoeligheid.
Een lage prijselasticiteit in Amsterdam betekent dat een eventuele verhoging van de toeristenbelasting beperkte effecten heeft op het aantal overnachtingen, en dus naar verwachting primair zal leiden tot verhoogde belastingopbrengsten.
Tegelijkertijd hebben toeristen ook alternatieven om te overnachten vlak buiten de gemeentegrenzen. De elasticiteit van de vraag zal voor de hele metropoolregio lager zijn dan als we enkel de stadsgrenzen van Amsterdam meenemen (vanwege weglekeffecten). Als we kijken naar de effecten van de toeristenbelasting (die alleen gelden binnen de stadsgrenzen), moeten we dus een hogere prijselasticiteit aannemen dan wanneer we de bredere prijselasticiteit in de metropoolregio zouden becijferen. In het vervolg van het onderzoek becijferen we dit verder, met name in hoofdstuk 5.
13
Overigens is van de 32% zakelijke bezoekers 5%-punt een congresbezoeker. Voor congresbezoekers verwachten we
een meer elastische vraag (zie hoofdstuk 6). Bovendien is de vraag in hoeverre de coronapandemie, en de snelle ontwikkeling van vergaderen op afstand, de prijsgevoeligheid van de zakelijke sector heeft veranderd.
20
4 Kwantitatieve analyse Met kwantitatieve analyses van historische data willen wij antwoord geven op de vraag: ‘In welke mate wordt een (toeristen)belastingverhoging doorberekend in de prijs van overnachtingen?’ Wanneer de belastingverhoging niet of nauwelijks wordt doorberekend aan de consument, wijst dit op een elastische vraag ten opzichte van het aanbod (de ‘indirecte methode’, zie hoofdstuk 2). Een hoge doorberekening duidt juist op weinig veranderingen in het aantal overnachtingen in de stad bij een hogere prijs (inelastische vraag, ten opzichte van het aanbod).
4.1
We kijken naar het effect van de btw-verhoging in 2019 in Nederland om de elasticiteit te bepalen
Om dit effect te onderzoeken, zouden we kunnen kijken naar de effecten van een recente verhoging van de toeristenbelasting in Amsterdam, zoals die in 2019 of 2020. Dit is echter om verschillende redenen niet goed mogelijk. Ten eerste hebben we maandelijkse prijsdata nodig van Amsterdamse accommodaties om voldoende recente waarnemingen te hebben van vóór de coronapandemie. De beschikbare gegevens zijn echter op jaarbasis. Ten tweede: als we kijken naar de jaarlijkse prijsdata, zien we dat in 2019 de gemiddelde prijs van Amsterdamse hotels afnam met 10%14, terwijl de btw (en de toeristenbelasting) toenam. Dit komt onder meer door toegenomen concurrentie.15 Er spelen hier dus verschillende effecten door elkaar heen die de prijs van overnachtingen in Amsterdam beïnvloeden. Deze ontwikkelingen kunnen we met de beschikbare data niet scheiden van effecten van de toeristenbelasting. In dit hoofdstuk hebben we daarom voor een alternatieve onderzoeksmethode gekozen.
Specifiek hebben we kunnen onderzoeken in welke mate de btw-verhoging in 2019 van 6% naar 9% is doorberekend in de prijzen van hotels (inclusief restaurants) in heel Nederland. Hieruit blijkt dat deze btw-verhoging volledig is doorberekend aan de consument. Deze resultaten zijn niet volledig gelijk aan de Amsterdamse context, maar geven een bruikbaar beeld.
4.2
Een state-of-the-art econometrische methode
Om te bepalen in welke mate een belastingverhoging wordt doorberekend in de prijzen moeten we weten hoe de prijzen zich ontwikkeld zouden hebben zonder dat de btw-verhoging plaatsvindt (de ‘counterfactual’). Dit is schematisch weergegeven in figuur 10. We kunnen een counterfactual schatten middels een zogenoemde synthetische controlegroep. Dit is een state of the art statistische methode. Deze methode houdt in dat we het prijsverloop van hotels en restaurants in Nederland vergelijken met het prijsverloop in andere Europese landen (bron cijfers: Eurostat). We nemen vervolgens een gewogen gemiddelde van deze Europese landen zodat deze het prijsverloop in Nederland vóór de btw-verhoging zo goed mogelijk kan benaderen. Op deze manier kunnen we voorspellen hoe de prijzen van hotels en restaurants zich ontwikkeld zouden hebben zonder btw-verhoging (de counterfactual). Meer uitleg over deze methode is opgenomen in de separate bijlage bij dit rapport.
14
Bron: Gemeente Amsterdam, afdeling Onderzoek, Informatie en Statistiek. Deze prijzen zijn exclusief
toeristenbelasting. 15
Volgens hoteliers komt de prijsdaling door de toegenomen concurrentie met andere hotels in Amsterdam en de regio
en de concurrentie met Airbnb. Dit beeld komt overeen met de stijging in het aantal beschikbare kamers. In Amsterdam nam het aantal kamers met 7% toe in 2019 en in de regio Amstelland-Meerlanden (bestaande uit gemeenten Haarlemmermeer, Amstelveen, Aalsmeer, Uithoorn, Ouder-Amstel en Diemen) met 13%. Bron: Gemeente Amsterdam, afdeling Onderzoek, Informatie en Statistiek (2019). Toerisme MRA 2018-2019, bijlage.
21
Figuur 10. Schematische weergave van het berekenen van het effect van de btw-verhoging met een counterfactual
4.3
Btw-verhoging van 6% naar 9% is volledig doorberekend in prijzen van hotels en restaurants.
De analyse komt tot een schatting van 127% doorberekening van de btw-verhoging in de prijzen van hotels en restaurants op korte termijn (binnen 14 maanden na de btw-verhoging).16 Een doorberekening van meer dan 100% duidt op ‘overcompensatie’, de prijzen zijn dan meer verhoogd dan alleen de btw-verhoging. Maar de schatting heeft een grote onzekerheidsmarge (volgende alinea). Daarom interpreteren wij deze resultaten als: de btw-verhoging is bij benadering volledig doorberekend in de prijzen. Dit wijst op een inelastische vraag (ten opzichte van het aanbod).
De doorberekening is minimaal gelijk aan 57% en maximaal 194%. In andere woorden: het 95%betrouwbaarheidsinterval van deze schatting is [57%, 194%].17 Dit betrouwbaarheidsinterval geeft aan dat er aanzienlijke onzekerheid is in de precieze mate van doorberekening. Op basis van het 95%-betrouwbaarheidsinterval kunnen we wel concluderen dat de doorberekening statistisch significant is. Er is wellicht sprake van overcompensatie, maar het kan ook zijn dat in werkelijkheid de btw-verhoging minder dan volledig is doorberekend.
Figuur 11 geeft een grafische weergave van de analyse. Voor de btw-verhoging gaan de prijzen van restaurants en hotels in Nederland en van de synthetische controlegroep gelijk op. Dit is een aanwijzing dat de controlegroep geschikt is als vergelijkingsmateriaal voor de Nederlandse prijzen. Na de btw-verhoging in 2019 zien we dat de prijzen in Nederland sterker zijn gestegen dan in de synthetische controlegroep. Het verschil tussen de twee lijnen na 2019 geeft het effect van de btw-verhoging weer.
16
Deze analyse is ook opgenomen in het onderzoek ‘Dialogic & Significant APE (2023). Evaluatie verlaagde btw-tarief’
(nog niet openbaar gemaakt). Dit onderzoek voerde Significant APE simultaan uit met het voorliggende onderzoek. 17
Het 95%-betrouwbaarheidsinterval van de prijsdoorberekening bevat de ‘ware’ prijsdoorberekening in 95% van de
gevallen waarin het experiment wordt herhaald. Hoe groter de onzekerheid van de schatting, hoe groter het betrouwbaarheidsinterval.
22
Figuur 11. Prijzen van restaurants en hotels in Nederland (in logaritmen) en van de synthetische controlegroep (counterfactual). De verticale streep geeft het moment van de btw-verhoging weer
Wij hebben ook een robuustheidsanalyse gedaan, hieruit volgt dat de resultaten robuust zijn bij het gebruik van een ander model. Deze robuustheidsanalyse is opgenomen in de separate bijlage bij dit rapport met meer methodische onderbouwing.
4.4
Wat betekent dit voor de elasticiteiten en toeristenbelasting in de Amsterdamse overnachtingenmarkt?
We hebben gezien dat de btw-verhoging voor heel Nederland bij benadering volledig is doorberekend; dit wijst op een inelastische vraag (ten opzichte van het aanbod). Zoals gezegd is deze analyse bruikbaar, maar niet volledig te verbijzonderen naar de setting van de Amsterdamse toeristenbelasting. Consumenten kunnen een btw-verhoging namelijk minder goed ‘omzeilen’ (meer inelastisch), terwijl er meer alternatieven zijn om de toeristenbelasting in Amsterdam te omzeilen, zoals overnachten buiten de stad. Bovendien is de Amsterdamse overnachtingenbranche meer internationaal dan gemiddeld in Nederland, waardoor concurrentie (op prijs) uit andere Europese steden meer relevant is. In concreto verwachten we dat de vraag naar overnachtingen in Amsterdam inderdaad inelastisch is, maar niet volledig inelastisch. Een hogere elasticiteit voor de toeristenbelasting ten opzichte van de btw, kan dan ook leiden tot een lager doorberekeningspercentage.
23
5 Enquêteresultaten 5.1
Enquête biedt inzicht in elasticiteiten en weglekeffecten We hebben een enquête gehouden onder (potentiële) bezoekers van Amsterdam om te zien wat de prijselasticiteit van de vraag18 is per segment (bij grotere prijsveranderingen), en om weglekeffecten in te schatten. Specifiek hebben we respondenten gevraagd naar hun intenties voor het bezoeken van Amsterdam als toerist (N=420). De volgende resultaten zijn dus niet berekend op basis van werkelijk gedrag, maar op wat mensen zeggen te gaan doen in een hypothetische situatie (’wat als’). Voor de enquête hebben wij een internationale pool met respondenten uit Nederland, België, Engeland en Duitsland bevraagd. Daarnaast hebben uitbaters van hotels een QR-code met een link naar de enquête in de lobby’s van hun hotels geplaatst. Op deze wijze krijgen we een afspiegeling van de (internationale) groep van bezoekers in Amsterdam. Meer details zijn te vinden in de methodische bijlage bij het rapport.
Bij de start van de enquête hebben de respondenten aangegeven of ze naar een hostel, een tweesterrenhotel, een viersterrenhotel of niet naar Amsterdam zouden gaan voor een bepaalde startprijs. Na deze verdeling in verschillende segmenten van bezoekers, vroegen wij de respondenten wat zij doen als de overnachtingsprijs gaat stijgen. De respondenten kregen telkens drie keuzes: a) (nog steeds) verblijven binnen gemeente Amsterdam, b) verblijven in een accommodatie buiten de gemeenten maar dagelijks 30 minuten op- en neer pendelen naar het centrum van Amsterdam, of c) niet (meer) naar de regio Amsterdam komen. Deze keuze wordt meerdere keren voorgelegd, waarbij de getoonde overnachtingsprijzen binnen de gemeente Amsterdam steeds veranderen, maar die buiten Amsterdam niet. Hieruit volgen verschillende schattingen van de prijselasticiteiten per segment en de omvang van de weglekeffecten (paragraaf 5.2).
Naast de eerdergenoemde vragen hebben we ook in kaart gebracht in hoeverre respondenten kiezen voor een lager prijssegment, als zij met een hogere overnachtingsprijs worden geconfronteerd (paragraaf 5.3). Dit noemen wij substitutieeffecten. Dit hebben we gedaan door nogmaals drie keuzes voor te leggen, bij telkens veranderende prijzen. De keuze is dit keer tussen: a) (nog steeds) verblijven in het voorkeurssegment, b) verblijven in het een lager prijssegment, of c) niet (meer) naar Amsterdam komen. Met name is optie b) dus veranderd ten opzichte van de vorige driekeuzevraag. Deze keuze wordt meerdere keren voorgelegd, waarbij de getoonde overnachtingsprijzen van beide segmenten steeds met hetzelfde percentage stijgt. Het bedrag in euro’s stijgt dus meer bij een hoger prijssegment.
Het is een mogelijkheid dat de resulterende elasticiteiten een overschatting zijn, aangezien er een verschil kan zijn tussen onze populatie (deels geworven uit een algemene pool van respondenten) en wie daadwerkelijk overweegt Amsterdam te bezoeken. Mogelijkerwijs is die laatste groep meer bereid om een prijsstijging te accepteren. 5.2
5.2.1
Prijselasticiteit per segment inclusief weglekeffecten
Geschatte elasticiteit vergelijkbaar over segmenten
Uit de enquête blijkt dat de geschatte elasticiteiten tussen de verschillende segmenten sterk vergelijkbaar zijn. We zien in het hostelsegment een iets hogere elasticiteit dan in de twee andere segmenten, maar deze verschillen vallen binnen de onzekerheidsmarge van de enquête. Figuur 12 bevat de geschatte afname van het aantal overnachtingen in Amsterdam (horizontale as) bij een verhoging van de prijs per segment (verticale as).