Bijlage 4a Beleidskader Bodem Omgevingswet concept 20231003.pdf

Een ander kenmerk van de voormalige stortplaatsen is de dynamische situatie ter plekke door het optreden van erosie van de afdeklaag (vanwege hellingen van het stortlichaam boven maaiveld) en biochemische afbraakprocessen als gevolg van afbraak van organisch materiaal met zettingen in het stortlichaam als gevolg. Op veel voormalige stortplaatsen die gesloten zijn voor september 1996 is nazorg en beheer niet goed geregeld. Dit in tegenstelling tot de stortplaatsen die zijn gesloten na 1996. Op die stortplaatsen is in de meeste gevallen een volledige bovenafdichting aangelegd, die water- en gasdicht is en is er een dikke afdeklaag aanwezig. Nazorg en beheer zijn voor die situaties meestal goed geregeld.

Het huidig juridisch kader Op dit moment is er voor de voormalige stortplaatsen geen specifiek juridisch kader, maar de Wet bodembescherming (Wbb), Waterwet (stortplaatsen buitendijks, in uiterwaarden) en de Wet milieubeheer bieden wel mogelijkheden om gewenste milieuhygiënische doelstellingen te behalen. De Wbb biedt de mogelijkheid om voormalige stortplaatsen beleidsmatig aan te duiden als een potentieel geval van ernstige bodemverontreiniging. Het juridisch instrumenta­ rium van de Wbb is dan van toepassing. Met een provinciale milieuverordening kunnen onder meer regels worden gesteld voor het beschermen van de gezondheid, de bodemkwaliteit en de grondwaterkwaliteit bij hergebruik van voormalige stortplaatsen.

Voormalige stortplaatsen onder de Omgevingswet Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet gaat de rol van bevoegd gezag voor de voormalige stortplaatsen over van de provincies en waterbeheerders (stortplaatsen in uiterwaarden) naar de gemeenten. Zij worden niet direct verantwoordelijk voor de milieuhygiënische problematiek. Hiervoor blijft bij de eigenaar of initiatiefnemer het eerste aanspreekpunt. Wel dienen gemeenten er voor te zorgen dat de veiligheid in de directe omgeving wordt geborgd. De functie en het gebruik van de voormalige stortlocatie (ook op lange termijn) moet in overeenstemming zijn met de bodemkwaliteit ter plaatse en de fysieke status van de locatie. Er moet sprake zijn van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties waar zich voormalige stortplaatsen bevinden. Om veiligheid op voormalige stortplaatsen te kunnen waarborgen, kunnen registratie, onderhoud en beheer en, afhankelijk van het specifieke gebruik, aanvullende technische maatregelen nodig zijn. Daarnaast kunnen de voormalige stortplaatsen een kans bieden aan gemeenten om hun maatschappelijke opgaven op het gebied van bijvoor­ beeld woningbouw, bedrijvigheid en natuurontwikkeling te realiseren.

Aard van de problematiek Stortplaatsen hebben een specifieke bodemverontreinigings­ problematiek. Risico’s voor de mens kunnen onder meer ontstaan door contact met een verontreinigde of te dunne afdeklaag, contact met stortmateriaal, blootstelling aan stortgas, blootstelling aan eventueel vrijkomend percolaat of gebruik van verontreinigd grondwater. Het stortmateriaal is meestal heterogeen van samenstelling waardoor het gevaar van blootstelling aan verontreinigingen soms moeilijk in te

97

|

Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024

Om deze mogelijke ontwikkelingen op de voormalige stort­ plaats te faciliteren is het van belang dat ook regels worden gesteld aan grondverzet met bodemvreemd materiaal en dat hergebruik van materialen wordt gereguleerd. In het Aanvullingsbesluit bodem zijn uitsluitend activiteiten opgenomen die betrekking hebben op verontreinigde grond (waaronder graven of saneren). Er is niets opgenomen met betrekking tot handelingen met of in stortmateriaal. Zonder het stellen van regels in het omgevingsplan kan een gemeen­ te uitsluitend handhaven op activiteiten op een voormalige stortplaats op basis van de zorgplicht en eventueel met een maatwerkvoorschrift in aanvulling op een andere gemelde activiteit die van toepassing is (bijvoorbeeld bij graven in sterk verontreinigde grond). Nadere uitwerking in omgevingsplan In het informatieblad van Bodembeheer van de Toekomst (Omgang met voormalige stortplaatsen) worden voorbeelden geschetst van veel voorkomende situaties en hoe hier in het omgevingsplan regels voor kunnen worden opgesteld. In een vervolgtraject, na inwerkingtreding van de Omgevingswet, zal hier aandacht aan worden besteed.

10.2 Toevalsvondst bodem

• Zorgplicht (artikel 1.7) Omgevingswet die zich richt tot degene die de activiteit verricht; • Specifieke zorgplicht (artikel 2.11) Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) die zich richt tot degene die de Bal-activiteit verricht; • Ongewoon voorval (H19 Omgevingswet en aanvulling in het Bal): De regels gelden voor het bevoegd gezag en de veroorzaker. Soms wordt een verontreiniging ontdekt die niet direct te herleiden is tot een (actuele of recente) activiteit. Als vangnet is daarom de regeling van de toevalsvondst in de Omgevings­ wet opgenomen. Het gaat daarbij om het wegnemen van de onaanvaardbare gezondheidsrisico’s door het treffen van tijdelijke beschermingsmaatregelen, bijvoorbeeld het plaatsen van een hek met waarschuwingsborden rondom een terrein of het (mechanisch) ventileren bij uitdamping. Het gaat er alleen om verdere blootstelling te voorkomen of te beperken door mens en risico van elkaar te scheiden. Dit zijn andere maatregelen dan bij een ongewoon voorval/ zorgplicht-situatie: de regeling van de toevalsvondst vergt niet dat de eigenaar de verontreiniging ongedaan maakt. Bij gelegenheid van een concrete (bouw)activiteit kan de verontreiniging verder worden aangepakt. Het is de keuze van de eigenaar of erfpachter of hij de verontreiniging meteen aanpakt, of op een later moment.

Het uitgangspunt van de beleidsvernieuwing bodem is dat alle locaties waar sprake was van verontreinigingen die leid­ den tot onaanvaardbare risico’s zijn aangepakt of beheerst. Voor zogenaamde spoedlocaties waar de sanering nog niet is afgerond, geldt het overgangsrecht. Dat wil zeggen dat het kader van de Wet bodembescherming op deze locaties van toepassing blijft, totdat er een besluit op een evaluatieverslag en eventueel een nazorgplan is genomen.

Een toevalsvondst betekent in feite dat een reeds aanwezige, maar tot dan toe onbekende verontreiniging wordt ontdekt, waarvan de veroorzaker niet (onmiddellijk) bekend is. Een toevalsvondst kan ook aan de orde zijn als een verontreiniging van een andere aard blijkt te zijn dan eerder gedacht, of door voortschrijdend inzicht een stof schadelijker blijkt dan aanvankelijk werd gedacht.

In de meeste gevallen is de gemeente op de hoogte van de verontreinigde locaties binnen haar grondgebied. Toch kan het gebeuren dat er op een locatie (bijvoorbeeld na klachten van omwonenden) onverwacht sprake is of kan zijn van onaanvaardbare risico’s voor de gezondheid door directe of indirecte blootstelling aan een bodemverontreiniging. Zo’n situatie wordt aangeduid als een ‘toevalsvondst’ en is geregeld in de Omgevingswet. Verwacht wordt dat in Nederland circa 10 tot 40 van dergelij­ ke locaties per jaar ‘ontdekt’ worden.

Beoordelen gezondheidsrisico’s door gemeente In eerste instantie is doorgaans nog weinig feitelijke informatie bekend. Daarom is een redelijk vermoeden van onaanvaardbare gezondheidsrisico’s voldoende om de regeling voor de toevalsvondst toe te passen. Een maatregel op grond van deze regeling kan onder meer inhouden dat onderzoek wordt uitgevoerd om exact vast te stellen waaruit de bodemverontreiniging of blootstelling bestaat. Als de eigenaar dat onderzoek naar de verontreiniging nalaat is overheidsoptreden noodzakelijk.

De overheid heeft soms andere wettelijke mogelijkheden om op te treden tegen een onverwachte vondst van veront­ reiniging in de bodem of een onverwachte gebeurtenis met bodemverontreiniging tot gevolg. Dit zijn:

Dat onderzoek kan de bodemkwaliteit betreffen, maar ook een onderzoek naar de luchtkwaliteit in gebouwen kan noodzakelijk zijn, vanwege mogelijke gezondheidsrisico’s door uitdamping van verontreiniging.

98

|

Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024

Bij een toevalsvondst kan het gaan om directe of indirecte blootstelling. Bij directe blootstelling gaat het om acute risico’s die zich – ook bij relatief korte blootstelling – voor­ doen en chronische en/of acute negatieve effecten voor de gezondheid opleveren. De ten hoogste toelaatbare concentraties van stoffen waarbij in ieder geval sprake is van onaanvaardbare risico’s voor de gezondheid zijn de concentraties, bedoeld in bijlage Vb van het Besluit kwaliteit leefomgeving (MTR-humaan). Daarnaast kan ook bij geuroverlast of bij slechte binnenlucht­ kwaliteit als gevolg van een bodemverontreiniging sprake zijn van een toevalsvondst. Hierbij ligt het voor de hand om TCL (toxicologisch maximaal Toelaatbare Concentratie in Lucht) en geurdrempel zoals opgenomen in bijlage XIIIb Bkl als toetsingskader te gebruiken. Van indirecte blootstelling die als toevalsvondst wordt beschouwd is in ieder geval sprake bij aanzienlijke bedreiging van de kwaliteit van drinkwatervoorraden als aangetroffen verontreiniging het grondwater kan bereiken. Met behulp van de Risicotoolbox bodem kan berekend worden of in een voorkomende situatie sprake is van onaanvaardbare risico’s voor de gezondheid.

Eigenaar treft maatregelen De gemeente eist bij (vermoedelijke) onaanvaardbare gezondheidsrisico’s onderzoek en /of beheermaatregelen van de eigenaar of erfpachter, om onaanvaardbare gezond­ heidsrisico’s te voorkomen of te beperken. De gemeente kan hierbij aanwijzingen geven (beschikking). Als het nemen van maatregelen spoed heeft, kan de aanwijzing achteraf op schrift worden gesteld. De verplichting voor de eigenaar of erfpachter om tijdelijke beschermingsmaatregelen te treffen wegens een toevals­ vondst van verontreiniging op of in de bodem is van invloed op de rechten en plichten van de eigenaar of erfpachter van het perceel en wordt daarom geregistreerd als een publiek­ rechtelijke beperking (op grond van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen). In het omgevingsplan wordt aangegeven hoe deze tijdelijke beschermingsmaatregelen in stand moeten worden gehouden, moeten worden onderhouden of moeten worden vervangen. Zie ook paragraaf 4.10 van dit beleidskader. De wetgever heeft ervoor gekozen om de eigenaar of erfpachter aan te spreken voor de toevalsvondst en niet de veroorzaker, vooral vanuit de noodzaak om over een slagvaardige regeling te beschikken. Vaak gaat het ook om

99

|

Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024

verontreinigingen uit het verleden waarvoor een veroorzaker niet meer of zeer moeizaam te vinden is, terwijl snelheid juist geboden is. Die keuze past in de uitgangspunten van de Omgevingswet. De eigenaar (of erfpachter) van een perceel is primair aan zet om maatregelen te nemen om blootstelling te voorkomen, mede omdat de Omgevingswet in de eerste plaats de burger aanspreekt op zijn eigendom en deze primair verantwoordelijk is voor de kwaliteit van zijn eigendom. Andere wettelijke instrumenten zorgen ervoor dat de veroorzaker niet buiten schot blijft: • Als de veroorzaker alsnog bekend wordt, heeft de eigenaar altijd de mogelijkheid om via het civiele recht de veroorzaker aan te spreken voor zijn schade (in dit geval de kosten die de eigenaar gemaakt heeft door de desbetref­ fende beschermingsmaatregelen te treffen en eventueel de kosten van latere bodemsanering); • Er is de mogelijkheid van kostenverhaal op de veroorzaker van maatregelen die door de overheid zijn getroffen (zoals de tijdelijke beschermingsmaatregelen die de gemeente treft bij een toevalsvondst); • Er kan ook sprake zijn van (bestuursrechtelijke of straf­ rechtelijke) handhaving als er aantoonbaar wettelijke voorschriften zijn overtreden, waaronder de zorgplicht in artikel 1.7 Omgevingswet of de specifieke zorgplicht in het Besluit activiteiten leefomgeving en de verontreiniging daardoor is ontstaan.

Bij bestuursrechtelijke handhaving kan sprake zijn van kostenverhaal. Verplichtingen gemeente In sommige gevallen is eigenaar niet in staat (tijdig) maatregelen te nemen of is hierin nalatig. In die gevallen treft de gemeente zelf maatregelen en kunnen de kosten eventueel verhaald worden op de eigenaar. Kostenverhaal op de eigenaar of erfpachter die zelf geen veroorzaker is kan in sommige situaties onredelijk uitpakken en is in de regeling voor de toevalsvondst facultatief (anders dan bij kostenverhaal op een veroorzaker). Er is hier dus een ruimere bestuurlijke afwegingsruimte dan bij een veroorzaker. In feite is dit een voortzetting van de vangnettaak van artikel 48 Wbb. Een beslissing tot het treffen van tijdelijke beschermingsmaatregelen (door de gemeente) wordt op schrift gesteld en geldt als een beschikking. Deze beschikking wordt zo spoedig mogelijk aan de eigenaar of erfpachter ver­ zonden. De eigenaar van het perceel kan zich naar aanleiding van de beschikking verweren, als hij het niet eens is met de voorgenomen of getroffen maatregelen of deze bijvoorbeeld niet proportioneel vindt. De eigenaar gedoogt (gedoogplicht van rechtswege) dat maatregelen worden uitgevoerd.

De gemeente stemt af met andere bestuursorganen voor zover nodig. De andere bestuursorganen worden ook op de hoogte gesteld van een beschikking tot het treffen van maatregelen door de gemeente. De gemeente stemt bijvoorbeeld af met de provincie als er een relatie is met het grondwater. De provincie NoordHolland heeft in de omgevingsverordening NH 2022 een verplichting voor de gemeente opgenomen om de provincie meteen te informeren bij het signaleren van een nog onbekende grondwaterverontreiniging met een volume van meer dan 6000 m3. Daarnaast is op grond van de omgevingsverordening een initiatiefnemer van een bodemsanering verplicht om de provincie over een dergelijke grondwaterverontreiniging te informeren. Het gaat hierbij niet om een toevalsvondst bodem met humane risico’s, maar om een grondwaterverontreiniging met (mogelijke) verspreidingsrisico’s. De regeling in de omgevingsverordening van de provincie is dus een aanvulling op de toevalsvondst bodem in de Omgevingswet. Onverwacht aantreffen asbest of asbestverdacht materiaal in een statische situatie Bij het onverwacht aantreffen van asbestverdacht materiaal kan een tijdelijke maatregel worden getroffen, namelijk het handmatig verwijderen van het zichtbare asbestverdachte materiaal door middel van handpicking.

Na analytische bevestiging dat het asbesthoudend materiaal is, kan bekeken worden of er aanvullende maatregelen nodig zijn om blootstelling te voorkomen. Onverwacht aantreffen van een verontreiniging met PCB’s Het giftige PCB (Polychloorbifenyl) werd in Nederland in 1985 en wereldwijd in 2001 verboden. De chemisch zeer stabiele stof werd sinds de jaren ‘30 van de vorige eeuw veel toege­ past in transformatoren, condensatoren, koelvloeistoffen, brandvertragers, lijm en verf. PCB komt altijd voor in een mengsel van niet-dioxineachtige en dioxineachtige stoffen, waarvan de laatstgenoemde een toxiciteit hebben die vergelijkbaar is met dioxinen zelf. De grootste blootstellings­ bron voor de mens bestaat uit verontreinigde vet- of olierijke voeding. PCB-verontreinigingen worden binnen de gemeente Amsterdam vooral aangetroffen als diffuse verontreinigingen en zelden als puntbronnen. De diffuse verontreinigingen zijn waarschijnlijk het gevolg van in het verleden opgebrachte verontreinigde grond.

100

|

Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024

Volgens de Risicotoolbox bodem is gewasconsumptie de belangrijkste blootstellingsroute voor PCB. Bij verhoogde PCB-gehalten, in combinatie met gevoelig gebruik, moet altijd een risicobeoordeling worden gedaan om humane risico’s te bepalen (zie bijlage Vb, Bkl). Als er onaanvaardbare humane risico’s zijn, dan zijn maatregelen noodzakelijk. Bij gevoelig gebruik (wonen met tuin/moestuin) kan al bij lichte PCB-verontreiniging, vooral bij een laag organisch stofgehalte, sprake zijn van onaanvaardbare humane risico’s. Op schrale zandgrond hebben tuineigenaren hoogstwaar­ schijnlijk al een laag tuinaarde of compost op de bodem aangebracht om planten goed te laten groeien. Daarom mag worden aangenomen dat in tuinen en moestuinen voldoen­ de organisch stofgehalte in de bodem zit, waardoor de kans op onaanvaardbare humane risico’s klein is.

10.3 Ongewoon voorval Bij een ongewoon voorval is snel optreden nodig om de nadelige gevolgen ervan voor onder andere het milieu zoveel mogelijk te beperken. Een ongewoon voorval is een gebeurtenis, ongeacht de oorzaak, die afwijkt van het normale verloop van een activiteit, zoals een storing, ongeluk of calamiteit, waardoor significant nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving ontstaan of dreigen te ontstaan. Ook bodemverontreiniging (grond en grondwater) valt hieronder. Een ongewoon voorval kan optreden bij bedrijfsmatige activiteiten of op een bedrijfsterrein, maar ook in de openba­ re ruimte (bijvoorbeeld een ongeluk op de weg). Een gebeurtenis is een ongewoon voorval als de volgende criteria allemaal gelden: • Bij een activiteit gebeurt iets dat afwijkt van het normale verloop (storing of ongeluk, maar ook een zwaar ongeval of een ramp). Het maakt daarbij niet uit wat de oorzaak is. Vaak is de oorzaak een fout bij het uitvoeren van de activiteit. Soms kan de uitvoerder er zelf weinig aan doen zoals bij vandalisme of een blikseminslag; • De gebeurtenis heeft (mogelijk) nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving (bijvoorbeeld milieu­ schade, waaronder bodemverontreiniging, hinder, risico’s voor de omgeving, schade aan wegen of bruggen of aan een monumentaal pand).

Ook als de schade alleen maar dreigt, is er al sprake van een ongewoon voorval; • De gevolgen van de gebeurtenis zijn significant (grote, merkbare gevolgen, bijvoorbeeld een ongeluk op de snelweg waarbij een tankwagen met diesel leegstroomt).