Bijlage 4a Beleidskader Bodem Omgevingswet concept 20231003.pdf
Tekst van het document
Gemeente Amsterdam
Beleidskader bodem onder de Omgevingswet Hoe omgaan met grondverzet en bodemsanering
Colofon Versie 1.0
In werking getreden op 1 januari 2024 Opdrachtgever: Opdrachtnemer:
Gemeente Amsterdam Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied
Ebbehout 31 1507 EA Zaandam www.odnzkg.nl
2
|
Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024
VOORWOORD De Omgevingswet bevordert de integrale afweging van ruimtelijke en milieubelangen, omdat binnen één wet de samenhang hiertussen beter tot zijn recht komt. Het Rijk laat meer bevoegdheden aan gemeenten over (volgens het uitgangspunt ‘decentraal, tenzij…’). De omgevingsvisie, een kerninstrument van de Omgevingswet, is een strategische langetermijnvisie van de gemeente voor de gehele fysieke leefomgeving, waaronder de bodem. Een omgevingsvisie bevat dus geen regels voor burgers, bedrijven of andere overheden. Juridische binding ontstaat pas door het vast stellen van algemene regels of beschikkingen. De gemeente kan deze algemene regels opnemen in het omgevingsplan, ook een kerninstrument van de Omgevingswet. Als de gemeente regels stelt in het omgevingsplan, dan moet ze rekening houden met het beleid in de Omgevingsvisie. Nu de bodemsaneringsoperatie grotendeels is afgerond, vindt onder de Omgevingswet een verschuiving plaats naar een duurzaam beheer van de bodem en ondergrond. Daarbij kijken we nadrukkelijk breder dan alleen naar de milieu hygiënische opgave. Na decennia van saneringen en sectorale regelgeving is de bodemwereld rijp om over de traditionele grenzen heen te kijken en een rol te spelen in het bredere perspectief van integrale maatschappelijke opgaven.
Nog altijd streven we naar een balans tussen de bescherming van de bodemkwaliteit en het benutten van het bodemsys teem voor maatschappelijke ontwikkelingen. Het doel van het Nederlandse bodembeleid is om enerzijds de bescherming van de gezondheid van mens, dier en plant te beschermen, de functionele eigenschappen van de bodem te behouden, zodat deze geschikt blijft om te gebruiken en anderzijds om de bodem voor diverse functies te gebruiken en om vrijkomende grond circulair te hergebruiken. Dit beleidskader is een leidraad voor de uitvoeringspraktijk onder de Omgevingswet en geeft aan wat de combinatie van nationale en lokale regelgeving (zoals vastgelegd in het omgevingsplan) betekent voor de dagelijkse uitvoerings praktijk in Amsterdam. De lokale regels en de beleidsregels als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht, worden in een apart oranje kader aan het eind van het betreffende hoofdstuk vermeld. De regels in het omgevingsplan worden in het omgevingsplan opgenomen via een voorbereidings besluit (voorbeschermingsregels) dat gelijktijdig met de Omgevingswet in werking treedt.
3
|
Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024
De voorbeschermingsregels worden uiteindelijk vervangen door regels die via reguliere aanpassingen in het omgevings plan worden opgenomen.
Leeswijzer Het beleidskader bestaat uit drie delen. In de hoofdstukken 2 tot en met 9 staan de regels beschreven van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het omgevingsplan. Dit betreft bodemonderzoek, de milieubelastende activiteiten graven, saneren, opslaan en toepassen, de regels bij het bouwen van een bodemgevoelig gebouw en wijziging naar bodemgevoelig gebruik. In het tweede deel (de hoofdstukken 10 tot en met 14) vermelden we de bijzondere onderwerpen. Daarin gaan we bijvoorbeeld dieper in op stortplaatsen, toevalsvondsten en ongewone voorvallen, het landelijk gebied, grondwater, toezicht en handhaving, het Digitaal Stelsel Omgevingswet en terminologie. Het derde deel is een apart document en bestaat uit bijlagen. De bijlagen bevatten kaartmateriaal, statistische kentallen, etcetera. Dit beleidskader is de publieke opvolger van de Nota bodembeheer van 2022.
SAMENVATTING Dit beleidskader is de publieke opvolger van de Nota bodembeheer van 2022. Het beleid dat was opgenomen in de voormalige Nota bodembeheer wordt zoveel mogelijk voortgezet, voor zover dit past binnen de doelen en kaders van de Omgevingswet. Voor een deel is het beleid omgezet naar direct werkende regels in het omgevingsplan van de gemeente, en voor een deel wordt het beleid voortgezet in dit beleidskader. Het voormalige beleid is hiermee ingepast in het nieuwe wettelijk stelsel onder de Omgevingswet.
gebiedsontwikkeling en woningbouw, bedrijfsactiviteiten, de aanleg van wegen of het uitbaggeren van vaarwegen. Tegelijkertijd is het bodembeleid erop gericht om negatieve effecten op de bodemkwaliteit tegen te gaan, zodat deze ook op zeer lange termijn geschikt blijft om te gebruiken. Het centrale hoofduitgangspunt van de gemeente is dan ook dat de kwaliteit van de bodem binnen haar gemeentegrenzen niet verslechtert.
Dit beleidskader biedt een overzicht van het beleid en de regels die in Amsterdam gelden voor het ontgraven, het verplaatsen en op of in de bodem aanbrengen (toepassen) van grond, baggerspecie of bouwstoffen en het saneren van de bodem. Deze regels zijn te vinden in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), voor zover ze door het Rijk gesteld zijn en in het omgevingsplan, voor zover ze maatwerk van de ge meente betreffen op de rijksregels in het Bal. Ook bevat het omgevingsplan andere gemeentelijke (bodem)regels, zoals over kleinschalig graven, het bouwen van een bodemgevoelig gebouw en nazorg na saneren. Het beleidskader geeft een beschrijving van deze regels en licht ze toe. Daarnaast bevat het beleidskader beleidsregels, net als de voormalige Nota bodembeheer. Ook is de bodemkwaliteitskaart in dit beleids kader opgenomen.
Toepassen van grond of baggerspecie
Doel van het beleidskader De gemeente Amsterdam wil met dit beleidskader een praktische richtlijn bieden hoe in Amsterdam met grond, vrijkomende grond en baggerspecie moet worden omgesprongen. Het document is primair gericht aan gemeentelijke afdelingen die veel met grond werken, adviesbureaus, aannemers en andere bodemintermediairs. Daarnaast bevat het beleidskader ook enkele onderwerpen die direct of indirect raken aan het dagelijks leven van bewoners in de stad, zoals mensen die een kelder willen graven, mensen met tuinen en jonge kinderen.
Stand-still principe De Amsterdamse bodem wordt zeer intensief gebruikt. Het bodembeleid wil dan ook zoveel mogelijk ruimte geven aan maatschappelijke activiteiten op en in de bodem, zoals
4
|
Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024
De landelijke regels voor het toepassen van grond of baggerspecie zoals opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) passen niet altijd op elke lokale situatie. Het Bal geeft gemeenten daarom de vrijheid om gebieds specifiek beleid voor het toepassen van grond of baggerspecie te formuleren, net als voorheen onder het Besluit bodemkwaliteit. Het gebiedsspecifieke beleid zoals opgenomen in de voormalige Nota bodembeheer, is via overgangsrecht vanzelf in het omgevingsplan terecht gekomen, en wordt dus voortgezet. Het is beschreven in dit beleidskader. In Amsterdam worden jaarlijks grote hoeveelheden grond ontgraven, bijvoorbeeld voor bouwprojecten, infrastructuur en onderhoudswerk aan kabels en leidingen. Die ontgraven grond wordt na afloop weer teruggelegd of elders nuttig toegepast. Bij toepassing op een andere plek houdt het Amsterdamse gebiedsspecifieke beleid sterk rekening met de lokale situatie. Vooral de maatschappelijke functie van de ontvangende bodem is leidend. Hoe gevoeliger de functie, hoe strenger de eis die aan toe te passen grond wordt gesteld.
Bodemfunctie en kwaliteitsklasse
De bodemkwaliteitskaart
In Amsterdam1 ontgraven herbruikbare grond kan in principe in Amsterdam weer nuttig worden toegepast, bijvoorbeeld om gaten op te vullen, de bodem op te hogen of wegen op te funderen. Daarvoor gelden echter regels, om te voorkomen dat verontreinigde grond op een schone(re) bodem wordt aangebracht. Op ‘gevoelige functies’ (natuur, landbouw, moestuinen, et cetera) mag alleen grond worden toegepast die voldoet aan de kwaliteitsklasse ‘Landbouw/ natuur’ (lees schone grond). Op iets minder gevoelige (woon) functies mag schone grond of grond met de kwaliteitsklasse ‘Wonen’ worden toegepast. Minder kwetsbare functies (zoals infrastructuur, industrie, bebouwing, zoals wonen zonder tuin) mogen in bepaalde zones van de stad ook iets minder schone grond met de kwaliteitsklasse ‘Industrie’ ontvangen.
De gemeentelijke bodemkwaliteitskaart vormt de tech nisch-inhoudelijke onderbouwing van het Amsterdamse bodembeleid. Afgelopen jaren zijn duizenden nieuwe bode monderzoeken ingevoerd in het bodeminformatiesysteem van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied. Wordt online ergens een perceel of locatie ‘aangeklikt’ dan geeft de kaart een beeld van de gemiddelde bodemkwaliteit van de zone waarin de betreffende locatie ligt. De kaart geeft geen informatie op adresniveau. Bij gebruik van de bodemkwali teitskaart als milieuverklaring bodemkwaliteit bij grondverzet is het in veel gevallen niet nodig een bodemonderzoek uit te voeren. Hiermee worden jaarlijks honderdduizenden euro’s aan bodemonderzoek bespaard. De bodemkwaliteitskaart kan in de schonere gebieden van Amsterdam en bij werken in de openbare weg ook gebruikt worden als alternatief voor het uitvoeren van verkennend bodemonderzoek. Bij dat laatste wordt gebruik gemaakt van de speciale ‘bodem kwaliteitskaart openbare weg’.
Soepeler maar ook strenger Hierboven staat met opzet ‘in bepaalde zones van de stad’, want volgens het Amsterdams beleid moet dat wat schoon is ook schoon blijven. In de schone delen van Amsterdam, zoals veel naoorlogse wijken buiten de Ring A10 en grote delen van Westpoort, mag alleen schone grond worden toegepast. Dit laat zien dat de wettelijke ruimte voor maatwerk niet automatisch leidt tot versoepeling van de landelijke regels, maar altijd een afweging blijft en soms zelfs tot strenger beleid kan leiden. Vanwege die ruimte om steeds een afweging te maken tussen lokale normen, gezondheids risico’s en maatschappelijke belangen blijft het mogelijk om Amsterdam stedelijk te vernieuwen en te ontwikkelen.
De interventiewaarde De interventiewaarde, die bepaalt of sprake is van sterk verontreinigde grond of niet, is van belang bij het graven in de bodem, omdat bij een kwaliteit van de bodem onder (of gelijk aan), of boven de interventiewaarde een verschillende set regels geldt. Ook bij het bouwen van een bodemgevoelig gebouw speelt deze waarde een rol. Bij overschrijding van deze waarde is in de meeste gevallen een sanering noodzakelijk om gezondheidsrisico’s voor de toekomstige gebruikers van het gebouw te voorkomen. Hergebruik van grond met een kwaliteit boven de interventiewaarde is in Amsterdam niet toegestaan.
Bij het ontgraven en op een andere locatie weer toepassen van schone en licht verontreinigde grond kan in veel gevallen gebruik worden gemaakt van de bodemkwaliteitskaart van Amsterdam, waarbij samengevat de volgende stappen worden doorlopen: 1. Aantonen wat de kwaliteitsklasse is van de vrijkomende grond (weergegeven op de ‘ontgravingskaart’, onderdeel van de bodemkwaliteitskaart, waarop de verschillende bodemkwaliteitsklassen bij ontgraven worden aangeduid); 2. Onderzoeken wat de kwaliteitsklasse is van de ontvangen de bodem (af te lezen op de bodemkwaliteitskaart waarop de stad is ingedeeld in verschillende kwaliteitsklassen); 3. Bepalen of er een ‘match’ is tussen de vrijkomende grond en de ontvangende bodem. Deze stap is complex, maar professionals die veel met bodem werken kunnen ermee uit de voeten. Deze stap bepaalt met behulp van de toepassingskaart en tabellen of de vrijkomende grond voldoet aan de functie en toepassingseisen van de ontvangende bodem. Deze toepassingseisen staan genoemd in dit beleidskader.
1 Beheergebied van waaruit de grond afkomstig mag zijn omvat ook de gemeenten Haarlemmermeer, Amstelveen, Aalsmeer, Diemen, Uithoorn en Ouder-Amstel.
5
|
Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024
Werken in de grond: grondverzet Het ontgraven van grond kan op verschillende schaal en om verschillende redenen gebeuren. Het overgrote deel van alle werken in de grond betreft projectmatige ontgravingen, ophogingen, herschikkingen en werk aan kabels en leidingen. Bij deze werkzaamheden kan sprake zijn van sterk verontrei nigde grond. Afhankelijk van de ernst van de verontreiniging (boven of gelijk aan of lager dan de interventiewaarde) en de hoeveelheid te ontgraven grond (meer dan 25 m3 of niet), gelden bepaalde regels op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving of het omgevingsplan. Zorgvuldig graven zorgt ervoor dat verschillende grondsoorten en kwaliteiten gescheiden worden gehouden ten behoeve van reiniging of direct hergebruik. Dit past goed bij de circulaire ambities die zijn opgenomen in de Omgevingsvisie van Amsterdam.
Werken in de grond: saneren Afgelopen decennia was Amsterdam het toneel van grote bodemsaneringsprojecten, zoals de Diemerzeedijk, de Volgermeerpolder en drie grote gasfabrieksterreinen, maar die operatie loopt af. Bodemsaneringen blijven komende jaren aan de orde, maar meer als onderdeel van ruimtelijke ontwikkelingen. Bij bouwen van een ‘bodemgevoelig gebouw’ is saneren verplicht, wanneer de waarden waaraan de bodem moet voldoen worden overschreden. Deze zogenaamde ‘waarden toelaatbare kwaliteit’ zijn voor de meeste stoffen de interventiewaarden zoals we die kennen van de voormalige Wet bodembescherming. Voor de stoffen lood en PFAS heeft de gemeente Amsterdam afwijkende (strengere) waarden vastgesteld. Voorbeelden van bodemgevoelige gebouwen zijn woningen met een tuin, of bijvoorbeeld scholen of kinderdagverblijven met bijbehorend speelterrein. De bodemkwaliteit van de tuin of buitenruimte wordt ook getoetst. Hier doen zich namelijk vaak risico’s voor, bijvoor beeld vanwege een bodemverontreiniging met lood, omdat er hier meer contact met de bodem kan plaatsvinden.
Extra aandacht lood De binnenstad van Amsterdam (binnen de Ring A10) is gebouwd op een oudstedelijke ophooglaag, die vooral verontreinigd is met zware metalen en PAK. Met name het zware metaal lood is een probleemstof, die diffuus verspreid voorkomt. Op sommige plaatsen is het gehalte in de bodem zo hoog dat er risico’s zijn voor jonge kinderen die buiten spelen en grond via vieze vingers binnenkrijgen.
6
|
Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024
De hersenontwikkeling van jonge kinderen is erg gevoelig voor lood. Amsterdam wil die risico’s voor kleine kinderen tegengaan en stelt dat het loodgehalte van grond die wordt toegepast op gevoelige bodemfuncties maximaal 100 mg/kg mag bedragen. Die eis is van toepassing op locaties met de bodemfuncties ‘wonen met tuin’ en ‘plaatsen waar kinderen spelen’. Daarin is Amsterdam strenger dan het landelijk generieke beleid. Het is ondoenlijk om alle tuinen in de binnenstad te saneren. Daarom kunnen bewoners de gemeente inschakelen om de tuin te laten checken op lood. Ook geeft Amsterdam advies over veilig gebruik van een loodtuin en kan de gemeente helpen – indien gewenst – bij het saneren van een tuin.
Omgaan met grondwater Het beleidskader gaat kort in op het lozen van grondwater dat vrijkomt door bemaling bij het graven en saneren en op de algemene zorg voor de kwaliteit van het grondwater. De regels hiervoor worden - behalve onder meer voor het lozen op of in de bodem of in het riool, waarvoor de gemeente bevoegd gezag is - grotendeels gesteld door provincie en waterschappen.
INHOUD 1
2
3
4
Inleiding
10
1.1
Waarom dit beleidskader
10
1.2
Doelgroep
10
1.3
Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid
11
1.4
Stelselwijziging Omgevingswet en inhoudelijke wijziging bodem
11
1.5
Beleid gemeente Amsterdam onder de Omgevingswet
14
1.6
Bevoegd gezag
14
1.7
Zorgplicht
15
Voorafgaand bodemonderzoek
17
2.1
Voorafgaand bodemonderzoek bij graven en saneren
17
2.2
Vereenvoudigd vooronderzoek (vvo)
20
2.3
Milieuverklaring bodemkwaliteit
20
2.4
Bodemkwaliteitskaart als milieuverklaring bodemkwaliteit
21
2.5
Wanneer is welk bodemonderzoek noodzakelijk?
24
2.6
PFAS-onderzoek
27
2.7
Niet-genormeerde stoffen
28
Milieubelastende activiteit graven in bodem
30
3.1
Rijksregels graven in bodem
30
3.2
Graven in bodem met een kwaliteit onder of gelijk aan de interventiewaarde bodemkwaliteit
32
3.3
Graven in bodem met een kwaliteit boven de interventiewaarde bodemkwaliteit
35
3.4
Kleinschalig graven
40
3.5
Termijnen voor meldplicht en/of informatieplicht bij graafwerkzaamheden
44
3.6
Graven tot onder de grondwaterstand
45
3.7
Graven in droge oevergebieden
45
3.8
Graven onder een leeflaag
46
3.9
Grond met puin of ander bodemvreemd materiaal
46
3.10 Lozen van grondwater bij graven
47
3.11 Lokale invulling MBA’s graven en kleinschalig graven
48
Milieubelastende activiteit saneren van de bodem
51
4.1
Wat is saneren (conform Bal)?
51
4.2
Meldplicht en informatieplicht vier weken van tevoren
53
4.3
Informatieplicht één week van tevoren
54
4.4
Melden van wijzigingen
54
4.5
Standaardaanpakken
55
4.6
Afwijken van de standaardaanpak
57
4.7
Lozen van grondwater bij saneren
57
4.8
Informeren achteraf (evaluatieverslag)
59
4.9
Lokale invulling bij MBA saneren van de bodem
59
4.10 Nazorg na saneren van de bodem en bij een toevalsvondst bodem
7
|
Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024
60
5
6
7
8
9
8
|
Milieubelastende activiteit opslaan van grond of baggerspecie
61
5.1
Opslaan van grond of baggerspecie
61
5.2
Opslaan, zeven, mechanisch ontwateren en samenvoegen van grond of baggerspecie die zonder bewerking herbruikbaar is
62
5.3
Opslaan van matig en sterk verontreinigde grond en sterk verontreinigde baggerspecie
63
5.4
Bodembeschermende voorzieningen bij opslaan baggerspecie
63
5.5
Samenvoegen van partijen
63
5.6
Opslaan van grond als voorbelasting (overhoogte)
64
Milieubelastende activiteit toepassen van grond of baggerspecie
65
6.1
Generiek kader in Bal met mogelijkheid voor maatwerk
65
6.2
De bodemfunctiekaart
66
6.3
De dubbele toets
66
6.4
Aanwijzen bodembeheergebied
66
6.5
Toepassingseisen en kwaliteitseisen in Amsterdam
67
6.6
Toepassen van PFAS-houdende grond
68
6.7
Toepassen van chloridehoudende grond of baggerspecie
71
6.8
De bodemkwaliteitskaart als grondslag voor de milieuverklaring bodemkwaliteit bij toepassen
72
6.9
Grootschalige toepassing van grond of baggerspecie
74
6.10 Verspreiden van baggerspecie
75
6.11 Melden van toepassen grond of baggerspecie op landbodem
78
6.12 Lokale invulling bij toepassen van grond of baggerspecie
80
Milieubelastende activiteit toepassen van bouwstoffen
82
7.1
Begripsomschrijvingen bouwstoffen
83
7.2
Informatieplicht toepassen AVI-bodemassen en immobilisaten
84
7.3
Meldplicht bij toepassen risicovolle bouwstoffen
85
7.4
Gegevens en bescheiden tijdens en na afloop toepassing
86
7.5
Verwijderingsplicht bouwstoffen
87
7.6
Lokale invulling bij toepassen van bouwstoffen
87
Bouwen van een bodemgevoelig gebouw
88
8.1
Instructieregels Rijk en regels in het omgevingsplan
88
8.2
Begrippen bodemgevoelig gebouw en bodemgevoelige locatie
88
8.3
Waarde toelaatbare kwaliteit bodem
89
8.4
Indieningsvereisten vergunning omgevingsplanactiviteit bouwwerken: specifieke aanvraagvereisten voor bouwen van een bodemgevoelig gebouw 93
8.5
Beoordeling aanvraag binnenplanse omgevingsvergunning omgevingsplanactiviteit bouwwerken
94
8.6
Informatieplicht voor ingebruikname na maatregelen op verontreinigde bodem
94
8.7
Lokale invulling bouwen bodemgevoelig gebouw
95
Wijziging naar bodemgevoelig gebruik
96
9.1
Gezondheidsrisico’s bij wijzigen gebruik – lood in bodem-check
96
9.2
Toetsen van bodemonderzoek bij wijzigen naar bodemgevoelig gebruik
96
Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024
10 Diverse onderwerpen
97
10.1 Voormalige stortplaatsen
97
10.2 Toevalsvondst bodem
98
10.3 Ongewoon voorval
100
10.4 Bescherming van het landelijk gebied
101
10.5 Beschikte locaties ernst - geen spoed
102
10.6 Bodembeschermende voorzieningen en maatregelen bij bedrijven
102
10.7 Melden van transport van grond en bagger (Wet milieubeheer)
103
10.8 Japanse duizendknoop en andere invasieve exoten
103
11 Grondwaterkwaliteit
106
11.1 Grondwaterkwaliteit onder de Omgevingswet
106
11.2 Omgaan met grondwaterverontreiniging bij graven en saneren
107
11.3 Vangnetregel in het omgevingsplan voor beschikte ernst - geen spoedlocaties
108
11.4 De toevalsvondst bodem en de toevalsvondst grondwater
109
11.5 Zorgplicht, ongewoon voorval en herstelplicht bij bedrijfsbeëindiging
109
11.6 Grondwaterverontreinigingen die onder het overgangsrecht vallen
110
11.7 Grondwateronttrekkingen en lozingen
110
11.8 Arseen in grondwater
110
12 Digitaal Stelsel Omgevingswet en GIS-viewer
112
12.1 Digitaal Stelsel Omgevingswet
112
12.2 Opvragen en raadplegen van bodeminformatie (GIS-viewer)
113
13 Toezicht en handhaving
114
13.1 Toezicht en handhaving onder de Omgevingswet
114
13.2 Strafrechtelijk handhaven
115
14 Terminologie
116
15 Literatuur
120
9
|
Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024
1 INLEIDING 1.1 Waarom dit beleidskader
Beleidsregels over de bevoegdheden m.b.t. regels in het Bal of het omgevingsplan
Dit beleidskader geeft een samenhangend inzicht in de bodemregels en het bodembeleid onder de Omgevingswet [Lit. 1]. Deze regels zijn te vinden in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) [Lit. 3] en het omgevingsplan. Maar de regels en het beleid staan hierin versnipperd weergegeven. Door ze in dit beleidskader logisch te groeperen en toe te lichten wordt het voor een initiatiefnemer duidelijk welke regels gelden bij activiteiten in, op of met de bodem. Het beleid van de voormalige Nota bodembeheer is in dit beleidskader ‘vertaald’ naar de nieuwe systematiek van de Omgevingswet. Daarmee bevat dit beleidskader een overzicht van zowel de landelijk geldende bodemregels als van het Amsterdamse bodembeleid onder de Omgevingswet.
In dit beleidskader zijn ook beleidsregels - als bedoeld in artikel 4.81 van de Algemene wet bestuursrecht - opgenomen over de bevoegdheden met betrekking tot regels in het Bal of het omgevingsplan, bijvoorbeeld uitleg van begrippen en criteria in die regels. We vermelden zoveel mogelijk de regels waarop de beleidsregels betrekking hebben, met uitzonde ring van algemene bevoegdheden. Deze zijn beschreven in paragraaf 1.6, die gaat over het bevoegd gezag.
Dit beleidskader is een leidraad voor de uitvoeringspraktijk. Het beleidskader geeft houvast en dient als toetsingskader bij de uitvoering van de regelgeving voor het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam en voor de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG) namens het college. Invulling van lokale afwegingsruimte De gemeente heeft in veel gevallen bestuurlijke afwegings ruimte onder de Omgevingswet, bijvoorbeeld door de mogelijkheid om maatwerkregels te stellen op de rijksregels in het Bal en om de bruidsschatregels2 in het omgevingsplan aan te passen. Deze lokale regels, die door de gemeente Amsterdam in het omgevingsplan zijn uitgewerkt, worden in dit beleidskader weergegeven in een apart (oranjeroze) kader. De regels in het omgevingsplan worden deels in het omgevingsplan opgenomen via een voorbereidingsbesluit dat gelijk met de Omgevingswet in werking treedt, en deels via reguliere aanpassingen na inwerkingtreding van de Omgevingswet (cursief weergegeven in de oranje kaders).
Afbakening We gaan in dit beleidskader in eerste instantie uit van de inhoud van het Aanvullingsspoor bodem Omgevingswet en de inhoud van de in 2022 vastgestelde Nota bodembeheer. Dit is een gevolg van het besluit van Amsterdam om beleids neutraal over te stappen naar de Omgevingswet. In de toekomst zullen we het beleidskader verbreden, waarbij we ook andere onderwerpen/disciplines die relevant zijn voor bodem en ondergrond onder de Omgevingswet integreren. Denk hierbij bijvoorbeeld aan doelstellingen om een gezonde bodem en een duurzaam gebruik van het ecosysteem te bevorderen.
1.2 Doelgroep Doelgroepen voor deze beleidsnota zijn maatschappelijke organisaties, marktpartijen, initiatiefnemers (zoals bewoners3, grondeigenaren, erfpachters), de gemeente Amsterdam, de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied, regiogemeenten, bodemprofessionals in het bodemwerkveld (onderzoeksbureaus, adviseurs, bouwers, projectontwikke laars) en verder eenieder die in de materie geïnteresseerd is.
2 Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervalt een aantal regels op rijksniveau. Deze regels worden gedecentraliseerd naar gemeenteniveau. Om te voorkomen dat er bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet regels vervallen voordat de gemeente ze heeft opgenomen in het omgevingsplan, vult het Rijk een hoofdstuk in het tijdelijk deel van het omgevingsplan, de bruidsschat. 3 Hierbij wordt er vanuit gegaan dat een bewoner zich laat bijstaan door een professionele partij.
10
|
Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024
1.3 Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid De verantwoordelijkheid voor het naleven van de wet- en regelgeving bij activiteiten4 in, op of met de bodem ligt bij de initiatiefnemer. De initiatiefnemer is verplicht om de voorgenomen activiteit indien nodig te melden en/of het bevoegd gezag van de juiste informatie te voorzien. Via een privaatrechtelijke machtiging kan deze verplichting ook bij de aannemer of andere betrokkenen worden gelegd. De wetgever gaat uit van ketenaansprakelijkheid: alle betrokken partijen zijn medeverantwoordelijk en moeten werken volgens de wet- en regelgeving en het lokale beleid in dit beleidskader.
1.4 Stelselwijziging Omgevingswet en inhoudelijke wijziging bodem Het nieuwe stelsel van de Omgevingswet brengt grote veranderingen met zich mee. Voor bodem geldt dit des te meer, omdat er van rijkswege sprake is van een beleids inhoudelijke wijziging ten opzichte van de regels in de Wet bodembescherming en het Besluit Bodemkwaliteit [Lit. 5]. Zo kent de Omgevingswet geen ‘geval van verontreiniging’ meer en is er geen sprake meer van een op zichzelf staande milieuhygiënische saneringsplicht die door het Rijk is opgelegd (zoals onder de Wbb het geval was). In dit beleidskader staat het resultaat van een noodzakelijke ‘vertaling’ van bodembeleid naar het nieuwe stelsel.
Uitgangspunt hierbij is dat de vertaling beleidsneutraal is, mits dat past binnen de verbeterdoelen van de Omgevingswet. Op enkele onderdelen is een versimpeling of verbetering doorgevoerd, die beter past in de nieuwe systematiek onder de Omgevingswet. Het huidige beschermingsniveau wordt hiermee behouden. Het gaat om regels en beleid die hun nut hebben bewezen in de uitvoeringspraktijk en die passen bij het bodembeheer onder de Omgevingswet. Instructieregels Voor het onderwerp bouwen op verontreinigde bodem, nazorg en toepassen van grond of baggerspecie heeft het Rijk in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) [Lit. 2] instructie regels opgesteld voor het omgevingsplan van de gemeente. Dit betekent dat de gemeente deze onderwerpen verplicht moet uitwerken in het omgevingsplan. In de instructieregels is ook aangegeven of de gemeente hierbij lokale afwegings ruimte heeft of niet en hoe groot die afwegingsruimte is. Ook de provincie kan instructieregels meegeven aan de gemeente, maar heeft dit voor bodem- en grondwater kwaliteit niet gedaan. Tijdelijk deel omgevingsplan Voor enkele onderwerpen die niet in rijksregels terugkomen onder de Omgevingswet, zijn door het Rijk zogenoemde bruidsschatregels meegegeven, om te zorgen voor continu ïteit van de bestaande regelgeving.
Deze bruidsschatregels landen in het ‘tijdelijk deel’ van het omgevingsplan waar de gemeenten op 1 januari 2024 van rechtswege over beschikken (zie Figuur 1.1).
4 Onder activiteiten in het Bal vallen: het ontgraven, saneren, opslaan en toepassen van grond of baggerspecie en het toepassen van bouwstoffen. Daarnaast zijn er nog activiteiten aangewezen in het omgevingsplan, zoals bijvoorbeeld kleinschalig graven en nazorg.
Figuur 1.1 Nieuw en tijdelijk deel omgevingsplan Géén onderdeel omgevingsplan van rechtswege op 1-1-2024
Omgevingsplan (nieuwe stijl)
sit ie
Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024
an
|
• Bestemmingsplannen • Bodemkwaliteitskaart (m.b.t. gebiedsspecifiek beleid) • Gebiedsspecifiek beleid toepassen • etc.
tr
11
Bruidsschat
transitie
transitie
Tijdelijk Deel omgevingsplan van rechtswege op 1-1-2024
Plaatselijke verordeningen
De bruidsschat bodem heeft betrekking op de volgende onderwerpen: • Bouwen op verontreinigde bodem; • Kleinschalig graven (< 25 m3); • Nazorg van saneringen en van maatregelen bij een toe valsvondst bodem, uitgevoerd onder de Omgevingswet; • (Activiteit op) voor inwerkingtreding op grond van de Wet bodembescherming beschikte ernst-geen spoedlocaties. Daarnaast komen ook de bodemfunctieklassenkaart en het gebiedsspecifiek toetsingskader (voor het toepassen van grond of baggerspecie) in het tijdelijk deel van het omgevingsplan terecht. De gemeente heeft tot 2032 de tijd om de inhoud van het tijdelijk deel om te zetten naar lokale regels die onderdeel worden van het ‘definitieve’ omgevingsplan. Daarop vooruitlopend wordt door een voorbereidingsbesluit van de gemeenteraad al een aantal regels in het omgevingsplan gezet als de Omgevingswet in werking treedt. Algemene regels in het Besluit activiteiten leefomgeving en het omgevingsplan In het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) staan algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. Burgers, bedrijven en overheden moeten zich aan deze regels houden als ze die activiteiten uitvoeren. In het Bal staat ook of voor die activiteiten een informatieplicht geldt, of dat een melding of omgevingsvergunning nodig is. Ook in het omgevingsplan zijn dergelijke regels opgenomen.
Milieubelastende activiteiten in het Besluit activiteiten leefomgeving en het omgevingsplan In dit beleidskader gaat het voornamelijk over milieu belastende activiteiten. Een milieubelastende activiteit is een activiteit die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken5. Het Rijk stelt in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) regels voor een aantal milieubelastende activiteiten in de fysieke leefomgeving die een relatie hebben met de bodem. Dit zijn bijvoorbeeld regels voor de aanleg en het gebruik van bodemenergiesystemen en regels over bodembeschermende voorzieningen bij het uitvoeren van activiteiten. Het Aanvullingsbesluit bodem [Lit. 4] voegt aan het Bal een aantal milieubelastende activiteiten toe.
De milieubelastende activiteiten in het Bal in dit beleidskader zijn: • Graven in bodem met een kwaliteit onder of gelijk aan de interventiewaarde bodemkwaliteit; • Graven in bodem met een kwaliteit boven de interventie waarde bodemkwaliteit; • Saneren van de bodem; • Opslaan van grond of baggerspecie; • Toepassen van bouwstoffen; • Toepassen van grond of baggerspecie; De milieubelastende activiteit in het omgevingsplan in dit beleidskader is: • Kleinschalig graven (minder dan 25m3 grondverzet); In Figuur 1.2 staan de activiteiten die zich op of in de bodem onder de Omgevingswet kunnen voordoen. Maatwerkregels op regels in Bal over milieu belastende activiteiten Voor de meeste regels in het Bal over milieubelastende activiteiten is het mogelijk om maatwerkregels te stellen in het omgevingsplan. De regels van het Bal worden hiermee nader ingevuld of hiermee wordt van de regels in het Bal afgeweken (soepeler of strenger). Soms zijn daar voor waarden aan verbonden, of mag alleen een strengere norm gesteld worden. De maatwerkregels moeten binnen de kaders van de instructieregels van Rijk en provincie blijven. Dit geldt ook voor maatwerkvoorschriften (zie Tabel 1.1). Maatwerkvoorschriften op regels in het Bal of op regels in het omgevingsplan over milieubelastende activiteiten Een maatwerkvoorschrift is een specifiek voorschrift voor een individueel geval.
Een initiatiefnemer kan zelf om een maatwerkvoorschrift vragen als een activiteit niet voldoet aan de (maatwerk)regels maar wel past binnen de ruimte die het rijkskader en het omgevingsplan biedt. Ook het bevoegd gezag kan besluiten tot het opleggen van een maatwerk voorschrift. Met een maatwerkvoorschrift kan een algemene regel worden toegespitst op de concrete situatie of locatie. Niet alle maatwerkvoorschriften zijn mogelijk. Een maat werkvoorschrift kan alleen worden gesteld als dit past binnen het oogmerk van de regel (bijvoorbeeld het beschermen van de gezondheid en het milieu) waarvoor het maatwerkvoor schrift wordt gesteld. Beoordelingsregels die gelden voor vergunningen en de eisen aan vergunningvoorschriften
5 In het Bal wordt een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of op een zuiveringtechnisch werk of een waterontrekkingsactiviteit niet als milieubelastende activiteiten beschouwd.
12
|
Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024
Figuur 1.2 A ctiviteiten in de bodem onder de Omgevingswet: wateractiviteiten (lozen, onttrekking) en milieubelastende activiteiten (opslaan van grond en baggerspecie, graven en saneren, bodemenergie, toepassen van bouwstoffen, toepassen van grond en baggerspecie). Bron: Bodem - Informatiepunt Leefomgeving (iplo.nl)
Tabel 1.1 Verschil tussen maatwerkvoorschrift en maatwerkregel Aspect
Maatwerkvoorschrift
Maatwerkregel
Reactief/proactief
Reactief (bijvoorbeeld na een melding of een verzoek van een initiatiefnemer) Proactief (indien het bevoegd gezag hiertoe noodzaak ziet, bijvoorbeeld naar aanleiding van een melding)
Proactief (bijvoorbeeld naar aanleiding van ambities in de Omgevingsvisie of in een programma6)
Juridische vorm
Beschikking
Algemeen geldende decentrale regel
Gericht tot
Degene die de activiteit verricht (maar soms heeft het maatwerkvoorschrift werking voor een perceel, zoals een maatwerkvoorschrift waarin nazorgmaatregelen zijn vastgelegd. Uit het maat werkvoorschrift vloeit een publiekrechtelijke beperking Wkpb7 voort die rust op het perceel)
Iedereen voor omschreven activiteiten en/of aangeduide locaties
(in het Besluit kwaliteit leefomgeving) zijn ook van toepassing op maatwerkvoorschriften voor een milieubelastende activiteit op grond van het Bal. Ook moet worden voldaan aan de strekking van de regels in het Bal. Dit betekent onder meer dat de best beschikbare technieken worden toegepast en dat maatregelen worden getroffen om ongevallen te
6 Zie voor uitleg over het instrument ‘programma’ de website van iplo.nl. 7 Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken.
13
|
Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024
voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken. Voor een maatwerkvoorschrift voor een milieubelastende activiteit op grond van het omgevingsplan geldt dat de instructieregels voor het omgevingsplan in het Besluit kwaliteit leefomgeving ten aanzien van het beschermen van de gezondheid en van het milieu van overeenkomstige toepassing zijn.
Het bevoegd gezag neemt het maatwerkvoorschrift meestal op in een apart maatwerkbesluit, als reactie op een melding van een milieubelastende activiteit. Als voor een activiteit een omgevingsvergunning nodig is, dan staat het maatwerk in een vergunningvoorschrift. Het vaststellen van een maatwerkvoorschrift zal vaak op verzoek van de initiatiefnemer gebeuren. Als een gemeente vaker hetzelfde maatwerkvoorschrift oplegt, kan zij overwegen om hiervoor een maatwerkregel op te nemen in het omgevingsplan.
1.5 Beleid gemeente Amsterdam onder de Omgevingswet Voortzetten huidige bodembeleid Het bodembeleid in Amsterdam, zoals dat voorheen verwoord stond in de Nota bodembeheer, gaat ook onder de Omgevingswet uit van het – waar nodig - beschermen van de bodemkwaliteit en het – waar mogelijk - juist verruimen (benutten) van de gebruiksmogelijkheden. Het beleid is daarnaast gestoeld op de volgende uitgangspunten: • Eenduidig beleid, zo eenvoudig mogelijk, uitlegbaar en werkbaar, met duidelijke spelregels; • Het beleid moet waar mogelijk de dagelijkse uitvoerings praktijk ondersteunen; • Deregulering en vermindering van de lasten voor burgers; • Pragmatische aanpak: de diffuus verontreinigde binnen stad hoeft niet volledig schoon te worden, maar preventie is belangrijk om nieuwe verontreinigingen te voorkomen; • Vermindering lasten van initiatiefnemers door vrijstelling van verkennend bodemonderzoek waar dat mogelijk en verantwoord is; • Mogelijkheden bieden voor hergebruik middels de bodemkwaliteitskaart (zonder onderzoek) van licht verontreinigde grond, waardoor veel geld wordt bespaard op onnodig onderzoek en transport. Onder de Omgevingswet blijven deze uitgangspunten overeind. Bestaand beleid is zoveel mogelijk vertaald naar de structuur van de nieuwe wet- en regelgeving en opgenomen in dit beleidskader.
Niet alle regels die golden onder de Wet bodembescherming komen terug onder de Omgevingswet. Voorheen was bijvoorbeeld altijd een bodemsanering vereist bij het bouwen (bij overschrijding van bepaalde waarden). Onder de Omgevingswet geldt dit alleen nog maar voor het
bouwen van bodemgevoelige gebouwen. Voor het overige is het aan de gemeente om ervoor te zorgen dat bij ruimtelijke ontwikkelingen de bodemkwaliteit past bij de voorgenomen functie/het voorgenomen gebruik, bijvoorbeeld door hierover afspraken te maken met de ontwikkelaar. Vertalen van het Amsterdamse beleid naar regels in het omgevingsplan De gemeentelijke aanpassing of nadere invulling van wat het Rijk heeft bepaald in het Bal of heeft meegegeven in de bruidsschat omgevingsplan, is weergegeven in de gekleurde tabellen aan het eind van een hoofdstuk. Dit zijn de Amsterdamse regels (en het Amsterdamse beleid) over het onderwerp in het betreffende hoofdstuk. De gemeentelijke aanpassing en nadere invulling van de rijksregels en de bruidsschat zal in eerste instantie door een voorbereidingsbesluit in het omgevingsplan worden opgeno men en in een latere fase door reguliere aanpassingen van het omgevingsplan.
1.6 Bevoegd gezag Initiatiefnemers hoeven zelf niet te bedenken naar welk bevoegd gezag hun aanvraag moet: dat volgt automatisch bij gebruik van het Omgevingsloket, dat onderdeel uitmaakt van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). De activiteiten in de aanvraag bepalen welk bestuursorgaan bevoegd gezag is. Wateractiviteiten (bijvoorbeeld het ont trekken van grondwater voor bemaling) worden afzonderlijk van andere activiteiten (zoals milieubelastende activiteiten) aangevraagd. Gemeente bevoegd gezag Dit beleidskader gaat alleen over milieubelastende activiteiten waarvoor de gemeente Amsterdam bevoegd gezag is. Hoofdregel is dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente het bevoegd gezag is voor de regels van het Bal. Dit zijn de milieubelastende activiteiten aangewezen in hoofdstuk 3 van het Bal, waaronder het graven in de bodem, het saneren van de bodem, het opslaan en toepassen van grond of bagger op of in de bodem en het toepassen van bouwstoffen. Het gaat hierbij om de bevoegd heid om een maatwerkvoorschrift vast te stellen, te beslissen op een verzoek om gelijkwaardige maatregel8 en toezicht op en handhaving van de regels, met inbegrip van de meldplicht (op grond van de artikelen 2.3 Bal en 18.2 Omgevingswet).
8 De gelijkwaardige maatregel moet ten minste hetzelfde resultaat bereiken als de wetgever met de voorgeschreven maatregel heeft beoogd. Zie verder iplo.nl.
14
|
Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024
Het vaststellen van regels in het omgevingsplan, waaronder maatwerkregels, is de bevoegdheid van de gemeenteraad. Toezicht en handhaving van regels in het omgevingsplan ligt bij het college van burgemeester en wethouders (artikel 18.2 in samenhang met artikel 4.8 Omgevingswet).
Ministerie bevoegd gezag De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is bevoegd gezag voor het op of in de bodem brengen van meststoffen. Dit onderwerp blijft in het beleidskader verder buiten beschouwing.
De Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG) voert de meeste taken in mandaat uit voor de gemeente. Dit geldt in ieder geval voor de taken op het gebied van vergunning verlening, toezicht en handhaving (VTH-taken) ten aanzien van de milieubelastende activiteiten ‘bodem’ in het Bal (graven, saneren, opslaan, toepassen van grond of bagger specie en toepassen van bouwstoffen). Dit omvat onder meer het opstellen van een vergunning (voor het opslaan van grond of baggerspecie), het opstellen van maatwerk voorschriften, het beoordelen van meldingen, en toezicht op en handhaving van de regels, waaronder de specifieke zorgplichten van het Bal en het omgevingsplan. Ook zal de OD NZKG de provincie Noord-Holland informeren over een mogelijke grote, voorheen nog onbekende grond waterverontreiniging die aan het licht komt bij het uitvoeren van de VTH-taken. De omgevingsverordening NH2022 verplicht de gemeente om de provincie over een dergelijke verontreiniging te informeren.
Overgangsrecht oude bevoegd gezag Wet bodembescherming en Besluit bodemkwaliteit (oud)
Provincie bevoegd gezag Gedeputeerde Staten (GS) van de provincie Noord-Holland zijn bevoegd gezag voor de regels uit het Bal voor complexe bedrijven. Binnen deze complexe bedrijven zijn GS dan ook – in de meeste gevallen – bevoegd gezag voor de milieube lastende activiteiten graven, saneren, opslaan en toepassen van hoofdstuk 3 Bal en regels in het omgevingsplan die betrekking hebben op complexe bedrijven. Het college van Gedeputeerde Staten is tevens bevoegd gezag voor het aanleggen en gebruiken van open bodem energiesystemen. Waterbeheerder bevoegd gezag Voor lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam, waaronder het toepassen van grond of bouwstoffen of het verspreiden of toepassen van baggerspecie in oppervlakte water is de waterbeheerder het bevoegd gezag. Ook het onttrekken van grondwater is een wateractiviteit en valt onder de bevoegdheid van de waterbeheerder. Waterbeheerders binnen het grondgebied van Amsterdam zijn Waternet, het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier, het Hoogheemraadschap van Rijnland en Rijkswaterstaat.
15
|
Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024
Voor zover sprake is van overgangsrecht, en daarin is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op de omschreven situatie, blijft het oude bevoegd gezag Wet bodembescherming en Besluit bodemkwaliteit (oud) het bevoegd gezag onder het overgangsrecht zolang het overgangsrecht voor die situatie niet is uitgewerkt. Zie Bijlage 7. Voor de gemeente Amsterdam betekent dit geen verande ring in bevoegd gezag, omdat de gemeente ook al bevoegd gezag voor de Wet bodembescherming was.
1.7 Zorgplicht Wettelijk kader In de Omgevingswet komt de zorgplicht op verschillende plaatsen terug. Onderstaand overzicht geeft dit weer: • Afdeling 1.3 Omgevingswet met uitwerking in artikel 1.3 Omgevingsbesluit: algemene zorgplichten en vangnet bepaling; • Hoofdstuk 19 Omgevingswet: ongewoon voorval; • Artikel 2.11 Besluit activiteiten leefomgeving (Bal): specifieke zorgplicht Bal; • Specifieke zorgplicht in het omgevingsplan. Algemene zorgplicht De Omgevingswet bevat een algemene zorgplicht. Dit houdt in dat overheden, bedrijven én burgers verantwoordelijk zijn voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. En dus niet alleen de overheid. Deze algemene zorgplicht is vooral een vangnet voor het geval er geen specifieke decentrale of rijksregels zijn. Als die er wel zijn, geldt de algemene zorgplicht niet meer. Als de ecologische en fysische kwaliteiten van de bodem in het geding zijn, kunnen deze aspecten voor bodem onder de algemene zorgplicht vallen (als hieraan niet al specifieke regels zijn gesteld). Specifieke zorgplicht artikel 2.11 Bal en omgevingsplan Specifieke zorgplichten gelden - anders dan de algemene zorgplicht - ook als gedetailleerde specifieke regels gelden.
Dat kunnen algemene regels en vergunningvoorschriften zijn. Als bijvoorbeeld het Bal van toepassing is, gelden specifieke zorgplichten van het Bal én andere algemene regels in het Bal. De specifieke zorgplicht is gericht op een specifieke activiteit. Degene die deze activiteit verricht, doet er alles aan om nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voor komen. De specifieke zorgplicht doet een beroep op de eigen verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer. Degene die een bodemverontreiniging of een bodemaan tasting veroorzaakt, is verplicht de gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken (mits dit redelijkerwijs kan worden gevraagd). Als blijkt dat deze gevolgen onvol doende kunnen worden beperkt, kan het zelfs zijn dat de initiatiefnemer de activiteit achterwege moet laten. Bij de beantwoording van de vraag van wat redelijkerwijs kan worden gevraagd kan de gemeente rekening houden met: • Het tijdstip van het ontstaan van de verontreiniging; • De kosten voor het (nagenoeg) volledig verwijderen van de verontreiniging in verhouding tot de milieuwinst; • De mate van verantwoordelijkheid; • De ligging (bijvoorbeeld onder een gebouw) en de moge lijkheid van uitstel tot een natuurlijk moment. Het uitgangspunt van de zorgplicht is terstond en volledig herstel.
De begrippen ‘redelijkerwijs’ en ‘zoveel mogelijk’ bepalen welke (herstel)maatregelen een veroorzaker moet nemen om te voldoen aan de zorgplicht. Bedrijfsleven en overheden hebben gezamenlijk een algemeen afwegings kader opgesteld dat invulling geeft aan deze zorgplicht. Behalve op grond van de zorgplicht, kan de verwijdering van een nieuwe verontreiniging ook verplicht zijn op grond van de regels over het ongewoon voorval (H19 Omgevingswet, voorheen H17 Wet milieubeheer), of de herstelplicht bij bedrijfsbeëindiging naar aanleiding van een eindsituatie onderzoek bodem (op grond van regels in het Bal of op grond van voorschriften in de omgevingsvergunning voor een bedrijf). Vanzelfsprekende maatregelen bij het uitvoeren van activi teiten hoeven niet uitgeschreven te worden in regels, maar vallen onder de (specifieke) zorgplicht. Zo is het vanzelfsprekend om bij de uitvoering van de activi teit graven verwaaiing van grond te voorkomen (bijvoorbeeld door deze vochtig te houden), zeker als daar (mogelijk) een asbestverontreiniging in voorkomt. Wanneer tijdens de uitvoering materiaal wordt aangetroffen dat zichtbaar asbest zou kunnen bevatten, worden veiligheidsmaatregelen
16
|
Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024
genomen om vermenging met andere bodemlagen en verspreiding naar de omgeving te voorkomen. Vaak is duidelijk wat onder de specifieke zorgplicht het doel is. Een overtreding is dan direct bestuursrechtelijk en strafrechtelijk handhaafbaar. Maar soms is niet duidelijk wat precies de bedoeling is. Een maatwerkvoorschrift kan dan duidelijkheid bieden. Nieuwe verontreinigingen die onder overgangsrecht vallen Bij nieuwe verontreinigingen die zijn veroorzaakt na 1986 maar voor inwerkingtreding van de Omgevingswet is de zorg- en herstelplicht van artikel 13 Wbb van toepassing, ook als de verontreiniging na inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt ontdekt. Het geven van aanwijzingen op grond van artikel 27, tweede lid, Wbb is ook nog mogelijk door het bevoegd gezag Wbb. Ongewoon voorval Het ongewoon voorval is een gebeurtenis met (mogelijke) significante nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Indien sprake is van een ongewoon voorval gelden er – ten opzichte van de zorgplicht – extra bevoegdheden voor het bevoegd gezag, extra verplichtingen voor de uitvoerder van de activiteit (zoals voorkomen dat het voorval nog een keer kan gebeuren) en extra verplichtingen voor het bevoegd gezag (bijvoorbeeld de verplichting om andere bevoegde gezagen te informeren). Het ongewoon voorval is nader toegelicht in paragraaf 10.3 van dit beleidskader.
2 VOORAFGAAND BODEMONDERZOEK 2.1 Voorafgaand bodemonderzoek bij graven en saneren Het doel van bodemonderzoek voorafgaand aan een activiteit is het vaststellen van de milieuhygiënische kwaliteit van de bodem. Door voorafgaand bodemonderzoek te doen bij de activiteit graven kunnen we bepalen of de regels voor graven in de bodem met een kwaliteit gelijk of onder de interventiewaarde van toepassing zijn, of juist de regels voor graven in de bodem met een kwaliteit boven de interventie waarde bodemkwaliteit. Ook volgt uit het voorafgaand bodemonderzoek wat de verwachte hergebruiks- of verwerkingsmogelijkheden voor de te ontgraven grond zijn en hoe de partij-indeling bij een partijkeuring tot stand komt. In het Bal wordt in paragraaf 5.2.2. beschreven welke eisen worden gesteld aan ‘voorafgaand bodemonderzoek’. Op andere plekken in het Bal wordt vervolgens naar deze para graaf verwezen. Dit hoofdstuk is een inhoudelijke aanvulling/ toelichting op Bal paragraaf 5.2.2. Een voorafgaand bodem onderzoek bestaat in ieder geval uit een vooronderzoek. Afhankelijk van de resultaten hiervan, kan het noodzakelijk zijn om ook een verkennend bodemonderzoek te doen. Bij de volgende milieubelastende activiteiten schrijft het Bal voorafgaand bodemonderzoek volgens par 5.2.2.
Bal voor: • Graven in bodem met een kwaliteit onder of gelijk aan de interventiewaarde bodemkwaliteit (MBA Graven ≤ I); • Graven in bodem met een kwaliteit boven de interventie waarde bodemkwaliteit (MBA Graven > I); • Saneren van de bodem (MBA Saneren). Ook bij de omgevingsplanactiviteit bouwen van een bodemgevoelig gebouw op een bodemgevoelige locatie is voorafgaand bodemonderzoek volgens par 5.2.2 Bal verplicht. Het onderwerp bouwen van een bodemgevoelig gebouw, wat een sterke relatie heeft met de MBA saneren in het Bal, lichten we toe in hoofdstuk 8. Bij het bouwen op een bodemgevoelige locatie bepaalt het onderzoek of sanerende maatregelen nodig zijn. Het vooronderzoek bepaalt of de locatie verdacht is op het voorkomen van een bodemverontreiniging. Het daarop volgende verkennend bodemonderzoek wijst uit of sprake is
van overschrijding van de waarde die in het omgevingsplan staat. Voor de activiteit saneren geeft het onderzoek inzicht in de ontgravingscontour en -diepte om de beoogde saneringsdoelstelling te kunnen bereiken.
In Amsterdam wordt het voorafgaand bodemonderzoek uitgevoerd volgens de meest recente versie van de Amsterdamse Richtlijn voor bodemonderzoek (ARVO) [Lit. 8]. Deze richtlijn is toegespitst op de Amsterdamse verontreinigingssituatie.
Vooronderzoek In paragraaf 5.2.2 Bal is het vooronderzoek de eerste stap van het voorafgaand bodemonderzoek. Het vooronderzoek is gebaseerd op de NEN5725 ‘Bodemrichtlijn voor het uitvoeren van vooronderzoek bij verkennend, oriënterend en nader onderzoek’ [Lit. 9]. De ARVO bevat instructies voor het vooronderzoek, gebaseerd op de NEN5725. Daarmee wordt nagegaan of er bodembedreigende activiteiten op en in de onmiddellijke nabijheid van de onderzoekslocatie hebben plaatsgevonden of plaatsvinden die de locatie met een of meer stoffen kunnen hebben verontreinigd. Daarnaast worden gegevens verzameld over de bodemkwaliteit op en in de onmiddellijke nabijheid van de locatie. Het vooronderzoek beantwoordt de vraag of sprake is van een verdachte locatie of van een reeds eerder aangetoonde verontreiniging en doet een aanbeveling over een uit te voeren verkennend bodem onderzoek. Het vooronderzoek dient ook om te beoordelen of de beschikbare informatie nog actueel en representatief genoeg is. In veel gevallen is een uitgebreid vooronderzoek niet nodig, bijvoorbeeld omdat er al informatie bekend is over de diffuse bodemkwaliteit (uit de bodemkwaliteitskaart of eerder uitgevoerd bodemonderzoek).
Er kan met een vereenvoudigd vooronderzoek (vvo) worden volstaan als een locatie is ingedeeld in een zone van de bodemkwaliteitskaart en het vvo uitwijst dat de bodem kwaliteitskaartzone representatief is voor de locatie. Wanneer uit het vvo blijkt dat de locatie verdacht is op het voorkomen van een bodembedreigende activiteit of een puntbron9 is alsnog uitgebreider vooronderzoek nodig,
9 Een puntbronverontreiniging is een gevolg van een of meer specifieke activiteiten op een locatie, in tegenstelling tot een diffuse verontreiniging die niet tot een specifieke verontreinigingsbron te herleiden is.
17
|
Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024
zoals omschreven in de ARVO, om te achterhalen om welke verontreinigende stoffen het gaat. Er kan sprake zijn van verdachte stoffen die geen onderdeel uitmaken van de bodemkwaliteitskaart. Zie verder paragraaf 2.2 voor een uitleg van het vereen voudigd vooronderzoek. Verkennend bodemonderzoek en asbestonderzoek Als een locatie verdacht is op het voorkomen van een bodemverontreiniging en er onvoldoende informatie is over de daadwerkelijke kwaliteit van de bodem of het grondwater, dan laat de initiatiefnemer een verkennend bodemonderzoek (volgens de ARVO) uitvoeren. In het geval van een verdenking op asbest in de bodem is een verkennend bodemonderzoek asbest volgens de NEN 5707 [Lit. 11] nodig. In een verkennend bodemonderzoek en/of verkennend bodemonderzoek asbest wordt door het (laten) uitvoeren van veldwerk (plaatsen boringen of graafgaten) en chemische analyses de milieu hygiënische kwaliteit van de bodem vastgesteld. Wanneer sprake is van asbestverdacht bouw- of sloopafval of asbestverdacht recyclinggranulaat in de bodem (meer dan 50% bodemvreemd materiaal) is een onderzoek conform NEN 5897 [Lit. 13] nodig. Nader bodemonderzoek Uit een verkennend bodemonderzoek en/of verkennend onderzoek asbest kan blijken dat een nader onderzoek (ingevolge artikel 5.7d Bal) in overeenstemming met NTA 5755 [Lit.
14] nodig is, omdat de aard of de omvang van een verontreiniging nog niet voldoende is vastgesteld. Het doel van het nader bodemonderzoek is heel divers en er is daarbij altijd sprake van maatwerk. Wanneer sprake is van een immobiele verontreiniging (oud stedelijke ophooglaag) is een nader bodemonderzoek niet altijd nodig. Voor graafwerkzaamheden in een bodemver ontreiniging of een saneringsaanpak afdekken waarbij alleen sprake is van de stofgroepen metalen, overige anorganische stoffen, PAK, organochloorbestrijdingsmiddelen, minerale olie en asbest, kan een nader onderzoek achterwege blijven bij de MBA Graven < en > I en bij de saneringsaanpak afdekken onder de MBA Saneren. Eisen waar verkennend of nader bodemonderzoek (asbest) aan moet voldoen Voor het uitvoeren van bodemonderzoek zijn verschillende protocollen en normen uitgewerkt. Dit zijn de protocollen en normen die ook voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing waren. Dit betekent dat een initiatiefnemer:
18
|
Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024
• Het verkennend bodemonderzoek conform ARVO en het verkennend asbestonderzoek conform NEN5707 uitvoert; • Het nader bodemonderzoek conform NTA 5755 en het nader bodemonderzoek asbest conform NEN5707 uitvoert. Voor het uitvoeren van het veldwerk voor het verkennend of nader bodemonderzoek (asbest) heeft de onderneming een erkenning bodemkwaliteit voor BRL SIKB 2000 nodig en heeft een laboratorium of inspectie-instantie een erkenning bodemkwaliteit voor AS SIKB 2000 nodig. Onder de BRL SIKB 2000 en AS SIKB 2000 gelden verschillende protocollen voor het plaatsen van boringen en peilbuizen en het bemonsteren van de bodem (protocol 2001), het bemonsteren van grond water (2002) en het uitvoeren van asbestonderzoek (2018) waarvoor de onderneming aanvullend erkend moet zijn. Voor het uitvoeren van de laboratoriumanalyses heeft het laboratorium of de inspectie-instantie een erkenning bodemkwaliteit AS3000 en onderliggende protocollen nodig. Voor het uitvoeren van vooronderzoek, maar ook voor het rapporteren van de resultaten van het verkennend of nader bodemonderzoek (asbest), is geen erkenning noodzakelijk. Wanneer is verkennend of nader bodemonderzoek (asbest) noodzakelijk? Wanneer uit een vereenvoudigd vooronderzoek blijkt dat sprake is van een puntbron of de verdenking hierop, wordt eerst een uitgebreid vooronderzoek volgens de ARVO uitgevoerd.
Indien het resultaat van het uitgebreid vooronderzoek hier aanleiding toe geeft is vervolgens een verkennend bodemonderzoek volgens de ARVO (bij graven en saneren) of een partijkeuring (bij toepassen) nodig. Wanneer er verdenking bestaat op het voorkomen van een asbest verontreiniging, dan wordt een verkennend bodemonderzoek asbest (NEN 5707) uitgevoerd. Zones bodemkwaliteitskaart Ook kan op basis van de zone-indeling op de bodemkwali teitskaart (Bijlage 3A) of voorgenomen activiteit verkennend bodemonderzoek verplicht zijn. De vigerende bodemkwali teitskaart van de gemeente Amsterdam onderscheidt 7 zones op basis van de lokale bodemkwaliteit en ophooggeschiedenis. Voor de openbare weg is een aparte bodemkwaliteitskaart opgesteld (Bijlage 6), met 4 zones, A, B, C en D. Zie verder paragraaf 2.4 van dit beleidskader voor een nadere aanduiding van de zones.
Verkennend bodemonderzoek Een verkennend bodemonderzoek volgens de ARVO is noodzakelijk bij: • Constatering van een puntbron of verdenking hierop; • Voorgenomen bouw van een bodemgevoelig gebouw in de BKK-zones 3 tot en met 7 en in niet-gezoneerde gebieden met te weinig gegevens, zie hoofdstuk 8; • MBA Graven in bodem (> 25 m3) met een kwaliteit boven de interventiewaarde (BKK-zones 4 tot en met 7), zie paragraaf 3.3; • MBA Graven in bodem (> 25 m3) in BKK-Openbare weg-zone D; • Graafwerk in niet-vastgestelde zones zonder representa tief bodemonderzoek; • MBA Saneren voorafgaand aan de uitvoering van de sanering, zie hoofdstuk 4. Het bodemonderzoek volgt echter meestal al bij de voorgenomen bouw van een bodemgevoelig gebouw. Wanneer is géén verkennend bodemonderzoek nodig? Soms is de uitkomst van een (vereenvoudigd) vooronderzoek dat verkennend bodemonderzoek niet nodig is. Dat kan zo zijn in de volgende gevallen: • Uit het vooronderzoek voorafgaand aan graafwerkzaam heden die vallen onder de MBA graven Bal in zones op de bodemkwaliteitskaart met een kwaliteitsklasse tot maximaal industrie (dit betreft BKK-zone 1, 2 of 3 of in de BKK-Openbare weg zone A, B en C) is gebleken dat de locatie niet verdacht is op de aanwezigheid van een puntbron (zie art.
5.7a en 5.7b lid 1 van het Bal); • Uit het vooronderzoek voorafgaand aan graafwerkzaam heden die vallen onder Kleinschalig graven (≤ 25 m3) is gebleken dat de locatie niet verdacht is op de aanwezig heid van een puntbron; • Uit het vooronderzoek voorafgaand aan de omgevings planactiviteit ‘bouwen van een bodemgevoelig gebouw’ in zones 1 en 2 van de BKK is gebleken dat de locatie niet verdacht is op de aanwezigheid van een puntbron; • Bij het vooronderzoek blijkt dat er eerder bodemonder zoek is uitgevoerd dat geschikt is om te gebruiken. XML-format (SIKB0101) Het is in het belang van initiatiefnemers dat gebruik kan worden gemaakt van eerder uitgevoerde bodemonderzoe ken. Daarom worden uitgevoerde bodemonderzoeken ook opgenomen in het Bodem Informatiesysteem (BIS). Om de gegevens uit een bodemonderzoeksrapport efficiënt te kunnen invoeren in het bodeminformatiesysteem, is het verplicht de resultaten van een bodemonderzoek ook aan te leveren in de meest recente versie van het XML-format of in
19
|
Beleidskader Bodem onder de Omgevingswet Amsterdam 2024
de één na laatste versie. Dit sluit aan bij de beoordelingsricht lijnen en protocollen van de SIKB die van toepassing zijn op de organisaties die bodemonderzoek verrichten. In die richtlijnen en protocollen wordt voor de digitale uitwisseling van bodemgegevens uitgegaan van de datastandaard SIKB0101 waarin het bestandsformaat XML is voorgeschreven. Dit vereenvoudigt het verwerken van de milieuhygiënische data in het bodeminformatiesysteem van de gemeente of de Omgevingsdienst NZKG. De voorwaarden waaraan het XML-bestand moet voldoen staan beschreven in Bijlage 12 van dit beleidskader en tevens in Bijlage 2 van de ARVO. Representativiteit bodemonderzoek Er zijn in het Bal geen specifieke termijnen opgenomen voor de geldigheid van een onderzoek. De beoordeling of een eerder uitgevoerd bodemonderzoek nog voldoende actueel en representatief is, is altijd maatwerk en onderdeel van het vooronderzoek. Het bevoegd gezag doet een eindbeoordeling. Amsterdam houdt als geldigheidstermijn voor bodem onderzoeken in principe 5 jaar aan, maar het bevoegd gezag staat het indienen van ouder bodemonderzoek soms wel toe. Voorwaarde is dat kan worden aangetoond dat er na uitvoering van het bodemonderzoek geen verontreiniging is toegevoegd, of bodemrapporten kunnen worden overlegd waaruit blijkt dat er sprake is van een stabiele situatie (bij mobiele stoffen).
Verder is van belang dat het eerder uitgevoerd bodemonderzoek betrekking heeft op de relevante bodem lagen en onderzochte parameters en in de directe nabijheid ligt van de locatie waarop de activiteit betrekking heeft. Lozingsvoorschriften bij bodemonderzoek Tijdens het uitvoeren van bodemonderzoek kan afvalwater vrijkomen door het oppompen van grondwater. Voor dit afvalwater zijn geen normen opgenomen, omdat de kwaliteit van het grondwater pas bekend is na het onderzoek. De lozingsroute voor het grondwater is het vuilwaterriool, omdat niet is uit te sluiten dat het grondwater verontreinigd is. Via een maatwerkvoorschrift op art 5.7 f lid 2 Bal (in com binatie met het artikel voor de MBA graven of saneren dat onderzoek conform paragraaf 5.2.2 Bal verplicht stelt) kan het bevoegd gezag ook een andere lozingsroute toestaan. Wil men (in plaats van op het vuilwaterriool) lozen op of in de bodem of op het schoonwaterriool, dan moet men, vóórdat het onderzoek wordt uitgevoerd, een maatwerkvoorschrift aanvragen bij de gemeente. Wil men lozen op een regionaal oppervlaktewater, dan heeft men een maatwerkvoorschrift van het waterschap nodig waarbij het waterschap deze lozingsroute toestaat.