Bijlage 4 Healt-check financiële projectbeheersing.pdf

Health-check financiële projectbeheersing Deloitte Consultative Services B.V. Februari 2026

Inhoudsopgave Samenvatting........................................................................................................................................... 5 1.

2.

3.

4.

Inleiding........................................................................................................................................... 8 1.1.

Aanleiding onderzoek............................................................................................................... 8

1.2.

SAP voor financiële projectbeheersing .................................................................................... 9

1.3.

Doel onderzoek ...................................................................................................................... 10

1.4.

Aanpak en onderzoeksverantwoording ................................................................................. 10

Aansluiting van AFIS op financiële projectbeheersing ............................................................... 12 2.1.

Context en vertrekpunt van financiële projectbeheersing..................................................... 12

2.2.

Adviezen van de ACAM voor financiële projectbeheersing ................................................... 13

2.3.

Bestuurlijke behoefte voor financiële projectbeheersing ...................................................... 14

2.4.

Gevolgen en risico’s voor financiële projectbeheersing ......................................................... 15

2.5.

Conclusie ................................................................................................................................ 15

Gebruik van dimensies binnen SAP .............................................................................................. 18 3.1.

Dimensies en de samenhang hiervan binnen SAP ................................................................. 18

3.2.

De inrichting van AFIS ............................................................................................................ 20

3.3.

Toelichting op dimensies ........................................................................................................ 21

3.3.1

SAP CO – Projectdefinities................................................................................................ 21

3.3.2

SAP CO – Work Breakdown Structure (WBS elementen) ................................................. 22

3.3.3

SAP CO – Kostenplaatsen ................................................................................................. 22

3.3.4

SAP PSM – Budgetplaats .................................................................................................. 23

3.3.5

SAP PSM – Budgetpositie ................................................................................................. 23

3.3.6

SAP PSM – Begrotingsprogramma ................................................................................... 24

3.3.7

SAP PSM – Functioneel gebied ........................................................................................ 25

3.3.8

SAP PSM – Fonds .............................................................................................................. 25

3.3.9

SAP PSM – Budgetstructuur ............................................................................................. 25

3.4.

Conclusie ................................................................................................................................ 26

3.5.

Aanbeveling ............................................................................................................................ 27

AFIS voor de financiële projectbeheersing .................................................................................. 32 4.1.

Project voorbereiden ............................................................................................................. 33

4.2.

Project inrichten ..................................................................................................................... 35

4.2.1. Stamdatabeheer.................................................................................................................. 37

5.

4.3.

Project uitvoeren en afsluiten ................................................................................................ 38

4.4.

Vaste activa ............................................................................................................................. 41

Doorontwikkeling financiële projectbeheersing ......................................................................... 44 5.1.

Aanbevelingen voor de toekomstige inrichting en gebruik van AFIS ..................................... 44

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 2

5.1.1 Quick Wins binnen de huidige inrichting ............................................................................. 45 5.1.2. Optimaal gebruik van SAP in een nieuwe inrichting ........................................................... 45 5.2. 6.

Plan van aanpak voor de doorontwikkeling van financiële projectbeheersing ..................... 51

Appendix ....................................................................................................................................... 54 6.1.

Afkortingen en terminologie .................................................................................................. 54

6.2.

Toelichting toepassing SAP PS voor financiële projectbeheersing ......................................... 57

6.3.

Toelichting SAP PSM – Budgetplaats, Budgetpositie, Budgetstructuur.................................. 59

6.4.

Resultaten consistentierapporten .......................................................................................... 62

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 3

Samenvatting

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 4

Samenvatting De Directie Financiën en Inkoop streeft naar een toekomstbestendige en betrouwbare financiële dienstverlening voor de gemeentelijke organisatie en haar inwoners en bedrijven. Een efficiënte, transparante financiële administratie met geïntegreerde financiële en inkoopprocessen is hiervoor onmisbaar. AFIS is gebaseerd op SAP S/4HANA en maakt voor projectbeheersing gebruik van SAP Project System (PS) in samenhang met Public Sector Management (PSM). Indien correct ingericht, biedt deze combinatie eenduidige projectstructuren, koppeling aan begrotingssturing, heldere budgetbewaking en inzicht in planning, realisatie en prognoses. Uit de door Deloitte en partners uitgevoerde health-check blijkt dat de huidige inrichting van AFIS (SAP PS en PSM) in onvoldoende mate aansluit op de bestuurlijke behoefte aan sturing conform eisen en wensen van gemeente Amsterdam en conform het advies voor het voeren van een ‘adequate projectadministratie’ van de ACAM. Systematische knelpunten leiden tot uitgebreid extracomptabel werken, verhoogde beheerlasten en gebrek aan eenduidige sturingsinformatie. De belangrijkste oorzaken liggen in de dimensionering en modellering binnen SAP, in de integratie tussen PS en PSM en in de wijze waarop projecten in de administratie zijn vastgelegd. De aanbeveling van dit eindrapport is dat er voor een duurzame oplossing een herimplementatie nodig is.

Een herimplementatie is ingrijpend en daarom is een integrale benadering essentieel. We baseren onze aanbeveling op de volgende conclusies: 1. AFIS ondersteunt de behoefte aan financiële projectbeheersing slecht tot matig; administratieve verwerking buiten het systeem ondermijnt totstandkoming, controle en transparantie. 2. De huidige SAP-inrichting wijkt af van best practices; modules worden niet ingezet waarvoor ze zijn bedoeld. Herinrichting raakt het hart van de oplossing. Samenhang met andere werksporen is essentieel wanneer dit wordt aangepast. 3. Korte termijnmaatregelen zijn slechts beperkt effectief: WBS-groepen kunnen tijdelijk rapportageverbetering bieden, maar alleen een integrale herinrichting biedt duurzame oplossingen voor budgettering, prognosesturing, rolvastheid en systematische rapportage. De opgave is niet louter technisch. Succes vereist gemeentebrede kaders en een robuuste governance. Dit omvat onder meer expliciet vastgelegd proceseigenaarschap met formeel mandaat en duidelijke escalatieroutes, eenduidige rollen en bevoegdheden voor projectleiders en productowners, heldere uitgangspunten voor het applicatielandschap, en een data governance die bronsystemen, uniforme definities en datakwaliteit borgt.

Daarnaast moeten alle wezenlijke ontwerpbeslissingen worden vastgelegd in een versie gestuurd beslisregister om traceerbaarheid te garanderen en de architectuurintegriteit te behouden.

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 5

Aanpak en aanbevelingen Voer de herimplementatie projectmatig uit op basis van een integrale roadmap met realistische ambities en heldere mijlpalen. Betrek een ervaren SAP-architect bij het ontwerp, formaliseer besluitvorming via een design authority en documenteer Key Design Decisions. Gebruik een proof of concept in een zandbakomgeving om processen, dataconversie en impact op autorisaties, interfaces en rapportages te toetsen. Schakel tijdelijke externe expertise in om herinrichting volgens best practices te realiseren en bouw tegelijk intern kennis op in een SAP Competence Center. Tot slot is doelgericht verandermanagement en zichtbaar top-down commitment onmisbaar om nieuwe werkwijzen te laten beklijven. Korte termijnacties voor het werkspoor FPB zijn direct realiseerbaar. Verduidelijk procestaxonomie en definities, herzie en prioriteer de eisen- en wensenlijst binnen de gezamenlijke AFIS-roadmap en werk de stakeholderanalyse uit, inclusief mapping van veranderbereidheid en benoeming van ambassadeurs. Deze stappen vormen de noodzakelijke voorbereiding op een succesvolle, integrale herimplementatie die AFIS in staat stelt betrouwbare en transparante financiële projectbeheersing te leveren.

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 6

Inleiding

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 7

1. Inleiding 1.1.

Aanleiding onderzoek

De gemeente Amsterdam beschikt over een omvangrijk en divers projectenportfolio dat uiteenloopt van kleinschalige initiatieven tot meerjarige, complexe programma’s met aanzienlijke budgetten en een hoge bestuurlijke en maatschappelijke gevoeligheid. Deze projecten bestrijken vrijwel alle domeinen van de gemeentelijke organisatie, waaronder gebiedsontwikkeling, mobiliteit, duurzaamheid, digitalisering en sociaal-maatschappelijke opgaven. De verschillen in schaal, complexiteit, looptijd en risicoprofiel vragen om een robuuste, consistente en tegelijkertijd flexibele inrichting van de financiële projectbeheersing, omdat alleen met betrouwbare, tijdige en eenduidige financiële informatie effectief kan worden gestuurd, verantwoord en bijgestuurd waar nodig. Tegen deze achtergrond is in november 2022 het implementatietraject van het Amsterdam Financieel en Inkoop Systeem (AFIS) gestart; begin januari 2025 is het systeem live gegaan. Sindsdien ervaart de gemeente knelpunten in de financiële projectbeheersing, met name binnen de Project System (PS) en Public Sector Management (PSM) modules. De gewenste projectdetaillering kan niet overal worden gerealiseerd, onder meer door beperkingen in het aanmaken en beheren van WBS-elementen.

Daarnaast kunnen WBS-elementen niet altijd logisch worden gegroepeerd in lijn met de sturings- en rapportagebehoefte, mede door de koppeling aan de gemeentelijke doelenboom. Ook worden beschikbare velden en functionaliteiten niet overal volledig en integraal benut, waardoor aanvullende informatievoorziening buiten het systeem ontstaat. Deze inrichting en het huidige gebruik van AFIS leiden tot een verhoogde beheerlast en hebben ertoe geleid dat restricties gelden voor het gebruik bij kleinschalige projecten. Binnen verschillende directies zet dit druk op de betrouwbaarheid en herleidbaarheid van prognoses, managementrapportages en financiële verantwoording, terwijl ook de doelmatigheid en uniformiteit van het projectbeheersingsproces onder spanning komen te staan doordat werkwijzen verschillen en aanvullende administratieve handelingen nodig zijn. Hierdoor ontstaat het risico dat financiële besluiten niet tijdig of op basis van onvolledige informatie worden genomen. In het licht van de geïdentificeerde knelpunten en de voorliggende adviezen van ACAM uit 2023 en 2024 is daarom een grondige evaluatie (health-check) gestart.

Deze health-check richt zich op een integrale beoordeling van de huidige inrichting en toepassing van AFIS voor financiële projectbeheersing, inclusief de aansluiting op de bestuurlijke, concern brede en operationele sturingsbehoefte, en heeft tot doel gerichte en uitvoerbare verbetermaatregelen te formuleren voor de projectbeheersingsmodule van AFIS, zowel in termen van systeeminrichting als proces, governance en gebruik. In tegenstelling tot eerdere health-checks (VIM en financieel plan tot verantwoording in SAC) heeft deze health-check een meer integraal karakter. Zij richt zich niet op een afzonderlijke module, maar raakt alle werksporen binnen de kern van SAP S/4HANA, zoals budgettering en de financiële processen. Bevindingen uit eerdere onderzoeken zijn meegenomen bij de totstandkoming van dit rapport.

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 8

De uitkomsten bieden concrete handvatten voor de doorontwikkeling van AFIS, waaronder het identificeren van quick wins op korte termijn en het uitwerken van scenario’s voor optimalisatie of herinrichting op de middellange termijn. Hiermee wordt beoogd te komen tot een toekomstbestendige inrichting van AFIS die de beheerlast verlaagt, uniformiteit bevordert en de kwaliteit, betrouwbaarheid en transparantie van de financiële sturingsinformatie duurzaam versterkt.

1.2.

SAP voor financiële projectbeheersing

Binnen gemeenten en andere grote publieke organisaties wordt voor financiële projectbeheersing in toenemende mate gebruikgemaakt van SAP S/4HANA en de bijbehorende standaardmodules. Daarbij wordt uitgegaan van een duidelijke scheiding tussen financiële administratie, begroting en projectmatige uitvoering. Als uitgangspunt geldt dat systemen zoveel mogelijk conform de standaardfunctionaliteit worden ingericht, om beheersing, transparantie en toekomstbestendigheid te bevorderen en de afhankelijkheid van maatwerk te beperken. Binnen deze architectuur vormt SAP Project System (PS) de kernmodule voor financiële projectbeheersing, in samenhang met SAP Financial Accounting (FI), Controlling (CO) en Public Sector Management (PSM). Tegen deze achtergrond heeft de gemeente Amsterdam het Amsterdam Financieel en Inkoop Systeem (AFIS) geïmplementeerd. AFIS is gebaseerd op SAP S/4HANA en maakt gebruik van de modules SAP FI, CO, PS en PSM voor respectievelijk financiële administratie, controlling, projectbeheersing en begrotings- en fondsenbeheer. De gekozen systeemarchitectuur en modules sluiten daarmee aan bij de gangbare SAP-opzet binnen publieke organisaties. SAP Project System (PS) ondersteunt het plannen, uitvoeren, beheersen en afsluiten van projecten met een financieel en operationeel karakter.

Binnen deze module worden projecten vastgelegd als afzonderlijke beheerobjecten, inclusief scope, planning, budgetten, realisatie, verplichtingen en prognoses. Door de hiërarchische opbouw van projecten maakt SAP PS het mogelijk om zowel op detailniveau als op geaggregeerd niveau inzicht te verkrijgen en verantwoording af te leggen, in samenhang met FI, CO en PSM. In de praktijk wordt SAP PS binnen gemeenten en andere publieke organisaties met name toegepast voor investeringsprojecten en uitvoeringsprojecten met een duidelijk begin en einde, een afgebakende doelstelling en een eigen budgetverantwoordelijkheid. Wanneer de projectomvang in kosten niet materieel is ten opzichte van de totale exploitatie, wordt een (minimale) drempelwaarde gehanteerd. Beneden deze grens worden geen projecten aangelegd en worden kosten direct geboekt op een kostenplaats. De koppeling met SAP FI en CO waarborgt de aansluiting op de financiële administratie en controlling, terwijl SAP Public Sector Management (PSM) wordt ingezet voor begrotings- en fondsenbeheer. Beleidsdoelen en programmatische sturing worden doorgaans buiten PS gepositioneerd, zodat een heldere rolverdeling tussen begroting, administratie en uitvoering behouden blijft.

Door de inrichting te baseren op deze standaardmogelijkheden van SAP wordt de onderlinge samenhang tussen de modules gewaarborgd en legt dit een solide basis van rapportage, integratie en verdere doorontwikkeling.

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 9

1.3.

Doel onderzoek

Het doel van dit onderzoek is primair gericht op verbetering en toekomstgerichte optimalisatie van de financiële projectbeheersing binnen AFIS en de modules die projecten ondersteunen. Het onderzoek heeft nadrukkelijk niet tot doel om de implementatie te evalueren of terug te kijken op gemaakte keuzes, maar richt zich op het identificeren van concrete verbetermogelijkheden en het ontwikkelen van duurzame oplossingen voor de knelpunten die zich in de huidige toepassing van SAP binnen het proces van financiële projectbeheersing voordoen. Met dit onderzoek wordt beoogd een bijdrage te leveren aan een robuuste, transparante en uniforme projectadministratie die aansluit bij de behoeften van de gemeentelijke organisatie. Daarmee wordt een basis gelegd voor een toekomstbestendige inrichting van de financiële projectbeheersing binnen de gemeente Amsterdam. Door een toekomstgerichte benadering te hanteren, richt dit onderzoek zich op het formuleren van aanbevelingen die niet alleen bestaande knelpunten oplossen, maar ook bijdragen aan het voorkomen van nieuwe knelpunten in de toekomst. Dit betekent dat niet uitsluitend wordt gekeken naar optimalisatie van de systeeminrichting, maar ook naar het versterken van de randvoorwaarden voor duurzaam gebruik.

Daarbij kan worden gedacht aan het aanscherpen en uniformeren van processen, het organiseren van gerichte training en veranderaanpak voor betrokken rollen, en het inrichten van passende governance en besturingsmechanismen ter ondersteuning van verdere doorontwikkeling.

1.4.

Aanpak en onderzoeksverantwoording

Dit onderzoek richt zich op een integrale health-check van de financiële projectbeheersing binnen AFIS. Centraal staat de vergelijking (via een FIT-GAP analyse) van de huidige proces- en systeeminrichting met de door de gemeente Amsterdam geformuleerde eisen en wensen voor financiële projectbeheersing, getoetst aan gangbare SAP-best practices binnen de publieke (gemeentelijke) sector. Doel is om inzicht te verkrijgen in de mate waarin de inrichting en het gebruik van AFIS aansluiten bij de beoogde sturing, beheersing en verantwoording van projecten. De aanpak bestond uit een combinatie van deskresearch en systeemanalyse. Beschikbare documentatie is bestudeerd en de inrichting van AFIS is inhoudelijk geanalyseerd. Aanvullend zijn interviews en groepsgesprekken gevoerd met betrokken stakeholders, bezien vanuit verschillende perspectieven: • De uitvoering van financiële projectbeheersing bij investerings- en (grond)exploitatieprojecten, inclusief kleinschalige projecten; • Ondersteunende en beherende functies die verantwoordelijk zijn voor de inrichting en het beheer van AFIS; • Vertegenwoordigers van relevante verbeter- en door ontwikkeltrajecten binnen AFIS. De voorlopige bevindingen zijn vervolgens gevalideerd in een integrale workshop, waarin observaties, eerste conclusies en conceptaanbevelingen gezamenlijk zijn getoetst.

Tijdens deze sessie zijn tevens relevante best practices en mogelijke oplossingsrichtingen besproken. De uitkomsten van de workshop en de ontvangen feedback zijn verwerkt in de voorliggende rapportage. Met deze aanpak wordt beoogd een robuuste en onderbouwde basis te leggen voor gerichte aanbevelingen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen direct realiseerbare verbetermaatregelen binnen de huidige inrichting en meer structurele optimalisaties die een projectmatige aanpak vragen. Hiermee wordt de gemeente ondersteund bij het maken van weloverwogen keuzes over de verdere ontwikkeling van de financiële projectbeheersing binnen AFIS en als gemeentelijk proces.

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 10

Aansluiting van AFIS op financiële projectbeheersing

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 11

2. Aansluiting van AFIS op financiële projectbeheersing 2.1.

Context en vertrekpunt van financiële projectbeheersing

In dit hoofdstuk staat de vraag centraal in hoeverre de huidige inrichting van AFIS toekomstbestendig is voor het voeren van een adequate projectadministratie, in lijn met de adviezen van ACAM (2023 en 2024), en in hoeverre deze inrichting aansluit op de bestuurlijke behoefte aan sturing zoals vastgelegd in de eisen- en wensenlijst. Het implementatie- en testtraject van AFIS wordt daarbij niet afzonderlijk geëvalueerd. Het primaire doel van dit onderzoek is gericht op verbetering en toekomstgerichte optimalisatie van de financiële projectbeheersing binnen de huidige inrichting. Tegelijkertijd kan worden vastgesteld dat een deel van de huidige knelpunten normaliter tijdens een zorgvuldig ingericht ontwerp-, test- en acceptatieproces zichtbaar had moeten worden. Een dergelijk traject omvat doorgaans functionele testen van de systeeminrichting, ketentesten over proces- en modulegrenzen heen en gebruikersacceptatietesten waarin wordt beoordeeld of het systeem de operationele en bestuurlijke behoeften daadwerkelijk ondersteunt. Het tijdig en integraal betrekken van het proces financiële projectbeheersing, vertegenwoordigd door een duidelijk gepositioneerde proceseigenaar, is daarbij essentieel.

Een dergelijke proceseigenaar haalt organisatie brede behoeften op, weegt ontwerpkeuzes, participeert in besluitvorming en borgt dat de gebruikersorganisatie gereed en in staat is het systeem conform het beoogde ontwerp te gebruiken. In de huidige inrichting van AFIS wijzen de gemaakte keuzes voor financiële projectbeheersing erop dat besluitvorming in belangrijke mate is ingegeven door begrotings- en boekhoudkundige overwegingen en in mindere mate door de eisen van operationele projectsturing. Daarnaast bestaat binnen de gemeente al langere tijd de ambitie om beter in control te komen op het financiële projectbeheersingsproces en de projectadministratie. Het in 2018 gestarte programma Uniforme Projectadministratie (UPA) was hierop gericht. De huidige bevindingen laten echter een beeld zien dat in grote lijnen overeenkomt met de uitkomsten van de audit uit 2023 naar het gebruik van UPA: aanzienlijke verschillen tussen directies, eigenstandige keuzes in de inrichting van de projectadministratie, het ontbreken van eenduidige gemeente brede kaders en beperkte sturing via heldere governance-structuren. Organisatorisch gezien wijkt de staat van de projectadministratie onder AFIS niet wezenlijk af van de situatie onder het voorgaande financiële systeem (AFS).

In delen van de organisatie wordt de meerwaarde van AFIS zelfs als afgenomen ervaren; men spreekt van een verslechtering door toegenomen beheerlast en verminderde mogelijkheden voor projectdetaillering. Deze context onderstreept dat de opgave breder is dan het optimaliseren van het AFIS-systeem, dat niet volledig conform een eisen- en wensenlijst is ingericht. In de volgende paragrafen wordt daarom eerst beoordeeld in hoeverre de huidige inrichting van AFIS aansluit op de adviezen van ACAM en op de geformuleerde eisen en wensen voor financiële projectbeheersing.

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 12

2.2.

Adviezen van de ACAM voor financiële projectbeheersing

De feitelijke inrichting en werking van AFIS sluiten slechts in beperkte mate aan bij de kernprincipes uit de ACAM-adviezen voor een adequate en toekomstbestendige financiële projectbeheersing. Een belangrijk uitgangspunt daarin is het kunnen sturen op projecten als zelfstandige beheerobjecten, met een duidelijke scheiding tussen bestuurlijk vastgesteld kader, operationeel projectbudget en actuele prognose. In de huidige inrichting ontbreekt deze expliciete scheiding. Binnen SAP Project System (PS) worden geen plan- en budgetprofielen toegepast en vinden budgettering en prognosesturing niet primair plaats op projectniveau, maar binnen SAP Public Sector Management (PSM). Hierdoor ontbreekt een integrale projectdimensie waarin planning, budget, verplichtingen, realisatie en prognose in samenhang worden ondersteund en bewaakt. Stakeholders geven aan dat AFIS hierdoor vooral als registratiesysteem wordt ervaren en dat een eenduidig inzicht in beschikbaar budget, aangegane verplichtingen en verwachte eindstand veelal buiten het systeem wordt samengesteld. Een ander belangrijk punt uit de ACAM-adviezen betreft een inrichting die doelgerichte sturing ondersteunt en logisch aansluit op de programmabegroting. In AFIS fungeert de projectadministratie echter in belangrijke mate als drager van de gemeentelijke doelenboom.

Beleidsprogramma’s en doelen zijn vertaald naar projecten en WBS-structuren, veelal met statistische WBS-elementen. Hierdoor raken beleidsmatige en uitvoeringslogica met elkaar vermengd, wat de rolzuiverheid tussen begroting, administratie en uitvoering onder druk zet. De omvang en complexiteit van de WBSstructuren bemoeilijken een heldere afbakening van wat als project in beheersmatige zin moet worden beschouwd. Beleidsdoelen, programma’s en concrete uitvoeringsactiviteiten lopen in de praktijk door elkaar, waardoor een eenduidig startpunt voor financiële projectbeheersing ontbreekt. Daarnaast heeft de ACAM altijd het belang benadrukt van duidelijke rollen, verantwoordelijkheden en autorisaties voor projecten. Binnen AFIS is sprake van inconsistentie tussen rollen op projectdefinitieen WBS-niveau. De rol van projectcontroller is deels via maatwerkvelden ingericht en niet consequent gekoppeld aan standaard SAP-functionaliteiten zoals projectpartners en bijbehorende autorisatiestructuren. Dit beperkt de transparantie in verantwoordelijkheden en bemoeilijkt de borging van functiescheiding. Ook ten aanzien van informatievoorziening wijkt de huidige situatie af van de beoogde uitgangspunten. Betrouwbare, herleidbare en consistente sturingsinformatie vraagt om een inrichting waarin begroting, realisatie, verplichtingen en prognoses integraal beschikbaar zijn.

In de praktijk wordt aanvullende informatie samengesteld via Excel-overzichten en Power-BI rapportages, mede vanwege complexe structuren en handmatige correcties. De samenhang tussen begroting, uitvoering en verantwoording is daardoor niet altijd eenduidig binnen het systeem zelf geborgd en vergt aanvullende inspanning van betrokkenen. Het totaalbeeld laat zien dat AFIS op onderdelen aansluit bij de uitgangspunten van ACAM, maar op cruciale thema’s – waaronder projectbudgettering en prognosevorming, rolvastheid en doelgerichte inrichting – structureel niet voldoet aan de adviezen van de ACAM.

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 13

2.3.

Bestuurlijke behoefte voor financiële projectbeheersing

De huidige inrichting van AFIS ondersteunt slechts gedeeltelijk de bestuurlijke en operationele behoefte aan financiële projectbeheersing. Deze behoefte is vastgelegd in user stories die tot het opgestelde Programma van Eisen (PvE) voor de implementatie van AFIS heeft geleid. Bestuurlijke sturing richt zich hierin primair op het kunnen verantwoorden van doelen, kaders en middelen in aansluiting op de programmabegroting, met samenhangende en eenduidige informatie over budget, realisatie, prognose en risico’s op een niveau dat besluitvorming ondersteunt. De uitvoerende behoefte richt zich op het beheren van projecten als herkenbare eenheden, met inzicht in beschikbare middelen, voortgang, verplichtingen en verwachte eindstanden, en met duidelijk gedefinieerde rollen en verantwoordelijkheden. De vergelijking tussen de huidige mogelijkheden in AFIS en de vastgelegde behoeften laat zien dat AFIS deze slechts ten dele faciliteert.1 In veel user stories wordt uitgegaan van projecten als zelfstandige beheersobjecten, met een projectbudget, mutatieoverzicht en periodieke prognoses. In de huidige inrichting wordt de plan- en budgetfunctionaliteit van SAP Project System niet benut; budgettering is volledig belegd in Public Sector Management (PSM).

Hierdoor ontbreekt binnen AFIS het vermogen om op projectniveau onderscheid te maken tussen bestuurlijk vastgesteld kader, operationeel budget en actuele prognose, terwijl dit expliciet in de behoeftestelling is gevraagd. Ook de systematische borging van rollen en verantwoordelijkheden is beperkt. Functies zoals opdrachtgever, projectmanager en projectcontroller zijn deels als maatwerkvelden ingericht en niet consequent gekoppeld aan standaard SAP-functionaliteiten zoals projectpartners en autorisaties. Dit beperkt de mogelijkheid om governance, controles en goedkeuringsstappen volledig systeemmatig af te dwingen. Daarnaast schrijft het programma van eisen uniformiteit, eenvoud en herleidbaarheid voor: projecten dienen op een gestandaardiseerde manier te worden aangevraagd, ingericht en beheerd, waarbij het systeem de uitvoering ondersteunt. In de praktijk biedt AFIS voor investeringsprojecten enige standaardisatie, maar voor (grond)exploitatieprojecten ontbreken uniforme voorzieningen en worden externe oplossingen gebruikt om het aanvraagproces te ondersteunen. Stakeholders ervaren deze werkwijze als complex, foutgevoelig en tijdsintensief, en zien hiermee een duidelijke afwijking van het programma van eisen.

Op het gebied van informatievoorziening en rapportages geldt dat AFIS de gewenste betrouwbare, consistente en tijdige stuurinformatie voor bestuur en uitvoering niet zelfstandig kan leveren. Er is afhankelijkheid van aanvullende rapportages via Power-BI en handmatige correcties in Excel. Hoewel informatie beschikbaar is, ontbreekt een volledig systeem gedreven proces, waardoor reproduceerbaarheid, dataconsistentie en beheer kwetsbaar blijven. Concluderend faciliteert AFIS in de huidige inrichting vooral administratieve vastlegging en het volgen van realisatie, maar sluit het onvoldoende aan bij de bestuurlijke en uitvoerende behoefte aan integrale projectbeheersing zoals vastgelegd in het programma van eisen. Vooral op de thema’s projectbudgettering en prognosesturing, rolvastheid, uniforme processen en systeem gedreven rapportages zijn significante hiaten zichtbaar. Stakeholders ervaren dat het programma van eisen en wensen niet uitvoerig is getoetst op aansluiting bij best practice en gangbaar gebruik bij vergelijkbare organisaties. In combinatie met het ontbreken van expliciet proceseigenaarschap en betrokkenheid vanuit het perspectief van financiële projectbeheersing, concluderen we dat veel ontwerpkeuzes en realisaties zijn ingegeven vanuit begrotings- en boekhoudperspectief in plaats van vanuit operationele projectsturing.

1

In bijlage A is de bijbehorende FIT-GAP analyse opgenomen.

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 14

2.4.

Gevolgen en risico’s voor financiële projectbeheersing

De analyse van de huidige inrichting van AFIS, gecombineerd met de vastgestelde bestuurlijke en uitvoerende behoeften, leidt tot de volgende kernconstateringen. Hierdoor ontstaat het risico dat werkzaamheden steeds vaker buiten het systeem plaatsvinden, dat afstemmingen informeel verlopen en dat verschillende consolidatiemethoden naast elkaar bestaan. Dit ondermijnt de beheersing van de projectadministratie en maakt het lastig om één betrouwbare en controleerbare informatiebron te handhaven. • Projectmatig werken wordt onvoldoende ondersteund. Projecten worden in AFIS primair ingezet als administratieve vertaling van beleidsdoelen en begrotingsstructuren, waardoor een duidelijk beheerobject ontbreekt voor sturing, bewaking en verantwoording. • De plan- en budgetfunctionaliteit van SAP Project System niet benut en zijn in de huidige inrichting ook niet mogelijk op zelfstandige project als beheerobject. Dit beperkt de beschikbaarheid van sturingsinformatie en bemoeilijkt integraal beheer van budget, voortgang en resultaat. • Rollen en autorisaties zijn inconsistent ingericht en wijken af van SAP-standaarden, waardoor transparantie in verantwoordelijkheden ontbreekt en functiescheiding niet eenduidig geborgd kan worden. • Gegevensstructuren zijn complex en omvangrijk, met veel WBS-elementen en maatwerkvelden.

Dit verhoogt de beheerlast, vergroot foutgevoeligheid en belemmert transparante en doelgerichte informatievoorziening. • De huidige informatievoorziening is niet volledig systeem gedreven en leunt op aanvullende rapportages en handmatige correcties. Hierdoor is de aansluiting tussen administratie en bestuurlijke verantwoording kwetsbaar en beperkt reproduceerbaar.

2.5.

Conclusie

Gezamenlijk laten de geconstateerde gevolgen en risico’s zien dat de huidige inrichting van AFIS beperkt toekomstvast is, een hoge beheerlast kent en weinig processtandaardisatie biedt. In deze vorm vormt het systeem geen duurzame basis voor een adequate projectadministratie. Structurele doorontwikkeling is noodzakelijk, met aandacht voor de rol van AFIS binnen het proces, de inrichting van SAP Project System (PS) en de samenhang met begroting en doelgerichte sturing. Beperkte toekomstvastheid De huidige inrichting van AFIS kent een beperkte mate van toekomstvastheid. SAP Project System (PS) wordt ingezet als verlengstuk van de begrotings- en doelenstructuur, waardoor het systeem kwetsbaar is voor toekomstige beleids- en technologische ontwikkelingen. Het ontbreken van een duidelijke scheiding tussen beleidsmatige sturing en uitvoeringsgerichte projectbeheersing resulteert in een star model dat moeilijk meebeweegt met veranderende bestuurlijke en organisatorische behoeften. Analyses bij andere grote gemeenten laten zien dat een oneigenlijk gebruik van de projectenmodule leidt tot toenemende afhankelijkheid van maatwerk, extra rapportagelagen en handmatige correcties. Dit beperkt de aansluiting op standaard SAP-ontwikkelingen, zoals optimalisaties in SAP S/4HANA en verbeteringen in geïntegreerde planning- en prognosefunctionaliteit.

In de huidige situatie bestaat het risico dat toekomstige investeringen vooral nodig zijn om bestaande complexiteit te onderhouden, in plaats van om functionele verbeteringen door te voeren.

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 15

Daarnaast sluit de huidige inrichting onvoldoende aan bij de uitgangspunten van doelgerichte sturing zoals vastgelegd binnen Amsterdam Doelgericht. Zolang projecten niet als zelfstandige beheersobjecten worden ingericht, blijft het lastig om toekomstige beleidswijzigingen, nieuwe verantwoordingsvereisten of aangescherpte control kaders op een consistente manier te vertalen naar het systeem. Dit beperkt de wendbaarheid van AFIS en daarmee de toekomstvastheid van de financiële projectbeheersing. Hoge beheerlast De beheerlast van AFIS is hoog en neemt toe. De combinatie van omvangrijke WBS-structuren, maatwerkvelden, afwijkende rolmodellen en aanvullende controles buiten het systeem leidt tot een aanzienlijke belasting voor projectinrichters, gebruikers en de financiële kolom. Veel werkzaamheden die in vergelijkbare organisaties systeemmatig zijn geborgd, vereisen binnen AFIS aanvullende afstemming, handmatige controles en correcties. Deze complexiteit vertaalt zich in hogere beheer- en wijzigingskosten, grotere foutgevoeligheid en een sterke afhankelijkheid van specifieke kennisdragers. Binnen AFIS wordt dit onder meer gecompenseerd door intensief gebruik van Excel en maatwerkrapportages. Hierdoor verschuift de beheerlast van het systeem naar de organisatie, in tegenstelling tot het principe dat systemen ondersteunend behoren te zijn aan het primaire proces.

Bovendien leidt de huidige inrichting tot extra druk op de tweede en derde lijn. Verschillen tussen begroting, realisatie en verantwoording moeten vaker handmatig worden toegelicht en herleid. Auditsignaleringen en control bevindingen hebben daardoor een herstellend karakter, terwijl structurele oorzaken in de systeem- en procesinrichting blijven bestaan. Beperkte processtandaardisatie en hoge complexiteit Processtandaardisatie binnen de financiële projectbeheersing is beperkt, terwijl de ervaren complexiteit hoog is. Het ontbreken van een uniform projectmodel en het bestaan van verschillende werkwijzen voor investerings- en exploitatieprojecten leidt tot variatie in processen door de gehele organisatie. Aanvraagprocedures, roltoewijzing en budgetmutaties verlopen niet uniform en zijn deels afhankelijk van tijdelijke oplossingen en lokale afspraken. Het ontbreken van standaardisatie beperkt transparantie, verlengt doorlooptijden en vergroot de kans op fouten. Binnen AFIS wordt deze complexiteit verder vergroot doordat de projectadministratie meerdere doelen tegelijk dient: beleidsverantwoording, budgetbewaking en uitvoering. Hierdoor worden processen zwaarder ingericht dan functioneel nodig is voor projectbeheersing alleen. Ook opleiding en kennisoverdracht worden bemoeilijkt.

Nieuwe gebruikers en functioneel beheerders hebben meer tijd nodig om de inrichting te doorgronden, terwijl de systeemlogica niet altijd aansluit bij gangbare SAP- of gemeentelijke best practices. Dit belemmert een stabiel en uniform werkproces en vergroot de afhankelijkheid van informele kennis en maatwerkoplossingen.

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 16

Gebruik van dimensies binnen SAP

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 17

3. Gebruik van dimensies binnen SAP In het vorige hoofdstuk is aangegeven dat de projectadministratie, die behoort te worden ondersteund door de module SAP Project System (PS), in AFIS structureel is vervlochten met beleids- en begrotingssturing. Dit bemoeilijkt doelmatige projectbeheersing en leidt tot extra complexiteit, een hogere beheerlast en beperkte voorspelbaarheid. In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de werking en samenhang van relevante onderdelen binnen SAP en toegelicht waarom de onderliggende logica fundamenteel is en eerst moet worden geadresseerd, voordat verder kan worden ingegaan op hoe het financiële projectbeheersing proces in AFIS ondersteunt wordt. Er wordt gestart met een introductie van de belangrijkste modules en dimensies voor de financiële projectbeheersing, gevolgd door een schets op hoofdlijnen van de inrichting in Amsterdam. Daarna wordt dieper ingegaan op relevante dimensies en de bijbehorende constateringen. Vervolgens worden aanbevelingen gepresenteerd voor een alternatieve inrichting van de dimensies, met als doel een beheerbare opzet die aansluit bij best practices en het gangbare gebruik van SAP bij vergelijkbare organisaties.

3.1.

Dimensies en de samenhang hiervan binnen SAP

SAP is opgebouwd uit samenwerkende modules die elk een eigen doel en bijbehorende dimensies (stam- en transactiegegevens) hebben. Ook binnen de financiële administratie wordt gebruikgemaakt van het geïntegreerde applicatielandschap van SAP, waarin verschillende modules elk een eigen functie en bijbehorende dimensies vervullen. Deze modules zijn onderling verbonden en zorgen er gezamenlijk voor dat begroting, uitvoering, beheersing en verantwoording consistent op elkaar aansluiten. De samenhang tussen dimensies is daarmee niet alleen functioneel, maar ook randvoorwaardelijk voor een doelmatige inrichting van de financiële processen. Binnen de reikwijdte van dit rapport wordt, om een beeld te vormen van de financiële projectbeheersing, met name ingegaan op de modules SAP CO, PSM en FI. SAP Controlling (CO) waaronder SAP Project System (PS) Deze module wordt ingezet voor de interne beheersing en sturing op kosten en opbrengsten. In deze module worden financiële mutaties geanalyseerd vanuit een management- en uitvoeringsperspectief. Relevante dimensies zijn onder meer kostensoorten (de aard van kosten en opbrengsten), kostenplaatsen (organisatorische eenheden met kostenverantwoordelijkheid) en projecten. Binnen projecten worden WBS-elementen gebruikt als gestructureerde kostendragers voor het plannen, registreren en analyseren van projectkosten en opbrengsten.

Het WBS-element is daarmee een object binnen Project System en maakt het mogelijk financiële informatie te koppelen aan voortgang, scope en resultaten van projecten.

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 18

SAP Public Sector Management (PSM) Deze module is de begrotingsmodule van SAP. Het is een module specifiek voor overheidsorganisaties en wordt primair ingezet voor het beheren en bewaken van begrotingen en (kas)verplichtingen. PSM bevat diverse deelapplicaties: Budget Management (BM) voor het budgetbeheer (consumptie); Grants Management (GM) voor subsidiebeheer; en Fund Accounting (FA) voor het vastleggen en bewaken van fondsen. Binnen de module worden begrotingskaders vastgelegd en gemonitord aan de hand van specifieke begrotingsdimensies: budgetplaatsen (de organisatorische verantwoordelijkheid voor budgetten), budgetposities (de inhoudelijke aard van uitgaven en inkomsten), fondsen (de herkomst en bestemming van middelen), functiegebieden (de aansluiting met beleids- en taakvelden) en begrotingsprogramma’s (de koppeling met de programmabegroting en de doelenboom). Deze dimensies vormen gezamenlijk het kader waarbinnen budgetrecht en budgetbewaking plaatsvinden. SAP Financial Accounting (FI) De module Financial Accounting (FI) is gericht op de externe financiële verslaggeving en op de juridische en bedrijfseconomische verantwoording. Binnen FI staan de balans en de staat van baten en lasten centraal. De belangrijkste stamgegevens in deze module zijn de grootboekrekeningen, vaste activa, debiteuren en crediteuren (zakenpartners).

Deze objecten borgen de juiste verwerking van financiële transacties in de jaarrekening en vormen de basis voor de rechtmatigheids- en getrouwheidsverantwoording. De FI-dimensies zijn daarmee leidend voor de formele financiële positie van de organisatie. De kracht van SAP schuilt in de samenhang: één boeking kan tegelijk zichtbaar zijn op een WBS-element (PS), een kostenplaats en kostensoort (CO), een grootboekrekening (FI) en een budgetplaats en fonds (PSM). Door deze meervoudige vastlegging ontstaat één consistente bron van financiële informatie, die zowel geschikt is voor begrotingsbewaking, projectsturing als externe verantwoording. Voorwaarde is wel een heldere afbakening: elke module dient primair voor het eigen doel, en dimensies worden ingezet waarvoor zij bedoeld zijn. Zo wordt oneigenlijk gebruik voorkomen en blijft het systeem beheersbaar.

Figuur 1: SAP PSM, CO en FI

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 19

3.2.

De inrichting van AFIS

In de huidige inrichting van AFIS constateren wij dat de afleiding tussen dimensies grotendeels als één op één relaties is vormgegeven. In de praktijk betekent dit onder meer: • de gekozen grootboekrekening bepaalt één op één de budgetpositie; • de gekozen kostenplaats bepaalt één op één de budgetplaats; • het gekozen WBS-element bepaalt één op één het begrotingsprogramma.

Figuur 2: Situatie in Amsterdam

Daarnaast geldt in de inkoopketen, bij de gemeente ondersteund door SAP Ariba met de onderliggende SAP S/4 HANA module Materials Management (MM), dat bij het aanmaken van een inkooporder de grootboekrekening wordt bepaald waarop de financiële verplichting wordt geboekt. Deze grootboekrekening wordt vervolgens gebruikt om binnen de begrotingslogica de bijbehorende budgetpositie af te leiden. Daarmee fungeert de inkooporder indirect als sturend element voor de begrotingsdimensie. Binnen Project System (PS) is vastgesteld dat, wanneer de inkoper een WBS element selecteert als kostendrager, dit element wordt gebruikt om het bijbehorende begrotingsprogramma af te leiden. Het WBS element vervult daarmee niet uitsluitend een projectmatige functie, maar heeft tevens een vertalende rol richting de begrotingsstructuur. Deze koppeling maakt het projectobject mede bepalend voor de beleidsmatige verantwoording. Binnen Controlling (CO) wordt geconstateerd dat de keuze voor een kostenplaats door de inkoper wordt gebruikt om de budgetplaats te bepalen. De kostenplaats fungeert in dit geval als afleidingsobject voor de organisatorische budgetverantwoordelijkheid binnen Public Sector Management (PSM). Hierdoor ontstaat een sterke afhankelijkheid tussen interne beheerdimensies en formele begrotingsdimensies.

Op hoofdlijnen geldt dat het hanteren van een één op één spiegeling van dimensies in alle modules leidt tot toenemende complexiteit van de inrichting. Met name bij een groot aantal dimensies en een hoog volume aan stamdata neemt de beheerlast toe en wordt de inrichting minder transparant. Op basis van SAP best practices en ervaring bij vergelijkbare organisaties in de sector is het niet noodzakelijk en zelfs niet wenselijk om in elke module dezelfde mate van detaillering na te streven. Verschillen in granulariteit zijn verdedigbaar, mits de samenhang logisch en beheersbaar blijft.

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 20

Bij andere gemeenten is te zien dat de relatie tussen Public Sector Management (PSM) en Project System (PS) minder strak is ingericht waardoor in Project System (PS) de vrijheid ontstaat om projecten in te richten in bijvoorbeeld een fasering, werkpakketten en activiteiten van een project zodat projectmatige sturing mogelijk is. SAP adviseert om het aantal WBS-elementen per project onder de 10.000 te houden om goede prestaties in rapportages te borgen. De inrichting dient zo te worden vormgegeven dat in SAP Public Sector Management (PSM) een geaggregeerd overzicht beschikbaar is, zonder dat elk individueel WBSelement één op één wordt doorgezet naar de begrotingsdimensies. Daarnaast is actieve sturing op het volume van WBS-elementen vereist. Een onbeheerst groeiend aantal projectobjecten heeft een negatieve invloed op systeemprestaties, vergroot de complexiteit van rapportages en vermindert de leesbaarheid en bruikbaarheid van stuurinformatie.

3.3.

Toelichting op dimensies

Hieronder wordt voor verschillende dimensies binnen SAP CO en Public Sector Management (PSM) nader toegelicht wat het doel ervan is en hoe het gebruik binnen Amsterdam zich verhoudt tot gangbare SAP best practices bij vergelijkbare organisaties. Dit biedt context voor de daaropvolgende aanbevelingen over de relatie tussen deze modules.

3.3.1

SAP CO – Projectdefinities

In SAP Project System is de projectdefinitie het centrale object op het hoogste niveau van een project. In de gemeentelijke praktijk wordt dit vaak aangeduid als de ‘placeholder’, omdat het fungeert als het formele omhulsel waarbinnen het project wordt geclassificeerd, beheerst en verantwoord. Onder de projectdefinitie wordt de WBS-structuur aangebracht waarmee het project inhoudelijk en financieel wordt gedetailleerd. Bij vergelijkbare organisaties geldt als uitgangspunt dat ieder zelfstandig project één eigen placeholder heeft. Zo blijft het project als afzonderlijk beheerobject herkenbaar in autorisaties, workflows, financiële registratie en rapportage. Een placeholder is in deze betekenis geen tijdelijk of voorwaardelijk object, maar de vaste projectdrager gedurende de volledige levenscyclus. De projectdefinitie bevat kerngegevens voor sturing en beheersing, zoals projecttype en classificatie, verantwoordelijke rollen, statusvoering en koppelingen naar relevante administratieve dimensies. Vanuit governance perspectief ondersteunt dit de eenduidige toewijzing van eigenaarschap en mandaat, doordat op het hoogste niveau van het project rollen, verantwoordelijkheden en besluitvorming helder kunnen worden vastgelegd. Het principe dat elk zelfstandig project een eigen placeholder heeft, is randvoorwaardelijk voor standaardisatie en beheersbaarheid.

Binnen AFIS zijn de projectdefinities voor exploitatieprojecten op het hoogste niveau echter structureel gekoppeld aan de gemeentelijke doelenboom. Daardoor fungeert de projectdefinitie niet als beheerobject voor een zelfstandig project, maar als administratieve drager van beleids- en begrotingsstructuren. Het clusteren van meerdere projecten onder één projectdefinitie leidt bovendien tot: • vermenging van verantwoordelijkheden; • vervuiling van statusvoering; • verlies aan herleidbaarheid in financiële informatie. Omgekeerd leidt het hanteren van één placeholder per project tot: • een heldere projectadministratie met afzonderlijke sturing op budget, realisatie, verplichtingen, voortgang en afsluiting; • eenduidige rapportages die kunnen aggregeren naar hogere niveaus zonder dat het beheerobject diffuus wordt; • betere beheersbaarheid en standaardisatie over projecten heen. Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 21

3.3.2

SAP CO – Work Breakdown Structure (WBS elementen)

In SAP Project System (PS) beschrijft de Work Breakdown Structure (WBS) de interne opbouw van een project. De WBS deelt het project op in logisch samenhangende werkpakketten die hiërarchisch zijn geordend. Elk WBS-element vertegenwoordigt een afgebakend onderdeel met een eigen scope, verantwoordelijkheid en financiële administratie. Samen met de projectdefinitie vormt de WBS het raamwerk waarbinnen kosten, opbrengsten, verplichtingen en – indien ingericht – projectbudgetten en prognoses worden vastgelegd. Een WBSelement fungeert hierbij als projectgebonden kostendrager binnen de hiërarchie. Die hiërarchie maakt het mogelijk om informatie zowel op detailniveau als geaggregeerd op projectniveau te analyseren: hogere niveaus zijn vooral structurerend en rapporterend, lagere niveaus dienen als boekingsdragers.

Figuur 3: Weergave van een hiërarchische projectstructuur

WBS-elementen worden ingezet om projecten beheersbaar te maken door financiële en operationele informatie te koppelen aan concrete onderdelen van het project. Zij worden gebruikt voor het boeken van kosten en opbrengsten, het vastleggen van verplichtingen, het volgen van voortgang en het ondersteunen van projectrapportages. In de praktijk fungeren zij bovendien vaak als schakel tussen de projectadministratie en andere SAP-modules, zoals Inkoop (MM), Controlling en Public Sector Management (PSM), doordat zij worden gebruikt als afleidingsobject voor rapportage- of begrotingsdimensies. Het uitgangspunt voor een doelmatige inrichting is dat WBS-elementen primair worden ingezet voor projectmatige sturing en beheersing, en niet als generieke vervanging van begrotings- of beleidsdimensies. De WBS-structuur volgt de inhoudelijke logica van het project, bijvoorbeeld op basis van fasering, hoofdactiviteiten of deelresultaten. Alleen die onderdelen waarvoor afzonderlijke sturing, verantwoording of voortgangsbewaking nodig is, worden als afzonderlijk WBS-element ingericht. Daarbij moet de granulariteit in balans zijn: voldoende detail om effectief te kunnen sturen, maar niet zo fijnmazig dat het aantal elementen onbeheersbaar wordt of leidt tot onoverzichtelijke rapportages.

Aggregatie naar begrotings- en verantwoordingsniveaus vindt bij voorkeur plaats via de daarvoor bedoelde dimensies in de begrotingsmodule (PSM), en niet door een één op één spiegeling van WBS-elementen aan begrotingsstructuren. Op deze wijze ondersteunt de WBS een heldere scheiding tussen projectbeheersing en begrotingsbeheer, sluit de inrichting aan bij de standaardfunctionaliteit van SAP en draagt zij bij aan een transparante, beheersbare en toekomstbestendige financiële projectadministratie.

3.3.3

SAP CO – Kostenplaatsen

Een kostenplaats is binnen SAP CO is de kleinste organisatorische eenheid waarvoor kosten worden beheerd. Het betreft een verantwoordelijkheidsgebied (bijvoorbeeld afdeling, team of locatie) waarop directe en indirecte kosten via financiële boekingen en interne doorbelastingen samenkomen. Een kostenplaats maakt deel uit van de standaardhiërarchie (met de mogelijkheid voor alternatieve hiërarchieën voor rapportagedoeleinden) en kan de afleiding naar profit centers, functionele gebieden en budgetplaatsen ondersteunen. Kostenplaatsen maken het mogelijk om afdelingsspecifieke kosten eenduidig te volgen en te analyseren. Gangbare praktijk is om kostenplaatsen eenduidig te definiëren per afdeling of organisatie‑eenheid, met een consistente naamgevings- en nummeringsconventie. Alternatieve hiërarchieën worden ingericht om verschillende aggregaties te maken ten behoeve van rapportagebehoefte.

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 22

Binnen de huidige inrichting zijn kostenplaatsen organisatorische eenheden die een groep personen vertegenwoordigen. Zoals eerder aangekaart zijn de kostenplaatsen met een één op één relatie verbonden aan budgetplaatsen.

3.3.4

SAP PSM – Budgetplaats

De budgetplaats is de organisatorische drager van het budgetrecht binnen Public Sector Management (PSM). Zij representeert het verantwoordelijkheidsgebied voor budgetten (bijvoorbeeld directie, afdeling of team) en kan worden opgenomen in een hiërarchie die per begrotingsjaar kan wijzigen. Een budgetplaats kan bij het boeken handmatig worden geselecteerd of automatisch worden afgeleid uit een andere dimensie, doorgaans de kostenplaats. Eén budgetplaats kan meerdere kostenplaatsen omvatten; een strikte één‑op‑één‑koppeling tussen budgetplaats en kostenplaats is niet noodzakelijk. Bij vergelijkbare organisaties wordt de budgetplaats ingezet om budgetrecht en budgetbewaking doelmatig en beheersbaar te organiseren. Gangbare praktijk omvat: • meerdere kostenplaatsen leiden af naar één budgetplaats, zodat het aantal budgetplaatsen beperkt blijft en aansluit bij daadwerkelijke budgetverantwoordelijkheid; • budgetplaatsen zijn hiërarchisch en jaarafhankelijk. De hiërarchie ondersteunt begrotingsvoorbereiding en rapportage op aggregatieniveaus die bestuurlijk relevant zijn, zonder onnodige granulariteit in stamdata; • scheiding tussen budgetplaats en boekingsadres waar dit de uitvoering ondersteunt. De begroting wordt op een hoger aggregatieniveau vastgelegd, terwijl consumptie op een lager niveau kan plaatsvinden.

Dit voorkomt onnodige budgetoverboekingen en houdt de begroting overzichtelijk; • consequente naamgeving van budgetplaats toepassen om te voorkomen dat voor elke combinatie nieuwe masterdata aangemaakt moet worden. In de huidige inrichting binnen Amsterdam is de definitie van de budgetplaats complex. Eind 2025 waren er circa 1.545 budgetplaatsen en 1.536 kostenplaatsen vastgelegd. De feitelijke koppeling is overwegend één op één tussen budgetplaats en kostenplaats. Dit leidt tot: • onnodig hoge aantallen budgetplaatsen, met extra onderhoudslast en hogere foutkans; • een complexere begrotingsvoorbereiding, doordat budget op veel adressen moet worden verdeeld; • meer noodzakelijke budgetoverboekingen om negatieve standen in rapportage te voorkomen. Vereenvoudiging zou bestaan uit het verminderen van het volume van de budgetplaatsen en het heroverwegen van de koppeling tussen kostenplaats en budgetplaats. In de appendix (6.3) wordt een voorbeeld getoond van de mogelijkheden.

3.3.5

SAP PSM – Budgetpositie

De budgetpositie is de dimensie binnen Public Sector Management (PSM) die de aard van uitgaven en inkomsten weergeeft. Zij vormt een economische classificatie van de begroting en is bepalend voor de wijze waarop budgetten worden ingericht, bewaakt en gerapporteerd. In de praktijk wordt de budgetpositie vaak afgeleid van de grootboekrekening of van kostenelementen, zodat begroting en boekhouding logisch op elkaar aansluiten.

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 23

Bij vergelijkbare organisaties is de gangbare praktijk: • meerdere grootboekrekeningen leiden af naar één budgetpositie (ook aangegeven als een N:1 relatie), zodat de begroting op een hoger, betekenisvol aggregatieniveau kan worden voorbereid en gevolgd; • de budgetstructuur sluit aan bij rapportagebehoeften en niet bij het volledige detailniveau van het grootboek; • de afleidingslogica (in SAP: FMDERIVE) is eenduidig vastgelegd en geborgd in beheer, zodat rapportages herleidbaar en consistent zijn. In de huidige inrichting binnen Amsterdam bestaat een één op één koppeling tussen grootboekrekening en budgetpositie (eind 2025 waren er circa 380 budgetposities). Hierdoor wordt de begroting en consumptie op het niveau van individuele grootboekrekeningen voorbereid en gevolgd. Dit heeft de volgende implicaties: • onnodig gedetailleerde budgetstructuur, met meer masterdata en hogere beheerlast; • complexere begrotingsvoorbereiding (budget verdelen over veel adressen) en grotere behoefte aan micro‑bijstellingen; • minder overzichtelijke rapportages, omdat sturing en verantwoording op een granulair niveau plaatsvinden. In de appendix (6.3) wordt een voorbeeld getoond van een mogelijke vereenvoudiging.

3.3.6

SAP PSM – Begrotingsprogramma

Het begrotingsprogramma is de dimensie binnen Public Sector Management (PSM) waarmee budget en verbruik worden gevolgd op het niveau van een beleidsmatig of operationeel programma met een duidelijk doel en een afgebakende doorlooptijd. Voorbeelden zijn modernisering van faciliteiten, vervanging van financiële systemen, parkverfraaiing en maatregelen voor straat- en verkeersveiligheid. Het begrotingsprogramma vormt de kapstok voor programmabegroting en beleidsverantwoording en maakt het mogelijk om op een betekenisvol aggregatieniveau te sturen en te rapporteren. Bij vergelijkbare organisaties wordt het begrotingsprogramma gebruikt als beleids- en sturingsdimensie op een hoger aggregatieniveau dan individuele transacties of projectonderdelen. Uitgangspunten die worden gehanteerd: • aggregatie in plaats van één op één spiegeling. Meerdere projecten of WBS‑elementen kunnen aan één begrotingsprogramma worden gerelateerd, zodat begroting en verbruik op programmaniveau worden gevolgd; • scheiding tussen beleid en uitvoering. Beleidsdoelen en programmasturing horen thuis in PSM; operationele uitvoering en projectstructuur worden ingericht in PS; • beheersbare volumes. Het aantal programma’s sluit aan bij bestuurlijke sturingsbehoeften en blijft beperkt tot wat nodig is voor overzicht en verantwoording.

In de huidige inrichting bestaat een één op één relatie tussen WBS-elementen in SAP Project System (PS) en begrotingsprogramma’s in SAP Public Sector Management (PSM). Door het zeer hoge volume aan WBS-elementen leidt dit tot: • het voorbereiden en bewaken van de begroting op een te gedetailleerd niveau; • een forse toename aan masterdata in FM (zowel begrotings- als consumptieadressen), met hogere beheerlast en grotere foutkans; • minder transparante en minder betekenisvolle rapportages.

Health-check Financiële Projectbeheersing

Pag. 24

Deze inzet staat haaks op het principe van scheiding tussen beleidssturing in SAP Public Sector Management (PSM) en projectuitvoering in SAP Project System (PS) en vergroot de complexiteit in beide modules. Een herpositionering waarbij meerdere WBS‑elementen aan één begrotingsprogramma kunnen worden gekoppeld, maakt de programmalijn overzichtelijker en laat Project System (PS) weer primair functioneren als instrument voor operationele projectsturing.

3.3.7

SAP PSM – Functioneel gebied

Het functioneel gebied is de dimensie binnen Public Sector Management (PSM) waarmee uitgaven en inkomsten worden ingedeeld naar doel of taakveld, zoals openbare veiligheid of stadsontwikkeling. Deze indeling ondersteunt beleidsmatige analyse en externe verantwoording op taakveldniveau en vormt daarmee een inhoudelijke classificatie los van organisatorische of projectmatige structuren. In de huidige inrichting wordt het functioneel gebied gebruikt om te voldoen aan de IV3 rapportageverplichting op taakveldniveau. Er vindt geen budgettering plaats op deze dimensie. Gemeenten dienen periodiek aan het CBS verplicht een IV3 aangifte te doen over de begroting en realisatie. Bij andere gemeenten wordt SAP Public Sector Management (PSM) gebruikt om deze aangifte te ondersteunen, immers alle informatie over de begroting en de realisatie zijn in principe aanwezig. Hier wordt echter bij gemeente Amsterdam geen gebruik van gemaakt. Het is mogelijk om op basis van additioneel maatwerk deze aangifte vanuit SAP Public Sector Management (PSM) te verzorgen.

3.3.8

SAP PSM – Fonds

Het fonds is de dimensie binnen Public Sector Management (PSM) waarmee financiële middelen met een specifiek doel of herkomst worden onderscheiden en apart worden beheerd. Het fonds borgt de traceerbaarheid van geoormerkte middelen (bijvoorbeeld subsidies, specifieke uitkeringen, reserves) en maakt zichtbaar waarvoor middelen mogen worden aangewend. Daarmee ondersteunt het fonds rechtmatigheids- en doelmatigheidsverantwoording over de financieringsstroom. In de huidige inrichting worden fondsen overwegend afgeleid uit de stamgegevens van de budgetplaats; standaard wordt “AMST” als fonds vastgelegd. Voor boekingen op reserve‑rekeningen (GL 9610–9635) wordt een andere fondsallocatie gebruikt (bijvoorbeeld RXXX‑fondsen). Bij andere gemeentes zien wij dat deze dimensie wordt ingezet voor het aanmerken van reserves en voorzieningen. Hier zien wij ook de mogelijkheid om met de inzet van maatwerk ervoor te zorgen dat de balansrekening gespecificeerd wordt naar een fonds. Dit zorgt ervoor dat een aansluiting gemaakt kan worden uit beide hoeken wanneer een fonds zowel in de balansrekening als in de exploitatie gebruikt wordt.