Bijlage 4_Evaluatie participatieproces RES Amsterdam.pdf

In het maatschappelijke debat domineert het tegengeluid. Soms komen voorstanders aan het woord, waaronder energiecoöperaties, natuur- en milieugroepen, en inwoners. Maar de felle reacties op hun inbreng leiden ertoe dat zij zich vaak weer terugtrekken uit de maatschappelijke discussie.

De gemeente gaat aan de slag met de honderden reacties, waaronder e-mails, WOBverzoeken, Raadsadressen en inspraakreacties. Alle bewoners van de zoekgebieden ontvangen in januari of februari een brief waarin de gemeente zorgen erkent, de plannen uitlegt en aangeeft waar bewoners meer informatie kunnen vinden. Ondertussen worden de stappen naar vaststelling van de RES 1.0 gezet. In januari 2021 wordt de reactienota concept RES Noord-Holland Zuid in de gemeenteraad besproken, hierbij wordt ook het draagvlakonderzoek geagendeerd. Voorafgaand spreken 112 mensen in en wordt door de gemeenteraad een expertmeeting georganiseerd. Er is in de raad veel discussie over nut en noodzaak van windturbines in Amsterdam, met als argumenten met name geluid, gezondheid, natuur en draagvlak. In reactie hierop schetst de wethouder het participatieproces, waarbij benadrukt wordt dat de participatie via de ateliers en informatiebijeenkomsten vroegtijdig plaatsvond en verdere participatie rond concrete locaties georganiseerd zal worden. Er worden meerdere moties aangenomen, deze zijn gericht op een zorgvuldige en transparante afweging rond de zoekgebieden (o.a. MER, gedragscode, afwegingskader) en het meenemen van gezondheid in de afweging (o.a. gezondheidsonderzoek, gezondheidstoets).

Ook worden meerdere moties aangenomen gericht op een beter participatieproces, waaronder een motie om extra expertsessies voor bewoners te organiseren in de relevante stadsdelen (opgevolgd met de bijeenkomsten in april 2021), het participatieproces te evalueren (opgevolgd door voorliggende evaluatie) en een extra bewonersparticipatie fase toe te voegen (opvolging door de reflectiefase). 29

In maart 2021 worden de windzoekgebieden verkleind en geprioriteerd xx. De voorkeursgebieden worden het Havengebied, Noorder-IJplas/Cornelis Douwesterrein, ring A10 Noord, IJmeer bij Strandeiland/Buiteneiland IJburg, Sciencepark, Diemerscheg, de Waternet locatie bij Weesperkarspel en knooppunt Holendrecht. De zoekgebieden Zeeburgereiland, IJburgbaai, IJburg Diemerpark, Kop Amstelscheg en Gaasperplas worden ‘rood’ en zijn alleen nog opgenomen als (extra) reservegebied. Ook wordt een minimale afstandsnorm van 350 meter toegepast, waardoor delen van de zoekgebieden komen te vervallen. De verkleining en prioritering betekent voor de zoekgebieden rond IJburg, waarover veel discussie was, dat een deel komt te vervallen, een deel rood kleurt en een deel als voorkeursgebied is opgenomen. Het verkleinen en prioriteren heeft plaatsgevonden op basis van technische mogelijkheden, wettelijke beperkingen, en effecten op landschap, natuur, leefbaarheid en recreatie. Bij het wegen van de effecten zijn ook de reacties van participanten meegenomen. Het college benadrukt de bijdrage die Amsterdam aan de doelstellingen wil leveren en geeft aan in april een extra ronde informatiebijeenkomsten te organiseren. De raad wordt geïnformeerd over de gewijzigde zoekgebieden en agendeert dit onderwerp.

Op 25 maart en 21 april vergaderen respectievelijk commissie en raad over de aanpassing van de windzoekgebieden. Voorafgaand spreken 200 mensen in, waarvan het merendeel kritisch is op de plannen. In het politieke debat staan gezondheid, de afstand tot woningen en de afwenteling van de ene op de andere wijk centraal. Alle moties die 21/22 april worden ingediend, onder andere over minder of geen windenergie en het aanhouden van 600 meter afstand, worden verworpen xxi. In april organiseert de gemeente een extra ronde van vijf informatieavonden. In een studio-setting wordt per stadsdeel gesproken met voor- en tegenstanders. Op deze manier wordt aandacht besteed aan klimaatverandering en de ambitie om duurzame energie op te wekken, maar ook aan de zorgen rond geluid, natuur, slagschaduw en gezondheid. Circa 7.500 geïnteresseerden volgen de informatieavonden via de stream. In dezelfde periode start Windalarm een serie protesten, waaronder demonstraties op verschillende locaties in Amsterdam en een botenparade.

De RES 1.0 Noord-Holland Zuid xxii, met daarin het Amsterdamse bod voor circa 17 extra windturbines van 3 MW per stuk, verschijnt op 21 april 2021. Deze wordt op 26 mei 2021 besproken in de gemeenteraad van Amsterdam. De avond voor de raadsvergadering is er een inspraakavond waar de eerste 100 aanmeldingen mogen inspreken. De meeste insprekers spreken zich uit tegen de plannen. In het raadsdebat wordt vooral gesproken over nut en noodzaak van wind op land, het draagvlak voor de plannen en de effecten op gezondheid. De raad stemt in met de RES 1.0 en neemt daarbij een motie aan waarin het college wordt verzocht een werkgroep op te zetten met vertegenwoordigers van Windalarm, de coöperaties, de gemeente en relevante deskundigen om te komen tot een gemeenschappelijk feitenoverzicht xxiii. Bij de RES 1.0 worden ook de plannen voor het vervolg vastgesteld, namelijk een reflectiefase gericht op het ontwikkelen van een afwegingskader om windturbinelocaties en het proces rond deze locaties te toetsen. Dit is een tussenstap voor de projectvoorbereidingsfase. In de projectvoorbereidingsfase gaan initiatiefnemers onder regie van de gemeente aan de slag gaan met een participatieplan, onderzoeken en vergunningaanvraag voor een windzoekgebied. Aan het eind van deze fase besluit de gemeente over het al dan niet 30

verlenen van een vergunning voor het plaatsen van windturbines op de betreffende locatie.

Parallel aan het proces van de RES 1.0 wordt ook de Omgevingsvisie Amsterdam 2050 in ontwerp vastgesteld (januari), ter inzage gelegd (januari-maart), beantwoord (mei) en vastgesteld (juli). Dit is relevant omdat in deze Omgevingsvisie de zoekgebieden uit de RES 1.0 worden opgenomen als “voorkeursgebied windenergie op Amsterdams grondgebied” xxiv. Er komen in totaal 181 zienswijzen, waarvan 180 tegen windturbines in Amsterdam. In reactie verwijst de gemeente naar de integrale afweging die in het RES-proces heeft plaatsgevonden xxv en de voorkeursgebieden worden conform de RES 1.0 vastgesteld op 7 juli 2021.

Figuur 6: Tijdlijn Conflictfase

5.2

Analyse

Welk vraagstuk stond centraal? De ambitie van 50 MW extra windenergie binnen de stadsgrenzen is de opdracht vanuit de concept RES en de vastgestelde Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal 2050. Er is in het participatieproces geen ruimte voor het heroverwegen van nut en noodzaak, de omvang van de ambitie en alternatieve oplossingen. Deze vragen vloeien over de kaders van het proces heen naar het maatschappelijke en politieke debat, waar veel nadruk komt te liggen op het effect van windturbines op de gezondheid van mensen. Dit heeft nog steeds een relatie met afstandsnormen en hinder die in eerdere fasen een rol speelden, maar nu met een focus op gezondheid. Tijdens deze fase verplaatst het proces zich door de stad, met eerst protest uit IJburg, daarna uit Noord en even later ook uit Zuidoost. In de participatiebijeenkomsten speelt de term ‘zoekgebieden’ een belangrijke rol. De gemeente benadrukt dat met de RES 1.0 zoekgebieden worden vastgesteld; een 31

term waarmee ambtenaren willen benadrukken dat deze gebieden nog niet definitief als windlocaties vaststaan: “het is een zoekgebied en niet een hebben-het-al-gevondengebied”. De voorkeursgebieden worden ook opgenomen in de Omgevingsvisie in juli 2021. Participanten benoemen dit ook: “dat een ambtenaar dan zegt, het gaat alleen nog maar om zoekgebieden, maar nee, het gaat om voorkeursgebieden en je hebt dan een voorkeur voor dit gebied”. Wat was de politieke inbedding? In deze fase vinden discussie en debat voornamelijk plaats in de politieke arena. De inbreng van bewoners en belangengroepen komt tot de raad via de inspraakavonden, door protestacties en via de media. Protestgroepen kiezen hier ook bewust voor, zo vertelt één van de actievoerders: “participatie doen we aan mee, maar is voor ons niet relevant omdat het over invulling van een voorgenomen besluit gaat, we willen juist terug naar het politieke besluit”. De inspraakavonden en raadsvergaderingen worden gekenmerkt door felheid en gepolariseerde standpunten. Wat gebeurde er met de input van de deelnemers?

Het is in de RES 1.0 onnavolgbaar hoe de input van deelnemers is meegewogen in het aanscherpen en prioriteren van de zoekgebieden. In deze afweging hebben zowel onderzoeken (haalbaarheidsonderzoeken, draagvlakonderzoek, quickscan landschap en natuur, onderzoek netbeheerder), als inzicht in wettelijke en technische beperkingen, als beleid, als participatie een rol gespeeld. De argumenten worden per gebied gepresenteerd, waarbij de input van de deelnemers enkel wordt aangegeven door bij onderzoeksuitkomsten een aantal keer het zinnetje “Deze aanknopingspunten zijn ook naar voren gekomen in de participatiesessies” op te nemen xxvi. Zo vertelt een betrokkene vanuit de gemeente: “als je dan vraagt wat gaf de doorslag, vaak is het een combinatie van de verschillende punten”. Dit maakt het echter onduidelijk en onnavolgbaar hoe de input van participanten heeft meegewogen in het aanscherpen en prioriteren van de zoekgebieden. Het protest heeft daarnaast geleid tot aanpassing van het proces, er wordt namelijk een extra ronde informatieavonden georganiseerd en een reflectiefase ingebouwd. Verder is veel input geleverd via de honderden e-mails en raadadressen. Het gaat daarbij om participatie rechtstreeks in het politieke domein, buiten de RESparticipatie om.

De gemeente reageert vooral op deze e-mails en raadsadressen door uitleg te geven; deze input leidt niet tot inhoudelijke aanpassingen in de RES 1.0.

Wat was de samenstelling en representativiteit van de deelnemers?

Onder de deelnemers in het maatschappelijke en politieke proces is vooral het tegengeluid te horen. Het protest wordt vooral geassocieerd met Windalarm, maar het aantal protestgroepen en hun standpunten zijn meer divers. Met de informatieavonden in april 2021 kwamen voor het eerst in het participatieproces verschillende standpunten aan bod. Dit werd gewaardeerd door de aanwezigen: “op die manier ontstond een evenwichtiger gesprek tussen de gemeente met haar windambitie, bewoners met vragen en zorgen, en onafhankelijke experts” en “iedereen heeft mogen zeggen wat hij mocht zeggen”. 32

Hoe was de ondersteuning en uitvoering door de gemeente? In de uitvoering van de participatie vanuit de gemeente zien we drie belangrijke lijnen. Er werd verder gewerkt aan de RES 1.0. Daarnaast kreeg de gemeente, zowel ambtelijk als politiek-bestuurlijk te maken met honderden e-mails en raadsadressen van verontruste bewoners en van de protestgroepen. De gemeente reageert hierop door het eigen perspectief uit te leggen; of in de woorden van één van de ambtenaren: “zuiver en transparant in wat je doet, je moet continu het perspectief er tegenover of ernaast stellen, en aangeven hoe jij erin staat”. Door de hoeveelheid werk die hiermee gepaard ging, kregen de verontruste bewoners pas laat een reactie en de informatieve antwoorden pasten niet bij de onrust die mensen voelden: “op onze e-mails wordt pas na maanden gereageerd op de toon van: ‘we zullen het even uitleggen’, maar wij wilden gewoon gesprek”. Als derde werden de extra informatieavonden georganiseerd, waarbij bewust werd gekozen voor een setting waarin verschillende argumenten op tafel kwamen. Hoe werden deelnemers geïnformeerd in het participatieproces en wat was de relatie met de bredere communicatie van de gemeente?

De gemeente deelt veel informatie op een transparante wijze, maar de informatievoorziening is wel versnipperd. Deels doordat twee websites worden gebruikt, de website van de RES NHZ en de gemeentelijke website. Er is ook versnippering doordat iedere gemeente afzonderlijk werkt aan plannen voor windenergie. Ambtelijk en bestuurlijk is hierover contact, maar deze informatie wordt niet actief met bewoners van andere gemeenten gecommuniceerd. Zo vertelt een bewoner aan de rand van de stad: “gemeente Amsterdam vertelt niet aan mensen aan de rand van de stad dat naastliggende gemeenten daar ook aan het zoeken zijn”. Daarnaast vindt in deze fase een felle discussie over feiten plaats, waarbij verschillende rapporten en wetenschappelijke onderzoeken in stelling worden gebracht door met name Windalarm en de medici. Dit heeft met name betrekking op het effect van windturbines op de gezondheid van omwonenden. In hoeverre was de discussie tijdens de bijeenkomsten representatief voor de bredere houding en discussie in Amsterdam?

De discussie over het draagvlak is in de stad voor windturbines blijft voortduren. In het maatschappelijke en politieke debat zijn tegenstanders veel meer te horen dan voorstanders. Voorstanders trekken zich regelmatig terug uit de maatschappelijke discussie, zo vertelt iemand: “je wilt inspreken als je voor bent, maar als je dan ook nog eens uitgescholden wordt door de buurt”. Onder de voorstanders komt ook de positie van de coöperaties ter discussie te staan. Voor de één is hun betrokkenheid een teken van lokaal draagvlak, anderen benadrukken dat leden van coöperaties vaak niet in de zoekgebieden wonen.

5.3

Conclusies Conflictfase

Vanaf januari 2021 is er sprake van conflict en polarisatie, waardoor dialoog en discussie niet meer op een constructieve wijze mogelijk zijn. Dit speelt zich vooral af in het maatschappelijke en politieke debat. In het participatieve proces wordt een serie 33

informatieavonden ingelast. Deze worden overigens positief gewaardeerd, omdat verschillende belangen en standpunten op tafel kwamen. Het protest tegen de plannen komt in volle omvang op de gemeente af. De gemeente probeert overeind te blijven in de veelheid aan protest en zet tegelijkertijd de stappen richting de RES 1.0. Bewoners voelen zich door de gemeente niet gehoord en zetten hun protest voort. Ondertussen gaat de politieke besluitvorming verder en wordt de RES 1.0 door een meerderheid van de raad vastgesteld.

34

INTERMEZZO: HOE WERD DE RES BREDER ERVAREN? I&O Research heeft een peiling uitgevoerd naar de ervaringen van bewoners met het RES-proces. Opdrachtgever waren de Energieregio’s Noord-Holland Noord en NoordHolland Zuid xxvii. Dit onderzoek geeft een beeld hoe het RES-proces breder is ervaren in Amsterdam en vormt zo een waardevolle toevoeging aan de interviews. De Amsterdamse resultaten kunnen bovendien vergeleken worden met die van de rest van Noord-Holland Zuid.

Het overgrote deel (84%) van de Amsterdammers geeft aan (heel erg) geïnteresseerd te zijn in duurzame energie, 69% geeft aan op zijn minst gehoord te hebben dat Amsterdam zoekgebieden voor zonneweides en windmolens heeft aangewezen en 58% weet (ongeveer) welke zoekgebieden dat zijn. Deze uitkomsten van het RES-proces zijn dus breed bekend.

Het aantal respondenten dat zich betrokken voelde bij het proces ligt lager. Op een schaal van 1-10 (waarbij een 10 aangeeft dat iemand ‘zeer sterk betrokken is’) geeft de helft (53%) een 6 of hoger. Een klein deel van de respondenten geeft aan het eens te zijn met de stellingen “ik ben voldoende geïnformeerd” en “ik heb de juiste informatie ontvangen” (respectievelijk 22% en 21%). De grootste groep was het met deze stellingen oneens (45% en 39%). Minder dan een derde van de mensen die wist dat er zoekgebieden waren aangewezen, wist dat zij hun mening konden geven. Van deze groep hadden slechts enkele respondenten (2% tot 8%) dit ook daadwerkelijk gedaan xxviii. In de vragenlijst werd ook aan inwoners gevraagd hoe ze vinden dat de overheid inwoners moet betrekken bij de keuze voor specifieke windlocaties en de manier waarop ze daarvan kunnen meeprofiteren. Tien procent vindt het voldoende om geïnformeerd te worden, 57% vindt dat hun mening en advies gevraagd moet worden en 33% wil daadwerkelijk meebeslissen.

In grote lijnen komen de antwoorden uit Amsterdam overeen met de antwoorden uit de rest van Noord-Holland Zuid. Bijvoorbeeld bij de vragen of mensen voldoende/ juist geïnformeerd zijn en hoe zij verder betrokken willen zijn. Toch zijn er een aantal verschillen. In Amsterdam hebben meer mensen gehoord over de zoekgebieden en zijn de resultaten van het RES-proces dus breder bekend. Mogelijk door de brede aandacht voor de (protesten tegen) windenergie in de media. Toch voelt men zich in de rest van de regio meer betrokken (63% in de rest van de regio versus 53% in Amsterdam). Ook geeft men in de rest van de regio 2 tot 4x zo vaak aan dat zij hun mening hebben gegeven in het RES proces. Daarbij gaat het overigens om zeer kleine groepen respondenten, waardoor het onzeker is of deze resultaten significant zijn xxix. Dit ondanks het intensieve participatieproces in Amsterdam. Het lijkt te bevestigen dat het een kleinere groep Amsterdammers is die zich heeft laten horen en erg betrokken is bij duurzaamheidsbeleid (in de eerste fase) of juist erg tegen windturbines is (in de derde fase). 35

Amsterdam Rest NHZ 53% 62%

Betrokkenheid bij het RES-proces (meer dan een 5 op een schaal van 1-10) Gehoord dat er zoekgebieden zijn aangewezen 69% 48% Weet (ongeveer) waar die zijn 58% 49% Voldoende geïnformeerd 22% 24% Juist geïnformeerd 21% 21% Wisten dat ze hun mening konden geven 28% 25% (Deel hiervan dat dit ook gedaan heeft, gemiddeld (5%) (14%) over vier inspraakmogelijkheden) Op basis van antwoorden van het I+O panel Amsterdam (N>500) en de rest van NHZ (N>1500, gewogen naar leeftijd). NB in de rapportage van I+O research staan afwijkende percentages omdat daarin alleen de resultaten voor heel Noord-Holland Zuid, inclusief Amsterdam, genoemd zijn.

36

HOOFDSTUK 6: CONCLUSIES In dit onderzoek hebben we het participatieproces van de RES Amsterdam geëvalueerd naar aanleiding van de moties Krueger/ Boomsma en Kiliç. De evaluatie gaat specifiek over de periode van april 2019 tot juli 2021. Onderstaand presenteren wij de hoofdconclusies op basis van deze analyse. Ook geven wij richtingen voor het vervolg; wetende dat sinds juni 2021 al verdere stappen zijn gezet, waaronder de reflectiefase en het participatieproces rond de Noorder IJplas.

6.1 Samenvatting van de informatievoorziening en het participatieproces Informatievoorziening

De motie Krueger/ Boomsma betreft de vraag hoe goed de informatievoorziening richting inwoners van Amsterdam is geweest rondom de planning van windturbines in het RES-proces. We concluderen dat er op verschillende manieren en momenten een rijkheid aan informatie is verstrekt waarbij alle informatie, verslagen en antwoorden op vragen openbaar waren. Hoewel er pas eind 2020 een breder bewustzijn van de plannen is ontstaan, is er uitgebreid gecommuniceerd xxx. Inmiddels weten veel Amsterdammers van de plannen.

Informatievoorziening is geen garantie voor bewustzijn en betrokkenheid: uit onderzoek xxxi weten we dat mensen op zoek gaan naar informatie die aansluit bij hun voorkeuren en gedrag, en dat vaak pas doen als een onderwerp saillant is voor hen. Dat zien we ook terug in dit participatieproces. In de Atelierfase is de vraag nog abstract en is het moeilijker een diverse groep mensen te vinden die aanwezig wil zijn bij de ateliers. Het zijn dan vooral de mensen die het leuk vinden om mee te denken over duurzaamheidsbeleid. Op het moment dat er windturbines op een kaart staan ingetekend in de Bewustwordingsfase, wordt het onderwerp concreet en gaan bewoners steeds meer zelf op zoek naar informatie. Bewoners geven aan niet eerder informatie te hebben ontvangen, terwijl de gemeente wel geprobeerd heeft hen te bereiken. Hoewel de gemeente wellicht meer mensen had bereikt wanneer zij brieven had verstuurd (bewoners geven aan dit gemist te hebben), lijkt het niet zozeer de informatievoorziening, maar de saillantie van het onderwerp te zijn dat het verschil tussen de Atelierfase en de Bewustwordingsfase, en later de Conflictfase, verklaart. In de Conflictfase raken bewoners via de media steeds meer op de hoogte.

In vergelijking met de andere RES deelregio’s geven evenveel mensen in Amsterdam aan goed geïnformeerd te zijn, maar weten, vermoedelijk dankzij de media-aandacht, meer mensen over de zoekgebieden. Wij concluderen dat er ruime informatievoorziening is geweest, maar dat deze informatievoorziening sec niet sterk bepalend is geweest voor het verloop van het participatieproces.

37

Kwaliteit van het RES participatieproces Belangrijker dan de informatievoorziening waren de keuzes rond het RES participatieproces. De motie Kiliç betreft het participatieproces zoals dat door de gemeente is georganiseerd. In de voorliggende evaluatie hebben we per fase gekeken of aan de eigenschappen van een goed participatieproces voldaan is. Samenvattend ontstaat het volgende beeld.

Van juni 2019 tot en met april 2021 heeft de gemeente een uitgebreid participatieproces opgetuigd rond de RES Amsterdam. Vele ambtenaren, bewoners, belangengroepen en ondersteuners vanuit de RES-regio hebben met veel tijd en energie 26 bijeenkomsten georganiseerd met duizenden deelnemers. Bewoners werden via deze bijeenkomsten vroegtijdig betrokken bij de RES. De vragen en opzet waren, vanuit de gemeente en de RES-opdracht bezien, logisch. We concluderen dat het participatieproces door de gemeente uitvoerig is georganiseerd en ondersteund. Echter, het proces is georganiseerd vanuit de gemeentelijke logica, die niet overeenkwam met de logica van de participanten. Gemeente en participanten zaten figuurlijk gesproken - in een andere film. Er is na de zomer van 2020 een kloof ontstaan tussen wat de gemeente voor ogen heeft met het participatieproces in het kader van haar windambities enerzijds, en de beleving van de deelnemers aan de bijeenkomsten in de Bewustwordings- en Conflictfase anderzijds. Deelnemers voelen zich gepasseerd doordat veel van hun vragen voor de gemeente inmiddels een gepasseerd station zijn of juist nog niet aan de orde zijn. De gemeente heeft daarbij verschillende keuzes gemaakt die de scheiding van films, en daarmee de polarisatie, heeft versterkt.

Onderstaand bespreken we achtereenvolgens de oorzaken voor de scheiding van films en lichten de hoofdconclusie toe. Vervolgens gaan we in op de effecten van het evaluatieproces. We eindigen met richtingen voor het vervolg van de participatieprocessen rond de windambitie.

6.2

Oorzaken voor scheiding van de films

Vroege, maar bepalende keuzes Twee vroege keuzes waren bepalend voor het proces. De eerste is de keuze om vooraf een ambitie van 50 MW (ongeveer 17 turbines) als vertrekpunt te formuleren. Met deze stevige ambitie geeft de gemeente richting aan en stimuleerde zij ook andere deelregio’s hogere ambities te stellen, zo bleek uit verschillende interviews. Het nadeel van de stevige ambitie, gekoppeld aan de hoogstedelijke omgeving met beperkte groene en industriële ruimte en de snelheid waarmee Amsterdam de windprojecten wil realiseren, is echter dat het de ruimte voor discussie en inspraak sterk inperkt. De tweede bepalende keuze heeft te maken met het uitnodigingsbeleid. Gemeente Amsterdam heeft in de Atelierfase in haar uitnodigingsbeleid niet actief ingezet op een vertegenwoordiging van een diversiteit aan opvattingen in de lokale ateliers, waaronder (mogelijke) tegenstanders. In deze fase werden echter cruciale keuzes gemaakt, zoals het toetsen van de ambitie en het aanwijzen van zoekgebieden. Juist bij cruciale keuzes over windenergie, is de diversiteit aan opvattingen onmisbaar. 38

De windopgave als technische opgave De gemeente is het RES-proces gestart als een technische duurzaamheidsopgave. Zo zijn de zoekgebieden maximaal groot gedefinieerd, waarbij de contouren zijn bepaald door technische, fysieke en juridische beperkingen. Dit werd gebruikt om een kaart te maken die als objectieve basis zou dienen voor een transparante discussie over voorkeuren. Het nadeel was dat er ook delen binnen de zoekgebieden vielen waarvan de gemeente zelf al wist dat daar helemaal geen windturbines zouden komen te staan zoals de gebieden vlakbij de woningen op IJburg. Hierdoor schrokken bewoners meer dan nodig was en protestgroepen grepen dit aan om te claimen dat de gemeente 200 meter hoge windturbines op 350 meter afstand wilde plaatsen. De technische rationaliteit zien we ook terug op andere terreinen. In haar antwoorden en reacties verwijst de gemeente doorgaans naar de windopgave, wettelijke normen, eerdere besluiten en de business case. Zo worden zorgen over geluidsoverlast direct vertaald in beperkingen voor (de business case van) windturbines in plaats van als een belangrijk, breder thema. De vuistregel van 350 meter afstand tot woningen is zo opgesteld dat de gemeente “vrij zeker is dat er geen technische ruimte over het hoofd wordt gezien xxxii”.

Door deze technisch-juridisch werkwijze krijgen deelnemers aan het proces de indruk dat andere maatschappelijke afwegingen van ondergeschikt belang zijn. In de praktijk beperkte invulling van participatie

De gemeente heeft het participatieproces ingezet om stakeholders te consulteren. Deelnemers verwachten dat zij in een participatieproces toch meer invloed hebben. Dat roept de vraag op of de scheiding van films minder was geweest wanneer de gemeente consequenter zou hebben gesproken van een ‘consultatieproces’ in plaats van een ‘participatieproces’. Naar buiten toe legitimeert de gemeente het beleid door te benadrukken dat opmerkingen en zorgen zijn meegenomen. Uit deze evaluatie blijkt dat dat toch wat te kort door de bocht is. Los van sommige detailopmerkingen worden er geen grote wijzigingen aangebracht, dan wel keuzes toegeschreven aan het participatieproces. Uitzondering is het participatieproces zelf dat verlengd is met de informatieavonden in april en de reflectiefase. Enkele partijen die positief zijn over de windplannen, hebben hun belangen en voorwaarden direct aan de ambtelijke tafel of op niveau van het RES-programma behartigd. Vakkundig verzet gericht op polarisatie

De gemeente wilde in gesprek binnen de kaders van de windambitie. Bezorgde Amsterdammers die merkten dat een gesprek over deze kaders niet mogelijk was, kozen voor de aanval. Tegenover een gemeente met veel beleidscapaciteit staan in Amsterdam ook protestgroepen met de netwerken, kennis en vaardigheden om snel, effectief en voor een breed publiek actie te voeren. Dat had al snel tot gevolg dat het debat polariseerde. Er werd op de persoon gespeeld, de tegenpartij werd gediskwalificeerd, alleen nog expertise die bij de eigen standpunten paste werd geloofd, et cetera. Dat maakt een constructief debat onmogelijk. Voorstanders en meer genuanceerde bewoners trokken zich terug uit het publieke debat. De gemeente had moeite om snel op de vragen, bezwaren en protesten te reageren doordat (1) binnen de 39

gemeente veel afstemming nodig was en (2) de ambtenaren overspoeld werden met vragen, raadsadressen en WOB-verzoeken van bewoners en opdrachten vanuit de politiek. Verschillende opvattingen over draagvlak

De gemeente geeft aan dat draagvlak onderdeel was van de afweging. Het is echter niet vanzelfsprekend wat draagvlak is en hoe dat te meten is. Hoe dichter mensen bij de zoekgebieden wonen, hoe kleiner het draagvlak xxxiii, en bij ieder windproject zal er een groep mensen zijn die ‘tegen’ is. De vraag is: bij wie moet er precies draagvlak zijn, en wie en hoe kan een gemeente bepalen dat er voldoende draagvlak is? Zowel de groep bewoners die geen windturbines wil als de gemeente claimen namens de bevolking te spreken en op te komen voor het collectieve belang. Daarmee trekken ze de legitimiteit van de andere partij in twijfel, wat de ruimte voor een open gesprek kleiner maakt. Een (gebrek aan) draagvlak blijft in de lucht hangen en kan door alle partijen geclaimd worden. Wij hopen dat de resultaten van de PWE en een nieuw draagvlakonderzoek (dat hopelijk tegemoet komt aan eerdere kritiek) door alle partijen gedragen wordt en meer duidelijkheid biedt over waar het draagvlak en overlappende belangen liggen. Hoe ging de gemeente om met de scheiding van films?

Nu is het niet uitzonderlijk dat er verschillende manieren zijn waarop een proces wordt beleefd door betrokken partijen. Bovendien kan niet iedereen gelijk krijgen. Voor deze evaluatie is met name van belang hoe de gemeente is omgegaan met de constatering dat bewoners het proces en de daarin gemaakte afwegingen anders beleefden. Hier zien we dat er door de gemeente verschillende keuzes zijn gemaakt die deze scheiding van films heeft versterkt. Deze variëren van strategisch (het vertrekken vanuit een hoge ambitie voor wind, wat de speelruimte beperkt) tot tactisch (niet ruimhartig benoemen hoe de inbreng van bewoners heeft geleid tot aanpassingen of beleidsbeslissingen) tot operationeel (de werkvorm waarbij bewoners die de windambitie niet onderschrijven gevraagd wordt 17 windturbines te plaatsen in de zoekgebieden). We kunnen concluderen dat de gemeente op verschillende momenten in het proces keuzes had tussen verschillende handelingsopties. De doelen van participatie waren zeer waarschijnlijk dichterbij geweest wanneer zij op een aantal cruciale momenten andere keuzes had gemaakt.

40

6.3 Waar heeft het vooralsnog toe geleid? Effecten van het participatieproces Het is evident dat het participatieproces over windturbines in Amsterdam heftig is verlopen en tot conflict heeft geleid. Toch vinden we op zichzelf niet dat het conflict een reden is om te spreken van ‘mislukte’ participatie. Weerstand is ook participatie en is zeker bij windturbines te verwachten. Ook, of gezien de ruimtelijke beperkingen, juist in Amsterdam. Het succes van het participatieproces is niet af te meten aan de hoeveelheid weerstand, maar of en hoe lessen uit het conflict zijn getrokken die zijn vertaald in aanpassingen van het beleids- en/of participatieproces. Wij hebben de effecten van het participatieproces in beeld gebracht aan de hand van democratische en instrumentele doelen van gemeente en participanten (zie figuur).

Op het eindmoment van onze evaluatie (juni 2021) is een groot deel van de democratische doelen (linkerkant van de figuur) niet bereikt. Vanuit de gemeente is de kloof tussen burger en politiek eerder groter dan kleiner geworden ten opzichte van het moment van aanvang van het participatieproces. Het beeld wordt breed gedeeld dat er een groep van ten minste honderden actieve, betrokken burgers tegenover de gemeente of zelfs stadsgenoten is komen te staan. Zowel de gemeente als bewoners (ongeacht hun standpunt over wind) pleiten daarbij voor een snelle, eerlijke duurzaamheidstransitie en een leefbare stad. Dat maakt de wederzijdse verwijten en kritiek dat ‘de andere kant’ duurzaamheid en leefbaarheid tegenwerkt extra pijnlijk. Ook het ideaal waarbij omwonenden ‘hun windturbine’ vanuit lokaal draagvlak en eigendom ontwikkelen, is kleiner geworden. Wel is over de gehele periode een diverse groep bewoners betrokken geraakt. Het proces van beleidsvorming is daarmee inclusiever geworden en het heeft geleid tot actief burgerschap (ondermeer door Windalarm) van een grote groep bewoners die is meegenomen in beslissingen die hen aangaan (democratisch recht). Daar tegenover zien we niet dat, of hoe, deelnemers meer zeggenschap hebben gekregen in de besluitvorming. Ook de instrumentele doelen (rechterkant van de figuur) zijn voor een belangrijk deel niet gehaald.

Een groot deel van de participanten heeft niet hun belangen weten te behartigen. Wel heeft (de discussie naar aanleiding van) het participatieproces deelnemers geholpen kennis op te doen over de RES. Dat geldt zowel voor het brede publiek (gezien de relatief grote bekendheid van de zoekgebieden) als voor de actieve deelnemers. De instrumentele doelen vanuit de gemeente zijn niet behaald. Een belangrijk doel was het meenemen van bewoners om zo draagvlak te krijgen voor beleid. Met name binnen de zoekgebieden is de weerstand tegen windenergie feller, breder en beter georganiseerd geraakt. Of de kwaliteit van het beleid inhoudelijk is verbeterd, is lastig te bepalen omdat het onduidelijk is op grond van welke resultaten uit het participatieproces beleidskeuzes rond bijvoorbeeld de prioritering van zoekgebieden zijn veranderd. Vanuit de gemeente gezien is het participatieproces

41

weinig effectief gebleken. De oorspronkelijke ambitie is overeind gebleven. Onze indruk is dat dat eerder ondanks, dan dankzij het participatieproces is. Het oorspronkelijke tijdspad zal hoogstwaarschijnlijk niet gehaald kunnen worden door het verlengen van het participatieproces. De slotconclusie is dan ook wat ontnuchterend. Ondanks een participatieproces waar zeker kanttekeningen bij te zetten zijn (zie eerder), maar dat ook stevig, en met verschillende kwaliteiten is opgezet, is een groot deel van de participatiedoelen tot de zomer van 2021 niet behaald. Dit vormt de nieuwe uitgangssituatie voor het participatieproces vanaf de zomer van 2021, waar sprake is van polarisatie en een gedeukt vertrouwen in het participatieproces.

6.4

Hoe verder?

Trekken we de beeldspraak van de twee films door, dan kunnen de gemeente en andere betrokkenen aan een aantal richtingen denken. De film op pauze zetten door de plannen in de ijskast te zetten is daarbij geen optie, er ligt immers een heldere opdracht vanuit het hoogste democratische orgaan (de gemeenteraad). Bij het uitvoeren van deze opdracht zijn er drie richtingen:

42

1. Men kan ervoor kiezen de films te vervolgen, hierdoor zal de polarisatie echter in stand blijven. Alle partijen lijken impliciet of expliciet te verwachten tot de Raad van State door te moeten gaan. De participatie in de planfase zal dan grotendeels hetzelfde patroon volgen en mogelijk zelfs minder intensief kunnen worden omdat immers toch dezelfde uitkomsten te verwachten zijn. Wellicht lukt het hiermee de windambitie te realiseren, waarna de weerstand -als bewoners voor een voldongen feit staan- zal afnemen. Dit is al op veel plekken in Nederland gebeurd. De gemeente laat hiermee zien haar eigen duurzaamheidsagenda tot in de consequenties serieus te nemen. De afweging of de kosten hiervan opwegen tegen de baten is aan de politiek en overigens ook aan de georganiseerde tegenstanders. 2. Men kan ervoor kiezen een wezenlijk nieuwe scene te starten om beide films alsnog samen te laten komen. Dit is het idee achter de reflectiefase. Het vraagt depolarisatie zodat bestaande partijen, aangevuld met nieuwe experts en perspectieven, zich committeren en er ruimte ontstaat voor nieuwe, gezamenlijke beelden over bijvoorbeeld windenergie, lokale ruimtelijke kwaliteit en het borgen van de gezondheid. Een nieuwe scene vraagt ook de bereidheid van de gemeente om, als de uitkomsten daartoe aanleiding geven, de ambities aan te passen. 3.

Men kan ervoor kiezen op specifieke locaties een nieuwe film te starten. De RES 1.0 is vastgesteld en de voorkeurslocaties zijn in de Omgevingsvisie aangewezen. De nieuwe film richt zich niet langer op de gemeente Amsterdam als geheel, maar op één (of meerdere) specifieke locatie(s), zoals de Noorder IJplas, en begint daar zoveel mogelijk met een schone lei. Deze nieuwe film kan op belangrijke punten verschillen met het RES-proces. Zo zijn de rollen anders. Niet de gemeente, maar energiecoöperaties vanuit Amsterdam en/of andere initiatiefnemers organiseren het proces met omwonenden. De gemeente zit

vooral in een toetsende rol. Bovendien gaat het om een concreet initiatief waardoor de werkelijke effecten duidelijk worden en kunnen tegenvallen of juist meevallen. Het wordt echter alleen een nieuwe film wanneer vanuit de gemeente wordt gewerkt vanuit een andere logica en omwonenden bereid zijn constructief aan het participatieproces deel te nemen. In dat proces zal ook het nietrealiseren van de windturbines een optie zijn.

Tot slot een samenvatting van een aantal eerdere observaties als les voor andere participatieprocessen: • •

• • •

•

Zorg dat er iets te kiezen is in een participatieproces. Als er geen ruimte is voor werkelijke keuzes door deelnemers, noem het dan ook geen participatieproces. Wees helder over de definitie van draagvlak. Draagvlak bij wie precies, hoe veel en hoe wordt dat beoordeeld? Beschouwt de gemeente de participatiebijeenkomsten als een toets voor draagvlak, dan horen daar consequenties bij wanneer er wel of geen draagvlak blijkt te zijn op die bijeenkomsten. Benoem expliciet en genereus hoe het participatieproces heeft bijgedragen aan beleidswijzigingen of -concretisering. Zorg vroegtijdig en actief dat de volle diversiteit aan perspectieven en belangen aanwezig is. Zorg dat het voor alle stakeholders belangrijk is en blijft om deel te nemen. Wanneer sommige belangen eerder of via andere kanalen behartigd worden, is de kans groot dat de gemeente in het uiteindelijke participatieproces tegenover de resterende groep komt te staan en de discussie polariseert. Wees voorbereid op snelle polarisatie.

Dank: Allereerst dank aan de geïnterviewden voor hun snelle reactie en openhartige gesprekken. Ook willen wij de gemeente Amsterdam bedanken voor hun snelle respons op vragen, de ruime toegang tot bronnenmateriaal en de gewetensvolle manier waarop zij het feitenrelaas hebben gecontroleerd. Tot slot dank aan I+O research voor het gebruik van hun onderzoeksresultaten.

43

BIJLAGE Geïnterviewden Datum 24 september 2021 24 september 2021 27 september 2021 28 september 2021 28 september 2021 6 oktober 2021 11 oktober 2021 12 oktober 2021 12 oktober 2021 15 oktober 2021 26 oktober 2021 27 oktober 2021 28 oktober 2021

29 oktober 2021 2 november 2021 16 november 2021 17 november 2021 19 november 2021 19 november 2021

44

Naam Arend de Geus Bart van Zoelen Caroline van der Kooi Naut Kusters Simone Brands Sijas Akkerman Peter Verbeek Willem Wiskerke Renate Nollen Marjanne Vrolijk Jan Visschers Roald Frekken Remco de Boer Juliane Kürschner Frank Boon Tineke de Vries Arno Pronk Marco Berkhout Renske Peters

Rob Smiers Michiel Raats Marieke van Doorninck

Functie Onafhankelijk moderator Het Parool Gemeente Amsterdam WindAlarm Arts Milieufederatie Noord-Holland Bewoner Noorder IJplas Milieudefensie Volkstuinvereniging Centrale Dorpenraad Landelijk Noord Studio Energie Gemeente Amsterdam Amsterdam Wind

Petitiehouder WindAlarm RES Noord-Holland Zuid Stichting Beschermers Amstelland Gemeente Amsterdam Generation Energy Wethouder gemeente Amsterdam

NOTEN

i Commissie Brenninkmeijer/ adviescommissie Burgerbetrokkenheid bij Klimaat (2021), Betrokken bij klimaat; burgerfora aanbevolen. Hoewel dit rapport specifiek gaat over burgerfora zijn veel randvoorwaarden in algemeen zin breder van toepassing op participatietrajecten. ii Gemeente Amsterdam (2012), Windvisie ontwerp, ruimte voor windmolens in Amsterdam iii Volgens de provincie (2016) ging het om 33 windturbines https://www.nhnieuws.nl/nieuws/185387/hier-in-noord-holland-komen-mogelijk-nieuwe-windmolens iv Het Parool, 19 november 2015, Noord-Holland blijft onwrikbaar over windparken in Amsterdam v Het Parool, 17 september 2016, Stad laat haar duurzame spierballen rollen voor molens vi De in werking treding zal dan nog even op zich laten wachten. De eisen zullen vervallen in van de Omgevingsverordening Noord-Holland 2020/2022. Deze ligt september ’21 ter inzage en zal naar verwachting in werking treden met de nieuwe Omgevingswet. vii Stuurgroep Regionale Energie Strategie NHZ (2019) Startnotitie Regionale Energie Strategie NHZ: Samen op zoek naar kansen voor de regio. viii Regionale Energie Strategie NHZ (2019) Foto Energie & Ruimte Deelregio Amsterdam, Amsterdam.

ix Aanwezig zijn: gemeente Amsterdam, MRA, Haven Amsterdam, AEB, Waternet, Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied, provincie Noord-Holland, Rijkswaterstaat, ministerie BZK, Vattenfall, Zuiderlicht.nu, NDSM Energie, Opgewekt aan het IJ, Onze Energie, Alliander, Natuur & Milieu, Milieu & Natuur Noord-Holland, gemeenteraadsfractie GroenLinks, woningcorporatie Ymere, CE Delft, Decisio, Zoncoalitie, BCG Amsterdam, The Cloud Collective, ORAM, Dutch Datacenters, 02025. x Gemeente Amsterdam (2019) Uitleg scenario’s, Amsterdam. Gemeente Amsterdam (2019) Banner bouwstenen en randvoorwaarden, Amsterdam. Gemeente Amsterdam (2019) Samenvatting lokale scenario ateliers Amsterdam, Amsterdam. xi De opgave van 50 MW wind wordt voor het eerst gepresenteerd tijdens de 5 scenarioateliers (28 oktober t/m 11 december 2019). In de eerste presentatie ontbreekt dit getal, in de tweede presentatie wordt onder het kopje ‘Wat is de opgave in Amsterdam’ gesproken over “windpotentieel maximaal benutten”, in de derde en vierde presentatie wordt onder het kopje ‘Wat is de opgave in Amsterdam’ gesproken over “50 MW wind in 2026”. xii Regionale Energie Strategie NHZ (2020) Concept RES Amsterdam: het bod van deelregio Amsterdam, Amsterdam. xiii Verslagen raadscommissie 5 maart 2020 en raadsvergadering 11 maart 2020. xiv Motie Groen Inzake kansen voor het realiseren van meer megawatt (motie 308.20).

xv Motie Timman cs. inzake onderzoek naar gevolgen zonneweides en windmolens (motie 309.20). xvi Motie Bakker cs. inzake meeprofiteren omwonenden (motie 315.20) en motie Bakker cs. inzake Omgevingsovereenkomst RES (motie 316.20). xvii Motie Marttin inzake concreter maken participatieproces RES (motie 314.20). xviii In het persbericht van de afdeling Onderzoek, Informatie en Statistiek zelf staan overigens alle drie de conclusies. xix Windalarm (2020) Presentatie Informatiebijeenkomst Van en voor bewoners, Amsterdam. Windalarm (2021) Position Paper Twaalf argumenten om de Nederlandse geluidsnorm voor industriële windturbines aan te scherpen, Amsterdam. Windalarm (2021) Zon voor wind: Oproep verkenning alternatieven voor wind in de natuur en leefomgeving, Amsterdam. xx Gemeente Amsterdam (2021) Spoedvoordracht voor de collegevergadering van 9 maart 2021 – windzoekgebieden RES Amsterdam, Amsterdam. xxi Verslag besluitvormende raadsvergadering 22 april 2021 xxii Stuurgroep Regionale Energie Strategie Noord-Holland Zuid (2021) 2,7 TWh duurzame energie in 2030, we wekken al 0,7 TWh op.

45

xxiii Motie Boomsma inzake de Regionale Energie Strategie Noord Holland Zuid (windturbines feiten) (motie 368) xxiv Gemeente Amsterdam (2021) Omgevingsvisie Amsterdam 2050: Een menselijke metropool, Amsterdam. xxv Gemeente Amsterdam (2021) Nota van beantwoording zienswijzen: Behorende bij de Omgevingsvisie Amsterdam 2050, Amsterdam. xxvi Gemeente Amsterdam (2021) Spoedvoordracht voor de collegevergadering van 9 maart 2021 – windzoekgebieden RES Amsterdam, Amsterdam. xxvii I+O Research (2021) Evaluatie communicatie en participatie RES 1.0 Noord-Holland Noord en NoordHolland Zuid xxviii Bij het interpreteren van deze resultaten gaat het overigens om een hele kleine groep mensen uit de steekproef, waardoor slechts een paar mensen in de steekproef van ruim 500 respondenten. xxix Het gaat hierbij om een deel van de steekproef: namelijk mensen die gehoord hebben van de zoekgebieden en wisten dat ze hub mening konden geven. Wel gaat het om een groot verschil dat consistent is over verschillende manieren om deel te nemen (bijvoorbeeld het deelnemen aan bijeenkomsten of een reactie geven bij de gemeenteraad bij de behandeling van RES 1.0). xxx Zie het overzicht dat de gemeente Amsterdam hierover is opgesteld en meerdere keren is toegezonden aan de gemeenteraad xxxi Zie bijvoorbeeld: Kahneman, D. & Tversky, A. (1982). Variants of uncertainty. Cognition, 11, 143-157; Luhmann, N.

(1992) What is communication? Communication theory, 2(3), 251-259; Cuppen, E., & Pesch, U. (2021) How to Assess What Society Wants? The Need for a Renewed Social Conflict Research Agenda In: A critical approach to the social acceptance of renewable energy infrastructures (pp. 161-178). Palgrave Macmillan, Cham. xxxii Quote uit de beantwoording van de vragen op de bijeenkomst van 7 december 2020. xxxiii Op basis van het draagvlakonderzoek. Uitzondering daarbij is het havengebied waar een flink deel van de ambitie kan worden gerealiseerd.

46