Bijlage 3 Notitie Financiele Stresstest 2023-2027.pdf

Financiële Stresstest 2023-2027

Mei 2023

Gemeente Amsterdam Stresstest 2023-2027

Mei 2023

Inhoud 1 Stresstest 2023-2027 ........................................................................................................ 3 1.1 Inleiding ............................................................................................................................................... 3 1.2 Stand van zaken van onze financiële weerbaarheid .............................................................................4 1.3 Gevoeligheid voor rente en inflatie ..................................................................................................... 6 2 Financiële weerbaarheid bij crisis ...................................................................................... 7 2.1 Crisis-scenario’s ................................................................................................................................... 7 2.2 Stress-scenario’s als gevolg van klimaatverandering ......................................................................... 10 2.3 Conclusie met betrekking tot onze financiële weerbaarheid .............................................................. 11 Bijlage A Technische verantwoording door Stichting Economisch Onderzoek......................... 12 Bijlage B Lijst van grafieken en tabellen .............................................................................. 12

Gemeente Amsterdam Stresstest 2023-2027

Mei 2023

1 Stresstest 2023-2027

1.1 Inleiding Hoewel een crisis zich niet makkelijk laat voorspellen weten we dat een crisis ingrijpende maatschappelijke en financiële gevolgen kan hebben. Nog niet zolang geleden hadden we te maken met de Coronacrisis en op dit moment bevinden we ons in moeilijke omstandigheden door de aanhoudende oorlog in Oekraïne, door inflatie en stijgende rentes en klimaatverandering. Het is belangrijk om te weten waar we staan en een beeld krijgen van mogelijke gevolgen als het komt tot een crisis. Daarom doen we jaarlijks bij voorjaarsnota een stresstest op onze financiën. De stresstest geeft een financiële doorkijk op sociaaleconomische- en financiële scenario’s. Ook geeft de stresstest een inschatting van mogelijke financiële gevolgen van andere scenario’s zoals: pandemie, extreme weersituaties, digitale of fysieke aanvallen in de openbare ruimte en uitval van kritieke infrastructuur. Het gaat om voor de gemeente Amsterdam relevante en plausibele scenario’s. Deze hoeven niet op te treden maar het kan wel en dan geeft de stresstest een beeld van de mogelijke financiële gevolgen voor de gemeente Amsterdam. De scenario’s en de berekeningen voor de stresstest zijn in een stresstest model gezet door Stichting Economisch Onderzoek (SEO).

Naast de weerbaarheid van de gemeente Amsterdam heeft SEO met het stresstest model ook andere uitkomsten onderzocht: het bruto regionaal product (brp) en de werkgelegenheid van de regio Groot-Amsterdam. De resultaten laten zien dat het brp en de werkgelegenheid op de korte termijn hard geraakt kan worden door een pandemie of een overstroming. Op de middellange termijn is de blijvende impact het grootst in het geval van een overstroming, een financiële en een economische crisis, of de langdurige uitval van energie en internet wat kan leiden tot een verslechtering van het vestigingsklimaat. De notitie Stresstests 2023-2027 is opgesteld aan de hand van het stresstest model van SEO en kan in samenhang worden gelezen met de uitgebreide Handreiking Model Brede Stresstest Gemeente Amsterdam in de bijlage. De notitie geeft in hoofdstuk 1 een beeld van de financiële positie van de gemeente aan de hand van het historische en het verwachte verloop van de Algemene Reserve en de Schuld.

Vervolgens geeft het inzicht in de gevoeligheid van onze begroting voor oplopende rente en inflatie: wat gebeurt er met het begrotingssaldo wanneer we te maken krijgen met een 1% punt stijging van rente en de inflatie? In hoofdstuk 2 wordt het effect van een aantal crisis-scenario’s gegeven waarin verschillende factoren – waaronder rente en inflatie- anders bewegen dan onze verwachting bij de begroting 2023. De uitkomsten zijn zuivere effecten op ons begrotingssaldo zonder rekening te houden met mogelijke beleidsinterventies in een reactie op een crisis. Het in kaart brengen van de zuivere effecten stelt de gemeente in staat om de gewenste en noodzakelijke maatregelen af te wegen. Deze maatregelen zijn mogelijk gericht op de gevoeligheid van de gemeentefinanciën voor crises te verkleinen, dan wel de wendbaarheid en/of weerbaarheid van de gemeente te vergroten, om effecten van een crisis op te vangen. Omdat het nemen van maatregelen keuzes met zich meebrengen die buiten het bereik van de financiële stresstest vallen, kan ook geen oordeel worden gegeven over de vraag of de gemeente voor de stresstest ‘geslaagd’ of ‘gezakt’ is. Tot slot van de inleiding: crisis-scenario’s geven weer wat kan gebeuren, niet wat zal gebeuren. De uitkomsten van het model zijn geen prognoses noch voorspellingen. De stresstest geeft de gemeente aanvullend inzicht in haar financiële positie.

In deze notitie geven we aandacht aan een financieeleconomisch crisis-scenario, een sociaaleconomisch crisis-scenario, een pandemie en een tweetal shock scenario’s die samenhangen met klimaatverandering.

Gemeente Amsterdam Stresstest 2023-2027

Mei 2023

1.2 Stand van zaken van onze financiële weerbaarheid Voor de financiële weerbaarheid van de gemeente Amsterdam zijn de hoogte van de Algemene Reserve (AR) in combinatie met prudent begrotingsbeleid en verantwoorde schuldontwikkeling belangrijk. De AR moet op de normhoogte zijn om de financiële gevolgen van risico te kunnen dragen. De onderstaande grafiek toont de huidige verwachting van de AR per jaar en de normhoogte. We verwachten dat onder gelijkblijvende omstandigheden – zonder een crisis- vanaf 2024 de Algemene reserve weer op normhoogte is. Die normhoogte heeft de raad vastgesteld op 5% van het begrotingstotaal exclusief toevoegingen en onttrekking aan reserves. Figuur 1 Verloop van de Algemene Reserve in het basis scenario

Verwacht verloop Algemene Reserve in basis scenario 500,0

Bedragen x € 1 miljoen

450,0 400,0 350,0 300,0 250,0 200,0 150,0 100,0 50,0 2019

2020

2021

Algemene reserve

2022

2023

2024

2025

2026

Normhoogte (5% begrotingstotaal)

Bij begroting 2023 hebben college en raad een herstel-pad voor de Algemene Reserve bepaald. Deze is in de bovenstaande grafiek opgenomen en leidt tot herstel in 2024. Door de huidige stijging in loon en prijspeil, inflatie, rentelasten en risico staat het begrotingssaldo onder druk. Dat maakt het herstel van de Algemene Reserve volgens dit herstel-pad onzeker. Lagere baten en hogere lasten als gevolg van stijgende rente en inflatie, bouwkosten en terugloop in grondopbrengsten zijn drijvende factoren voor de druk op het begrotingssaldo. De renteontwikkeling heeft impact vanwege onze schuldpositie. De maatregelen die wij nemen zorgen voor een vertraagde doorwerking van de rentestijging maar de impact komt hoe dan ook. Hoe hoger de schuld hoe groter de impact van een rentestijging. Op basis van de huidige inzichten stijgt de externe schuld in lijn met de begroting 2023 en stabiliseert mogelijk op € 8,9 miljard in 2026.

Gemeente Amsterdam Stresstest 2023-2027

Mei 2023

Figuur 2Verloop schuldontwikkeling in het basis scenario

De netto schuldquote – de grijze en oranje lijnen in figuur 2 – zijn opgesteld voor respectievelijk de totale schuld en voor de standaardschuld. Standaardschuld is de schuld exclusief het deel van die schuld die we aanwenden voor het financieren van door de gemeente in erfpacht uitgegeven gronden. Beide schuldquotes blijven onder de huidige omstandigheden en verwachtingen binnen de marges die zowel het college als de toezichthouder, de provincie Noord-Holland, redelijk acht. Wat betekent dat de huidige schuldpositie verantwoord en betaalbaar is. Vanaf 2027 hebben we te maken met structurele begrotingstekorten door de wijzigingen in de gemeentefondsuitkering. Dat maakt dat het vooruitzicht op een sluitende begroting vanaf 2027 uit beeld raakt tenzij het Rijk bijspringt. Alles bij elkaar hebben we een redelijke financiële uitgangspositie op dit moment maar gegeven de huidige ontwikkelingen in rente en inflatie en de grote onzekerheid over het structurele begrotingstekort vanaf 2027 is het vooruitzicht voor de financiële positie negatief.

Gemeente Amsterdam Stresstest 2023-2027

Mei 2023

1.3 Gevoeligheid voor rente en inflatie Om een beeld te krijgen wat inflatie en rentestijging kunnen doen met de begroting hebben we het effect van 1 % stijging in rente en 1% stijging inflatie -als die niet wordt gecompenseerd door het Rijkdoorgerekend: Figuur 3 Effect van 1% stijging van rente en inflatie op het begrotingssaldo wanneer die niet wordt gecompenseerd door het Rijk.

Effect van 1% stijging van rente en inflatie op het begrotingssaldo €-

Bedrag x € 1 miljoen

€ -10

2023

2024

2025

2026

2027

€ -20 € -30 € -40 € -50 € -60 € -70 € -80 € -90 Lange rente

Inflatie effect baten & lasten

Totaal

De grafiek laat per jaar zien wat de verslechtering van het begrotingssaldo is wanneer rente en inflatie met 1 % punt oplopen ten opzichte van de huidige situatie. Rentestijgingen hebben een effect omdat wij jaarlijks een deel van onze schuld opnieuw moeten aantrekken en over dat deel de rentestand van dat moment moeten betalen. De grafiek laat zien dat we dit trapsgewijs doen waardoor de nieuwe rente niet ineens over de gehele schuld effect heeft maar gestadig over de jaren oploopt. Bij 1 % punt hogere rentestand loopt dat effect op tot € 47 miljoen structureel per jaar vanaf 2027. Rentestijging is daarom risicovol, een rentedaling werkt in ons voordeel. Tabel 1 Effect van 1% stijging van rente en inflatie op het begrotingssaldo wanneer die niet wordt gecompenseerd door het Rijk (bedragen x € 1 miljoen).

Lange rente Inflatie effect baten & lasten Totaal

2023

2024

2026

2027

€

-11

€

-20

€

2025 -29

€

-41

€

-47

€

-28

€

-28

€

-29

€

-29

€

-30

€

-38

€

-48

€

-58

€

-70

€

-77

Inflatie wordt in principe gecompenseerd door het Rijk. Een ‘positief’ effect van inflatie is dan dat de gemeenteschuld minder waard wordt en – mits de baten stijgen- het eenvoudiger wordt deze op de langere termijn af te lossen. Eigen baten stijgen ook omdat de gemeente indexatie toepast op bijvoorbeeld erfpachtcanon en onroerendezaakbelasting (OZB). Dat betekent tegelijkertijd dat de lasten voor inwoners van Amsterdam toenemen door inflatie. Inflatie leidt ook tot stijgende lasten voor de gemeente, het sterkst zagen we die stijging in energieprijzen en in de bouwkosten. Inflatie pakt negatief uit voor gemeentes wanneer zij daarvoor onvoldoende worden gecompenseerd door het Rijk. Het is niet zeker dat de gemeente volledig wordt gecompenseerd en het is niet zeker dat wij in staat zijn de eigen baten in gelijke mate als de ontwikkeling van onze lasten te laten stijgen. Inflatie is daarom risicovol.

Gemeente Amsterdam Stresstest 2023-2027

Mei 2023

2 Financiële weerbaarheid bij crisis

Een goede veerkrachtige uitgangspositie is belangrijk om de eerste impact van een crisis op te kunnen vangen. Dat geeft weerbaarheid en wendbaarheid om te kunnen herstellen van of aan te passen aan een crisissituatie. De stresstest geeft geen antwoorden op de wendbaarheid, dat vergt wijziging van beleid en zullen we op het moment van crisis overwegen. De stresstest maakt wel de huidige financiële weerbaarheid inzichtelijk en geeft aan hoe lang we een crisissituatie kunnen dragen voordat we moeten ingrijpen.

2.1 Crisis-scenario’s De crisis-scenario’s zijn gekozen op basis van historische observaties en eerder gepubliceerde scenario’s door o.a. het Rijk, de gemeente Amsterdam, het CPB en het KNMI. De scenario’s zijn beoordeeld op relevantie en op plausibiliteit voor de gemeente Amsterdam. Vervolgens zijn de scenario’s verwerkt in een financieel impact model opgesteld door Stichting Economische Onderzoek (SEO). Ze zijn in 2021 gebruikt in de brede consultatie van de eigen organisatie en ketenpartners zoals de GGD, Veiligheidsregio en een aantal universiteiten. De verzameling van scenario’s die SEO heeft uitgewerkt is groot en breed. Voor deze notitie hebben we wij de pandemie, een financieel-economische crisis en een sociaaleconomische crisis gekozen en twee klimaat gerelateerde scenario’s: droogte en overstroming. De gehele verzameling scenario’s van SEO met technische verantwoording zijn in de bijlage opgenomen. Onderstaande grafieken geven de mogelijke meerjarige financiële consequenties van een nieuwe pandemie, een financiële crisis gevolgd door economische krimp en een situatie van langdurige economische krimp in combinatie met oplopende werkloosheid. Dat scenario is gebaseerd op een economische krimp die vergelijkbaar is met de kredietcrisis van 2009 tot en met 2013.

Voor de verdeling van de economische effecten naar sector is daarom gekeken naar hoe het die sectoren tijdens de kredietcrisis verging. Voor de financiële crisis hebben we het SEO-model gebruikt en daarbij de rente en inflatie van het scenario van SEO aangepast aan de ontwikkeling die we hebben gezien in de periode van de kredietcrisis. Dat hebben we gedaan omdat ook het economische crisis-scenario van SEO op die periode is gebaseerd en zodoende beide scenario’s in de grafiek hieronder in samenhang kunnen worden geduid. Voor het scenario van een nieuwe pandemie is gekeken naar de pandemie zoals die zich voor heeft gedaan aan het begin van 2020 en gebruikt SEO de economische krimpcijfers voor verschillende sectoren van het CBS aangevuld met ingrijpende maatregelen die zorgen voor een korte termijnimpact gedurende 26 weken. De effecten van al die factoren komen tot uiting in een verslechtering van het begrotingssaldo en uiteindelijk een impact op de Algemene Reserve in de crisis-scenario’s ten opzichte van het basisscenario.

Gemeente Amsterdam Stresstest 2023-2027

Mei 2023

Figuur 4 Impact van een nieuwe pandemie, een financiële en een economische crisis op de Algemene Reserve t.o.v. het basis scenario.

Verloop Algemene Reserve in een Crisis €600

Bedrag x € 1 miljoen

€500 €400 €300 €200 €100 €0 (€100)

2023

2024

2025

2026

2027

Financiele crisis

Normhoogte

(€200) (€300) Basisscenario

Pandemie

Economische krimp

De grafiek in figuur 4 geeft de impact op het totaal niveau. Met het model hebben we het beeld van de financiële impact kunnen verdelen naar de programma’s. In figuur 5 hieronder staan de verslechteringen van zowel het totaal saldo als de programma saldi per jaar ten opzichte van het basisscenario, in respectievelijk het financieel-economisch en een sociaaleconomisch crisis-scenario: Figuur 5 Effect van een financiële crisis op het begrotingssaldo van programma's.

Bedrag x € 1 miljoen -200

-150

-100

-50

0

+50

1. Bouwen, wonen en duurzaamheid 2. Openbare ruimte, Water, Groen en Vervoer 3. Economie, Kunst, Cultuur en Erfgoed 4. Sport 5. Onderwijs 6. Gezondheid, Zorg, Jeug, Opvang en Diversiteit 7. Sociale zaken en Armoedebestrijding

2023 2024 2025 2026 2027

8. Veiligheid A. Algemene dekkingsmiddelen B. Bestuur en organisatie Totaal

In dit crisis scenario is het effect op de algemene middelen positief door indexatie van baten maar dat wordt in zijn geheel tenietgedaan door de stijgende lasten in de diverse programma’s.

Gemeente Amsterdam Stresstest 2023-2027

Mei 2023

Figuur 6 Effect van een sociaaleconomische crisis op het begrotingssaldo van programma's.

Bedrag x € 1 miljoen -160

-140

-120

-100

-80

-60

-40

-20

0

+20

1. Bouwen, wonen en duurzaamheid 2. Openbare ruimte, Water, Groen en Vervoer 3. Economie, Kunst, Cultuur en Erfgoed 2023

4. Sport

2024

5. Onderwijs

2025

6. Gezondheid, Zorg, Jeug, Opvang en Diversiteit

2026

7. Sociale zaken en Armoedebestrijding

2027

8. Veiligheid A. Algemene dekkingsmiddelen B. Bestuur en organisatie Totaal

In dit crisis scenario speelt inflatie en rente een minder grote rol en is het vooral de economische krimp waardoor onze baten verminderen en een aantal lasten naar verwachting zullen stijgen zoals de inkomensondersteuning voor Amsterdammers. Beide crises hebben ook een impact op de schuldquote die hieronder is gegeven voor de standaardschuld. In alle scenario’s blijft de standaardschuld onder het niveau van 110%. Figuur 7 Impact van een pandemie, een financiële en een economische crisis op de schuldquotes

Ontwikkeling Standaardschuld bij crises 100% 95% 90% 85% 80% 75% 70% 65% 60% 55% 50% 2023 Basisscenario

2024

2025

Pandemie

Sociaal-Econ crisis

2026

2027 Financieel-Econ crisis

Gemeente Amsterdam Stresstest 2023-2027

Mei 2023

2.2 Stress-scenario’s als gevolg van klimaatverandering Als gevolg van klimaatverandering neemt de kans op en frequentie van ‘shocks’ als langdurige droogte, hittestress en overstroming toe. Hoewel de gevolgen van klimaatverandering veel groter zijn hebben we de stresstest moeten beperken tot de financiële consequenties van een ‘shock’. Die betreffen vooral de extra kosten voor maatschappelijke opvang, de GHOR-taken en herstel van de bebouwde omgeving. De effecten van al die factoren komen tot uiting in een verslechtering van het begrotingssaldo en uiteindelijk een impact op de Algemene Reserve in de crisis-scenario’s ten opzichte van het basisscenario.

Figuur 8 Impact van een klimaat 'shock’ op de Algemene Reserve t.o.v. het basis scenario.

Ontwikkeling AR bij klimaat stress 600

Bedrag x € 1 miljoen

400 200 0 2023

2024

2025

2026

2027

-200 -400 -600 Basisscenario

Overstroming

Langdurige Droogte

Normhoogte

En de ontwikkeling van de schuldquote als gevolg van die shocks. Ook in die gevallen blijft de standaardschuld onder het niveau van 110%. Figuur 9 Impact van een klimaat ‘shock' op de schuldquotes

Ontwikkeling Standaardschuld bij klimaat stress 100% 95% 90% 85% 80% 75% 70% 65% 60% 55% 50% 2023

2024 Basisscenario

2025 Overstroming

2026 Langdurige Droogte

2027

2.3 Conclusie met betrekking tot onze financiële weerbaarheid Onze huidige financiële positie kenmerkt zich door een goed vooruitzicht op herstel van de Algemene Reserve, wel een oplopende schuld en een structureel begrotingstekort vanaf 2027. De crisis-scenario’s lopen door tot 2027 en missen daarmee de grote consequenties van dat structurele begrotingstekort. In de stresstest lijkt de financiële uitgangspositie goed maar is dat eigenlijk niet gezien de negatieve vooruitzichten na 2027. De stresstest is opgesteld voor 5 jaar vooruit en is daardoor beperkt tot de tussenliggende periode. In die tijd kunnen na 2 jaar vooral de zwaardere crisis-scenario’s met forse rentestijging, inflatie, een sociaaleconomische crisis of een financieel-economische crisis de gemeente in moeilijke omstandigheden brengen die we – zeker samen met het tekort vanaf 2027 - niet het hoofd kunnen bieden zonder steun van het Rijk. Van de klimaat gerelateerde shocks zal vooral een overstroming vergaande financiële consequenties hebben. De huidige financiële uitgangspositie geeft de gemeente ongeveer twee jaar tijd om zich aan te passen aan de gevolgen van een crisis. We hebben daardoor tijd om een goede keuze in maatregelen te maken die dan na die twee jaar wel in werking moeten zijn. Het is dus zaak de tijd na start van een crisis goed te benutten.

Gevoeligheid voor rente kunnen we terugdringen door de schuldontwikkeling te matigen, gevoeligheid voor inflatie kunnen we terugdringen door onze lasten waar mogelijk minder structureel te maken. De uitkomsten tonen dat de gemeentefinanciën het meest onder druk komen te staan in een overstromingsscenario of — op de middellange termijn — een financieel-economische crisis. De belangrijkste verklaringen voor orde grote van de gevolgen van een overstroming zijn dat alle economische activiteiten in meerdere wijken abrupt tot een halt zullen komen en dat er relatief veel fysieke schade aan gebouwen en grond-, weg- en waterbouwkundige werken zal zijn. Bij een financieel-economische crisis zorgt de combinatie van economische krimp en een verminderde bijdrage vanuit het gemeentefonds voor een sterk negatief effect. Kortom, crises hebben de potentie onze begroting structureel en meerjarig negatief uit evenwicht te brengen. In die gevallen zal de gemeente zonder verder ingrijpen het risico lopen de artikel 12 status aan te moeten vragen en daarmee haar financiële zelfbeschikking verliezen. Dat kan het gevolg worden van het doorzetten van de huidige stijging in rente en inflatie wanneer die tot een zware economische of financiële crisis leiden.

We hebben in dat geval uitgaande dat er geen andere risico’s boven op dergelijke crises stapelen na 2026 niet meer de mogelijkheid om negatieve saldi op te vangen met de Algemene Reserve. Een zeer grote overstroming kunnen we vanaf de start financieel niet het hoofd bieden bij onze huidige financiële positie.

Bijlage A Technische verantwoording door Stichting Economisch Onderzoek

Bijgevoegd: Handreiking Model Brede Stresstest Gemeente Amsterdam

Bijlage B Lijst van grafieken en tabellen

Figuur 1 Verloop van de Algemene Reserve in het basis scenario 4 Figuur 2Verloop schuldontwikkeling in het basis scenario 5 Figuur 3 Effect van 1% stijging van rente en inflatie op het begrotingssaldo wanneer die niet wordt gecompenseerd door het Rijk. 6 Figuur 4 Impact van een nieuwe pandemie, een financiële en een economische crisis op de Algemene Reserve t.o.v. het basis scenario. 8 Figuur 5 Effect van een financiële crisis op het begrotingssaldo van programma's. 8 Figuur 6 Effect van een sociaaleconomische crisis op het begrotingssaldo van programma's. 9 Figuur 7 Impact van een pandemie, een financiële en een economische crisis op de schuldquotes 9 Figuur 8 Impact van een klimaat 'shock’ op de Algemene Reserve t.o.v. het basis scenario. 10 Figuur 9 Impact van een klimaat ‘shock' op de schuldquotes 10 Tabel 1 Effect van 1% stijging van rente en inflatie op het begrotingssaldo wanneer die niet wordt gecompenseerd door het Rijk.

6

pag. 12