BIJLAGE 2a Collegeonderzoek toekomst erfpachtstelsel - verkenning knel- en verbeterpunten.pdf

14 december 2021

Collegeonderzoek toekomst erfpachtstelsel Verkenning knel- en verbeterpunten

14 december 2021

Versie

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

14 december 2021

Samenvatting en conclusie

Situatie Het Amsterdamse erfpachtstelsel bestaat dit jaar 125 jaar. Erfpacht is in deze lange periode bepalend geweest voor de ontwikkeling van de stad Amsterdam. Dankzij erfpacht heeft de gemeente beter kunnen sturen op de stadsontwikkeling en dankzij erfpacht wordt de grondwaardeontwikkeling weer geïnvesteerd in de stad. Met name in de afgelopen 25 jaar is het erfpachtstelsel echter steeds meer onderwerp geworden van maatschappelijke en politieke discussie. In de optiek van het college biedt het erfpachtstelsel nog steeds meerwaarde om inhoudelijke beleidsdoelen te bereiken, zoals de sturing op het gebruik van de grond, het tegengaan van speculatie en om de waardeontwikkeling van de grond ten bate van de gemeenschap te laten komen. Deze visie wordt ondersteund door de analyse zoals uitgevoerd door prof. Vonck (zie paragraaf 2.3). Tegelijkertijd is de erfenis van 125 jaar aan erfpachtrechten, algemene bepalingen en hiermee samenhangend gemeentelijk beleid ingewikkeld te noemen. Een tweede belangrijke en soms complicerende factor is dat de waardeontwikkeling van de grond onvoorspelbaar is en relatief volatiel is gebleken. Dit bemoeilijkt daardoor voor sommigen de acceptatie van het erfpachtsysteem. Het gemeentelijk erfpachtgrondwaardebeleid volgt immers de waardeontwikkeling.

Dit maakt erfpacht naast een instrument met meerwaarde ook een (blijvend) ingewikkeld en bekritiseerd instrument. Dit is niet zomaar te veranderen. Het is de kunst om dit complexe systeem zo begrijpelijk mogelijk uit te leggen. De volatiliteit van de waardeontwikkeling heeft de gemeente met de Overstapregeling voor woningerfpachters ingeperkt, door woningerfpachters de mogelijkheid te geven om voor eens en voor altijd de canon vast te zetten (met indexatie) of deze af te kopen. Ook is de relatief sterke recente grondwaardeontwikkeling ingeperkt door de gemeente door gunstige overstapvoorwaarden te introduceren: - Het vastklikken van de waardepeildatum (op 1 januari 2014 of 2015) voor iedereen die vóór 8 januari 2020 een aanvraag heeft ingediend; - Het maximeren van de BSQ (grondquote) op 49%; - Het introduceren van een overstappremie van 25%, tijdelijk 35%. Voor woningerfpachters is er in de afgelopen jaren veel verbeterd met de introductie van eeuwigdurende erfpacht. Erfpachters ervaren de overstapmogelijkheid dan ook overwegend als positief. Blijkens een uitgevoerde evaluatie onder woningerfpachters is 47 % (zeer) positief en 39% neutraal ten aanzien van de mogelijkheid om over te stappen op eeuwigdurende erfpacht.1 De belangstelling voor de Overstapregeling onder gunstige voorwaarden was groot te noemen.

Circa 85% van de woningerfpachters heeft een overstapaanvraag gedaan vóór 8 januari 2020 (de 1

Gemeente Amsterdam, Statusupdate Overstap Erfpacht Gemeente Amsterdam, 22 juli 2021

2

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

14 december 2021

einddatum van het overstappen onder gunstige voorwaarden). De onzekerheid over toekomstige, mogelijk grote canonsprongen, veroorzaakt door de volatiliteit van de (grond)waardeontwikkeling, of onzekerheid over wijziging van de toekomstige erfpachtbepalingen, is voor deze groep weggenomen. Voor ‘spijtoptanten’ die zich niet op tijd hebben aangemeld om van de gunstige overstapvoorwaarden te kunnen profiteren, is er een regeling aangekondigd door het college. Deze zogeheten ‘spijtoptantenregeling’ biedt alsnog de mogelijkheid om onder genoemde gunstige voorwaarden een overstapaanvraag in te dienen. Ten behoeve van dit onderzoek zijn circa 30 interviews afgenomen met interne gemeentemedewerkers en externe experts van ketenpartijen en koepelorganisaties, die in hun dagelijkse werkzaamheden met erfpacht te maken hebben. Verbeterpunten Met dit onderzoek heeft het college (ambtelijk) willen laten onderzoeken wat de verbetermogelijkheden zijn ten aanzien van het erfpachtstelsel met het oog op de toekomst. Immers, ondanks het bieden van meer zekerheid met eeuwigdurende erfpacht en de gunstige voorwaarden bij overstap, is er ook blijvende kritiek.

Enerzijds ten aanzien van de Overstapregeling zelf: de (financiële) voorwaarden en de communicatie daarover, het tempo van uitvoering van de Overstapregeling, de mate van transparantie en de mate waarin maatwerk mogelijk is in bijzondere gevallen. Anderzijds richt de kritiek zich op het handelen van de gemeente bij andere erfpachtzaken zoals transformaties en canonherzieningen aan het einde van een tijdvak (bij niet-overstappers en commercieel vastgoed), en met name de consequenties voor erfpachters van het onderliggende (marktvolgende) grondwaardebeleid. Hoofdstuk 1 tot en met 5 geven achtergrond en context. In hoofdstuk 6 zijn de knelpunten verwoord met diverse voorbeelden en zijn suggesties geformuleerd hoe hiermee in de toekomst om zou kunnen worden gegaan. Een aantal suggesties - vaak aangedragen door derden - die in het onderzoek naar voren zijn gekomen, liggen – in de optiek van het college – voor de hand om nader te onderzoeken of over te nemen. Het is aan een volgend college om daar in samenspraak met de raad gevolg aan te geven. De suggesties dan wel verbeterpunten zijn genummerd op volgorde van aan bod komen in (hoofdstuk 6 van) dit rapport. De voorgestelde verbeterpunten zijn:

1

De doelen van het erfpachtstelsel nader uitwerken, beter toelichten en (explicieter) als uitgangspunt nemen voor beleidswijzigingen en externe communicatie

3

Het instellen van een spijtoptantenregeling voor erfpachters met een woning die alsnog een overstap wensen maar die hun aanvraag niet, te laat of onvolledig hebben ingediend, waarbij de datum voor het overstappen onder gunstige voorwaarden eenmalig wordt verlengd

3

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

14 december 2021

Toelichting: het college heeft uit coulance op 9 november 2021 besloten om alle erfpachters die tot 8 januari 2020 volgens de Overstapregeling een overstapaanvraag konden indienen, maar dat niet hebben gedaan, alsnog gedurende zes maanden éénmalig in de gelegenheid te stellen om een overstapaanvraag in te dienen onder de voorwaarden zoals die tot 8 januari 2020 golden (spijtoptantenregeling).

6

Waar mogelijk betere toelichting geven op het grondwaardebeleid en de daarin gehanteerde rekenuitgangspunten en referenties

8

Nieuw beleid meer participatief vormgeven door ketenpartijen in een vroeg(er) stadium te consulteren bij voorgenomen beleidswijzigingen en achtergronden/beweegredenen van het (gewijzigde) beleid beter vast te leggen en uit te dragen

9

Het onderzoeken van een meer laagdrempelige mogelijkheid tot geschillenbeslechting voor de Overstapregeling (en bij erfpachtwijzigingen) in bijzondere gevallen die om maatwerk vragen

10

Het introduceren van een vaste onafhankelijke externe adviescommissie voor voorgenomen erfpacht beleids- en rekenwijzigingen die werkt vanuit een vast beoordelingskader

12

Meer voorlichting voor nieuwe toetreders en aan bestaande erfpachters, bij bijna aflopende tijdvakken en bij erfpachtwijzigingen (zoals bij bestemmings- en/of bebouwingswijzigingen)

14

Het actief sturen op vergroting van de klanttevredenheid middels verbeteringen in de organisatie en de structuur daarvan

Overige suggesties Een aantal suggesties als genoemd in hoofdstuk 6 van dit rapport ligt voor het college minder voor de hand om over te nemen. Het betreft hier veelal punten die vragen om een nieuwe, meer fundamentele politieke discussie of debat - en vervolgens een bestuurlijke afweging - door een nieuw college en een nieuwe raad. Dit betreft de volgende suggesties:

4

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

2

14 december 2021

De doelen van het erfpachtstelsel voor wonen, commercieel vastgoed en sociaalmaatschappelijk vastgoed participatief opnieuw bepalen en toekomstige beleidswijzigingen daarop baseren

Toelichting: het college onderschrijft de huidige doelen van het erfpachtstelsel – zoals die ook nog in 2017 door de raad zijn herbevestigd en vastgelegd in de Verordening gronduitgifte met gebruikmaking van erfpacht Amsterdam 2017 – en ziet dan ook geen aanleiding deze doelen opnieuw (participatief) te bepalen. Wel wil het college, zoals aangegeven, de doelen van het erfpachtstelsel nader omschrijven, beter toelichten en (explicieter) als uitgangspunt nemen bij beleidswijzigingen en externe communicatie.

5

Het introduceren van een overstapmogelijkheid voor commercieel en (sociaal)maatschappelijk vastgoed naar het eeuwigdurend stelsel

Toelichting: in 2017 is bij de vaststelling van de Overstapregeling gekozen om alleen erfpachters met een woonbestemming de keuze te geven om over te stappen naar eeuwigdurende erfpacht. Hoewel overstap ook aan erfpachters met niet-woonbestemmingen meer financiële zekerheid zou kunnen bieden, zou hiermee ook voor niet-woonbestemmingen afscheid worden genomen van het doel dat de waardeontwikkeling van de grond ten goede komt aan de gemeenschap. De reacties op het voorleggen van deze mogelijkheid in de interviews zijn dan ook divers gebleken. Op lange termijn zou dit leiden tot minder waardeontwikkeling die ten goede komt aan de gemeenschap. Ook is de uitvoerbaarheid complex omdat voor niet-woonbestemmingen geen modelmatige en (semi-)geautomatiseerde rekenmethode beschikbaar is.

11

Het introduceren van de mogelijkheid tot canonbetaling (in plaats van verplichte afkoop) bij uitgifte voor niet-woonbestemmingen.

Toelichting: In het coalitie-akkoord 2018-2022 is aangegeven dat er bij het onderzoek naar de toekomst van het erfpachtstelsel ook wordt gekeken naar “de wenselijkheid van de mogelijkheid van afkoop van de erfpachtcanon” Dit punt is in de interviews niet als knel- of verbeterpunt aangedragen. Wel krijgt de gemeente zo nu en dan signalen van ontwikkelaars en van potentiële erfpachters in het MKB-segment, dat zij bij nieuwe gronduitgiften liever canon zouden betalen dan eeuwigdurend afkopen. Ook is er - in verband met de aanhoudende financiële onzekerheden rondom de COVID-19 pandemie - op verzoek van enkele marktpartijen, de mogelijkheid gecreëerd om onder voorwaarden, bij nieuwe uitgiftes van commerciële bestemmingen onder de Algemene Bepalingen 2016 (AB2016), gedurende de eerste twee jaar canon te betalen in plaats van af te kopen. De afgelopen jaren is gebleken dat bij gronduitgifte voor particuliere woningen het merendeel van de erfpachters kiest voor canonbetaling.

5

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

13

14 december 2021

Verdere harmonisering van Algemene Bepalingen (AB’s) binnen het voortdurende stelsel, overstappen op nieuwe voortdurende AB moet daartoe aantrekkelijk worden gemaakt

Toelichting: Door het opstellen van een nieuwe AB kan een harmonisatie plaatsvinden via de Canonherziening Einde Tijdvak (CHET) voor alle erfpachters die om welke reden dan ook niet willen overstappen naar eeuwigdurende erfpacht. De meest recente algemene bepalingen voor voortdurende erfpacht zijn alweer uit het jaar 2000 en kunnen op onderdelen wellicht worden vereenvoudigd en aangepast, bijvoorbeeld door de (als ingewikkeld ervaren) canonvarianten van de AB 2000 te vervangen door één overzichtelijke canon. Elke nieuwe AB zou in principe een verbetering moeten zijn, maar volledige harmonisatie in het gehele stelsel is een illusie. Tenslotte is er een aantal verbetersuggesties die ons college niet zou willen overnemen en zou willen ontraden richting een volgend college en een volgende raad:

4

Verkennen of het mogelijk is om overstappen naar het eeuwigdurende stelsel voor altijd te ijken aan de (geïndexeerde) waardepeildatum van 1 januari 2014

Toelichting: na de inspraak op de Overstapregeling is ervoor gekozen om erfpachters tot (uiteindelijk) 8 januari 2020 onder de gunstige voorwaarden van 2017 te laten overstappen. Uit de inspraakreacties bleek immers dat erfpachters alleen het jaar 2017 te kort vonden om deze belangrijke keuze te maken. Eén van de gunstige voorwaarden was een erfpachtgrondwaarde op basis van de WOZ-waarde met peildatum 1-1-2014. Door geïnterviewden is de suggestie gedaan om erfpachters altijd de mogelijkheid te geven om op basis van deze gunstige waardepeildatum te laten overstappen. De canon is de vergoeding voor het gebruik van de grond en moet daarom in verhouding staan tot de waarde van de grond. Destijds is bewust gekozen om overstap onder gunstige voorwaarden voor een bepaalde periode mogelijk te maken.

7

Verdere verankering van de onafhankelijkheid van deskundigen die optreden in het kader van de canonherziening einde tijdvak

Toelichting: Dit verbeterpunt wordt ook genoemd in de bestuurlijke reactie op het raadsonderzoek van Berenschot.2 Hoewel het huidige college hiervoor openstaat, zijn er twijfels of voornoemde suggestie in de praktijk haalbaar is. Zowel de erfpachter als de gemeente wijzen ieder een deskundige aan tijdens de CHET. Beide deskundigen stellen vervolgens samen een derde deskundige aan. De gemeente heeft reeds de onafhankelijkheid van deskundigen in de CHET gewaarborgd door de gehele deskundigencommissie een overeenkomst te laten ondertekenen. In 2

Gemeente Amsterdam, Raadsinformatiebrief Bestuurlijke reactie raadsonderzoek: Erfpacht in Amsterdam; een gordiaanse knoop, 24 juni 2021

6

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

14 december 2021

de overeenkomst verklaart de derde deskundige dat er geen sprake is van belangenverstrengeling. Ook verklaren de drie deskundigen via deze akkoordverklaring op de opdracht dat zij bij het opstellen van het rapport rekening houden met – en ervoor zorgdragen dat de inhoud en de wijze van totstandkoming voldoen aan – de (juridische) eisen die daarvoor gelden. Ook verklaren de deskundigen in deze overeenkomst dat zij hoor- en wederhoor zullen toepassen voordat het rapport definitief wordt vastgesteld. Deskundigen (voor zover zij geregistreerde deskundigen zijn als makelaar-taxateurs) zijn in principe onderhevig aan beroepsregels waarin dit tot op zekere hoogte is afgedekt. Ook zijn de deskundigen gebonden aan de geldende jurisprudentie, waardoor deskundigen onder meer verplicht zijn hoor en wederhoor toe te passen en ze verplicht zijn hun berekeningen duidelijk te onderbouwen en toe te lichten. Doordat voor grondwaardebepaling bij Amsterdamse erfpacht specialistische kennis en kunde is vereist, is de groep deskundigen die door erfpachters en/of de gemeente in het kader van de CHET kan worden ingeschakeld, veelal Amsterdamse makelaars/taxateurs, beperkt. Slotopmerkingen Het onderzoeksrapport van adviesbureau Berenschot is in opdracht van de gemeenteraad opgesteld vanuit het perspectief van consumentenbescherming.

Het college is van mening dat de bescherming van de consument in het huidige erfpachtstelsel is geborgd. Het belang van de Amsterdammers – en de Amsterdamse erfpachters in het bijzonder – staat bij het maken van erfpachtbeleid centraal. Bij de totstandkoming van de Algemene Bepalingen 2016 (AB 2016) en de Overstapregeling is veelvuldig gebruikgemaakt van externe expertise en is geluisterd naar de Amsterdammers door middel van het houden van onder meer inspraak. Ook de gemeenteraad heeft met de vernieuwingsvoorstellen ingestemd. Voor woningerfpachters is er in de afgelopen jaren veel verbeterd door de introductie van eeuwigdurende erfpacht. Erfpachters ervaren de overstapmogelijkheid overwegend als positief. De AB 2016 en de Overstapregeling zijn inmiddels ook aan de rechter voorgelegd. Daaruit blijkt dat de AB 2016 en de Overstapregeling zorgvuldig tot stand zijn gekomen en dat er geen sprake is van schending van het consumentenrecht of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Desalniettemin wil ook het college kijken waar het erfpachtstelsel en de daarin geborgde consumentenbescherming verder verbeterd kan worden. Voornoemde verbeterpunten 1, 3, 9, 10 en 12 leiden (impliciet) tot betere bescherming van de consument.

Bij het verder verbeteren en aanpassen van het erfpachtstelsel in de komende jaren moet de uitvoering van het bestaande stelsel en de Overstapregeling niet uit het oog worden verloren. Wijzigingen in het stelsel – dus ook de wijzigingen die leiden tot verbetering en vereenvoudiging – zijn complex en ingrijpend voor de uitvoering van het stelsel. Bij verdere verbetering moet ook voldoende aandacht worden geschonken aan de continuïteit van de reguliere dienstverlening aan de erfpachters en de klanttevredenheid. Vervolg Het voorliggende college-onderzoek geeft weer wat er bij de documentenanalyse en in de interviews is opgehaald aan knelpunten en verbetersuggesties. De volgende stap zal zijn om het collegeonderzoek met de knelpunten en de verbetersuggesties te bespreken met de raad, waar mogelijk in samenhang met het door Berenschot uitgevoerde onderzoek. Vervolgens zullen de suggesties tot verbetering worden voorzien van een weging en nader worden geanalyseerd om de

7

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

14 december 2021

prioriteit en impact te bepalen. Dit zal gedaan worden middels zogenoemde ‘dwarskijksessies’ met experts in naar verwachting januari en februari 2022. Hierbij worden ook eventuele moties van de raad meegenomen. Het is na de aanstaande gemeenteraadsverkiezingen aan een nieuw college om in samenspraak met de nieuwe raad vervolg te geven aan de verdere verbetering van het erfpachtstelsel.

8

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

14 december 2021

Inhoud Samenvatting en conclusie ......................................................................................... 2 1 Aanleiding en werkwijze ........................................................................................ 11 1.1 Aanleiding................................................................................................................................ 11 1.2 Werkwijze ................................................................................................................................12 1.3 Leeswijzer ................................................................................................................................ 15 2 Introductie ............................................................................................................ 16 2.1 Erfpacht historisch ...................................................................................................................16 2.2 Erfpacht en grondbeleid ..........................................................................................................18 2.3 Erfpacht juridisch .....................................................................................................................21 2.4 Erfpacht in cijfers ....................................................................................................................

25 3 Het Amsterdamse erfpachtstelsel ........................................................................... 32 3.1 Voortdurend stelsel..................................................................................................................32 3.2 Eeuwigdurend stelsel ............................................................................................................... 37 Achtergrond en aanloop ....................................................................................................... 37 De Overstapregeling .............................................................................................................38 Tijdlijn .................................................................................................................................. 40 3.3 Evaluatie Overstapregeling ......................................................................................................43 4 Bepaling grondwaarde en canon ............................................................................. 48 4.1 Introductie .............................................................................................................................. 48 4.2 Grondwaardebepaling .............................................................................................................

53 4.3 Canonbepaling ....................................................................................................................... 60 Canonpercentage bij voortdurende erfpacht........................................................................ 60 Canonpercentage bij eeuwigdurende erfpacht .................................................................... 62 Betaalopties ......................................................................................................................... 64 5 Erfpachtorganisatie gemeente Amsterdam ............................................................. 67 5.1 Ontwikkeling ...........................................................................................................................67 Aantal medewerkers en ratio externe inhuur ........................................................................ 68 5.2 Organogram en werkzaamheden ........................................................................................... 69 5.3 IT ............................................................................................................................................. 72 Algemeen..............................................................................................................................

72 Programma NISE .................................................................................................................. 72 5.4 Processen ................................................................................................................................ 73 5.5 Beeld uit interviews ................................................................................................................. 78 5.6 Uitvoeringsconsequenties ....................................................................................................... 78

9

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

14 december 2021

6 Knelpunten en suggesties ...................................................................................... 79 6.1 Inleiding en verantwoording ....................................................................................................79 6.2 Knelpunt 1 | De inhoudelijke doelen van het stelsel worden ervaren als onduidelijk en/of onwenselijk............................................................................................................................. 80 Omschrijving ....................................................................................................................... 80 Achtergrond ........................................................................................................................ 82 Suggestie klein .....................................................................................................................83 Suggestie groot ................................................................................................................... 84 6.3 Knelpunt 2 | Canonsprongen leiden tot onzekerheid en ongelijkheid ...................................... 84 Omschrijving........................................................................................................................

84 Achtergrond ........................................................................................................................ 85 Suggestie klein..................................................................................................................... 86 Suggestie groot .................................................................................................................... 87 6.4 Knelpunt 3 | Gemeente legt (eenzijdig) beleidsregels en rekenuitgangspunten vast ............... 89 Omschrijving ....................................................................................................................... 89 Achtergrond ........................................................................................................................ 92 Suggesties klein ................................................................................................................... 94 Suggesties groot ................................................................................................................. 96 6.5 Knelpunt 4 | Het stelsel wordt ervaren als complex en intransparant ...................................... 98 Omschrijving .......................................................................................................................

98 Achtergrond ........................................................................................................................ 98 Suggestie klein .................................................................................................................... 99 Suggestie groot ..................................................................................................................100 6.6 Knelpunt 5 | De toegankelijkheid en klantgerichtheid van de gemeentelijke organisatie ....... 101 Omschrijving ...................................................................................................................... 101 Achtergrond .......................................................................................................................102 Suggesties .......................................................................................................................... 103 Appendices ...........................................................................................................

104 Appendix I: Bronnenlijst ..............................................................................................................104 Appendix II: Denkoefening systeemwijzigingen ..........................................................................108 Externe bijlagen Bijlage 1: Delta onderzoek onder overgestapte erfpachters Bijlage 2: Delta onderzoek onder erfpachters die niet zijn overgestapt Bijlage 3: Advies betreffende verkenning van de (meer)waarde van erfpacht bij gemeentelijke beleidsrealisatie Prof. Mr. Dr. F.J. Vonck Bijlage 4: Gespreksverslagen ten behoeve van het Collegeonderzoek toekomst Amsterdamse erfpachtstelsel – Verkenning knel- en verbeterpunten

10

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

14 december 2021

1 Aanleiding en werkwijze

Aanleiding Het Amsterdamse erfpachtstelsel is de afgelopen tijd onderworpen aan grote belangstelling. Een belangrijke recente wijziging is de introductie van eeuwigdurende erfpacht en de Overstapregeling voor woningerfpachters: een uitkomst van eerdere discussies en een startpunt voor veel van de huidige discussies. Veel aandacht gaat uit naar de financiële rechtvaardigheid van het stelsel in relatie tot de van toepassing zijnde voorwaarden en rekenuitgangspunten. Een belangrijke achtergrond is de stijgende waarde van onroerend goed in Amsterdam en de financiële impact voor erfpachters van de eveneens stijgende grondwaarde en de daarvan afgeleide canon. Tegen deze achtergrond vonden de afgelopen jaren meerdere debatten plaats tussen de raad en het college en is er ook blijvende media-aandacht. De discussie gaat over onderwerpen als de mogelijkheden tot het maken van bezwaar, de onderliggende doelstellingen van de gemeente, de inzichtelijkheid van berekeningen en de bepaling van de hoogte van de grondwaarde of grondquote (buurtstraatquotes). In het coalitieakkoord van voorjaar 2018 heeft het college reeds haar voornemen aangekondigd om een knel- en verbeterpuntenanalyse uit te voeren naar de toekomst van het voortdurende en eeuwigdurende erfpachtstelsel.

Nu er enkele jaren ervaring is opgedaan met eeuwigdurende erfpacht en de Overstapregeling acht het college van B&W het als uitgelezen moment om dit voorgenomen onderzoek uit te voeren. Op 16 maart 2021 heeft het college de gewijzigde onderzoeksopzet3 vastgesteld, waarbij: “in plaats van een volledig extern onderzoek, een ambtelijke knel- en verbeterpuntenanalyse wordt uitgevoerd met betrekking tot de toekomst van het voortdurende en het eeuwigdurende erfpachtstelsel, de Overstapregeling, het grondprijsbeleid en het overige vigerende erfpachtbeleid.” Een relevante ontwikkeling in deze context is dat de gemeenteraad in 2020 adviesbureau Berenschot opdracht heeft gegeven onderzoek te doen naar de mate waarin de consumentenbescherming geborgd is voor erfpachters in Amsterdam en mogelijke verbeterpunten daarin te beschrijven. Het college heeft de raad de ruimte gegeven om eerst haar onderzoek af te ronden, alvorens te starten met het eigen knel- en verbeterpuntenonderzoek. Het Berenschotonderzoek is in mei 2021 aan de gemeenteraad opgeleverd. Het inhoudelijke raadsdebat over de conclusies en aanbevelingen uit het Berenschotrapport heeft echter nog niet

3

Gemeente Amsterdam, voordracht voor de College vergaderging van 16 maart 2021, Onderwerp: Instemmen met de gewijzigde opzet van het college-onderzoek naar de toekomst van het erfpachtstelsel – als bedoeld in het coalitieakkoord 2018-2022 – door het uitvoeren van een hoofdzakelijk ambtelijke knel- en verbeterpuntenanalyse.

11

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

14 december 2021

plaatsgevonden, waardoor het voor het college op dit moment nog niet duidelijk is welke conclusies en aanbevelingen van Berenschot door de raad worden overgenomen.4 Voorliggend college-onderzoek kent een bredere insteek dan het perspectief van consumentenbescherming en gaat ook in op commercieel en (in beperkte mate) sociaalmaatschappelijk vastgoed. Woningcorporaties en de Haven zijn uitgezonderd van de scope van dit onderzoek. Het College is ondersteund door externe onderzoekers in de uitvoering van dit (interne) onderzoek. Erfpacht en woningcorporaties Het erfpachtstelsel voor corporaties (“Toegelaten Instellingen volgens de Woningwet”) wordt mede bepaald door de Samenwerkingsafspraken, die het College iedere 4 jaar met de corporaties maakt. Deze afspraken gaan voornamelijk over aantallen sociale huurwoningen, huurniveaus, duurzaamheid en betaalbaarheid. De erfpachtafspraken maken hier onderdeel van uit. Voor de corporaties geeft de gemeente de grond uit onder de voortdurende AB 1998. Hierbij geldt een tijdvak van 75 jaar met verplichte afkoop van de canon. Tot nu toe is eeuwigdurende erfpacht geen gespreksonderwerp geweest binnen de onderhandelingen rond de Samenwerkingsafspraken. Bij de vaststelling van de AB 2016 en de Overstapregeling in 2017 zijn corporaties expliciet uitgesloten van de Overstapregeling.

Hiertoe is mede besloten, omdat de gemeente, ook in de toekomst, via voortdurende erfpacht invloed wil kunnen uitoefenen op de sociale woningvoorraad. Ook speelt mee, dat eeuwigdurende afkoopsommen hoger zijn dan voor een voortdurend tijdvak, hetgeen ten koste zou kunnen gaan van de investeringsruimte van de corporaties. Vanuit een corporatie is het verzoek gekomen, om dit onderwerp te bespreken bij de volgende ronde van de Samenwerkingsafspraken (2022-2023). Het is aan een volgend college om dit onderwerp al dan niet mee te nemen in een volgende onderhandelingsronde voor de Samenwerkingsafspraken.

Werkwijze Naast een uitgebreide documentenanalyse zijn door externe onderzoekers circa 30 interviews afgenomen met medewerkers van de gemeente Amsterdam en met externe personen van onder meer ketenpartijen en koepelorganisaties die praktijkervaring hebben met erfpacht in Amsterdam. Ook is gebruik gemaakt van marktonderzoek onder erfpachters door het onafhankelijke bureau Delta Marktonderzoek dat ziet op de evaluatie van de overstap en is er advies gevraagd aan Prof. mr. dr. F.J. Vonck, expert op het gebied van erfpacht. Begin 2022 zullen dwarskijksessies volgen met (1) andere steden, (2) wetenschap en (3) ketenpartners, ter verdieping van de knel- en verbeterpunten. Hierbij zullen opmerkingen van de Raad over de knel- en verbeterpunten worden meegenomen. Een overzicht van de geïnterviewden is opgenomen in onderstaande tabel. 4

Er heeft op het moment van schrijven al wel een technische sessie plaatsgevonden d.d. 22 november 2021 en een vergadering van de Commissie Ruimtelijke Ordening op 30 juni en op 24 november 2021, waarin het Berenschotonderzoek besproken is. Raadsbehandeling heeft nog niet plaatsgevonden.

12

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

14 december 2021

Intern

Extern

Senior beleidsadviseur

Vesteda, namens IVBN

Steven Vlek

Strategisch adviseur Coördinator transformatieteam

Amsterdams notariaat Makelaarsvereniging Amsterdam

Coördinator team naleving Financieel/economisch beleidsadviseur

Ombudsman metropool Amsterdam Berenschot

Senior erfpachtbeheerder

Nauta Dutilh

Senior adviseur gronduitgifte

Vereniging Eigen Huis

Coördinator team Klantvragen en Klachtencoördinator

Erfpachtbeheerder Communicatieadviseur Senior grondprijsadviseur

SEBA Nederlandse vereniging van erfpachters Amsterdamse Woon- en Erfpachtvereniging CBRE, namens IVBN Vastgoed Belang NVB

Hans Mol Rob van Trappen Pieter Joep van den Brink Bernadette Verheggen, Bas Tillema Vincent Janssen Jeroen Boot Fransje Oudshoorn David van Ee Paul Loeb Steven Wayenberg, Tjalling Letterie Koen de Lange Otto Koppen

Proces manager Teamleider afdeling Grondprijsbepaling

Corten De Geer Advocaten NEPROM

Laurens Lochtenberg Jaap Snellen Tale van Zandwijk Marco Delsing Wim Flikweert Jeroen Corten Sander Voogt, Jan Fokkema

Adjunct directeur Grond en Ontwikkeling Afdelingsmanager Erfpacht en Uitgifte

Tabel 1: Overzicht geïnterviewden intern en extern

De insteek van de gesprekken was het breed inventariseren van knel- en verbeterpunten met betrekking tot het erfpachtstelsel, zowel het voortdurende als het eeuwigdurende stelsel en zowel voor wonen als voor overig vastgoed. Als kapstok voor de gesprekken is een aantal vragen geformuleerd onderverdeeld in de navolgende drie categorieën. 1. Doelen van het erfpachtstelsel In het rapport van Berenschot wordt geconcludeerd dat de doelen van het erfpachtstelsel niet meer duidelijk zijn. Het college wijst er in haar reactie op het door Berenschot uitgevoerde onderzoek op dat de volgende zaken via erfpachtvoorwaarden worden gerealiseerd: zelfbewoningsplicht, blijvend middeldure huurwoningen, betaalbare koopwoningen, duurzame gebouwen en de transformatie van gebouwen en gebieden. Met de geïnterviewden is besproken of erfpacht (unieke) kansen en mogelijkheden biedt om te sturen op deze doelstellingen en in bredere zin wat de meerwaarde is van het erfpachtstelsel. 2. Grondwaarde- en canonbepaling De erfpachtcanon wordt in het Amsterdamse stelsel gebaseerd op de

13

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

14 december 2021

erfpachtgrondwaarde. De methodiek van het residueel rekenen om de grondwaarde te bepalen aan het einde van een tijdvak, bij erfpachtwijzigingen of bij overstap, is uitvoerig aan bod gekomen in de interviews. Ook is gesproken over eventuele alternatieve invullingen van de methodiek. In bredere zin is de door velen ervaren complexiteit van het erfpachtstelsel besproken en hoe dat verbeterd en/of vereenvoudigd zou kunnen worden. Dit betreft zowel de Overstapregeling naar eeuwigdurende erfpacht alsook de erfpachters (ook commercieel vastgoed) die in het voortdurende stelsel blijven. Daarnaast is een eventuele overstap van commercieel vastgoed naar het eeuwigdurende stelsel aan de orde gekomen in de gesprekken. Tot slot is ingegaan op de belemmeringen die worden ervaren bij commerciële vastgoedprojecten (wonen en/of commercieel vastgoed). 3. Participatie, communicatie en organisatie gemeente Amsterdam Het derde besproken thema in de interviews betreft de mate waarin de externe geïnterviewden (met name ketenpartijen en belangenorganisaties) betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van de AB 2016, de Overstapregeling en al het aanvullende erfpachtbeleid en op welke momenten. Ook is gevraagd naar verbetermogelijkheden in de communicatie vanuit de gemeente over inhoud en proces van beleid, beleidswijzigingen, overstapmogelijkheden en canonherzieningen.

Tot slot zijn de ervaringen met de gemeentelijke organisatie aan de orde geweest en de ervaringen met de beschikbare digitale dienstverlening vanuit de gemeente zoals Mijn erfpacht en het Overstapportaal. Afhankelijk van de expertise van de geïnterviewde(n) zijn deze onderwerpen en vragen meer of minder aan bod gekomen en zijn aanvullende vragen gesteld. De gespreksverslagen van de interviews met externen zijn opgenomen als externe bijlage bij dit rapport. Op basis van de gesprekken zijn (groepen van) knelpunten geformuleerd en zijn mogelijke verbeterpunten (‘suggesties’) geformuleerd die vervolgens zijn voorzien van voor- en nadelen (zie hoofdstuk 6). In de conclusies is aangegeven welke suggesties door de gemeente worden gezien als verbeterpunt en welke niet. Ook heeft de gemeente-onderzoek gedaan onder erfpachters. De gemeente heeft Delta Marktonderzoek gevraagd om dit onderzoek uit te voeren, met als onderzoeksvraag ‘in hoeverre geeft/gaf de mogelijkheid om over te stappen naar eeuwigdurende erfpacht huiseigenaren in Amsterdam met een woning op erfpachtgrond het gevoel van financiële zekerheid en/of –indien van toepassing – was de overstap ingegeven door de tijdelijke gunstige voorwaarden? De uitkomst van dit onderzoek komt terug in paragraaf 3.3 Evaluatie Overstapregeling. Daarnaast is prof. mr. dr. F.J.

Vonck5 gevraagd te adviseren over de meerwaarde van het instrument erfpacht bij het bereiken van gemeentelijke beleidsdoelen. De adviesvraag luidde: “Wat is de meerwaarde van het instrument erfpacht en het bestaande Amsterdamse erfpachtstelsel 5

Hoogleraar notarieel goederenrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam, professional support lawyer bij Loyens & Loef en in 2013 gepromoveerd met het proefschrift: “De flexibiliteit van het recht van erfpacht.”

14

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

14 december 2021

bij het bereiken van gemeentelijke beleidsdoelen en kunnen (of moeten) gemeentelijke beleidsdoelen (al dan niet gedeeltelijk) beter via andere (publiekrechtelijke of privaatrechtelijke) instrumenten worden gerealiseerd.” De strekking van het advies van Prof. Vonck is uiteengezet onder paragraaf 2.3 Erfpacht Juridisch.

Leeswijzer Dit rapport is als volgt gestructureerd. In hoofdstuk 2 wordt een introductie gegeven van erfpacht vanuit historisch, juridisch en grondbeleidsperspectief en wordt ingegaan op de belangrijkste (financiële) cijfers met betrekking tot erfpacht. Hoofdstuk 3 bevat een uiteenzetting van de meest voorkomende voortdurende- en eeuwigdurende erfpachtrechten. Daarnaast wordt de Overstapregeling geïntroduceerd en geëvalueerd. In hoofdstuk 4 wordt vervolgens ingegaan op de bepaling van de grondwaarde en de erfpachtcanon. Hoofstuk 5 geeft een overzicht van de erfpachtorganisatie van de gemeente Amsterdam en de recente ontwikkeling daarvan. In hoofdstuk 6 worden vervolgens de knel- en verbeterpunten gepresenteerd met betrekking tot het erfpachtstelsel, zowel het voortdurende als het eeuwigdurende stelsel en zowel voor wonen als voor commercieel en maatschappelijk vastgoed.

15

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

14 december 2021

2 Introductie

Erfpacht historisch Het recht van erfpacht heeft een agrarische oorsprong. In het Romeins en Griekse Rijk kwam dit recht tot stand om woeste grond te ontginnen en vruchtbaar te maken wanneer de eigenaar niet beschikte over de benodigde middelen. De pachtsom was in deze constructie veelal symbolisch als erkenning van eigendom6. Deze historische vorm van grondgebruik werd niet toegepast voor het regelen van rechtsverhoudingen met betrekking tot opstallen. Het gebruik van erfpacht zoals tegenwoordig in Nederland wordt toegepast vindt zijn oorsprong in het leenstelsel van WestEuropa. Dit stelsel beheerste het gebruik van grond en de beschikkingsbevoegdheid vanaf de vijfde eeuw na Christus. Een stelsel dat het resultaat was van de samenvoeging van de vazalliteit en het beneficium. Bij het beneficium gaven machthebbers gronden in gebruik tegen een geringe contraprestatie, meestal als dankgebaar voor een bewezen dienst. De vazalliteit betrof het in bescherming stellen van personen door militaire- en troonbedreigingen in ruil voor trouw, gehoorzaamheid en dienst. Aan het einde van de middeleeuwen, toen het militaire karakter afnam, werd er afscheid genomen van het leenstelsel en werd het leenrecht beschouwd als een gewoon zakelijk recht op onroerend goed. In Nederland had de leenheer alleen nog recht op een bedrag dat betaald moest worden7.

In Nederland wordt erfpacht al eeuwenlang toegepast door onder andere grootgrondbezitters en waterschappen. Erfpacht werd opgenomen in het Nederlandse Burgerlijk Wetboek in 1838. Stedelijke erfpacht kreeg echter pas echt voet aan de grond als instrument voor grondpolitiek als reactie op een economisch en maatschappelijk tijdsgewricht waarin de vraag naar grond groeide en het aanbod haperde8. De sterke stedelijke bevolkingsgroei en industrialisatie resulteerden in de noodzaak tot stadsuitbreidingen. De vervolgens stijgende grondprijzen leidden tot erbarmelijke leefomstandigheden voor arbeiders door onder meer slechte kwaliteit van de woningbouw. Deze factoren resulteerden in de vraag naar meer overheidsbemoeienis.9 Men raakte er daarnaast steeds meer van overtuigd dat de waardestijging van de grond ten bate zou moeten komen van de gemeenschap. In 1896 werd in de Amsterdamse gemeenteraad een motie van het liberale raadslid Treub aangenomen die inhield dat bouwterreinen in de regel niet meer zouden worden verkocht, maar in erfpacht zouden worden uitgegeven. Amsterdam was hiermee de eerste Nederlandse gemeente die standaard haar grond uitgaf in erfpacht. De doelstellingen van het erfpachtstelsel waren: a. de waardevermeerdering van de grond moet ten bate van de gemeenschap komen. Dit was het belangrijkste doel van de invoering van het erfpachtstelsel. De gemeente investeert in 6

Schoonschip, Advies van de grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht, 18 juni 2015 Jesterhoudt, Erfpacht in Amsterdam, 2012, p. 14 8 Bolhuis, De macht van gemeentelijke erfpacht, 2020 9 Gemeente Amsterdam, Erfpacht, 25 augustus 2015 7

16

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

14 december 2021

uitbreiding van de stad en het vernieuwen van infrastructuur. Vanwege de hoge kosten van de investeringen en het grondwaarde verhogende effect ervan vond men het redelijk dat de stijging van de grondwaarde naar de gemeente zou terugvloeien; b. het regelen van het gebruik van de grond en wat erop wordt gebouwd. Er waren namelijk nauwelijks publiekrechtelijke middelen voorhanden om het grondgebruik te reguleren; c. het weer kunnen beschikken over de grond voor werken van algemeen nut door beëindiging van de erfpacht. Tussentijdse beëindiging van de erfpacht maakte het mogelijk sneller voor dit doel de volle eigendom van percelen te herkrijgen; d. het tegengaan van grondspeculatie. Sommige grondeigenaren lieten percelen bewust braak liggen met als doel te profiteren van een waardestijging. In de erfpachtvoorwaarden kon een bebouwingsplicht worden opgenomen.10 In de (rechts)praktijk wordt veelal onderscheid gemaakt tussen drie verschillende erfpachtvormen; tijdelijke, voortdurende en eeuwigdurende erfpacht.11 Sinds de invoering van het erfpachtstelsel in 1896 in Amsterdam is uitgifte van grond in erfpacht de standaard. In eerste instantie werden deze gronden uitgegeven in tijdelijke erfpacht. Hier werd erfpacht voor een vaste en aflopende termijn aangeboden. Na afloop van deze termijn kon tegen nieuwe voorwaarden een nieuw contract worden gesloten.

Vanaf 1915 veranderde dit beleid voor woonbestemmingen naar uitgifte in voortdurende erfpacht. Sinds de jaren ’60 werden ook alle overige erfpachtbestemmingen in voortdurende erfpacht uitgegeven. Hierbij werden tijdvakken van 50 of 75 jaar aangehouden, waarna een herziening van de grondwaarde en de canon plaatsvond. In 2016 wijzigde dit beleid naar het uitgeven van nieuwbouwgrond in eeuwigdurende erfpacht. Er vindt dan geen periodieke herziening van de canon en de voorwaarden meer plaats. Op deze manier biedt de gemeente de erfpachter zekerheid over de toekomstige canon én behoudt de gemeente enige mate van regie over de gronden. De invoer van het erfpachtstelsel heeft ervoor gezorgd dat een groot deel van Amsterdam gelegen is op erfpachtgronden, zie Figuur 1.

10 11

Jesterhoudt, Erfpacht in Amsterdam, 2012, p. 118 Gemeente Amsterdam, Erfpacht, 25 augustus 2015

17

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

14 december 2021

Figuur 1: Erfpachtkaart gemeente Amsterdam (Rood is erfpacht, geel is grond in gemeentelijke eigendom, wit is eigen grond/snel-/hoofdweg) 12

De instelling van het erfpachtstelsel heeft er de afgelopen jaren voor gezorgd dat de gemeente Amsterdam additionele afspraken kon maken en voorwaarden kon stellen. Op deze manier zijn bijvoorbeeld de Westelijke Tuinsteden (met behulp van woningcorporaties) en IJburg ontwikkeld; grote gebieden in de stad waar ook vestigingsmogelijkheden zijn voor middeninkomens en kleine bedrijven. Dit erfpachtstelsel heeft geleid tot functiemenging, vermindering van segregatie tussen bevolkingsgroepen en het beperken van de macht van projectontwikkelaars. Daarnaast zijn de structurele financiële inkomsten gebruikt om continu te investeren in de stedelijke kwaliteit en de leefbaarheid van de stad.13

Erfpacht en grondbeleid Erfpacht is een uitgiftevorm waar (al dan niet lang geleden) gemeentelijke grondaankopen en/of landaanwinning (bijvoorbeeld het opspuiten van IJburg) aan vooraf zijn gaan. Dit aankopen, transformeren en uitgeven van grond door overheden wordt vaak actief grondbeleid genoemd. Een groot deel van de gemeenten heeft (al dan niet in het verleden) een actief grondbeleid 12

Gemeente Amsterdam, eigendoms- en erfpachtkaart, 1 sept 2021 Bureau Erfpacht Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam MMVII, 111 jaar erfpacht Amsterdam, oktober 2017 13

18

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

14 december 2021

gevoerd. De meeste gemeenten kiezen daarbij voor uitgifte in volledig eigendom. Echter, met name de grotere gemeenten hebben bij gronduitgifte gebruik gemaakt van erfpacht. Daarnaast zijn haventerreinen en haven-industriële complexen vaak uitgegeven in erfpacht. De overheid houdt daarmee langjarig enige mate van grip op de gronden en de waardeontwikkeling van de grond kan worden afgeroomd door periodieke en/of incidentele herziening van de erfpachtcanon. Ook geven veel waterschappen hun gronden uit in erfpacht, vooral om aanvullende voorwaarden te kunnen stellen en te handhaven ten aanzien van grondgebruik op en rond dijklichamen. Recentelijk zijn er ook weer gemeenten die erfpacht overwegen als instrument – in verschillende varianten – om de prijzen van koopwoningen te kunnen reguleren.14 Als grondeigenaar kan de gemeente door middel van het privaatrecht erfpacht gebruiken voor het voeren van grondbeleid. De gemeente heeft echter ook publiekrechtelijke middelen om grondbeleid te voeren en bepaalde doelen te bereiken. Het aantal publiekrechtelijke instrumenten is door de tijd toegenomen. Allereerst verschafte de Onteigeningswet (1851) de mogelijkheid om gronden voor de uitvoering van algemeen nut te onteigenen. Hierna werd de Woningwet (1902) ingevoerd, bestaande uit een combinatie van wetten die betrekking hebben op de volkshuisvesting.

Tegenwoordig ziet de wet voornamelijk op de zaak van de woningcorporaties. Vervolgens trad de Woonruimtewet (1947-1993), later de Huisvestingswet (1993) genoemd, in werking. Hierdoor kunnen gemeenten sturen op de woonruimte in het kader van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte alsmede de bevordering van de leefbaarheid van wijken of buurten. De Wet ruimtelijke ordening (WRO 1965, later Wro 2008) regelt hoe ruimtelijke plannen tot stand komen en gewijzigd worden. Op basis hiervan is de gemeente verplicht het bestemmingsplan op te stellen dat de bestemming van het grondgebied vastlegt. In 1985 trad de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) in werking. Deze wet verschaft de gemeente een betere positie op de grondmarkt door de mogelijkheid te bieden om een voorkeursrecht te vestigen op grond. De grond moet bij verkoop dan als eerste aan de gemeente worden aangeboden. In 2008 is de nieuwe Wet ruimtelijke ordening in werking getreden met een betere verankering van het ‘kostenverhaal’ (het in rekening brengen van gemeentelijke kosten) bij private grondexploitatie. In 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingevoerd.

Deze wet vormt de basis voor een groot deel van de vergunningen in de fysieke leefomgeving en biedt de mogelijkheid om voor een enkel project meerdere werkzaamheden goed te keuren.15 Ondanks de sinds 1896 toegenomen publiekrechtelijke mogelijkheden en grondbeleidsinstrumenten biedt erfpacht in de optiek van het college meerwaarde ten opzichte van deze instrumenten. In de paragraaf 2.3 wordt dit nader toegelicht. Recent voorbeeld: erfpacht en hotelbeleid Momenteel zet de gemeente Amsterdam het erfpachtinstrument onder andere in om de toename van hotels in de stad verder te beperken. De gemeenteraad van Amsterdam heeft op 14 juli 2016 de herziening van het Amsterdamse deel van de Regionale hotelstrategie 2016-2022 vastgesteld:

14 15

Wel de stenen niet de grond: erfpacht is terug, Het Financiële Dagblad, 6 november 2021 Jesterhoudt, Erfpacht in Amsterdam, 2012, p. 14

19

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

14 december 2021

‘Van hotelbeleid naar overnachtingsbeleid’.16 Via het overnachtingsbeleid beoogt de gemeente om de hotelontwikkeling af te remmen en nieuwe hotelontwikkeling slechts mogelijk te maken als er sprake is van een duidelijke kwaliteitsverbetering in de directe leefomgeving. Het overnachtingsbeleid is restrictief: in de ‘nee-gebieden’ werkt de gemeente niet mee aan nieuwe hotelontwikkelingen. In de ‘nee, tenzij-gebieden’ werkt de gemeente slechts bij uitzondering mee aan juridisch planologische procedures voor een hotel en gelden hoge kwaliteitseisen voor nieuwe hotelconcepten. Hoewel uit de evaluatie van het overnachtingsbeleid uit 2019 bleek dat het beleid op zichzelf effectief is, bleek het overnachtingsbeleid niet toereikend in het geval dat een hotelmogelijkheid past binnen de gebruiks- en bouwregels van een vigerend bestemmingsplan. Hotelontwikkelingen op basis van een bestaand – oftewel direct – recht in een bestemmingsplan konden in zowel de ‘nee-‘ als in de ‘nee, tenzij-gebieden’ doorgaan. Om bij bestaande (directe) rechten in bestemmingsplannen niet altijd mee te hoeven werken aan de ontwikkeling van een hotel wordt het erfpachtinstrument ingezet door toepassing van het ‘gemeentelijk belang’ uit het Beleid Bestemmings- en bebouwingswijziging.

Daartoe heeft het college op 26 oktober 2021 de notitie ‘Afremmen hotelgroei door inzet erfpachtinstrument’ vastgesteld, waarin de bescherming van de leefbaarheid centraal staat. Het erfpachtinstrument wordt zo ingezet om de toename van hotels in de stad verder te beperken. Dit biedt de gemeente, als uitgever van de grond in erfpacht, ruimte om een verzoek om een erfpachtrecht te wijzigen voor een hotel of uitbreiding van een hotel in een ‘nee-gebied’, af te wijzen. Erfpacht en transformatie Er is een enorm tekort aan betaalbare woningen in Amsterdam. Daarom zet het college in op de bouw van gemiddeld 7.500 woningen per jaar in de periode 2018-2025 met daarbij zoveel mogelijk betaalbare woningen. Transformatie van bestaande gebouwen op erfpachtpercelen draagt in belangrijke mate bij aan gebiedsontwikkeling en de woningbouwproductie. Het gaat bij transformaties echter niet alleen om het ombouwen van kantoorpanden, maar ook bij sloopnieuwbouw op bestaande erfpachtpercelen is er sprake van transformatie van het erfpachtrecht. Ombouw (zonder sloop) komt in Amsterdam steeds minder voor. Transformatie in Amsterdam bestaat steeds meer uit verdichting, waarbij middels sloop-nieuwbouw een veel groter volume aan woningen, werk en voorzieningen wordt gerealiseerd in plaats van het bestaande kantoor of bedrijfspand.

In de gehouden interviews wordt soms aangegeven dat de geïnterviewden de indruk hebben dat business cases van ontwikkelinitiatieven op erfpachtgrond (transformatie) door de berekende grondwaarden en (duurzaamheids-)eisen niet meer sluitend zijn te maken en projecten hierdoor geen doorgang kunnen vinden. Het college herkent zich niet in dit beeld. De functiewijziging van gebouwen (grotendeels door de ombouw van kantoren) heeft in de periode van 2018 tot en met 2020 tot de start bouw van 3.946 woningen geleid, conform het basisbestand van de gemeente. De functiewijziging van gebouwen wordt ook voor het lopende en volgende jaar bijgehouden. De planvoorraad van 2.180 woningen staat gepland voor de jaren 2021 en 2022. 16 Het overnachtingsbeleid is vervolgens uitgewerkt in de Notitie Uitwerking Overnachtingsbeleid 2017

(https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2017-108802.html), verder bestaande uit Deel I (toetsingskader aan de hand van criteria) en Deel II (ruimtelijk toetsingskader)

20

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

14 december 2021

Erfpacht juridisch Het (gemeentelijk)erfpachtrecht behoort tot het privaatrecht. In artikel 5:85 lid 1 van het Burgerlijk Wetboek (BW) wordt dit als volgt gedefinieerd: ‘Erfpacht is een zakelijk recht dat de erfpachter de bevoegdheid geeft eens anders onroerende zaak te houden en te gebruiken’.17 Erfpacht is een zakelijk recht en is daarmee overdraagbaar. Dit in tegenstelling tot persoonlijke rechten als huur en pacht. Tussen de eigenaar van de grond (ook wel blooteigenaar of erfverpachter genoemd) en de erfpachter wordt een rechtsverhouding aangegaan. Deze rechtsverhouding wordt geregeerd door de inhoud van het erfpachtrecht zoals bepaald door wet en vestigingsakte. Hierin zijn de rechten en verplichtingen van de erfpachter vastgelegd.18 In de erfpachtakte wordt naar de algemene bepalingen verwezen en zijn de bijzondere bepalingen (direct) opgenomen (hieronder verder toegelicht). Het erfpachtrecht werkt twee kanten op en kan tijdens het lopende tijdvak niet eenzijdig worden gewijzigd.19 De erfpachter heeft het recht om de grond voor een bepaalde overeengekomen periode te gebruiken conform de overeengekomen bestemming, tegen betaling van een vergoeding. Wanneer de canon eeuwigdurend is afgekocht, is er grote gelijkenis met het eigendomsrecht.

Het grootste verschil zijn de bestemmingsbepalingen: de erfpachter mag een erfpachtrecht uitsluitend gebruiken conform de toepasselijke algemene en bijzondere erfpachtvoorwaarden, waaronder de toegestane bestemming. Ingevolge de wet en de Algemene Bepalingen mag zonder voorafgaande toestemming van de grondeigenaar geen andere bestemming aan de zaak worden gegeven of een handeling in strijd met de bestemming van de zaak worden verricht. Daarnaast kent erfpacht, in tegenstelling tot eigendom, twee opzeggingsgronden voor de eigenaar van de grond. De eigenaar van de grond kan tot opzegging overgaan indien de erfpachter in verzuim is om de canon over twee achtereenvolgende jaren te betalen of indien hij in ernstige mate tekortschiet in de nakoming van zijn andere verplichtingen (art. 5:87 lid 2 BW). In gemeentelijke erfpachtvoorwaarden (Algemene Bepalingen) is veelal ook de mogelijkheid van opzegging in het algemeen belang opgenomen. Indien de erfpachter in verzuim is om de canon over twee achtereenvolgende jaren te betalen of indien hij in ernstige mate tekortschiet in de nakoming van zijn andere verplichtingen kan de erfverpachter tot opzegging overgaan. Wanneer er sprake is van algemeen belang, zoals opgenomen in de algemene bepalingen van de gemeente Amsterdam, kan de erfverpachter de erfpacht ook beëindigen.

Dit stelt de gemeente in staat om niet op basis van de Onteigeningswet grond terug te vorderen maar de privaatrechtelijke weg te bewandelen. Deze kost over het algemeen minder tijd en geld.20 De gemeente Amsterdam maakt hier de laatste decennia weinig tot geen gebruik van. In het verleden is hier wel gebruik van gemaakt, bijvoorbeeld bij de herstructurering van de Indische Buurt in de jaren ’80 en ’90.

17

Burgerlijk wetboek, Boek 5, zakelijke rechten Bureau Erfpacht Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam MMVII, 111 jaar erfpacht Amsterdam, oktober 2017 19 Gemeente Amsterdam, Startdocument eeuwigdurende erfpacht. 10 februari 2015 20 AMICE Advocaten, Eeuwigdurende erfpacht vs. Eigendom; een waardevol onderscheid? 16 oktober 2016. 18

21

Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam

14 december 2021

Algemene en bijzondere bepalingen In de algemene en bijzondere bepalingen zijn de rechten en plichten opgenomen die gelden tussen erfverpachter en de erfpachter. In de erfpachtakte wordt naar de algemene bepalingen verwezen en zijn de bijzondere bepalingen (direct) opgenomen. Deze bijzondere bepalingen zijn afspraken die gelden voor één specifiek erfpachtrecht. Over het algemeen betreft dit specifieke regels over het gebruik van de grond.2122 Zo kan het bijvoorbeeld zijn dat er alleen woonruimte is toegestaan of dat er alleen bedrijfsruimte gevestigd mag worden en kan er een maximum vloeroppervlak worden opgenomen. Ook worden er afspraken over parkeren en/of parkeerplaatsen opgenomen in de bijzondere bepalingen en wordt bijvoorbeeld de zelfbewoningsplicht opgenomen. Naast de (additionele) bijzondere bepalingen zijn de algemene bepalingen opgenomen in de notariële akte. De gemeenteraad stelt de algemene bepalingen (AB) vast. De AB’s worden sinds 1896 periodiek herzien, om bij de tijd te blijven. Na de eerste AB uit 1896 zijn er nieuwe AB’s vastgesteld in 1915, 1935, 1937, 1955, 1956, 1966, 1985, 1994, 1998 en 2000. Sommige van deze AB’s zijn enkel van toepassing op een specifiek gebruik, zoals voor industrieel gebruik (AB 1955), Tuinbouw (AB 1956) of woningcorporaties (AB 1985 en 1998).

De meest recente AB (voor eeuwigdurende erfpacht) zijn vastgelegd in de AB 2016, voor voortdurende erfpacht zijn dit de AB 2000.22 In paragraaf 3.1 is een overzicht van de belangrijkste wijzigingen per AB weergegeven.23 Gemeentelijk beleid Naast algemene en bijzondere bepalingen, is het beleid van de gemeente Amsterdam van belang voor het handelen van de gemeente en voor erfpachters. Dit betreft bijvoorbeeld het beleid Grondwaardebepaling voor bestaande erfpachtrechten en het beleid Grondprijsbepaling voor nieuwe erfpachtrechten. Dit wordt periodiek herzien en vormt de basis voor het berekenen van de (erfpacht)grondwaarde en het canonbedrag of de afkoop daarvan. Het bepalen van deze bedragen doet zich bijvoorbeeld voor bij een canonherziening aan het einde van een tijdvak (CHET) binnen het voortdurende stelsel, bij een bestemmings- of bebouwingswijziging (BSW/BBW) of (sinds 2017) bij een overstap naar eeuwigdurende erfpacht. Uitgangspunt voor het grondwaardebeleid van de gemeente is dat dit marktvolgend is. Naast het grondwaardebeleid is er ook ander erfpachtbeleid direct of indirect van toepassing. Bijvoorbeeld het beleid voor transformaties, tuin- en perceeluitbreidingen of het beleid voor splitsingen. Daarnaast is er nog ander stedelijk (woon)beleid dat van invloed kan zijn.

Per afzonderlijk project wordt bijvoorbeeld de exacte woningbouwprogrammering bepaald, met dien verstande dat het algemene uitgangspunt in Amsterdam 40 (sociaal) - 40 (middelduur) - 20 (duur) betreft. Rechtsbescherming van de erfpachter bij einde tijdvak en overstap In het kader van een CHET ontvangt de erfpachter een gemeentelijke aanbieding waarin de gemeente een aanbod doet voor de canon voor het nieuwe tijdvak. De erfpachter kan de

21

Burgerlijk wetboek, Boek 5, zakelijke rechten. Berenschot, Gemeenteraad Amsterdam. Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop. Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur. 1 juni 2021 23 Zie voor een volledig overzicht van de verschillende Algemene Bepalingen: https://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/erfpacht/algemene-bepalingen/ 22