Bijlage 2 - Verslag rondetafelgesprekken hardheden en ruimte voor maatwerk Pwet

Uitkomsten Rondetafelgesprekken Participatiewet 1. Aanleiding

De kinderopvangtoeslagaffaire, berichtgeving in de media en signalen van VNG, Divosa en gemeenten hebben nadrukkelijk de vraag opgeworpen of in de Participatiewet en uitvoeringspraktijk voldoende oog is voor de menselijke maat. In reactie hierop heeft de toenmalige staatssecretaris Van ’t Wout op 19 januari jl. een brief naar de Tweede Kamer gestuurd. Daarin gaf hij aan dat we goed moeten kijken waar en wanneer wet- en regelgeving in de praktijk onevenredige gevolgen heeft en wat de mogelijkheden zijn om dit aan te pakken. Het ministerie wil hier nauw optrekken met gemeenten en proactief signalen ophalen. Zorgvuldigheid staat voorop, om te zorgen dat gemaakte keuzes uitvoerbaar zijn en het gewenste effect sorteren. Bijstandsverlenging vanuit vertrouwen en met oog voor de menselijke maat

2. Doel rondetafelgesprekken

Het doel van de rondetafelgesprekken was om door middel van een open gesprek de knelpunten op te halen die bij de uitvoering van de Participatiewet worden ervaren. Waar treden onbedoelde harde uitkomsten op en wat belemmert eventueel het toepassen van maatwerk? Daarbij is gesproken over de wet zelf, maar ook gekeken naar de factoren die het toepassen van maatwerk in de praktijk belemmeren of juist bevorderen.

3. Rode draden

De aanwezigheid van diverse gemeenten bij de ambtelijke rondetafels en de verschillende invalshoeken hebben geleid tot mooie en open gesprekken. Aan de hand van persoonlijke ervaringen en casuïstiek zijn veel thema’s aan de orde gekomen: de handhaving (fraudebegrip, vorderingen, sancties en de relatie tot schuldhulpverlening), het middelenbegrip (giften, kinderalimentatie en inkomstenverrekening), de normensystematiek (kostendelersnorm, jongerennorm en de niet-rechthebbende partner) en hardheidsclausules. Daarnaast is veel gesproken over de complexiteit van de wet en het doenvermogen van de doelgroep. De – soms onevenredig harde - effecten voor de inwoner doen zich op verschillende terreinen voor: tijdens de aanvraag, gedurende de loop van de bijstand of zelfs (nog lange tijd) na afloop van de uitkering. De effecten werken ook door op een breder maatschappelijk terrein. Duidelijk is dat gemeenten behoefte hebben aan een zekere vrijheid om maatwerk te kunnen leveren. Tot slot is besproken waar gemeenten in de uitvoering mee geholpen zijn; hoe komen we tot bijstandsverlening vanuit vertrouwen en waarbij de menselijke maat centraal staat? Uit de gesprekken volgen de onderstaande rode draden:

1. Vertrouwen

De bijstandsgerechtigde verliest vertrouwen in de (lokale) overheid doordat verplichtingen niet aansluiten bij diens belevingswereld. De huidige (uitvoering van de) wet waarborgt niet altijd toekomstperspectief voor de bijstandsgerechtigde, zeker niet indien er sprake is geweest van het schenden van de inlichtingenplicht.

Centrale knelpunt

De Participatiewet bedient een kwetsbare groep inwoners. Dat vraagt om handhaving met zorg. Het met de Fraudewet ingevoerde sanctiesysteem, maakt het samenspel tussen zorg en handhaving nog belangrijker. Dat vraagt – mede door de strikte kaders van de wet - veel van de uitvoering. De gemeente heeft een signaal ontvangen dat Karel naast zijn bijstand klusjes verricht. Na onderzoek blijkt van “zwart werk” geen sprake. Wel ziet de gemeente op de bankafschriften stortingen door de moeder van Karel. Karel geeft aan dat hij regelmatig boodschappen voor zijn moeder doet, als hij toch al naar de winkel gaat. Karel kan echter – naast een verklaring van zijn moeder – geen bewijs hiervoor aanleveren. De gemeente merkt de storting aan als middelen waarover Karel vrij kon beschikken. Het totaalbedrag aan stortingen over de laatste 3 jaren wordt teruggevorderd. Daarnaast wordt een boete opgelegd.

Mogelijke oplossingsrichtingen

 Ga uit van de goede wil van het overgrote deel van de mensen die gebruik maken van de bijstand. Zowel in de uitvoering als in wetgeving. Daaruit volgt dat er ruimte moet zijn om vergissingen en slordigheden van mensen op te lossen zonder dat hier direct een sanctie aan wordt gekoppeld.  Ga binnen gemeenten het gesprek aan over menselijke maat en maatwerk, het mensbeeld van waaruit gewerkt wordt, het doel van de Participatiewet en hoe dat doel het beste te dienen.  Werk in alle gevallen met de bijstandsgerechtigde samen naar een toekomstperspectief.

2. Hardheid van de wet

Het doel van de Participatiewet is niet (alleen) het nauwkeurig uitvoeren van de regels, waarbij de vraag of het eindresultaat rechtvaardig is niet telt. Er is een hoger doel: (vaak) kwetsbare mensen ondersteunen en een stapje verder helpen.

Centrale knelpunt Regels - en de uitleg door de jurisprudentie - worden als bindend ervaren/zijn bindend geformuleerd. Mevrouw H.’s WW-uitkering eindigt en zij heeft bijstand aangevraagd. Door de overgang naar de bijstand heeft mevrouw te weinig geld om haar huur te betalen. Zij leent van een vriendin, die het geld op haar rekening stort. Mevrouw H. betaalt meteen na de storting de huur. Oordeel gemeente: mevrouw kon vrijelijk over het geld beschikken. Zij had deze storting moeten melden. Terugvordering van het gestorte bedrag en een boete. Gegeven voorbeelden: • De bijstandsgerechtigde krijgt soms onmogelijke bewijsopdrachten. • Inzet 4 weken zoekperiode bij kwetsbare jongeren met beperkte kansen op de arbeidsmarkt. • Verrekenen van ouderbijdrage met toch al lage norm van de bijstand voor jongeren. • De geüniformeerde maatregelen missen nuance. • Te strikt de Participatiewet volgen leidt tot problemen op andere terreinen van het Sociaal Domein. • Als een partner in detentie zit of naar het buitenland is vertrokken dan krijgt de achtergebleven partner 50% van de bijstand. Zij of hij wordt niet als alleenstaande beschouwen.

Mogelijke oplossingsrichtingen

 De Participatiewet is niet het doel, maar het middel. Dejuridiseer: maak de bedoeling van de wet leidend.  Laat de maatschappelijke context een onderdeel uitmaken van de besluitvorming. Maak standaard de afweging of het strikt volgen van de Participatiewet de dienstverlening elders tegenwerkt.  Balans tussen een landelijk kader en lokale invulling. Schep kaders zonder dat dit tot te grote verschillen in de uitvoering leidt. Geef wel duidelijk aan wat wel of niet kan (zeker bij het middelenbegrip). Laat gemeenten zelf beslissen over maatregelen (kan-bepaling) en meer ruimte voor waarschuwingen.

3. Complexiteit van de wet

De wet is complex en moeilijk uit te leggen aan een bijstandsgerechtigde, mede omdat steeds weer nuanceringen in de wet zijn aangebracht. De doelgroep van de Participatiewet is veranderd sinds 2015. Ongeletterden, weinig taalvaardige personen, personen met een laag IQ of zeer beperkte sociale vaardigheden vormen een groot deel van de populatie van de bijstand. Gedragsproblemen, grote schulden, psychiatrische problematiek en persoonlijkheidsstoornissen komen veelvuldig voor, terwijl er in het vaststellen van rechtmatigheid geen extra ruimte lijkt te zijn om op de noden van deze doelgroep in te spelen. Daarnaast zijn digitalisering en (mede daardoor) weinig persoonlijk contact factoren die bijdragen aan het onbedoeld schenden van de inlichtingenplicht.

Centrale knelpunt De wet is complex en vraagt (te) veel van het doenvermogen van de inwoner. Gehanteerde begrippen en de verplichtingen sluiten qua invulling niet aan bij de belevingswereld en behoeften van de bijstandsgerechtigde. Mevrouw T. ontvangt bijstand. Zij woont samen met haar vijf kinderen, waarvan er twee meerderjarig zijn. Beide meerderjarige kinderen volgen een opleiding, maar de oudste besluit deze te stoppen om mantelzorg te kunnen verlenen aan zijn jongste gehandicapte broertje. Mevrouw meldt dit niet aan de gemeente. Gemeente constateert dat mevrouw T. haar inlichtingenplicht heeft geschonden. Zij had moeten melden dat haar oudste zoon was gestopt met een opleiding. De uitkering wordt met terugwerkende kracht teruggezet naar de kostendelersnorm: de teveel verstrekte bijstand wordt teruggevorderd. Gegeven voorbeelden: • Mismatch wet en belevingswereld inwoner (denk aan het melden van giften of geleend geld). • De hoogte van de bijstand (kostendelersnorm) is mede afhankelijk van de omstandigheden van de woningdeler en niet enkel van de situatie van de bijstandsgerechtigde zelf. • Inkomsten uit tijdelijk werk worden verrekend met de bijstand. Bij volledige uitstroom vanuit de bijstand naar werk kan er soms een terugvordering optreden. Dit is moeilijk uit te leggen aan de bijstandsgerechtigde, die vooral behoefte heeft aan stabiliteit van het inkomen.

• Meermaals wordt aangegeven dat het probleem niet (altijd) in de wet zit, maar in de wijze waarop deze wordt uitgevoerd. Kennis over de nuances die de wet biedt is beperkt.

Mogelijke oplossingsrichtingen

 Geef verplichtingen zo vorm dat iedereen ze begrijpt. Gebruik klare taal in de wet.  Zoek de oplossing niet steeds in extra komma’s in de wet (pleisters plakken), maar vereenvoudig.  Biedt een vast normenkader waarin de gemeente met lokale beleidsregels invulling aan de wet kan geven.  Vereenvoudig de inkomstenverrekening  Investeer in het vakmanschap.

4. Druk op maatwerk

De Participatiewet schuurt vaak met een vanuit een integraal kader gewenste aanpak (denk aan schuldhulpverlening, hulpverlening aan daklozen en de kostendelersnorm in relatie tot mantelzorg). De wet kent strikte regels, waardoor vaak moet worden gekozen voor een noodoplossing. De wet kent mogelijkheden voor maatwerk, maar vraagt in zijn opzet nu (te) vaak om van dat maatwerk gebruik te maken.

Centrale knelpunt Het beroep dat op de professional wordt gedaan om maatwerk te leveren staat op gespannen voet met de werkdruk en de geboden wettelijke ruimte. Er lijkt ook sprake van een disbalans: de wet biedt op meerdere plekken (te) veel ruimte voor maatwerk (gevaar willekeur) en wordt op andere onderdelen als te strikt ervaren. Henk T. is dakloos. Hij krijgt een woning aangeboden, maar hij draagt ook zorg voor een oudere vriendin. Zoveel dat eigenlijk moet worden aangenomen dat hij daar zijn hoofdverblijf heeft. De vriendin heeft een AOW-uitkering. Hoofdverblijf bij de vriendin zou inhouden dat Henks uitkering moet worden beëindigd, en dat hij de aangeboden woning niet kan accepteren, zodat de feitelijke dakloosheid blijft voortbestaan. De gemeente heeft uiteindelijk besloten de bijstand voort te zetten om zo mogelijk te maken dat Henk een woning kan aanvaarden en zo niet langer dakloos is. Maar dit vroeg het nodige maatwerk en veel inzet van de desbetreffende consulent. Gegeven voorbeelden: • Het vastleggen van maatwerk kost veel administratief werk. Dit is een barrière om maatwerk te verlenen: door werkdruk voelt de consulent zich aangemoedigd om juist binnen de duiding van de wet te blijven. • Door hoge werkdruk en volle caseloads hebben consulenten geen tijd de bijstandsgerechtigde in zijn of haar gehele context te leren kennen.

Dit belemmert ook domein-overstijgende samenwerking en maatwerk. • Er is een tekort aan goed opgeleide, ervaren consulenten. Door een gebrek aan middelen kan het voorkomen dat consulenten geen opleidingsbudget/tussentijdse opleidingen krijgen.

Mogelijke oplossingsrichtingen

 Kan-bepaling (of anderszins meer ruimte) bij terugvordering geeft ruimte voor maatwerk, zonder afbreuk te doen aan het uitgangspunt dat ten onrechte verstrekte bijstand terugbetaald moet worden.  Meer mogelijkheden voor gegevenswisseling tussen de verschillende domeinen, zodat de eventuele noodzaak van maatwerk kan worden onderkend.  Investeer in het vakmanschap: professionals die klantgericht zijn en de verbinding opzoeken met anderen om zo ook weer precedentwerking en willekeur tegen te gaan.

Bestuurlijk rondetafelgesprek

Het doel van de bestuurlijke rondetafel was om de rode draden uit de gesprekken met gemeenten te verifiëren (Wordt dit beeld herkend? Wat mist er?) en te bespreken hoe het vervolg wordt vormgegeven. De rode draden die in de ambtelijke rondetafelgesprekken met gemeenten naar voren kwamen werden ook door de wethouders herkend. Daarnaast is dieper ingegaan op re-integratie en het belang van tijd, aandacht en investering in mensen. •

•

•

Fundamenten Participatiewet: Niet achter de beeldvorming aan rennen; met maatwerk los je niet alles op. Er zitten weeffouten in de wet, en haar uitgangspunten moeten niet van een grondige analyse worden ontzien. De wet is in een ander tijdsgewricht geschreven. Bij het heroverwegen van de wet moet deze een reëler beeld gever van mensen in de bijstand. Depolitiseer het grote maatschappelijke vraagstuk; maak een feitelijke analyse met wetenschap in de hand. Verhouding gemeenten en rijk: Discussies rondom decentralisering worden gedomineerd door budgetten. In het proces van (bijvoorbeeld) de TONK werden gemeenten uitgedaagd de regeling in vrijheid uit te werken. Hoe ga je als gemeente om met die ruimte? Gemeenten moeten onderling, en met het rijk, het gesprek aangaan welke beleidsruimte ze willen en hoe ze omgaan met het invullen van deze beleidsruimte. Vakmanschap: Maatwerk vraagt om vakmanschap en intercollegialiteit. Voor het goed leveren van maatwerk is interne samenwerking, maar ook landelijke ondersteuning nodig. Kijk dus niet alleen naar de wet, maar ook naar ondersteuning in de uitvoering. Daarnaast is het belangrijk te blijven doen wat werkt; wat de praktijk écht het beste verder kan helpen.

Rondetafelgesprek SVB

In het gesprek met de SVB kwamen enkele van de rode draden die in eerdere gesprekken met gemeenten benoemd zijn naar voren: dat de complexiteit van de wet soms moeilijk uit te leggen is en dat er druk wordt ervaren bij het toepassen van maatwerk. Er wordt echter ook aangegeven dat SVB juist bezig is met een traject rondom het verbeteren van maatwerk en vakmanschap, en dat de uitvoering tijd en stabiliteit nodig heeft om benodigde verbeteringen door te voeren. In dit gesprek is onder andere aangekaart: •

Aanvraagprocessen

•

Woning in het buitenland

•

Opname verpleeghuis

•

Kennis van maatwerkmogelijkheden Ruimte voor maatwerk

•

Aanvraagformulieren zijn soms 17 kantjes en worden niet altijd begrepen door aanvrager. Een verzwegen woning in het buitenland heeft soms een zeer lage waarde. Toch resulteert dit in een hoge vordering door het niet voldoen aan de inlichtingenplicht. Na 3 maanden verblijf in een verpleeghuis gaat de bijstandsnorm omlaag. Bij alleenstaande ouderen ontdekt SVB pas laat dat zij in een verpleeghuis verblijven. Als dit niet wordt gemeld ontstaat er een vordering. Organisaties moeten beter aangeven waar de ruimte voor maatwerk nu is. Ga hier intern het gesprek over aan. Maatwerk kost tijd; die tijd wordt niet gevoeld. Er wordt vanuit SVB nu echter veel aangestuurd op aandacht en ruimte voor maatwerk.

4. Vervolg

De uitkomst van alle rondetafelgesprekken samen wordt meegenomen in de meer omvattende opgave om te komen tot bijstandsverlening waarbij vertrouwen en de menselijke maat bepalende beginselen zijn. Deelnemers van de gesprekken geven duidelijk aan dat bij deze opgave naar de fundamenten van de wet moet worden gekeken; er moeten geen losse pleisters worden geplakt en niet meer komma’s worden gezet. Daarnaast is het belangrijk dat deze opgave in gezamenlijkheid wordt opgepakt en dat SZW met de relevante partijen in gesprek blijft treden. De uitkomsten en het vervolg van de rondetafelgesprekken worden in juni 2021 gedeeld met de Tweede Kamer.