Bijlage 2 Uitvoeringstoets Toerisme in Balans
Tekst van het document
Uitvoeringstoets 'Verordening toerisme in balans'
Opdrachtgever:
Gemeente Amsterdam
Ons kenmerk:
A21GAM-039
Samenstellers:
Korien Jurgens, Riem Abdel Wahed, Andrew van Olst
Datum:
15 juni 2021
Lysias Advies
T: 033 464 70 70
IBAN:
NL18 ABNA 0574 2170 53
Soesterweg 310d
E: info@lysiasadvies.nl
KvK:
30166304
3812 BH Amersfoort
www.lysiasadvies.nl
BTW:
NL809282471B01
Inhoud 1.
2.
3.
Opdracht en aanpak
1
1.1.
Aanleiding
1
1.2.
Vervolg na commissiebespreking
1
1.3.
Methode
2
1.4.
Aanpak
2
1.5.
Leeswijzer
3
Hoofdlijnen uitvoeringstoets
4
2.1.
Beschikbaarheid gegevens en definities
4
2.2.
Juridisch bestuurlijke uitvoerbaarheid
5
2.3.
Praktische uitvoerbaarheid
6
Uitvoeringstoets per artikel
8
Bijlage 1. De verordening ‘Toerisme in Balans’
36
Bijlage 2. Literatuurlijst
39
Bijlage 3. Gesprekspartners
40
1. Opdracht en aanpak 1.1. Aanleiding In de zomer van 2020 zijn vier initiatiefnemers gestart met het volksinitiatief ‘Amsterdam heeft een keuze’, met als doel de balans tussen wonen, werken en recreëren in de stad te herstellen. De initiatiefnemers gaven aan dat zij willen dat het college een plan met concrete m aatregelen presenteert aan bewoners en ondernemers , met als doel duidelijke grenzen te stellen aan het volume van het toerisme binnen de gemeente en de leefbaarheid in de stad te behouden. Vanwege de knelpunten ten aanzien van de ontvankelijkheid van het v olksinitiatief, hebben de initiatiefnemers het volksinitiatief omgezet in de ‘Verordening Toerisme in Balans’. Kern van de verordening is dat het college periodiek aan de raad rapporteert over het aantal toeristenovernachtingen dat heeft plaatsgevonden en als deze te veel toenemen, het beperken van de toeristische druk. Als het aantal overnachtingen boven de XX miljoen uitkomt, moet het college (extra) maatregelen aan de raad presenteren om dit aantal terug te dringen. Verder dient het college op grond van de verordening ook periodiek te rapporteren over de toeristische draagkracht van elke wijk in de stad. Ook daar geldt, dat zodra de toeristische draagkracht in een wijk onder de druk staat, er actie van het college verwacht wordt.
Het voorstel voor het va ststellen van de verordening is op 20 oktober 2020 bij het college ingediend. Op 4 februari 2021 is de verordening besproken in de raadscommissie FED (Financiën, Economische Zaken en Duurzaamheid). De raadscommissie heeft besloten dat de verordening nog ni et klaar is voor bespreking in de raad en dat eerst verder met initiatiefnemers gesproken moet worden over op welke wijze zij de bandbreedte willen hanteren. Het college adviseert de verordening in de huidige vorm met een harde cap, niet aan te nemen. Na de vergadering is de commissie aan zet om het gesprek te voeren met de initiatiefnemers. Het college heeft aangeboden dit gesprek te faciliteren , met een laatste check op de uitvoerbaarheid.
1.2. Vervolg na commissiebespreking Na de bespreking in de commissie op 4 februari 2021 heeft een vertegenwoordiging van de commissie gesproken met de initiatiefnemers. Dit gesprek heeft geleid tot aanpassingen in de verordening (zie bijlage). Het college wil het gesprek in de raad verder faciliteren met een uitvoeringstoets. Lysias Advies heeft in opdracht van het college de aangepaste versie van de verordening getoetst op de uitvoerbaarheid. In het kader van de uitvoeringstoets is in een korte periode een aantal ke er met de initiatiefnemers gesproken. De bedoeling van de initiatiefnemers is het volume van het toerisme en de toeristische druk te monitoren en te signaleren wanneer het volume van het toerisme niet meer in balans is en de leefbaarheid van bewoners onder druk komt te staan. Zij zien graag dat het coll ege en de raad zich committeren aan het nemen van concrete maatregelen, als het aantal toeristenovernachtingen de bandbreedte overschrijdt en de leefbaarheid onder druk komt te staan .
|1
1.3. Methode Het college biedt een uitvoeringstoets aan om het gesprek tussen de commissie en de initiatiefnemers verder te faciliteren. De uitvoeringstoets is primair bedoeld om de uitvoerbaarheid van beleid te toetsen. Beleid en uitvoering zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Zonder goed beleid is de uitvoering stuurloos en het beleid is goed, mits het ook uitvoerbaar is. Een belangrijk instrument om de uitvoering te verbeteren, is een uitvoeringstoets. Een uitvoeringstoets kan leiden tot een bijstelling van beleid en is een hulpmiddel voor de ontwikkeling en verbetering van beleid. Ook biedt het de mogelijkheid
voor
de
uitvoerende
organisatie
om
tegengeluid
te
geven .
Het
college
is
verantwoordelijk voor uitvoering van het beleid en is dan ook opdrachtgever van een uitvoeringstoets. In dit geval heeft het college Lysias Advies opdracht gegeven om de verordening “Toerisme in Balans” op de uitvoerbaarheid te toetsen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de volgende uitvoeringselementen: •
De beschikbaarheid van benodigde informatie voor uitvoering van de vero rdening.
•
De (bestuurlijke en) juridische haalbaarheid van de uitvoering van de verordening.
•
De praktische haalbaarheid van de uitvoering van de verordening.
1.4. Aanpak De uitvoeringstoets is begeleid vanuit de gemeente Amsterdam namens het college door ambtenaren van stadsdeel Centrum en vanuit de bestuursdienst . Ook heeft het team meermalen gesproken met de initiatiefnemers, om scherp te krijgen waar zij mee geholpen zijn. Het moment van opleveren is ook met de initiatiefnemers van de verordening afgestemd om hun in de gelegenheid te stellen tot tijdig aanpassen van de verordening. Bij de uitvoeringstoets zijn de volgende stappen door het team doorlopen: 1. Vaststellen plan van aanpak met begeleidende ambtenaren. Tijdens de eerste afspraak met de begeleidende ambtenaren is de onderzoeksplanning vastgesteld, de onderzoeksvragen en de respondenten die betrokken worden bij het onderzoek. 2. Na vaststelling van de onderzoekaanpak zijn adviseurs aan de slag gegaan met het onderzoeken van de beschikbaarheid van gegevens, die nodig zijn voor de uitvoering van de verordening. Dit is gebeurd via deskresearch en gesprekken met ambtenaren van de gemeente Amsterdam , waaronder Onderzoek, Informatie en Statistiek en dienst Wonen, Zorg en Samenleven. 3. Er zijn 6 interviews uitgevoerd met ambtenaren van Onderzoek, Informatie en Statistiek, dienst Wonen, Zorg en Samenleven, Belastingdienst en Economische Zaken. Op basis van deze gesprekken zijn de bijgevoegde formats per artikel (zie bijlage) in concept ingevuld. 4.
Tijdens de volgende stap zijn twee reviewgesprekken gevoerd met meerdere ambtenaren, waarbij gebruik gemaakt is van de informatie in de formats (zie bijlage).
|2
I.
Het eerste reviewgesprek betrof de praktische uitvoerbaarheid van de voorstellen. In dit gesprek kwam aan de orde of de verordening, zoals deze is opgesteld, uitvoerbaar is met aanpassingen en er wordt gekeken of er andere randvoorwaarden zij n die nodig zijn om het uit te voeren.
II.
Het tweede reviewgesprek ging over de bestuurlijke/juridische haalbaarheid van de verordening en de mogelijkheid voor de gemeente om dit uit te voeren. Bij dit gesprek waren 4 verschillende juristen van Ruimte en Duurzaamheid, Wonen en Varen en ook een hoogleraar lokale heffingen aanwezig.
1.5. Leeswijzer In de volgende pagina’s in hoofdstuk 2 volgen de belangrijkste uitkomsten van de uitvoeringstoets : •
beschikbare gegevens;
•
bestuurlijke en juridische uitvoerbaarheid;
•
praktische uitvoerbaarheid.
De uitkomsten staan per artikel uitgebreid beschreven in de formats in hoofdstuk 3.
|3
2. Hoofdlijnen uitvoeringstoets Algemene conclusie van de uitvoeringstoets is , dat de verordening juridisch/bestuurlijk en prak tisch uitvoerbaar is, met in achtneming van een aantal overwegingen die hieronder worden toegelicht.
2.1. Beschikbaarheid gegevens en definities Uit de uitvoeringstoets blijkt dat om de verordening uit te kunnen voeren, het van belang is dat wordt aangesloten bij de beschikbaarheid van gegevens bij de gemeente en de definities die de gemeente hanteert. In de verordening gaat het om het monitoren van het aantal toeristenovernachtingen. Hier wordt onder verstaan: iedere overnachting binnen de gemeente tegen een vergoeding , die niet resulteert in een verblijf van meer dan 30 dagen. Dit wordt door de gemeente en het CBS niet volgens deze definitie gemeten. Bij hotelovernachtingen ligt de grens bij meer dan 60 dagen. Het gaat om een maandelijkse meting, die harde cijfers oplevert van het aantal daadwerkelijke hotelovernachtingen. Naast hotelovernachtingen zijn er gegevens over toeristenovernachtingen uit overnachtingen in verschillende soorten accommodaties , zoals: -
De gemeente Amsterdam presenteert in Toerisme MRA: o
Harde cijfers overnachtingen in een hotel (maandelijks na 3 maanden beschikbaar aanbod en gebruik).
o
Inschatting bezetting vakantieverhuur. Geschatte cijfers bij de gemeente eens per jaar beschikbaar over aanbod en gebruik na het eerste kwartaal.
o
Inschatting bedrijfsmatige verhuur, bijvoorbeeld B&B en campings. Deze cijfers zijn gebaseerd op het aanbod en komen ieder kwartaal voorlopig beschikbaar en worden na een halfjaar definitief.
-
Alle nachten die gasten doorbrengen in logiesaccomodaties . Dit zijn de overnachtingen in hotels en bedrijfsmatige verhuur. Deze CBS-cijfers komen na het 1 e kwartaal voorlopig beschikbaar en worden na 6 maanden definitief.
Niet alle cijfers over toeristenovernachtingen zijn op 31 januari van een nieuw jaar beschikbaar. Ze worden gedurende het jaar definitief. De monitor ‘Toerisme MRA’ waarin de toeristenovernachtingen staan, wordt nu in februari aangeboden aan de raad, met voorlopige cijfers over het voorgaande jaar. Hierin staan alle bovengenoemde categorieën overnachtingen. Uit het reviewgesprek blijkt dat deze rapportage aan de raad enkele maanden vervroegd kan worden. Toerisme MRA 2020 wordt nu in april aangeboden aan de raad en bevat voorlopige cijfers over 2019, die in november beschikbaar zijn. Een andere belangrijke rapportage waar de verordening op wijst , is het onderzoek naar de ‘toeristische draagkracht van wijken: de invloed van toerisme op leefbaarheid’. Deze rapportage is nu eenmaal verschenen in februari 2020 (cijfers 2019) met de intentie om het onderzoek op regelmatige basis te herhalen. De meeste gegevens over de leefbaarheid in Amsterdamse wijken komen eens per twee jaar beschikbaar.
|4
2.2. Juridisch bestuurlijke uitvoerbaarheid De artikelen 3.2, 4.2 en 6.2 in de verordening geven aan dat het college een beleidsnota aan moet leveren bij het overschrijden van de bandbreedte binnen 6 maanden en dat de raad deze verordening vaststelt. Dit is juridisch/bestuurlijk uitvoerbaar met de volgende overwegingen: -
Met het aanbieden van het beleid legt het college zich vast en ontneemt zich de vrijheid om te acteren op basis van voortschrijdend inzicht. Hiermee wordt vastgelegd: o
de bandbreedte;
o
het opleveren van nieuw beleid;
o
en het laten vaststellen van het beleid.
Wanneer het college zich hier niet aan houdt, kan dit nieuwe argumentatie bij de bestuursrechter voor het doorvoeren van concrete maatregelen ondermijnen. -
De verordening beoogt dat de raad zich vastlegt om beleid aan te nemen bij overschrijding van het optimum. Hiermee wordt het primaat van de raad ingeperkt om invloed uit te oefenen op de inhoud van het beleid. Bij het reguleren van toerisme is het niet helder welke maatregelen in de toekomst mogelijk zijn.
-
Per maatregel zijn de volgende opmerkingen gemaakt over de juridische/bestuurlijke uitvoerbaarheid: 1. Het reguleren van toeristenovernachtingen in vakantiewoningen ; het is mogelijk om vakantieverhuur te reguleren met de juiste juridische onderbouwing. Aan de onderbouwing worden hoge eisen gesteld. In maart 2021 heeft de bestuursrechter bepaald dat de gemeente Amsterdam ten onrechte in 3 wijken in de oude binnenstad heeft verboden. Dit was op grond van de toen geldende Huisvestingswet. Op 1 januari 2021 is de Wet toeristische verhuur van woonruimte in werking getreden met een aanpassing van de Huisvestingswet 2014. Vanaf juli 2021 is door deze aanpassing meer mogelijk als aantoonbaar is dat de leefbaarheid van een wijk onder druk komt te staan. In uitzon derlijke situaties kan een gemeente een vergunningsplicht invoeren. Een vergunningsplicht is in Amsterdam al ingevoerd. Een volgende stap is te overwegen om het aantal toegestane overnachtingen bijvoorbeeld in drie wijken op nul te zetten. De onderbouwing voor deze maatregel kan niet alleen gebaseerd zijn op het aantal toeristen maar moet ook gebaseerd zijn op de effecten van toeristische verhuur op de leefbaarheid van de woonomgeving en op de woningmarkt. 2. Regulering met behulp van de toeristenbelasting ; andere relevante maatregelen worden niet concreet uitgewerkt in de verordening.
Het verhogen van de toeristenbelasting is juridisch uitvoerbaar. De gemeente heeft ruimte en bevoegdheid om belasting te heffen. De opbrengst gaat naar de algemene middelen van de gemeente. De gemeente mag niet heffen naar winst, draagvlak en vermogen (Gemeentewet art. 219). Wanneer de heffing leidt tot strijd met het gelijkheidsbeginsel of tot willekeurige en onredelijke belastingheffing
|5
(bijvoorbeeld in het licht van voorgaande opmerking) kan de belastingrechter ingrijpen in een geschil over een aanslag toeristenbelasting. -
Aandachtspunt is dat een verordening een algemeen verbindend voorschrift is, vastgesteld door de gemeenteraad, geldig op het grondgebied van de gemeente; regels die een gemeentebestuur mag uitvaardigen en waar burgers zich aan moeten houden. Het is ongebruikelijk dat het college en de raad zichzelf op deze manier een opdracht geeft. In deze vorm kan alleen verplicht worden tot het nemen van concrete maatregelen. Het aanleveren van een beleidsnota, is een juridisch vage term.
2.3. Praktische uitvoerbaarheid In de artikelen 3.2, 4.2 en 6.2 is opgenomen dat het college binnen 6 maanden na overschrijden van de bandbreedte een beleidsnota aanbiedt. De aan te leveren termijn voor een beleidsnota is heel kort. De aanlevertermijn voor de raad beslaat de helft van de tijd, namelijk 3 maanden. Voor het opstellen van de nota blijft dan 3 maanden over. Dit kan alleen wanneer het gaat om al bekende concrete maatregelen. De kans dat de bekende maatregelen de overschrijding terugbrengen binnen de bandbreedte is klein, aangezien de gemeente Amsterdam al jaren concrete maatregelen probeert te treffen om het aantal toeristenovernachtingen terug te brengen , zoals bijvoorbeeld het aantal overnachtingen in hotels en het aanbod van vakantieverhuur via digitale platforms. De concrete maatregelen die worden voorgesteld zijn: 1. Regulering van toeristenovernachtingen in vakantiewoningen; 2. Regulering met behulp van toeristenbelasting . Ad 1. Een aanpassing in de regulering van toeristenovernachtingen in vakantiewoningen kan in uitzonderlijke gevallen en hiervoor is een hele goede onderbouwing nodig. Daarbij toont de gemeente aan dat de leefbaarheid in de directe leefomgeving van bewoners onder druk staat door toeristische overnachtingen in woningen.
Het onderzoek ‘Toeristische draagkracht van wijken’ dat eens per twee jaar uitgevoerd kan worden draagt bij aan de noodzakelijke onderbouwing. Tijdens het reviewgesprek werd gesproken over een termijn van 2 jaar voor het uitvoeren van de concrete maatregel in verband met het hele proces van onderbouwen, voorleggen aan B&W, raadscommissie bespreking en bespreking in de gemeenteraad, inspraaktraject en wijziging van de verordening . Dit is inclusief de termijn van 6 maanden die genoemd wordt in het betreffende artikel. Ad 2. Moet gezegd worden dat de praktische uitvoerbaarheid van het verhogen van de toeristenbelasting meer tijd kost dan enkele maanden. Hierbij moet rekening worden gehouden met de systematiek van het afgeven van een voorlopige aanslag en de werkwijze van ondernemers met de verkoop van arrangementen aan toeristen, waarbij de prijs een jaar van te voren wordt vastgesteld. De gemeente heeft de vrijheid de toeristenbelasting te verhogen. Onbekend is echter , wat de prijselasticiteit is van de toeristenbelasting in Amsterdam en de belasting is recent verhoogd. Uiteindelijk kan alleen de rechter beoordelen of de bevoegdheid onterecht is gebruikt. Het afbreukrisico
bij
het
verhogen
van
de
Vermakelijkhedenretributie
is
hoger
dan
bij
de
toeristenbelasting. De hoogte van de Vermakelijkhedenretributie moet in verband staan met de kosten
|6
die de gemeente maakt; bijvoorbeeld voor het opruimen van afval. Ten opzichte van de rechter staat de gemeente Amsterdam sterker, als niet één groep toeristen onevenredig zwaar belast wordt (toeristenovernachtingen
versus
dagbezoeken).
De
concrete
maatregel
‘verhogen
van
de
toeristenbelasting’ doorvoeren kost minimaal 1,5 jaar (inclusief de termijn van 6 maanden die genoemd wordt in het artikel). Bijvoorbeeld eind 2021 doet het college een voorstel voor besluitvorming bij de begrotingscyclus na de zomer 2022 . De verhoging vindt dan plaats per 1 januari 2023. Voor de twee concrete maatregelen is het praktisch uitvoerbaar om binnen 6 maanden een beleidsnota aan te bieden en vast te stellen in de raad, ook al is deze termijn heel kort. Het kost daarna tijd om de maatregelen in te voeren (respectievelijk 1 tot 1,5 jaar) en nog minimaal een jaar voor
de
effecten
zichtbaar
worden.
Of
de
maatregelen
voldoende
zijn
om
het
aantal
toeristenovernachtingen binnen de bandbreedte te brengen , zal de praktijk uit moeten wijzen; daar is nu onvoldoende over bekend. In de verordening wordt ook genoemd dat “overige maatregelen” ingezet kunnen worden. Deze maatregelen zijn niet nader benoemd in de verordening en zijn bij de uitvoeringstoets niet meegenomen.
|7
3. Uitvoeringstoets per artikel Artikel 1: Definities
Verordening
Rapporten en cijfers
Hoe wordt het gemeten?
Wanneer wordt het gemeten?
Bandbreedte
De onder- en bovengrens van Rapport Toerisme MRA/dossier toerisme op het totaal aantal data.amsterdam.nl. toeristenovernachtingen per jaar, waarbij er op Cijfers: vraag vanuit verordening: 14 miljoen. gemeenteniveau balans wordt geacht te zijn tussen de belangen van bewoners, ondernemers en bezoekers.
Het aantal hotel- en -CBS jaarcijfers hotelovernachtingen campingovernachtingen wordt gemeten 2020 zijn beschikbaar in april 2021 door CBS. CBS publiceert data voor (voorlopig) en mei 2021 (definitief). Amsterdam op StatLine met vertraging -CBS jaarcijfers van 3 maanden/het aantal campingovernachtingen 2020 zijn overnachtingen via online platforms beschikbaar in juni 2021. wordt berekend door OIS op basis van -Jaarcijfers overnachtingen via online data van Wonen. platforms afhankelijk van datalevering Wonen. Deze worden in maart geleverd over het voorgaande jaar.
Toeristische Draagkracht
De toeristische druk die een wijk kan dragen, zonder dat het significant ten koste gaat van de aan toerisme gerelateerde leefbaarheid.
De toeristische druk die een wijk kan dragen zonder dat het Door twee parameters: 1 keer gemeten in 2020. (significant) ten koste gaat van de leefbaarheid 1) toeristische druk; (Toeristische draagkracht van wijken). 2) bezoekers gerelateerde leefbaarheid.
Toeristische Druk
Het effect op de openbare ruimte in een wijk dat wordt veroorzaakt door toerisme, gebaseerd op objectieve waarnemingen van het aanbod en gebruik van voorzieningen die gericht zijn op toeristen.
Alle feiten die iets zeggen over het aanbod en gebruik van toeristische voorzieningen, bijvoorbeeld het logiesaanbod, attracties en toeristenwinkels. Welke personen behoren tot de groep ‘bezoekers’: 1) Verblijfsbezoekers: bezoekers die overnachten in een hotel, hostel, woning via vakantieverhuur of B&B, op een camping, of op een cruiseschip. Kan zijn recreatief of zakelijk bezoek, en vanuit buiten-en binnenland. 2) Zie definitie dagbezoekers/dagjesmensen.
(Indicatoren: aantal airbnb listings per 1.000 inwoners, aantal coffeeshops per 1.000 inwoners, aantal stoepen en weinig loopruimte, aantal attracties, hotelcapaciteit, overig toeristisch aanbod per km2).
1 keer per jaar, als de jaarcijfers beschikbaar komen, dan is het een schatting over het jaar daarop
|8
ToeristenIedere overnachting binnen overnachtingen de gemeente tegen een vergoeding die niet resulteert in een verblijf van meer dan 30 dagen. Deze definitie sluit niet aan op de beschikbare bronnen.
Alle nachten die gasten doorbrengen in een logiesaccommodatie met een maximum van 60 nachten achter elkaar (bron=CBS). Hierin zitten dus ook bezoekers met motieven als: forensen, studenten, pakketbezorgers, aannemers en mantelzorgers. De reden van de reis kan recreatief of zakelijk zijn, zolang het maar niet om betaald werk gaat. Databron: www.cbs.nl/nlnl/onzediensten/methoden/begrippen/toerisme.
Onder logiesaccomodatie valt niet de vakantieverhuur van de woningen (vakantieverhuur=aanbod woningen via verhuurplatforms). Er wordt gekeken naar het aantal gasten en het aantal overnachtingen in hotels/hostels en in verblijfsrecreatieve logiesvormen (o.a. campings, vakantieparken e.d.): Cijfers: Het meten van toeristenovernachtingen is -Hotel, motels, pensions, gekoppeld aan de beschikbaarheid van databronnen: appartementen met hotelovernachtingen 18,4 mln in 2019, overnachtingen via hoteldienstverlening, airbnb (schatting) 2,4 mln in 2019, via andere platforms 0,6 jeugdaccommodaties en B&B met mln, op campings 0,5 mln. Overnachtingen van alle minder dan 5 slaapplaatsen. verblijfsbezoekers tellen op tot bijna 22 mln in 2019. In -Kampeerterreinen met minimaal ͺ 2016 was dat bijna 17 mln. toeristische slaapplaatsen en huisjescomplexen met groepsaccommodaties met minimaal ͷͶ slaapplaatsen.
CBS registreert het aanbod hotelovernachtingen. OIS rapporteert aan de gemeenten over de hotelovernachtingen van CBS en verzamelt eigen data over het logiesaanbod. Voorheen werd het tempo van de groei van het aantal overnachtingen beperkt door het aanbod. In de Coronatijd is dit veranderd. Hotelovernachtingen zijn harde cijfers die maandelijks en jaarlijks beschikbaar worden gesteld door het CBS, met een vertraging van drie maanden. De gemeente rapporteert 1 x per jaar aan de raad als toerisme MRA. De rapportage april 2020 betreft jaarcijfer 2019; 3 kwartalen harde cijfers en 1 kwartaal prognose. Inclusief schatting ontwikkeling tot 2030. Corona leidt tot extra prognose. Woningen zijn geen logies, ze hebben een woonfunctie. Het aanbod via online platforms is een schatting (vakantiewoningen, airbnb, volledige woning en kamers). Recreatief verblijf (camping) B&B (bedrijfsmatige verhuur). Eind 2020 levert OIS cijfers aan EZ, daarna gaan ze in maart naar de raad en zijn ze openbaar.
|9
Dagbezoek
Een bezoek aan de gemeente Ook wel dagjesmensen genoemd; bezoekers voor wie met een vrijetijdsmotief, Amsterdam geen 'normale omgeving' is, komen van buiten zonder overnachting. Amsterdam naar de stad voor een dagje of avondje uit (>2 uur) en blijven niet overnachten. Cijfers: 11.3 mln dagjesmensen in 2019 en 11.2 mln in 2018.
Geschat op basis van CVO en CVTO -Het CVO wordt uitgevoerd door NBTCNIPO Research en onderzoekt het vakantiegedrag van Nederlanders in het binnen- en buitenland. In het CVO wordt een vakantie en dus toerisme gedefinieerd als een verblijf met minstens één overnachting, buiten de eigen woning voor ontspanning en plezier. Een verblijf bij familie, vrienden of kennissen in Nederland telt niet mee, tenzij de bewoners de hele tijd of de meeste dagen afwezig waren. -Het CVTO wordt uitgevoerd door NBTC-NIPO Research en onderzoekt uithuizige vrijetijdsactiviteiten van Nederlanders in het binnen- en buitenland. Onder uithuizige vrijetijdsactiviteiten worden alle (dag)recreatieve activiteiten, die worden ondernomen buiten de eigen woning, in binnen- of buitenland en waarbij men minimaal een uur van huis is (inclusief reistijd). Het CBS maakt de selectie om alleen activiteiten, die langer dan twee uur (incl. reistijd) duren, zodat wordt voldaan aan de voorgeschreven definitie van toerisme. Bezoek aan familie, vrienden en kennissen, en activiteiten ondernomen tijdens vakanties of inclusief overnachting blijven buiten beschouwing. Activiteiten binnenshuis, zoals lezen of tv kijken, worden door het CVTO niet waargenomen.
De gegevens over dagbezoeken komen eens per jaar beschikbaar rond maart. Het betreft een schatting over 2020 en definitieve cijfers van 2019. De eerste schatting betreft driekwart van 2020 en nog niet het hele jaar. Na het 1e kwartaal wordt voor het hele jaar geschat. Na een half jaar komen definitieve schattingen van het CBS beschikbaar.
| 10
Toerisme gerelateerde leefbaarheid
De aspecten van een wijk die direct of indirect door bezoekers of concentraties van bezoekers kunnen worden beïnvloed.
Leefbaarheidsaspecten van een wijk die direct of indirect door (concentraties van) bezoekers kunnen worden beïnvloed. Het begrip ‘leefbaarheid’ bevat verschillende aspecten die te maken hebben met de beleving van bewoners als het gaat om schoon, heel, veilig, prettig samenleven. Sommige leefbaarheidsindicatoren hebben direct te maken met de aanwezigheid van bezoekers in woonwijken, zoals het ervaren van overlast door vakantieverhuur in de eigen woonomgeving. Andere leefbaarheidsindicatoren hebben een mogelijk verband (bijvoorbeeld personenoverlast) of geen verband (bijvoorbeeld tevredenheid speelvoorzieningen) met bezoekers. Om de ‘bezoekers gerelateerde leefbaarheid’ af te kunnen bakenen, heeft OIS gemeentelijke en landelijke expertise ingeschakeld. In de expertsessies werden mogelijke thema’s, indicatoren en databronnen aangewezen, die vervolgens door OIS zijn getoetst op relevantie en bruikbaarheid.
Indicatoren: onveiligheidsbelevingsindex, sociale cohesie, overlast door vervuiling, overlast door toeristenverhuur van woningen in directe woonomgeving, overlast door andere mensen in de buurt, overlast door dronken mensen op straat en oordeel aanbod winkels voor dagelijkse boodschappen.
Nu 1 keer gemeten in 2020 met intentie dit vaker te doen. Jaarlijkse meting is minder relevant, want de jaarlijkse leefbaarheid verandert niet zo snel.
Cijfers: Leefbaarheidsonderzoek Wonen in Amsterdam (1 x 2 jaar), Veiligheidsmonitor (elk jaar).
| 11
Artikel 2. De bandbreedte wordt vastgesteld op XX en XX miljoen toeristenovernachtingen per jaar, waarbij XX miljoen toeristenovernachtingen per jaar als optimum geldt.
Thema
Hanteren van een bandbreedte
Doel
De balans in de stad waarborgen.
Omschrijving van de maatregel De verordening gaat uit van een bandbreedte tussen de xx en xx mln, waarbij xx mln als optimum geldt.
Achtergrond Voor de initiatiefnemers is een duidelijke grens aan het aantal overnachtingen van belang. Zij gaan graag in gesprek over de juiste bandbreedte die in de verordening kan worden opgenomen. Het voorstel voor de juiste bandbreedte kan van de gemeente Amsterdam komen , om de leefbaarheid in de stad te waarborgen. Recent is het programma ‘Stad in Balans’ toegevoegd aan de aanpak binnenstad (onder aansturing van stadsdeel Centrum). Uitvoerbaarheid Juridische bestuurlijke uitvoerbaarheid
De gemeente kan een bandbreedte hanteren om te signaleren dat de leefbaarheid onder druk staat. Na het signaleren kan de gemeente acteren (met maatregelen).
Impact op uitvoering/ past binnen
Voor het hanteren van de bandbreedte moeten
beleidskaders
definities in de verordening gelijk zijn aan beschikbare gegevens. In de verordening staat dat
onder
een
toeristenovernachting
verstaan:
“iedere
overnachting
gemeente
tegen
een
wordt
binnen
vergoeding
die
de niet
resulteert in een verblijf van meer dan 30 dagen ”; Dit wordt door de gemeente, gebaseerd op het CBS, niet volgens deze definitie gemeten. Bij hotelovernachtingen ligt de grens bij meer dan 60 dagen. De definitie van toeristenovernachting, zoals in de verordening omschreven, komt niet overeen
| 12
met de gehanteerde definities van de gemeente Amsterdam of het CBS. De gemeente heeft de volgende cijfers beschikbaar: -
Alle nachten die gasten doorbrengen in logiesaccomodaties. overnachtingen
Dit in
zijn
de
hotels
en
bedrijfsmatige verhuur. Deze CBS-cijfers komen na het 1 e kwartaal voorlopig beschikbaar
en
zijn
na
6
maanden
definitief. -
Harde cijfers overnachtingen in een hotel (maandelijks na 3 maanden beschikbaar aanbod en gebruik).
-
Inschatting
maximale
bezetting
vakantieverhuur (cijfers beschikbaar over aanbod en gebruik). -
Inschatting
bedrijfsmatige
verhuur
(logies, cijfers beschikbaar over aanbod; cijfers over logies komen per kwartaal voorlopig
en
zijn
na
een
half
jaar
definitief). De verordening maakt, in tegenstelling tot de gemeente Amsterdam, geen onderscheid tussen de bezoekersmotieven van de overnachtende toerist/bezoeker.
| 13
Artikel 3.1. Het college informeert de raad jaarlijks vóór 31 januari over: a. het aantal toeristenovernachtingen dat in het lopende en de twee daaropvolgende kalenderjaren wordt verwacht; en b. het aantal toeristenovernachtingen dat in het voorafgaande kalenderjaar heeft plaatsgevonden. Thema
Informatieverplichting toeristenovernachtingen
Doel
De balans in de stad waarborgen.
Omschrijving van de maatregel Jaarlijks informeren van de raad over verwachtte aantal toeristenovernachtingen in het lopende, twee daaropvolgende jaren en daadwerkelijk plaatsgevonden aantal toeristenovernachtingen in het voorgaande jaar. Achtergrond Het kunnen meten van en kunnen rapporteren over het aantal toeristenovernachtingen. Dit is afhankelijk van beschikbare data en de definitie van het toeristeno vernachtingen. Het CBS meet ‘hard’ het aantal overnachtingen in de hotels. De voorlopige cijfers komen beschikbaar in januari, de definitieve gegevens komen in maart beschikbaar. Uitvoerbaarheid Juridische bestuurlijke uitvoerbaarheid
Juridisch en bestuurlijk uitvoerbaar, mits de cijfers beschikbaar zijn.
Impact op uitvoering/ past binnen
Rapporteren vóór 31 januari is niet uitvoerbaar.
beleidskaders
Het moment van rapporteren in de verordening kan worden aangepast aan het moment waarop gegevens
beschikbaar
toeristenovernachtingen
komen. is
al
Definitie
besproken
bij
artikel 2. In dit artikel gaat het om de mogelijkheid te kunnen prognosticeren voor het lopende en de twee daaropvolgende jaren en een realisatie cijfer voor het voorgaande jaar te overleggen voor 31 januari. Toerisme MRA wordt jaarlijks na het eerste kwartaal aan de gemeenteraad gerapporteerd. Dit betreft harde cijfers hotelovernachtingen over 3 kwartalen en een schatting van het vierde kwartaal.
| 14
Definitieve cijfers van het CBS over het jaar er voor zijn na een halfjaar beschikbaar. Om in de buurt te komen van de bedoelde definitie zijn ook de
schattingen
van
vakantieverhuur
nodig.
Cijfers van het aantal overnachtingen via online platforms
komen
samen
met
B&B
jaarlijks
beschikbaar. Op dit moment wordt het rapport ‘Toerisme MRA gepresenteerd aan de raad in april, cijfers van het voorgaande jaar zijn nog deels prognose tot het daaropvolgende jaar.
| 15
Artikel 3.2. Indien het aantal toeristenovernachtingen of het verwachte aantal toeristen -overnachtingen buiten de bandbreedte valt, biedt het college de raad binnen zes maanden een beleidsnota aan over de wijze waarop het aantal toeristenovernachtingen binnen de geprognotiseerde periode van drie jaar binnen de bandbreedte wordt gebracht. De raad stelt deze beleidsnota vast. Thema
Acteren bij overschrijden van de bandbreedte
Doel
De balans in de stad waarborgen
Omschrijving van de maatregel •
Het college dient binnen zes maanden een beleidsnota aan te bieden aan de raad bij een overschrijding van het aantal toeristenovernachtingen.
•
Beleidsnota dient de wijze waarop het aantal overnachtingen binnen de geprognotiseerde periode van drie jaar binnen de bandbreedte wordt gebracht.
•
De raad stelt de beleidsnota vast.
Achtergrond De essentie ligt bij het ‘bijsturen’. De voorgenomen beleidsnota biedt bijsturingsmogelijkheden aan om het aantal toeristenovernachtingen in de geprognotiseerde periode van drie jaar binnen de bandbreedte te brengen. De gemeente Amsterdam treft op verschillende beleidsterreinen maatregelen om het aantal mogelijkheden voor toeristen om te overnachten i n Amsterdam terug te dringen. Dus denk hierbij aan: het huidige overnachtingsbeleid met gebiedskaart voor wat betreft hotels en vergunningen beleid betreffende vakantieverhuur en B&B. Uitvoerbaarheid Juridische bestuurlijke uitvoerbaarheid
Juridisch uitvoerbaar. Een verordening is echter een
algemeen
verbindend
voorschrift
dat
normaal niet wordt gebruikt voor het college om zichzelf iets op te leggen, maar naar burgers. Wat betreft de bestuurlijke uitvoerbaarheid kan het maar is het niet waarschijnlijk dat de raad hiermee in stemt. Het primaat om invloed uit te oefenen op de inhoud van beleid ligt bij de raad. Door zich vast te leggen op het aannemen van de beleidsnota wordt de invloed van de raad kleiner.
| 16
Impact op uitvoering/ past binnen
Voor het bedenken, beschrijven en aanleveren
beleidskaders
van
een
beleidsnota
is
6
maanden
kort.
Aanlevertermijn aan de raad is 3 maanden. Op format 3.3 komen we hierop terug i.v.m.de toerismebelasting en huisvestingsverordening.
| 17
Artikel 3.3. De beleidsnota bevat ten minste: De maatregelen die het college neemt om het aantal toeristenovernachtingen binnen de bandbreedte te brengen of houden waarbij ten minste wordt ingegaan op: i. de mogelijke regulering van het aantal toeristenovernachtingen in vakantiewoningen; ii. de mogelijke regulering van het aantal toeristenovernachtingen met behulp van de toeristenbelasting; iii. de
overige
relevante
maatregelen
die
het
college
kan
nemen
om
het
aantal
toeristenovernachtingen te reguleren. Thema
Maatregelen om aantal binnen bandbreedte te brengen of houden.
Doel
De balans in de stad waarborgen.
Omschrijving van de maatregel De beleidsnota over de maatregelen rondom het aantal toeristenovernachtingen dient een aantal aspecten te bevatten: •
Regulering van toeristenovernachting in vakantiewoningen;
•
Regulering met behulp van de toeristenbelasting;
•
Regulering met behulp van andere relevante maatregelen.
Achtergrond Het college moet aan bewoners en ondernemers een plan met concrete ma atregelen presenteren met als doel om de leefbaarheid in de stad te verbeteren en het aantal toeristenovernachtingen te reguleren. Daarin staat herstel van de balans tussen wonen, werken en recreëren centraal. De essentie van de verordening ligt bij bijsturen wanneer het maximum van de bandbreedte wordt bereikt. In de verordening worden twee concrete maatregelen genoemd : 1. Het reguleren van toeristenovernachtingen in vakantiewoningen, 2. Regulering met behulp van de toeristenbelasting. Andere relevante maatregelen worden niet concreet uitgewerkt in de verordening. Uitvoerbaarheid Juridische bestuurlijke uitvoerbaarheid
Regulering
van
vakantiewoningen
toeristenovernachtingen
in
is
de
mogelijk.
Aan
onderbouwing worden hoge eisen gesteld. In maart 2021 heeft de bestuursrechter bepaald dat de gemeente Amsterdam ten onrechte in 3 wijken in de oude binnenstad heeft verboden. Dit was
op
grond
van
de
toen
geldende
Huisvestingswet
| 18
Op 1 januari 2021 is de Wet toeristische verhuur van woonruimte in werking getreden met een aanpassing van de Huisvestingswet 2014. Maar wat blijft gelden is dat de gemeenteraad moet komen met een goede onderbouwing over nut en noodzaak om deze maatregelen in te zetten. De gemeenteraad kan bepalen dat een woonruimte een maximaal aantal nachten per jaar toeristisch verhuurd mag worden om de druk op de woningmarkt te verminderen of de leefbaarheid te bevorderen. In uitzonderlijke situaties kan een gemeente een vergunningsplicht invoeren. Een vergunningsplicht is al ingevoerd in Amsterdam en met een zwaarwegende onderbouwing kan in wijken
waar
aantoonbaar
de
druk
op
de
woningmarkt en de leefbaarheid te groot is, het toegestane aantal nachten worden beperkt tot 0. Het
verhogen
van
de
toeristenbelasting
is
juridisch uitvoerbaar. De gemeente heeft ruimte en bevoegdheid om belasting te heffen. De opbrengst vloeit naar de algemene middelen van de gemeente. De gemeente mag niet heffen naar winst, draagvlak en vermogen (Gemeentewet art. 219).
Zolang de omzet van de toeristische
ondernemers niet de heffingsmaatstaf van de toeristenbelasting is, is het mogelijk om de tarieven te verhogen. De huidige heffingsmaatstaf is 7% van de overnachtingsprijs plus € 3 per persoon per van de overnachtingsprijs. Desgewenst kan dit tarief worden verhoogd. Veel andere gemeenten heffen een vast bedrag per persoon per nacht. Verder kan gedifferentieerd worden met het tarief naar type accommodatie, naar leeftijd en naar gebied. Slechts wanneer de heffing leidt tot strijd met het gelijkheidsbeginsel onredelijke
of
tot
willekeurige
belastingheffing
zal
en de
belastingrechter kunnen ingrijpen in een geschil over een aanslag toeristenbelasting. Dit kan leiden
tot
het
ontbinden
van
de
| 19
belastingverordening in zijn geheel of gedeeltelijk en het vernietigen van de opgelegde aanslag. Het bestemmingsplan biedt de juridische basis om te toetsen of een hotel wel/ niet is toegestaan. Hotels vallen met regelmaat onder gemengde doeleinden die zijn toegestaan. Wanneer het bestemminsplan
ruimte
geeft
voor
hotelontwikkeling werkt de gemeente Amsterdam met een gebiedskaart om aan te geven waar nieuwe hotelcapaciteit niet uitgesloten is. In het verleden
zijn
nog
een
aantal
nieuwe
vergunningen afgegeven die op dit moment nog niet zijn ingevuld. Daardoor komen er nog steeds nieuwe hotels bij. Impact op uitvoering/ past binnen
Het is uitvoerbaar om te monitoren en te
beleidskaders
rapporteren aan de raad hoeveel -vergunningen vakantieverhuur gegeven
aan
(airbnb)
en
B&B
worden
en
hoeveel
woningeigenaren
overnachtingen dit dan zijn bij een met hotels vergelijkbare bezetting. Het is mogelijk om het bestemmingsplan aan te passen en minder ruimte toe te wijzen aan (bestaande) hotels. Dit betreft een majeure operatie met mogelijke planschade. Aanpassingen aan de belasting kost veel moeite in de uitvoering en voor ondernemers afhankelijk van
de
keuzes
heffingsmaatstaven
voor en
het
gecombineerde aanbrengen
van
differentiatie. Hiervoor moet het belastingstelsel opnieuw worden bekeken. Daarbij moet ook worden gelet op voldoende tijd voor ondernemers om
te
anticiperen
op
veranderingen.
Om
veranderingen door te voeren heb je minimaal een
anderhalf
jaar
nodig.
Hierbij
moet
aangesloten worden op de begrotingscyclus van de gemeente Amsterdam. Binnen een belastingtijdvak is het ICT/technisch niet mogelijk om de aanslag toeristenbelasting
| 20
aan te passen. De uitvoering moet zich instellen op een nieuwe heffingsmaatstaf. Dit betekent wijzigen ICT, externe aangifteformulieren en voorlopige aanslag. Maatregelen om balans te brengen in de stad lopen, waaronder de nieuwe vergunningplicht op vakantieverhuur.
Van
deze
effecten
niet
bekend
nog
laatste
zijn
de
gezien
de
invoeringstermijn en de COVID. Om het aantal nachten naar beneden bij te stellen moet goed onderbouwd worden wat het effect is op de directe leefomgeving van bewoners. Hierbij helpt het onderzoek ‘Toeristische draagkracht van wijken’. Al met al heeft het bijstellen van dit beleid een uitvoeringscyclus van twee jaar (inclusief de periode voor besluitvorming). Het is mogelijk dat er andere maatregelen zijn, deze
zijn
nu
niet
te
beoordelen
op
uitvoerbaarheid. Economische en begrotingseffecten
Van de effecten van de recente uitbreiding en verhoging van de toeristenbelasting en VMR is beperkt
informatie
beschikbaar.
De
veranderingen vonden plaats in de periode 20192020. De effecten zijn niet duidelijk omdat de bezoekerseconomie in 2020 volledig tot stilstand is gekomen. Stel
de
verhoging
bestuursrechter als
zou
onrechtmatig
een
nieuwe
beoordelen
dan
verliest de stad de basis voor alle inkomsten uit de toeristenbelasting. Ook moet rekening worden gehouden met het gelijkheidsbeginsel.
| 21
Artikel 4 Monitoring dagbezoeken 1. Het college informeert de raad jaarlijks vóór 31 januari over: a. het aantal dagbezoeken dat in het lopende en de twee daaropvolgende kalenderjaren wordt verwacht; en b. het aantal dagbezoeken dat in het voorafgaande kalenderjaar heeft plaatsgevonden. Thema
Informatieverplichting dagbezoeken
Doel
Balans in de stad waarborgen
Omschrijving van de maatregel Jaarlijks informeren van de raad over verwachte aantal dagbezoeken in het lopende, twee daaropvolgende jaren en daadwerkelijk plaatsgevonden aantal dagbezoeken in het voorgaande jaar. Achtergrond Het kunnen meten van en kunnen rapporteren over het aantal dagbezoeken. Dit is afhankelijk van beschikbare data en de definitie van dagbezoeken. Naast overnachtingen hebben dagbezoeken invloed op de drukte in de stad. Ook het aantal mensen op straat is een indicator voor drukte. Uitvoerbaarheid Juridische bestuurlijke uitvoerbaarheid
Juridisch
uitvoerbaar
afhankelijk
van
de
beschikbaarheid van cijfers. Impact op uitvoering/ past binnen
De definitie van dagbezoek wordt niet eenduidig
beleidskaders
gehanteerd. Er is een landelijke werkgroep met de definitie van dagbezoek bezig. De gemeente Amsterdam hanteert als definitie de bezoekers voor wie Amsterdam geen 'normale omgeving' is, komen van buiten Amsterdam naar de stad voor een dag of avond uit (>2 uur), worden niet betaald door Amsterdam en blijven niet overnachten. Hierbij vallen de forensen, studenten,
mantelzorgers,
koeriers,
taxichauffeurs
buiten
van
de
definitie
de
toeristische dagbezoekers.
| 22
Schattingen
van
het
CBS/NBTC
van
dagbezoekers met een toeristisch motief komen eens per jaar beschikbaar na het eerste kwartaal. Deze
definitie
verschilt
van
de
gemeente
Amsterdam. Prognoses van de twee jaar zijn te maken als deze cijfers beschikbaar zijn. Vanwege het karakter
van
de
cijfers
zijn
deze
minder
betrouwbaar dan harde gegevens. In de ‘prognose en scenario’s bezoekers’ uit februari
2020
zijn
de
laatste
schattingen
jaarcijfers afkomstig over 2018 en daarin staan prognoses tot 2030. Dit document kan gebruikt worden
om
te
monitoren,
informeren
en
signaleren. Harde gegevens over de drukte in de stad zijn beschikbaar in termen van het aantal passanten op straat op meerdere doorstroom plekken in de stad.
| 23
Artikel 4.2. Indien het aantal dagbezoeken of het verwachte aantal dagbezoeken het college zorgen baart, biedt het college de raad binnen zes maanden een beleidsnota aan over de wijze waarop het aantal dagbezoeken gereguleerd zal worden. De raad stelt deze beleidsnota vast. Thema
Acteren bij overschrijden van de bandbreedte
Doel
Balans in de stad waarborgen
Omschrijving van de maatregel •
Het college dient binnen zes maanden een beleidsnota aan te bieden aan de raad bij een overschrijding van het aantal dagbezoeken.
•
Beleidsnota dient de wijze waarop het aantal dagbezoeken gereguleerd kan worden te benoemen.
•
De raad stelt de beleidsnota vast.
Achtergrond De essentie ligt bij het ‘bijsturen’. De voorgenomen beleidsnota dient als een inventarisatie van bijsturingsmogelijkheden om het aantal dagbezoeken te reguleren. Uitvoerbaarheid Juridische bestuurlijke uitvoerbaarheid
Vastleggen op het opleggen van een beleidsnota is uitvoerbaar maar niet gebruikelijk om via een verordening te regelen. Objectieve termen zijn nodig om het juridisch uitvoerbaar te maken. Een term als zorgen baart staat dit in de weg. Dit is minder scherp geformuleerd dan bij overnachtingen waar een bandbreedte wordt voorgesteld. Wat betreft de bestuurlijke uitvoerbaarheid kan het maar is het niet waarschijnlijk dat de raad hiermee in stemt. Het primaat om invloed uit te oefenen op de inhoud van beleid ligt bij de raad.
Impact op uitvoering/ past binnen
Voor het bedenken, beschrijven en aanleveren
beleidskaders
van
een
beleidsnota
is
6
maanden
kort.
Aanlevertermijn aan de raad is 3 maanden.
| 24
Artikel 4.3. De beleidsnota bevat ten minste: a. de maatregelen die het college neemt om het aantal dagbezoeken binnen de geprognotiseerde periode van drie jaar te reguleren, waarbij ten minste wordt ingegaan op: i.
de invloed die de gemeente heeft op het volume van het toerisme binnen de MRA
ii.
de
mogelijke
regulering
van
het
aantal
dagbezoeken
met
behulp
van
de
vermakelijkhedenretributie; iii.
de overige relevante maatregelen die het college kan nemen om het aantal dagbezoeken te reguleren.
Thema
Maatregelen om te reguleren
Doel
De balans in de stad waarborgen
Omschrijving van de maatregel De beleidsnota over de maatregelen rondom het aantal dagbezoeken dient een aantal aspecten te bevatten: •
De invloed die de gemeente heeft op het volume van het toerisme binnen de MRA;
•
De mogelijke regulering met behulp van de vermakelijkhedenretributie;
•
Regulering met behulp van andere relevante maatregelen.
Achtergrond Het college moet een plan met concrete maatregelen presenteren over hoe het aantal dagbezoeken gereguleerd kan worden zodat de leefbaarheid van de stad wordt verbeterd. Daarin staat herstel van de balans tussen wonen, werken en recreëren centraal. De gemeente Amsterdam heeft ervaring opgedaan op het terrein van Stad in balans en de aanpak Binnenstad. Ze loopt voorop in de aanpak van toerisme en dient landelijk als voorbeeld. De gemeente
zoekt
naar
nieuwe
mogelijkheden .
Reeds
ingezette
maatregelen
zoals
vergunningenbeleid voor vakantieverhuur moeten zich gaan bewijzen in de toekomst. Uitvoerbaarheid Juridische bestuurlijke uitvoerbaarheid
De gemeente Amsterdam kan geen directe invloed uitoefenen op het volume van toerisme binnen de MRA. De gemeente Amsterdam kan lobbyen bij aangrenzende gemeenten. Met de inzet
van
in
2020
vastgestelde
MRA-
ontwikkelkader verblijfaccommodaties wordt wel gestuurd op de kwaliteit van nieuwe hotels waarbij spreiding en gebiedsgebondenheid twee aspecten zijn. Bij de hoogte van de vermakelijkhedenretributie geldt
stringentere
juridisch-bestuurlijke
restricties als bij de toeristenbelasting. Het moet gaan om een eerlijke bijdrage in de kosten die de gemeente maakt. De gemeentewet zegt dat je niet mag heffen naar winst, draagvlak en
| 25
vermogen. Dit is voorbehouden aan het Rijk. Bij lokale heffingen kan je niet differentiëren naar type
lokale
bezoekers
wel
regionaal
naar
gebieden. Een heffing van de VMR op meer activiteiten is bijna niet mogelijk. Dagbezoekers die niet deelnemen aan een vermakelijkheid (zoals een rondvaart of gidstour) kunnen niet worden belast. Impact op uitvoering/ past binnen
De gemeente Amsterdam kan lobbyen binnen de
beleidskaders
MRA bij randgemeenten om het volume van toerisme te beïnvloeden. Aanpassingen aan de VMR kost veel moeite in de uitvoering. Hiervoor moet het belastingstelsel opnieuw worden bekeken. Daarbij moet ook worden
gelet
op
ondernemers
om
veranderingen.
Om
voldoende te
tijd
voor
anticiperen
op
veranderingen
door
te
voeren heeft een ondernemer ongeveer een jaar nodig ivm verkoop van arrangementen. Om veranderingen door te voeren heb je minimaal een
anderhalf
jaar
nodig.
Hierbij
moet
aangesloten worden op de begrotingscyclus van de gemeente Amsterdam. Aanpassingen aan de belasting kost veel moeite in
de
uitvoering.
belastingstelsel
Hiervoor
opnieuw
moet
worden
het
bekeken.
Daarbij moet ook worden gelet op voldoende tijd voor
ondernemers
veranderingen.
Om
om
te
anticiperen
veranderingen
door
op te
voeren heb je minimaal een anderhalf jaar nodig. Hierbij moet aangesloten worden op de begrotingscyclus van de gemeente Amsterdam. Het is bij de toeristenbelasting ICT/technisch niet mogelijk om de aanslag toeristenbelasting binnen een korte periode aan te passen. De uitvoering moet zich instellen op een nieuwe heffingsmaatstaf. Dit betekent wijzigen ICT, externe
aangifteformulieren
en
voorlopige
aanslag.
| 26
Het is mogelijk dat er andere maatregelen zijn, deze
zijn
nu
niet
te
beoordelen
op
uitvoerbaarheid. Economische en begrotingseffecten
Van de recente verhogen van de VMR is beperkt informatie beschikbaar bij de belastingdienst. De veranderingen vonden plaats in de periode 2019- 2020. Stel
de
bestuursrechter
zou
een
nieuwe
verhoging als onrechtmatig beoordelen dan verliest de stad de basis voor alle inkomsten uit de VMR.
| 27
Artikel 5.1. Toeristische draagkracht wijken De toeristische druk per wijk wordt ten minste bepaald op grond van: a. het aantal woningen dat wordt aangeboden voor vakantieverhuur per 1000 inwoners; b. het aantal coffeeshops per 1000 inwoners; c. het aantal stoepen met minder dan 1,5 meter loopruimte; d. het aantal attracties; e. de hotelcapaciteit; f.
het overige toeristisch aanbod per km².
Thema
Toeristische draagkracht in wijken
Doel
Balans in de stad waarborgen
Omschrijving van de maatregel Het bepalen van de toeristische draagkracht. Dit begrip wordt opgebouwd uit toeristische druk en toerisme gerelateerde leefbaarheid. Dit artikel betreft de wijze waarop de toeristische druk wordt bepaald. Achtergrond Toeristische draagkracht wordt bepaald op basis van toeristische druk en aan toerisme gerelateerde leefbaarheid. Het college heeft in het collegeprogramma aangegeven de toeristische draagkracht van wijken structureel te willen monitoren. Een eerste meting is uitgevoerd in 2020 op basis van cijfers 2019. De leefbaarheid van de stad wordt door meerdere factoren beïnvlo ed, waaronder ook de drukte die veroorzaakt wordt door de vele bezoekers. Toerisme beïnvloedt toerisme verschillende terreinen van stedelijke ontwikkeling en kan invloed hebben op het dagelijkse leven van de bewoners van de stad. Recent wetenschappelijk onderzoek heeft aangetoond dat de houding van bewoners kan omslaan van positief naar een gevoel van irritatie. Dit is niet alleen afhankelijk van de drukte maar ook van de beleving en een aantal factoren als woonduur en huishoudenssamenstelling. Uitvoerbaarheid Juridische bestuurlijke uitvoerbaarheid
Toeristische druk zoals uitgelijnd in het rapport toeristische draagkracht is uitvoerbaar.
Impact op uitvoering/ past binnen
Er zit een klein verschil in de opbouw van
beleidskaders
toeristische druk in het artikel in vergelijking tot het onderzoek Toeristische draagkracht 2020 van de gemeente Amsterdam betreft de meting 2019 (zie vetgedrukt). OIS heeft voor het bepalen van de druk gebruik gemaakt van de beschikbare relevante harde cijfers. - aantal airbnb listings per 1000 inwoners; - aantal coffeeshops per 1000 inwoners; - aantal stoepen met weinig loopruimte (lage 'walkability’, met als doelgroep bezoekers); - aantal attracties; - hotelcapaciteit;
| 28
- overig toeristisch aanbod per km². Artikel 5.2. De toerisme gerelateerde leefbaarheid wordt ten minste bepaald op grond van een twee jaarlijkse enquête waarbij ten minste wordt onderzocht op welke wijze bewoners de volgende aangelegenheden ervaren binnen hun wijk: a. de onveiligheidsbeleving index; b. de overlast door vervuiling; c. de overlast door toeristische verhuur van woningen in directe woonomgeving; d. de overlast door mensen onder invloed van alcohol en/of andere verdovende middelen op straat; e. het aanbod van winkels voor dagelijkse boodschappen; en f.
de sociale cohesie.
Thema
Toeristische draagkracht in wijken
Doel
Balans in de stad waarborgen
Omschrijving van de maatregel De aan toeristisme gerelateerde leefbaarheid wordt iedere twee jaar bepaald (of vaker) op basis van 6 verschillende indicatoren. Achtergrond Elke twee jaar doen de gemeenten in de Metropoolregio Amsterdam samen met de woningcorporaties een onderzoek naar de woonbeleving en woonwensen van inwoners. Onderzoek, Informatie en Statistiek te Amsterdam voert dit onderzoek uit voor de gemeenten in de Metropoolregio Amsterdam (MRA). Jaarlijks wordt ook het gevoel van veiligheid in Amsterdamse wijken gemeten op basis van een enquête. Uitvoerbaarheid Juridische bestuurlijke uitvoerbaarheid
Vastleggen op het leveren van een beleidsnota is uitvoerbaar maar niet gebruikelijk om via een verordening te regelen. Zowel juridisch als bestuurlijk is dit mogelijk onder voorwaarde dat gegevens beschikbaar zijn en de raad hiervoor kiest.
Impact op uitvoering/ past binnen
De toeristische leefbaarheid is samengesteld op
beleidskaders
basis
van
twee
onderzoeken
waarvan
de
veiligheidsmonitor jaarlijks wordt uitgevoerd en Wonen in Amsterdam eens per twee jaar. De ervaring
leert
dat
de
leefbaarheid
over
gemiddeld 6 jaar wijzigt. Er zit een klein verschil (onderstaand vet gedrukt)
in
de
opbouw
van
toerisme
gerelateerde leefbaarheid in het artikel in vergelijking tot het bezoekers gerelateerde
| 29
leefbaarheid in het onderzoek Toeristische draagkracht 2020 van de gemeente Amsterdam. Dit onderzoek is in 2020 verschenen en betreft de meting 2019. OIS heeft voor het bepalen van de druk gebruik gemaakt van de beschikbare relevante harde cijfers. Bezoekers
gerelateerde
leefbaarheid
indicatoren: −
onveiligheidsbelevingsindex;
−
overlast door vervuiling;
−
overlast
door
toeristenverhuur
van
woningen in directe woonomgeving; −
overlast door andere mensen in de buurt;
−
overlast door dronken mensen op straat;
−
oordeel aanbod winkels voor dagelijkse boodschappen;
−
sociale cohesie
| 30
Artikel 5.3. Het college biedt de raad een beleidsnota aan over de verdere invulling van de begrippen toeristische druk en toerisme gerelateerde leefbaarheid en de wijze waarop aan de hand van deze begrippen de toeristische draagkracht wordt bepaald. De raad stelt deze beleidsnota vast. Thema
Toeristische draagkracht in wijken
Doel
Balans in de stad waarborgen
Omschrijving van de maatregel Het college biedt de raad een beleidsnota aan met daarin: •
de verdere invulling van begrippen toeristische druk en aan toerisme gerelateerde leefbaarheid
•
de wijze waarop op basis van deze begrippen de toeristische draagkracht wordt bepaald
•
De raad stelt deze beleidsnota vast.
Achtergrond Het college heeft besloten om de toeristische draagkracht van wijken structureel te gaan moni toren. OIS heeft hiertoe een methodiek ontwikkeld die beschreven staat in het rapport van de eerste meting. Het betreft het Onderzoek naar de toeristische draagkracht van wijken de invloed van toerisme op de leefbaarheid 2020. Uitvoerbaarheid Juridische bestuurlijke uitvoerbaarheid
Uitvoerbaar
maar
het
is
juridisch
niet
gebruikelijk om dit via een verordening te regelen. Bestuurlijk ontneemt dit artikel de raad de
mogelijkheid
om
het
beleidsvoorstel
onafhankelijk te beoordelen. Impact op uitvoering/ past binnen
Uitvoerbaar vooral wanneer de verordening zich
beleidskaders
houdt aan het onderzoek van de gemeente Amsterdam over toeristische draagkracht. Uit het artikel wordt niet duidelijk wanneer het college de beleidsnota aan dient te bieden.
| 31
Artikel 6.1 Het college informeert de raad om het jaar vóór 31 januari over de toeristische draagkracht van iedere wijk waarvoor het college dit relevant acht. Thema
Informatieplicht toeristische draagkracht
Doel
Balans in de stad waarborgen
Omschrijving van de maatregel Jaarlijks informeren van de raad voor 31 januari over de toeristische draagkracht. Het informeren gebeurt voor wijken waarvoor het college dit relevant acht. Achtergrond Het college heeft in het collegeprogramma aangegeven dit structureel te willen doen. De toeristische draagkracht is afhankelijk van de druk en de leefbaarheid. De beleving van de aan toerisme gerelateerde leefbaarheid is afhankelijk van factoren als woonduur en huishoudenssamenste lling. De ervaring leert dat de beleving van leefbaarheid verandert over een periode langer dan een jaar. Uitvoerbaarheid Juridische bestuurlijke uitvoerbaarheid
Juridisch
mogelijk
afhankelijk
van
beschikbaarheid van gegevens. Let op: juridisch vage term ‘wanneer college dit relevant acht’. Impact op uitvoering/ past binnen
Het onderzoek naar toeristische draagkracht uit
beleidskaders
februari 2020 bevatte cijfers over 2019. Om deze reden lukt het niet om voor 31 januari te rapporteren. OIS geeft aan dat de beleving in een jaar niet voldoende wijzigt om te rechtvaardigen dat de meting jaarlijks wordt herhaald. Het
rapport
is
beschikbaar
over
alle
Amsterdamse wijken.
| 32
Artikel 6.2. Indien de toeristische draagkracht in één of meer wijken onder druk staat, biedt het college binnen zes maanden een beleidsnota aan over het waarborgen van de toeristische draagkracht. De raad stelt deze beleidsnota vast. Thema
Acteren
rondom
waarborgen
toeristische
draagkracht Doel
Balans in de stad waarborgen
Omschrijving van de maatregel •
Het college dient binnen zes maanden een beleidsnota aan te bieden aan de raad wanneer er druk is op de toeristische draagkracht in één of meerdere wijken.
•
Beleidsnota gaat over het waarborgen van de toeristische draagkracht.
•
De raad stelt de beleidsnota vast.
Achtergrond Het gaat om het rapporteren over de toeristische draagkracht van wijken en hoe dit verbeterd kan worden. Het gaat om het verbeteren van de leefbaarheid in de wijken verbeteren of het laten afnemen van de toeristische drukte als hier aanleiding toe is. De gemeente kan aan de raad rapporteren over de toeristische leefbaarheid in de wijk eens per twee jaar in februari van het daarop volgende jaar. Daarna kan binnen 6 maanden een beleidsvoorstel worden gedaan hoe het college denkt dit te verbeteren als de draagkracht onder druk staat. De raad heeft een onafhankelijke rol om het voorstel van het college te beoordelen rondom het maatschappelijk belang. Uitvoerbaarheid Juridische bestuurlijke uitvoerbaarheid
Juridische noodzaak verder te concretiseren ‘wanneer staat een wijk onder druk’. Bestuurlijk lastig om vast te leggen op het vaststellen van een beleidsvoorstel. Het primaat van de raad is dat zij invloed kan uitoefenen op de inhoud van het beleid.
Impact op uitvoering/ past binnen
Termijnen zijn kort om beleid aan te leveren
beleidskaders
zeker als het gaat om een nieuwe set van maatregelen die aan moet sluiten bij de lokale situatie in de wijk. De aanlevertermijn voor de raad is 3 maanden.
| 33
Artikel 6.3 De beleidsnota bevat ten minste: a. een overzicht van de wijk of wijken waarin de toeristische draagkracht onder druk staat; b. de maatregelen die het college neemt om de toeristische druk te doen afnemen in de betreffende wijk(en); c. de maatregelen die het college neemt om de toeristisch e leefbaarheid te herstellen in de betreffende wijk(en); d. de verwachte impact van de voorgestelde maatregelen op: i.
de toeristische draagkracht van de betreffende wijk(en); en
ii.
de begroting van de gemeente.
Thema
Maatregelen
om
toeristische
draagkracht
te
verbeteren Doel
De balans in de stad waarborgen
Omschrijving van de maatregel - De beleidsnota bevat maatregelen voor de wijk of wijken waarin de toeristische draagkracht onder druk staat. - Deze maatregelen kunnen betrekking hebben op het reguleren van de druk of het verbeteren van de leefbaarheid. - Daarbij wordt aangegeven wat verwacht wordt van de impact van de maatregelen op de draagkracht en de begroting van de gemeente. Achtergrond Het doel is het verbeteren van de toeristische draagkracht. De toeristische draagkracht wordt bepaald op basis van de toeristische druk en de a an toerisme gerelateerde leefbaarheid. Het palet van factoren uit het onderzoek is heel breed. Beide worden opgebouwd uit 6 verschillende indicatoren.
Een
breed
pallet
vanaf
airbnb
listings,
coffeeshops
en
attracties
tot
onveiligheidsbeleving, beleving van overlast van andere mensen, dronken mensen of oordeel van het winkelaanbod. Deze factoren zijn wellicht niet de (enige) sleutel tot succes. De ervaring van stadsdeel Centrum is dat de beleving van de leefbaarheid kan worden verbeterd door oplossingen op stedelijk niveau maar ook door hele lokale knelpunten op te lossen zoals het opruimen van stoepen zodat de doorstroming verbeterd. Het verbeteren van andere aspecten zoals de sociale cohesie daar weten we van dat het veel tijd kost. Uitvoerbaarheid Juridische bestuurlijke uitvoerbaarheid
Juridisch uitvoerbaar
| 34
Impact op uitvoering/ past binnen
Het palet waarop maatregelen genomen kan
beleidskaders
worden is heel breed. Samen met de wijk moet onderzocht
worden
welke
maatregelen
aansluiten op de lokale situatie. Hierbij kan worden
aangesloten
op
bestaande
(gebied)cyclus in Amsterdam. De termijn van 6 maanden is te kort om een nota aan te leveren met een nieuw pakket van maatregelen voor een wijk. De aanlevertermijn voor de raad is 3 maanden. Begrotingseffecten
Niet bekend
| 35
Bijlage 1. De verordening ‘Toerisme in Balans’ Verordening op het Toerisme in Balans Artikel 1 Begripsomschrijvingen In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: a. bandbreedte: de onder- en bovengrens van het totaal aantal toeristenovernachtingen per jaar waarbij er op gemeenteniveau balans wordt geacht te zijn tussen de belangen van bewoners, ondernemers en bezoekers; b. toeristenovernachting: iedere overnachting binnen de gemeente tegen een ve rgoeding die niet resulteert in een verblijf van meer dan 30 dagen; c. dagbezoek: een bezoek aan de gemeente met een vrijetijdsmotief zonder overnachting; d. toeristische draagkracht: de toeristische druk die een wijk kan dragen zonder dat het significant ten koste gaat van de toerisme gerelateerde leefbaarheid; e. toeristische druk: het effect op de openbare ruimte in een wijk dat wordt veroorzaakt door toerisme, gebaseerd op objectieve waarnemingen van het aanbod en gebruik van voorzieningen die gericht zijn op toeristen; f.