Bijlage 2 -Talma Uitzetten van taken in het sociaal domein in Amsterdam.docx

Uitzetten van taken in het sociaal domein in Amsterdam

Inventarisatie en bestuurskundige en juridische analyse van verwervingsprocedures en inrichtingselementen in het sociaal domein in Amsterdam en Utrecht Duco Bannink (Vrije Universiteit Amsterdam), Jan Willem Duker (Vrije Universiteit Amsterdam) en Niels Uenk (PPRC) Managementsamenvatting

4

M.1 Weet je hetzelfde, wil je hetzelfde?

4

M.2 Afwegingskader: waaraan moet je denken bij de inrichting van de contractering?

5

Situatie 1 – Hoge informatiesymmetrie; hoge doelconsensus

5

Situatie 2 – Hoge informatiesymmetrie; lage doelconsensus

5

Situatie 3 – Lage informatiesymmetrie; hoge doelconsensus

6

Situatie 4 – Lage informatiesymmetrie; lage doelconsensus

6

Uitgangspunt: richt de contractering zo in dat we uit situatie 4 komen

6

Afweging 1 – Inbesteden of contracteren?

7

Afweging 2 – Subsidiëren of aanbesteden?

7

Afweging 3 – Dialoog voeren bij taakgerichte bekostiging?

8

Afweging 4 – Beperken aanbiedersveld

8

Afweging 5 – Verlengen duur contractering

8

Afweging 6 – Cliënttransities

9

M.3 Kernaanbevelingen: versterken eigen informatievoorziening en stabiliteit in het systeem 1. Inleiding

9 11

1.1 Vraagstelling

11

1.2 Bestuurskundig vraagstuk: de inrichting van een beleidsdomein

11

1.2.1 Informatie-symmetrie en doelconsensus

12

1.2.2 Verwervingsprocedure en inrichtingselementen

12

1.2.3 Een ‘dubbele’ uitdaging rond informatiesymmetrie en doelconsensus

13

1.3 Afstand tussen beleidsvorming en beleidsuitvoering

15

1.4 Uitwerking van dit onderzoek

17

2. Juridische analyse instrumenten gemeentelijk sociaal domein 2.1 Inbesteden

19 19

2.1.1 Inbesteden in relatie tot de bestuurskundige vraagstukken

20

2.1.2 Inbesteden en cliënttransities

21

2.1.3 Inbesteden voor huishoudelijke ondersteuning, dagbesteding en jeugdhulp

21

2.1.4 Wetgeving ten aanzien van het financieren van externe organisaties

21

2.2 Subsidie

22

2.2.1 Indicatoren subsidie of overheidsopdracht

22

2.2.2 Subsidievormen en bijbehorende regels

23

2.2.3 Voordelen en nadelen van de subsidie

24

2.2.4 Subsidie en cliënttransities

24

2.2.5 Subsidiëren in relatie tot de bestuurskundige vraagstukken

24

2.2.6 Subsidie voor huishoudelijke ondersteuning, dagbesteding en jeugdhulp

25

2.3 Overheidsopdracht

26

2.3.1 Juridisch kader op hoofdlijnen

26

2.3.2 Voordelen en nadelen van de overheidsopdracht

27

2.3.3 De overheidsopdracht en cliënttransities

28

2.3.4 De overheidsopdracht in relatie tot de bestuurskundige vraagstukken

28

2.3.5 Overheidsopdracht voor huishoudelijke ondersteuning, dagbesteding en jeugdhulp

29

2.3.6 Aanbestedingsprocedures

29

2.3.7 Nederlandse aanbestedingswetgeving in verhouding tot de Europese Richtlijn

30

2.3.8 Aanbesteden in relatie tot de bestuurskundige vraagstukken

31

2.4 Open house

31

2.4.1 Voordelen en nadelen van open house

32

2.4.2 Open house en cliënttransities

32

2.4.3 Open house in relatie tot de bestuurskundige vraagstukken

33

2.4.4 Open house voor huishoudelijke ondersteuning, dagbesteding en jeugdhulp

33

2.5 De rol van inkoop- en aanbestedingsprocedures 2.5.1 Borgen dat te contracteren partijen bonafide en geschikt zijn

34 34

2.5.2 Een goede verhouding tussen prijs en kwaliteit borgen en de beste aanbieding uit de markt halen 34 2.5.3 Samen met potentieel te contracteren aanbieders de invulling van innovatieve opdrachten verkennen 34 2.5.4 Relaties smeden en vertrouwen opbouwen 2.6 De instrumenten in de praktijk voor dagbesteding, huishoudelijke hulp en jeugdhulp

34 35

2.6.1 Overzicht overwegingen instrumenten voor huishoudelijke hulp, dagbesteding en jeugdhulp 36 2.6.2 Gemeentelijke ruimte om de inhoud van de opdracht te bepalen 2.7 Instrumenten en de impact van grote wijzigingen in inkoop 3. Inventarisatie en analyse beleid 3.1 Analysemodel van verwervingsprocedures en inrichtingselementen

37 38 39 39

3.1.1 Aard van de ondersteuning

39

3.1.2 Inrichtingselementen stelsel

39

3.1.3 Aspecten van de verwervingsprocedure

43

3.2 Inventarisatie en analyse van verwervingsprocedures en inrichtingselementen in huishoudelijke ondersteuning, dagbesteding en jeugdhulp 43 3.2.1 Huishoudelijke ondersteuning

43

3.2.2 Dagbesteding

45

3.2.3 Jeugdhulp

47

4. Aanbevelingen

49

4.1 Afwegingskader: informatiesymmetrie en doelconsensus

50

4.2 Kansen en risico’s van de verschillende verwervingsprocedures

51

2

4.2.1 Inbesteden

51

4.2.2 Subsidie

51

4.2.3 Aanbesteden van een overheidsopdracht

52

4.2.4 Open house

52

4.3 De invloed van de inrichtingselementen

53

4.3.1 Duur van de opdracht

53

4.3.2 Scope opdracht

53

4.3.3 Monitoring

55

4.3.4 Het gebruik van dialoog: bouwen van eigen expertise

56

4.3.5 De rol van de Buurtteams: onderhouden van eigen kennis

56

4.3.6 Bekostiging

57

4.4 Vergelijking aanpak Amsterdam en Utrecht

58

4.4.1 Huishoudelijke ondersteuning

58

4.4.2 Dagbesteding

59

4.4.3 Jeugdhulp

59

4.5 Maatregelen om de governance van de zorg in Amsterdam te verbeteren

60

4.5.1 Dialooggerichte aanbesteding en eigen expertise en kennis: scope en monitoring

60

4.5.2 Aanbiedersveld

61

4.5.3 Cliënttransities, faseovergangen en aantallen aanbieders

61

4.5.4 Afstemming en integratie van zorgaanbieders door buurtteams met eigen kennis

62

4.5.5 Volhouden werkt

62

4.5.6 Kernaanbevelingen

63

Onderzoekers

64

BIJLAGE 1 – Onderzoeksopdracht: Aanbesteding in het sociaal domein

65

BIJLAGE 2 – Inventarisatie en analyse van verwervingsprocedures en inrichtingselementen in huishoudelijke ondersteuning, dagbesteding en jeugdhulp 67 B2.1A Dagbesteding Amsterdam

67

B2.2A Huishoudelijke ondersteuning Amsterdam

74

B2.3A (Hoog)specialistische jeugdhulp Amsterdam

83

B2.1U Huishoudelijke ondersteuning Utrecht

93

B2.2U Dagbesteding Utrecht

99

B2.3U (Hoog)specialistische jeugdhulp Utrecht

106

BIJLAGE 3 – Documenten

112

3

Managementsamenvatting Dit onderzoek is uitgevoerd door de Vrije Universiteit Amsterdam in samenwerking met PPRC. De gemeente Amsterdam maakt net als andere gemeenten in Nederland gebruik van aanbestedingen om overeenkomsten te sluiten met aanbieders voor de levering van maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp. De gemeente vraagt zich af of aanbesteden wel het meest passende instrument is gezien haar visie op het sociaal domein. De gemeente wil onderzoeken hoe verschillende vormen van contractering van taken in het sociaal domein bijdragen aan het functioneren van het sociaal domein en welke risico’s en kansen zijn verbonden aan alternatieven voor aanbesteden. Van belang voor de gemeente zijn de kwaliteit van de dienstverlening, de kosten van de dienstverlening, de omvang van het veld van zorgaanbieders en kwesties als de continuïteit van zorg. In dit onderzoek hebben we specifiek gekeken naar de taakvelden huishoudelijke ondersteuning, dagbesteding en jeugdhulp. De aanleiding van het onderzoek wordt gevormd door een aantal belangrijke punten dat in de Amsterdamse gemeenteraad aan de orde is geweest. Zo heeft de Raad verzocht om een inkoopkader aan de hand waarvan afwegingen voor subsidie, inkoop en open house zijn te maken. Verder is een aantal moties aan de orde geweest die zich richtten op (gedwongen) cliënttransities, bijvoorbeeld in het taakveld van de dagbesteding.

M.1 Weet je hetzelfde, wil je hetzelfde? Wij zien in ons onderzoek als de twee belangrijkste uitdagingen voor de contractering van zorg dat de gemeente niet altijd hetzelfde weet als zorgaanbieders (lage informatiesymmetrie) en dat gemeenten en zorgaanbieders niet altijd hetzelfde willen (lage doelconsensus). Helaas beïnvloeden die twee uitdagingen elkaar. Het geheel vormt daardoor een ‘dubbele governance-uitdaging.’ Gebrekkige informatiesymmetrie kan de doelconsensus in de weg zitten en gebrekkige doelconsensus kan de informatiesymmetrie in de weg zitten. Als de gemeente niet goed weet wat er gebeurt of zou moeten gebeuren, is het moeilijk sturen op doelconsensus; als zorgaanbieders eigen doelstellingen hebben die afwijken van die van de gemeente, zal de in het veld beschikbare informatie gekleurd zijn door die doelstellingen. De gemeente kan dus niet simpelweg afspreken met de zorgaanbieders dat zij hun werk doen in overeenstemming met de doelstellingen van de gemeente en de zorgbehoefte in de gemeente. Althans, dit kan alleen als de gemeente er vanuit kan gaan dat de doelstellingen van zorgaanbieders en gemeente gelijk zijn. Dit is niet altijd het geval. We kunnen meestal heus vertrouwen op de welwillendheid van zorgaanbieders, zeker, maar de doelstellingen van zorgaanbieders en gemeente richten zich op iets anders.

Terwijl de zorgaanbieder de gegeven zorg wil optimaliseren (zo goed mogelijke zorg wil bieden aan een cliënt die zich aandient), is het voor de gemeente noodzakelijk om de zorg te prioriteren (bepalen welke cliënt welke zorg krijgt en daar soms ook afwegingen bij maken ten gunste van bepaalde cliënten en noodzakelijkerwijs dan ook ten koste van andere). Kortom, optimale zorg is niet hetzelfde als optimaal geprioriteerde zorg. Natuurlijk kunnen we zorgaanbieders vragen om mee te denken met de prioritering, maar het is van belang te beseffen dat de vormgeving van de contractering mede bepaalt hoe dit eruit ziet. De contractering zal doelconsensus moeten ondersteunen; en om goed in beeld te houden of er inderdaad doelconsensus is, is informatiesymmetrie nodig en daarom heeft de gemeente eigen informatievoorziening nodig over de uitvoering van de zorg in het sociaal domein in Amsterdam.

4

M.2 Afwegingskader: waaraan moet je denken bij de inrichting van de contractering? We presenteren een afwegingskader dat bestaat uit een aantal stappen. In de eerste stap wijzen we op doelconsensus en informatiesymmetrie. We hebben de verschillende vormen van het organiseren van taken naast elkaar gezet: inbesteden (uitvoering in eigen beheer) of uitbesteden middels subsidiëring, aanbesteden van een overheidsopdracht of inrichten van een open house. Vervolgens hebben we beoordeeld in hoeverre die passen bij de taakvelden huishoudelijke ondersteuning, dagbesteding en jeugdhulp. Niet alleen de basisvorm van organiseren (onderstreept in de tabel hieronder), maar ook de ‘inrichtingselementen’ doen ertoe. Het gaat primair om de bekostiging (cursief in de tabel); eigen informatievoorziening is nodig om het juiste effect van de contractering en bekostigingsvorm te bereiken. doelconsensus  informatiesymmetrie 

hoog

laag

1

2

hoog

inspanning inbesteden, open house

resultaat aanbesteden, open house

3

4

laag

taak subsidie, (aanbesteden)

dubbele bestuurlijke uitdaging wat nu?

Tabel 1: Bestuurlijke uitdagingen en bijbehorende bekostigingsvarianten

Situatie 1 – Hoge informatiesymmetrie; hoge doelconsensus Als de gemeente genoeg informatie heeft over de uitvoering van een taak, dan ligt inspanningsgerichte bekostiging via inbesteding of open house contractering voor de hand. Als de uit te voeren taak simpel te overzien is (informatiesymmetrie hoog), dan is het gevaar dat dit een lage doelconsensus oplevert niet groot, want de gemeente kan goed zien of de zorgaanbieder heeft gedaan wat nodig is. In dat geval is open house aanbesteding van taken mogelijk en de bekostiging kan zich richten op de inspanning. De gemeente kan de taak ook zelf uitvoeren; inbesteden. Een voorbeeld is huishoudelijke ondersteuning. De taak is op zichzelf goed te overzien, dus de gemeente kan vrij goed bepalen hoe de taak huishoudelijke ondersteuning in het algemeen moet worden uitgevoerd. We moeten wel meteen een kanttekening maken op het punt van informatiesymmetrie. De gemeente moet nog steeds per cliënt bekijken of de cliënt de ondersteuning nodig heeft. Als de gemeente dat niet goed op orde heeft, dan moet je toch problemen verwachten. In dit geval zou je een aanbod van huishoudelijke hulp kunnen verwachten dat groter is dan de behoefte. Ook moet de gemeente zich er nog steeds van vergewissen dat toegekende ondersteuning ook daadwerkelijk naar behoren is geleverd.

Situatie 2 – Hoge informatiesymmetrie; lage doelconsensus Als de gemeente daarbij moet vermoeden dat er een laag niveau van doelconsensus bestaat, of als de gemeente wel zicht heeft op het benodigde resultaat, maar niet op de bijbehorende inspanning, dan ligt resultaatgerichte bekostiging via aanbesteden of open house-contractering voor de hand. Als de informatiesymmetrie hoog is, maar de doelconsensus laag, dan kan de gemeente een overheidsopdracht aanbesteden of via open house in de markt zetten en daarbij bekostigen op resultaat. De resultaatbekostiging en bijbehorende monitoring kan op zichzelf voldoende zijn om het zorgaanbod te laten aansluiten bij de doelstellingen van de gemeente; pas op, dit geldt als de

5

informatiesymmetrie hoog is; dat betekent bijvoorbeeld dat resultaten ondubbelzinnig te definiëren en meten zijn; dit blijkt overigens vaak een struikelblok bij sociale dienstverlening.

Situatie 3 – Lage informatiesymmetrie; hoge doelconsensus Als de gemeente te weinig informatie heeft over de uitvoering van een taak (bijvoorbeeld omdat we het hier hebben over taken die moeten worden uitgevoerd door stevige, hoogopgeleide professionals), dan ligt taakgerichte bekostiging via subsidiëring of (dialooggerichte) aanbesteding voor de hand. Als de uit te voeren taak moeilijk is (informatiesymmetrie laag), dan ligt subsidie of dialooggerichte aanbesteding van een overheidsopdracht voor de hand in combinatie met taakgerichte bekostiging. Dit is nodig, omdat de gemeente vanwege de lage informatiesymmetrie niet goed in staat is de inspanning die bij een taak hoort te bepalen en ook niet om het te bekostigen resultaat goed te bepalen. Bovendien is bij hoge doelconsensus het risico op ‘overproductie’ als gevolg van zorgoptimalisering beperkt. Let wel, dit geldt alleen als aan de voorwaarde van hoge doelconsensus is voldaan. Aanvullende inrichtingselementen, zoals een relatief langdurige contracttermijn, dragen bij aan een efficiënte inrichting van de zorg, het beperken van administratieve lasten en het beperken van cliënttransities en een beperking tot een klein aantal aanbieders kan helpen om de aanbieders ertoe aan te zetten om de zorg verder te optimaliseren.

Bij een hoge doelconsensus is de mogelijke spanning tussen optimalisering en prioritering van zorg minder groot. We willen nogmaals benadrukken dat deze inzet alleen zinvol is onder de voorwaarde van lage informatiesymmetrie en hoge doelconsensus. Vaak zijn aan die voorwaarden niet voldaan. De overweging met het aantal aanbieders hangt van de omvang van de taak en de samenstelling van de markt af. Er blijkt uit onderzoek dat het beperken van het aantal aanbieders de administratieve lasten juist doet stijgen – ze verplaatsen zich in de keten van de gemeente naar de zorgaanbieders, maar nemen dan ook toe. Zie o.a. recent onderzoek van Jeugdautoriteit.1

Situatie 4 – Lage informatiesymmetrie; lage doelconsensus Als de gemeente naast lage informatiesymmetrie moet vermoeden dat er een laag niveau van doelconsensus bestaat, dan hebben we maken met een ‘dubbele uitdaging.’ In dat geval zijn extra maatregelen nodig om de contractering goed te laten werken. De contracteringsvormen en inrichtingselementen uit situatie 3 zijn alleen goed mogelijk, als de gemeente er inderdaad op kan vertrouwen dat de doelconsensus tussen partijen hoog is. Als dit niet het geval is, dan werken ze juist andersom en vergroten ze de afhankelijkheid van de gemeente ten opzichte van de zorgaanbieders. Het sterk investeren in de eigen informatievoorziening (verhoging informatiesymmetrie) ligt dan voor de hand. Dit stelt de gemeente in staat om vanuit de eigen positie te bepalen of de zorgaanbieders doen wat nodig is en zo niet alleen de optimale zorgkwaliteit, maar ook de prioritering van zorg te bewaken.

Uitgangspunt: richt de contractering zo in dat we uit situatie 4 komen Situatie 4 noemen we een ‘dubbele uitdaging.’2 Bij zo’n dubbele uitdaging heb je het probleem dat gemeente en zorgaanbieder niet hetzelfde willen en niet hetzelfde weten. Dit maakt het voor de Jeugdautoriteit (2023). Hoofd- en onderaannemerschap in de jeugdhulpsector, Den Haag: Jeugdautoriteit. <https://www.jeugdautoriteit.nl/documenten/rapporten/2023/11/02/rapport-hoofd--en-onderaannemerschapin-de-jeugdhulpsector> 2 Bannink, D. (2019). Besturen zonder wij, Amsterdam: VU University Press. 1

6

gemeente tegelijkertijd noodzakelijk om te sturen (want de zorgaanbieder wil niet hetzelfde als de gemeente) en moeilijk om te sturen (want de gemeente weet niet hetzelfde als de zorgaanbieder). De contractering van taken in het sociaal domein zou er daarom op gericht moeten zijn om uit de situatie van een dubbele uitdaging te komen of te blijven. Hieronder bespreken we zes afwegingen die de gemeente moet maken bij de contractering. Afwegingen

Voordeel

Overweging

1. inbesteden

In eigen huis: weinig risico van doelconsensus en informatiesymmetrie Minder eisen, minder gericht op sturing aanbieder Leidt tot versterking informatiesymmetrie en doelconsensus Versterkt overzicht over deelnemende partijen

Heb je expertise en capaciteit in huis?

2. subsidiëren 3. dialoog 4. beperken veld aanbieders 5. verlenging contractduur 6. beperken cliënttransities

Langduriger investering zorgaanbieders in doelstellingen gem. A’dam; zorgcontinuïteit Meer zorgcontinuïteit, bv. via inbesteden of subsidiëring of langdurig contracten

Is doelconsensus inderdaad hoog genoeg? Gemeente moet investeren in eigen informatievoorziening en formulering doelstelling Versterkt niet noodzakelijkerwijs ook overzicht gehele veld; versterk eigen inf.-voorziening Maakt langdurig investering in monitoring mogelijk; maar ook noodzakelijk Maar zie overwegingen bij 1, 2 en 5

Tabel 2: Overzicht afwegingskader contractering in het sociaal domein

Afweging 1 – Inbesteden of contracteren? Je zou een taak ‘simpelweg’ kunnen inbesteden om uit situatie 4 te komen. Als er problemen met doelconsensus en informatiesymmetrie zijn, kan de gemeente de taak dan niet beter zelf uitvoeren? Bij inbesteden zijn er inderdaad weinig risico’s van lage doelconsensus en lage informatiesymmetrie. De gemeente voert de taak in eigen huis uit. Dit vereist wel dat de gemeente de inhoud van de taak afdoende kan overzien of de investeringen in kennis kan doen die nodig zijn om de taak vorm te geven en de investeringen in organisatiecapaciteit die nodig zijn om de taak uit te voeren. Dat is vaak te veel gevraagd en dat is dan ook de belangrijkste reden om taken extern onder te brengen.

Afweging 2 – Subsidiëren of aanbesteden? Gemeenten ervaren aanbesteden vaak als ingewikkeld en het vormt maar een deelantwoord op de dubbele uitdaging in situatie 4: we zetten marktprikkels in om het probleem van gebrekkige doelconsensus aan te pakken, maar we vergeten dat we de zorgaanbieder nodig hebben, omdat die vaak veel meer kennis in huis heeft dan de gemeente zelf. Is een subsidierelatie dan niet beter? De procedure om subsidies te verstrekken kan vaak eenvoudiger en goedkoper worden vormgegeven dan een aanbesteding omdat er minder strikte regels gelden. Maar een subsidie kan alleen zonder mededinging aan een partij worden toegekend als de verstrekking van een subsidie passend is en mededinging feitelijk ontbreekt. Bij een subsidie is het niet passend om gedetailleerde voorwaarden te stellen aan de uitvoering van de activiteiten. Als een bestuursorgaan allerlei eisen aan uitvoering vastlegt in een uitvoeringsovereenkomst dan beweegt de subsidie in de richting van de aanbestedingsplichtige overheidsopdracht. Een subsidie kan dus alleen als je er echt vanuit kunt gaan dat het niet nodig is om gedetailleerde eisen te stellen aan de zorgaanbieder, dus als het probleem van lage doelconsensus niet zo sterk aanwezig is. En ook dan moet de gemeente op transparante en objectieve wijze de subsidie verdelen onder de geïnteresseerde aanbieders als dit er meer dan één is.

7

Als een bestuursorgaan een subsidie middels een subsidietender verstrekt, is onzeker welke organisatie de beste inschrijving indient. Dit is hetzelfde nadeel als bij aanbesteden.

Afweging 3 – Dialoog voeren bij taakgerichte bekostiging? Het voeren van een dialoog rond de contractering van een taakgerichte bekostiging kan heel goed werken om de informatiesymmetrie en doelconsensus te versterken. Maar als je een laag niveau van doelconsensus moet vermoeden, dan is het nodig dat de gemeente ten minste investeert in de eigen expertise en kennis en in de eigen definitie van de uit te voeren taken en bijbehorende monitoring. Anders bestaat het gevaar dat de zorgaanbieder zijn informatievoorsprong gebruikt om eigen doelstellingen na te streven en zo de gemeente op sleeptouw neemt. De taakdefinitie en monitoring die de gemeente moet inrichten zouden moeten gaan om de ‘secundaire’ taakaspecten (doorlooptijd, aantallen cliënten, kosten) en om ‘primaire’ taakaspecten (de inhoud, passendheid en kwaliteit van de geleverde zorg). Vooral om dit laatste te kunnen doen is investering in eigen kennis en expertise noodzakelijk. Bovendien is het noodzakelijk om te organiseren dat er naast informatie door de zorgaanbieders ook informatie vanuit andere bronnen bij de verwerving en inrichting wordt betrokken, bijvoorbeeld van cliënten, niet-betrokken zorgprofessionals, wetenschappers uit het inhoudelijke taakveld en wetenschappers die verstand hebben van governance.

Afweging 4 – Beperken aanbiedersveld De beperking van het aanbiedersveld kan het veld overzichtelijker maken en kan zowel de doelconsensus als de informatiesymmetrie versterken. Een kleiner aanbiedersveld kan daarom de grip van de gemeente op de uitvoering vergroten, maar dat werkt in de praktijk zeker niet altijd zo uit (zie de bespreking in §3.1.2, onder D). De reden waarom het in de praktijk vaak anders uitwerkt, heeft te maken met een belangrijk risico dat optreedt bij het beperken van het aanbiedersveld. Het aantal partijen met wie overlegd moet worden daalt, maar de verscheidenheid van cliënten, doelen en informatie blijft gelijk. Een kleiner aanbiedersveld betekent daarom niet vanzelf dat het gehele veld eenvoudiger is geworden, maar alleen dat het aanspreekpunt van de gemeente eenvoudiger is geworden. Achter de gecontracteerde zorgaanbieders zullen zich onderaannemers bevinden en pas op dat niveau wordt de taak waargemaakt. Dat betekent dat de versterking van de informatiesymmetrie deels alleen schijnbaar is. De gemeente zal er daarom voor moeten zorgen om naast de afstemming met de hoofdaanbieder alternatieve informatiebronnen aan te boren over het functioneren van de zorg. Te denken valt aan extern onderzoek, cliëntevaluaties, etc.

Het beperken van het aanbiedersveld kan er daarnaast toe leiden dat het aantal cliënttransities juist toeneemt, in ieder geval meteen na de inzet van zo’n beperking. We zien daar wel opties voor mitigerende maatregelen, zoals het uit-faseren van lopende behandeltrajecten.

Afweging 5 – Verlengen duur contractering De verlenging van de duur van de contractering helpt zorgaanbieders om langduriger te investeren in een zorgaanbod dat past bij de doelstellingen van gemeente Amsterdam en om de zorgcontinuïteit van cliënten te versterken. Het maakt het bovendien mogelijk om intern toe te werken naar een betere monitoring van de contractering. In de huidige situatie wisselen de totstandkoming, uitvoering en vervolgens herziening van de contractering zich elkaar snel af.

8

Een langere contractduur maakt het kortom mogelijk dat de zorgaanbieder kan investeren in het verbeteren van de uitvoering van het contract en de gemeente kan investeren in beter contractmanagement. Het gevaar dat er tegenover staat is sterkere afhankelijkheid van de gemeente ten opzichte van de zorgaanbieders. Dit gevaar bestaat vooral als de doelconsensus tussen gemeente en zorgaanbieders beperkt is. De gemeente zal bij een langere contractduur daarom de investering in beter contractmanagement ook echt moeten doen. Dat betekent voornamelijk dat de gemeente de eigen informatievoorziening waarborgt, door eigen onderzoek te doen naar de uitvoering van het contract, door externe inhoudsdeskundigen in te huren en door onderzoek te doen bij andere belanghebbenden, zoals cliënten. Ook de inzet van de Buurtteams kan helpen om de eigen informatie over de taakuitvoering door zorgaanbieders te versterken. Dit werkt alleen als de Buurtteams onafhankelijk van de zorgaanbieders werken.

Afweging 6 – Cliënttransities Het vermijden van cliënttransities is bijvoorbeeld mogelijk door inbesteding. De gemeente voert de taak zelf uit en contracteert de te leveren zorg niet steeds opnieuw, zodat cliënttransities niet plaatsvinden. Inbesteding leidt er echter wel toe dat fluctuaties in de vraag naar zorg meteen voelbaar zijn binnen de gemeentelijke organisatie zelf, zie afweging 1. Bij subsidies hangt het risico op cliënttransities – en de mate waarin deze plaats vinden – af van de vormgeving en de verstrekkingsprocedure. Als een gemeente bijvoorbeeld vierjaarlijks een nieuwe subsidietender organiseert met de kans op geheel nieuwe aanbieders, dan is op dat moment het risico op een hoge mate van cliënttransities heel groot. Maar over het algemeen geldt bij subsidies dat deze een minder veranderlijk karakter hebben. Gemeenten subsidiëren vaak langdurig dezelfde organisaties en dit draagt bij aan een hoge mate van de continuïteit van zorg, ofwel het voorkomen van cliënttransities. Zie daarbij echter afweging 5. Daarnaast is subsidiëren niet altijd verstandig of toegestaan, zie afweging 2.

M.3 Kernaanbevelingen: versterken eigen informatievoorziening en stabiliteit in het systeem Het is van belang om de eigen interne coördinatie op orde te hebben om een goede aansturing van de uitvoering van de zorg te kunnen voeren. De gemeente kan niet simpelweg een afspraak maken met andere partijen dat zij in termen van de doelstellingen en informatiebehoefte van de gemeente gaan werken. Doelstellingen zijn nooit helemaal gelijkgericht en informatie is nooit volledig symmetrisch en de inspanning van de gemeente zou er op gericht moeten zijn om de risico’s die hiermee samenhangen te beheersen. De belangrijkste aanbeveling die we hier doen is daarom dat de gemeente dient te investeren in de eigen definitie van de doelstellingen in het sociaal domein en de eigen informatiepositie. Ten aanzien van de definitie van de doelstelling gaat het om de inhoud van de opdracht aan zorgaanbieders in de verschillende taakvelden. De gemeente zou daarbij niet alleen oog moeten hebben voor ‘secundaire’ (doorlooptijd, aantallen cliënten, kosten) maar vooral ook voor de ‘primaire’ taakaspecten (de inhoud, passendheid en kwaliteit van de geleverde zorg). Het kan noodzakelijk zijn om daarvoor ook eigen expertise te ontwikkelen of in te huren.

Ten aanzien van de eigen informatiepositie gaat het om zowel ‘expertise’ als ‘kennis.’ De gemeente moet een eigen beeld hebben van welke zorg nodig is bij een gegeven zorgbehoefte (expertise of deskundigheid over de desbetreffende taak); en de gemeente moet een eigen beeld hebben van de bestaande zorgbehoefte en de manier waarop die door zorgaanbieders wordt beantwoord (kennis van het lokale veld).

9

Dit betekent dat bij aanbestedingsprocessen dialoog erg relevant kan zijn, want de gemeente heeft die informatiepositie niet vanzelf. Maar vanwege het risico van lage doelconsensus, is het tegelijkertijd van groot belang om naast zorgaanbieders ook andere informatiebronnen en andere belanghebbenden aan te spreken. Bij de eigenlijke uitvoering van beleid is de rol van Buurtteams van groot belang. We denken dat het van belang is dat de gemeente de Buurtteams dichtbij organiseert, want zij zijn de bron van kennis over de burger en via de Buurtteams kan de gemeente zicht houden op de kwaliteit van de zorg. De Buurtteams kunnen zo de informatiepositie van de gemeente ondersteunen, maar is het dan wel noodzakelijk dat die Buurtteams onafhankelijk zijn van zorgaanbieders in de tweede lijn. Zo niet, dan wordt de informatiepositie van de gemeente juist verzwakt. Het gaat er kortom om dat de gemeente enerzijds probeert om zo dicht mogelijk bij de zorgaanbieders te staan en tegelijkertijd de eigen informatiepositie en de eigen definitie van opdracht overeind te houden. Verder hebben we gezien dat volhouden werkt. De verschillende contracteringsvormen (verwervingsprocedures en inrichtingselementen) hebben alle hun sterke en zwakke kanten. Er is niet één unieke optimale aanpak.

Wel geldt dat gemeenten die een combinatie van verwervingsprocedures en inrichtingselementen voor langere tijd en consequent volhouden daar na verloop van tijd beter in worden. Het is daarom zinvol om een zekere stabiliteit in het systeem te scheppen.

10

1. Inleiding 1.1 Vraagstelling De gemeente Amsterdam maakt net als andere gemeenten in Nederland gebruik van aanbestedingen om overeenkomsten te sluiten met (jeugdhulp)aanbieders voor de levering van maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp.3 Steeds vaker vraagt de gemeente zich af of het instrument aanbesteden wel het meest passende instrument is gezien haar visie op en beleid in dit deel van het sociaal domein. In een beschrijving van de onderzoeksopdracht aan ons heeft de gemeente enkele knelpunten beschreven die zij met aanbesteden ervaart (inzet, onvoorspelbaarheid, kwaliteit en ontwikkeling partnerschap, cliënttransities). Voordelen aan aanbesteden ziet de gemeente overigens ook. De gemeente wil onderzoeken hoe verschillende vormen van uitzetten van taken in het sociaal domein bijdragen aan de kwaliteit van maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp en welke risico’s en kansen zijn verbonden aan alternatieven voor aanbesteden. Het resultaat van ons onderzoek is een set aan aanbevelingen: 1.

2. 3. 4.

voor een beter handelingsperspectief, als leidraad voor toekomstige beslissingen over de instrumenten die de gemeente kan hanteren bij het sluiten van overeenkomsten met of subsidiëren van (jeugdhulp)aanbieders; over de wijze waarop de gemeente het instrument effectiever kan inzetten; waarbij risico’s en kansen per instrument in kaart zijn gebracht; waarbij rekening is gehouden met de visie en het beleid van de gemeente.

De kernvraag die de gemeente Amsterdam stelt is: hoe verbeteren we de afstemming tussen opdrachtgever en opdrachtnemer in het sociaal domein? En wat is er mogelijk aan vormen? Wij reconstrueerden als belangrijke doelstelling van de gemeente Amsterdam voor door te voeren aanpassingen in het sociaal domein (en daarmee voor de inzichten die dit onderzoek zouden moeten bieden) dat het zou moeten bijdragen aan een verschuiving, waarin men via eenvoud (weinig aanbieders), de informatiesymmetrie vergroot en zo de transformatie (van nazorg naar voorzorg, met een versterking van de rol voor de Buurtteams) en de betaalbaarheid versterkt. Hierbij is ook van belang het beperken van cliëntoverdrachten. In het contact met de gemeente werd als probleem in aanbestedingsrelaties genoemd dat sommige aanbieders niet zozeer goed zijn in hun zorgaanbod, maar vooral goed zijn als aanbieder in het aanbestedingsproces.

Daarnaast wees men op een aantal aanleidingen voor deze onderzoeksopdracht: een motie waarin gevraagd werd om een inrichting van het aanbestedingsbeleid (in ruime zin) gericht op samenwerking en niet op productieprikkels; een raadsverzoek om toe te werken naar een nieuw inkoopkader; een concrete aanleiding waarin een aanbieder van dagbesteding zich terugtrok in een aanbesteding en er problemen ontstonden met zorgcontinuïteit voor cliënten; de gebrekkige governance van de zorg die voortvloeit uit het proces van driejarige aanbestedingen, zoals in de jeugdhulp, waarbij men in zo’n periode welbeschouwd voortrolt van aanbesteding naar aanbesteding: anderhalf jaar aanbesteden, half jaar invoeren, jaar transitie; en dan alweer de volgende ronde.

1.2 Bestuurskundig vraagstuk: de inrichting van een beleidsdomein Wij voeren een analyse uit van de inrichting van de beleidsdomeinen dagbesteding, huishoudelijke hulp en jeugdhulp en van de ervaringen daarmee. Bij de inrichting van een beleidsdomein gaat het om het vormgeven van de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemers. We analyseren de

Aanbieders verstaan we in de zin van de Wmo 2015 en jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen in de zin van de Jeugdwet; we begrijpen maatschappelijke ondersteuning in de zin van artikel 1.1.1 Wmo 2015; en jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering in de zin van artikel 1.1 Jeugdwet. 3

11

aanpak in Amsterdam en vergelijken die met de aanpak in Utrecht. Die laatste gemeente is een voorloper in de beweging naar de taakgerichte uitvoeringsvariant.

1.2.1 Informatie-symmetrie en doelconsensus Van belang voor de vormgeving van de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer zijn de informatie-symmetrie tussen deze partijen en de mate van doelconsensus. Deze worden enerzijds bepaald door de stand van zaken in een beleidsdomein (aard van de dienst, actorconstellatie, bestaande uitvoeringspraktijk); en ze kunnen anderzijds worden beïnvloed door de toegepaste verwervingsprocedure en inrichtingselementen. De genoemde beleidsdomeinen verschillen ten opzichte van elkaar als het gaat om de informatiesymmetrie tussen opdrachtgever en opdrachtnemers.

Op basis van de complexiteit van de desbetreffende taak, kunnen we verwachten dat de informatiesymmetrie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer groter is rond huishoudelijke hulp (relatief simpele taak) dan rond dagbesteding en die is op zijn beurt weer groter dan rond jeugdhulp (relatief ingewikkelde taak).4 Over de doelconsensus, de overeenkomst in doelstellingen tussen opdrachtgever en opdrachtnemers kunnen we vaststellen dat de bestuurskundige theorie er enerzijds op wijst dat overwegingen rond de eigen bedrijfsvoering en zorgvisie van opdrachtgevers relevant zijn (doelconsensus relatief laag; principaal-agentbenadering); en anderzijds dat opdrachtnemers primair georiënteerd kunnen zijn op de publieke doelstellingen van een beleidsdomein (doelconsensus relatief hoog; stewardshipbenadering).

1.2.2 Verwervingsprocedure en inrichtingselementen De vormgeving van de verwervingsprocedure (dialooggerichtheid, doorlooptijd, aantal toegelaten aanbieders) en van de inrichtingselementen (bekostiging, toegang, aard van de relatie, aanbiedersveld, opdracht, duur van de relatie, monitoring, relatiemanagement) kunnen de informatie-symmetrie beïnvloeden en de mate van doelconsensus tussen de opdrachtgever en de opdrachtnemers van de dienst. De bekostiging en de aard van de relatie hangen sterk samen met de mate van informatie-symmetrie en doelconsensus. Ook de andere inrichtingselementen zijn van belang, zoals het aanbiedersveld, de duur van de overeenkomst, de scope van de opdracht en de inrichting van de monitoring en het contractmanagement. Al deze elementen tellen op tot een sturingsmodel dat meer of minder bijdraagt aan informatie-symmetrie en doelconsensus (tabel 1). Inrichtingselement Bekostiging

Toegang

Informatiesymmetrie

Doelconsensus

Een inspanningsgerichte en een resultaatgerichte bekostiging past bij een grote informatiesymmetrie; een taakgerichte bekostiging past bij een kleine informatiesymmetrie. Als de toegang belegd wordt bij de aanbieder verkleint de informatiepositie van de gemeente en vergroot de informatiepositie van de aanbieder; de informatiesymmetrie wordt kleiner.

Een inspanningsgerichte en een taakgerichte bekostiging passen bij een grote doelconsensus; een resultaatgerichte bekostiging past bij een kleine doelconsensus. Als de toegang belegd wordt bij de aanbieder heeft deze meer mogelijkheden om haar doelstelling te bereiken, evenals de inwoner; de gemeente minder; de doelconsensus wordt kleiner.

We noemen huishoudelijke hulp een relatief simpele taak, omdat er relatief weinig deskundigheid en relatief weinig context-informatie benodigd is voor de uitvoering van die taak. Dit heeft tot gevolg dat de informatiesymmetrie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer groot is. De opdrachtgever kan vanuit zijn positie relatief goed overzien (1) welke inzet nodig is voor de uitvoering van een gegeven taak (‘expertise’) en (2) welke behoefte aan taakuitvoering er bestaat bij de desbetreffende casus of cliënt (‘kennis’). Dit vergemakkelijkt op zichzelf de aansturing van de taakuitvoering. We noemen jeugdhulp een relatief ingewikkelde taak, omdat er relatief veel deskundigheid en relatief veel context-informatie benodigd is voor de uitvoering. Dit maakt de aansturing van de taakuitvoering moeilijker. 4

12

Aard relatie

Aanbiedersveld

Scope opdracht

Duur relatie

Monitoring

Relatiemanagement

Subsidie en open house passen bij een kleine informatiesymmetrie; inbesteden en een overheidsopdracht passen bij een grote informatiesymmetrie. Veel aanbieders – die ook nog eens verschillen in aard en omvang – zorgen voor een kleinere informatiesymmetrie. Een brede scope van de opdracht zorgt voor een kleinere informatiesymmetrie (doordat meer feitelijke inzichten van belang zijn). Een langere duur van de relatie kan de informatiesymmetrie vergroten (doordat er meer tijd is om informatie te delen). Transparante en gedetailleerde inrichting van de monitoring zorgt voor een grotere informatiesymmetrie.

Subsidie en inbesteden passen bij een grote doelconsensus; open house en een overheidsopdracht bij een kleine doelconsensus. Veel aanbieders – die ook nog eens verschillen in aard en omvang – zorgen voor een kleinere doelconsensus. Een brede scope van de opdracht zorgt voor een grotere doelconsensus (doordat doelstellingen makkelijker uitgeruild kunnen worden). Een langere duur van de relatie kan de doelconsensus vergroten (doordat er meer tijd is om hieraan te werken). Hoe meer de monitoring gericht is op doelen (outcome), hoe meer dit zal bijdragen aan doelconsensus.

De kwaliteit van de informatie wordt verbeterd als er meer verschillende actoren worden betrokken in het relatiemanagement, zodat meer feitelijke inzichten worden ingebracht.

Intensief relatiemanagement – met ruimte voor reflectie – vergroot de kans op doelconsensus door gezamenlijk leren en verbeteren.

Tabel 1. Relatie inrichtingselementen met informatiesymmetrie en doelconsensus. Naast de inrichtingselementen is de verwervingsprocedure van belang. Aanbesteding is maar één van de mogelijke verwervingsprocedures. Aanbesteden is op te vatten als een procedure voor de vernieuwing van de inhoud van de dienstverlening, vernieuwing van de aanbieders én vernieuwing van de inrichtingselementen. Als een gemeente tevreden is over al die aspecten zal die bij voorkeur geen verwervingsprocedure willen doorlopen; de inspanning is overbodig en de uitkomst is onvoorspelbaar. Andersom kan het een bewuste keuze zijn om een verwervingsprocedure te starten en deze zo in te richten dat die resulteert in een vormgeving van de inrichtingselementen die informatiesymmetrie en doelconsensus binnen een of meer beleidsdomeinen vergroot. Grofweg gaat het dan om het onderscheid tussen een subsidieprocedure, een aanbestedingsprocedure, een open house procedure of inbesteden en daarbinnen zijn allerlei inrichtingselementen van belang, zoals de doorlooptijd van de procedure, de mate waarin dialoog tussen gemeente en aanbieders (en inwoners of andere belanghebbenden) is ingebouwd, of het aantal aanbieders dat initieel wordt toegelaten tot de procedure.

1.2.3 Een ‘dubbele’ uitdaging rond informatiesymmetrie en doelconsensus Bij een hoge doelconsensus, kan de gemeente bekostigen op inspanning of taak. Je kunt ervan uitgaan dat de opdrachtnemer inspanning of taakuitvoering levert die op dezelfde doelstelling is gericht als de opdrachtgever zelf wil en dat de opdrachtnemer de inspanning of de taakuitvoering inderdaad zal inzetten om de beoogde doelstelling te bereiken. Bekostiging op inspanning of taak is eenvoudiger dan op resultaat, omdat het niet nodig is om een inschatting te maken over de financiële verhouding tussen inspanning en resultaat. Inspanningsgerichte financiering en taakfinanciering leveren echter problemen op als de doelconsensus tussen opdrachtgever en opdrachtnemer laag is. Als de gemeente in zo’n geval inspanning of taakuitvoering bekostigt, moet zij er altijd vanuit gaan dat de opdrachtnemer zijn inspanning of taakuitvoering deels inzet om eigen doelstellingen te bereiken en die zijn anders dan die van de opdrachtnemer. Die eigen doelstelling kan (financieel gedreven) gaan om bedrijfsvoering, maar het kan (inhoudelijk gedreven) óók gaan om de realisatie van een eigen zorgvisie.

13

In dat geval ligt daarom bekostiging van resultaat meer voor de hand. Resultaatfinanciering dwingt de opdrachtnemer om zich te richten op het doel (het beoogde resultaat) van de opdrachtgever. Resultaat-financiering heeft in de praktijk echter belangrijke nadelen en dat komt juist door het andere aspect. Er is vaak niet een enkele, maar een dubbele bestuurlijke uitdaging: een laag niveau van informatiesymmetrie staat de effectiviteit van resultaat-financiering in de weg. Als de informatiesymmetrie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer relatief hoog is, dan betekent dat, dat de opdrachtgever zich een goed beeld kan vormen van welke handelingen de opdrachtnemer moet doen om het beoogde resultaat te bereiken. In dat geval kan de gemeente bekostigen op inspanning. Dit vereist echter dat de doelstellingen van opdrachtgever en opdrachtnemer gelijkgericht zijn. Als dit niet het geval is, dan ligt bekostiging van resultaat meer voor de hand. Als de informatiesymmetrie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer relatief laag is, dan betekent dat, dat de opdrachtgever zich niet een goed beeld kan vormen van welke handelingen de opdrachtnemer moet doen om het beoogde resultaat te bereiken en/of van welke handelingen de opdrachtnemer doet.5 Bij lage informatiesymmetrie ligt bekostiging van taakuitvoering voor de hand.

De opdrachtnemer vult vervolgens in op welke manier hij het beoogde resultaat dichterbij brengt. Als er inderdaad maar één bestuurlijke uitdaging speelt, namelijk die van lage informatiesymmetrie, maar niet die van een lage doelconsensus, dan kan de opdrachtgever erop vertrouwen dat de taakuitvoering door de opdrachtnemer gericht is op een doelstelling die erg dicht bij die de eigen doelstelling van de opdrachtgever ligt. Maar de keuze voor taaksturing bij relatief lage informatiesymmetrie is in bepaalde gevallen juist onwenselijk. In de praktijk spelen vaak twee bestuurlijke uitdagingen tegelijkertijd: in dat geval hebben opdrachtgever en opdrachtnemer ieder eigen, andere doelstellingen (lage doelconsensus) én kan de opdrachtgever de informatie over de uitvoering bij de opdrachtnemer niet overzien (lage informatiesymmetrie). doelconsensus  informatiesymmetrie  hoog laag

hoog

laag

inspanning taak

resultaat dubbele bestuurlijke uitdaging

Tabel 2: Bestuurlijke uitdagingen en bijbehorende bekostigingsvarianten Deze situatie noemen wij een ‘dubbele bestuurlijke uitdaging.’ Als dit speelt, is bekostiging van inspanning lastig, omdat de opdrachtgever de informatie mist (lage informatiesymmetrie) om de input goed te kunnen definiëren en de opdrachtnemer bovendien vanwege diezelfde lage informatiesymmetrie de input voornamelijk kan inzetten om de eigen doelstellingen, die anders zijn (lage doelconsensus), te behalen. Bekostiging van output stuurt de opdrachtnemer in de richting van de doelstellingen van de opdrachtgever (een antwoord op lage doelconsensus), maar outputbekostiging is lastig vorm te geven, omdat de opdrachtgever de informatie mist (lage informatiesymmetrie) om goed te kunnen vaststellen welke output de opdrachtnemer eigenlijk moet nastreven en wat die output ongeveer moet kosten. Bekostiging van taak is een antwoord op een gebrek aan kennis en expertise aan de kant van de opdrachtgever (een antwoord op lage informatiesymmetrie), maar het is weer geen antwoord op lage doelconsensus: de opdrachtnemer kan de lage informatiesymmetrie gebruiken om vooral op de eigen doelstellingen in te zetten en dit is problematisch als die doelstellingen anders zijn (lage doelconsensus) dan die van de opdrachtgever. Er kan een kennis- of een expertiseprobleem zijn.

Lage informatiesymmetrie kan komen omdat de opdrachtgever geen eigen kennis heeft van de ernst van de problematiek bij de casussen waarover het gaat en/of omdat de opdrachtgever geen eigen expertise heeft die nodig is om te begrijpen hoe de casussen moeten worden behandeld. 5

14

Wij hebben dus drie bekostigingsvarianten (input, output, taak), maar vier bestuurlijke uitdagingen. Wij denken dat de vierde, de dubbele bestuurlijke uitdaging, vaak voorkomt. Dit maakt het vormgeven van de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer zo moeilijk.

1.3 Afstand tussen beleidsvorming en beleidsuitvoering In het sociaal domein is sprake van een driehoeksrelatie tussen de gemeente, de zorgaanbieders en de inwoner of cliënt, zie figuur 1. De beleidsvorming en beleidsuitvoering komt tot stand in deze driehoek. We zien hoe doelstellingen en informatiepositie in principe verschillen en hoe de drie tweezijdige relaties in deze driehoek elkaar potentieel beïnvloeden.

Figuur 1. Driehoeksrelatie sociaal domein Gemeente – inwoner: in de relatie tussen gemeente en inwoner (niet in zijn hoedanigheid van kiezer, maar in zijn hoedanigheid van potentiële ontvanger van ondersteuning) komt de toekenning van een recht op ondersteuning tot stand. De inwoner presenteert relevante feiten over zijn omstandigheden; de gemeente bepaalt een recht.6 Er is geen volledige informatiesymmetrie. De gemeente heeft meer kennis over de financiële en beleidsmatige mogelijkheden; de inwoner heeft meer kennis over zijn eigen omstandigheden. Er is ook geen volledige doelconsensus. De inwoner claimt een toekenning; de gemeente prioriteert toekenningen en beoordeelt claims in het licht van de beleidsinzet. Aanbieder – inwoner: in de relatie tussen aanbieder en inwoner komt de uitvoering van het toegekende recht tot stand. De aanbieder past zijn inhoudelijke deskundigheid toe en vormt zich een beeld van de inwoner en komt zo tot een nadere indicatie van de omstandigheden van de burger. De burger kan dit proces beïnvloeden door de weergave van zijn omstandigheden. Er is geen volledige informatiesymmetrie. De inwoner heeft meer kennis over zijn omstandigheden; de aanbieder herformuleert de omstandigheden van de inwoner in de door zijn deskundigheid ingegeven termen. Er is geen volledige doelconsensus.

De inwoner brengt omstandigheden naar voren die hij De analyse abstraheert van het werkelijke verloop van dit proces. Soms worden er over de inwoner relevante feiten op een rij gezet door ofwel een vertegenwoordiger, ofwel een zorgaanbieder; soms is het de facto niet de gemeente die een recht op ondersteuning toekent, maar de zorgaanbieder. 6

15

gehonoreerd wil zien; de aanbieder brengt een aanpak naar voren, die bepaald wordt door de eigen zorgvisie en de randvoorwaarden van de bedrijfsvoering waarin de omstandigheden van de inwoner gevoegd worden. Gemeente – aanbieder: in de relatie tussen gemeente en aanbieder komen de kaders voor de beleidsuitvoering tot stand. De gemeente brengt beleidsdoelstellingen en financiële en andere randvoorwaarden in en de aanbieder brengt zijn deskundigheid in. Er is geen volledige informatiesymmetrie. De gemeente heeft meer kennis over de financiële en beleidsmatige mogelijkheden. De zorgaanbieder herformuleert de beleidsmatige overwegingen en herformuleert de vooronderstelde omstandigheden van de inwoners in de door zijn deskundigheid ingegeven termen. Er is geen volledige doelconsensus. De gemeente prioriteert uitvoeringsopdrachten en beoordeelt en honoreert aanbiedingen van dienstverleners op basis van het beleidsmatige en financiële kader. De aanbieder brengt een aanpak naar voren die past op de eigen zorgvisie en mogelijk ook op overwegingen over de eigen bedrijfsvoering. De feitelijke beleidsuitvoering komt tot stand in de relatie tussen aanbieder en inwoner en onttrekt zich voor een belangrijk deel aan het zicht van de gemeente.

Terwijl de gemeente toekenningsclaims honoreert, is de gemeente afhankelijk van de informatie over de omstandigheden van de inwoner die tot stand komt in de relatie tussen aanbieder en inwoner en die wordt bemiddeld door de deskundigheid van de aanbieder. Hiervoor is in fundamentele zin altijd enige beleidsruimte. Dit heeft te maken met het feit dat beleidsregels een abstracte weergave van de werkelijkheid doen, terwijl de toepassing van die regels plaatsvindt in de concrete werkelijkheid. De abstracte beleidsregel zegt: ‘als’ er een te honoreren zorgbehoefte bestaat, ‘dan’ moet je die honoreren; de concrete toepassing kent een andere vorm: ‘er is’ in dit geval een te honoreren zorgbehoefte, ‘dus’ we bieden zorg aan. De vertaling van abstracte beleidsregel naar concrete toepassing vindt plaats in de interactie tussen zorgaanbieder en inwoner. Het is daarom onvermijdelijk dat hier feitelijk beleid wordt gemaakt. Er is een logisch gat tussen de beleidsregel en de toepassing. De overbrugging van het logische gat tussen abstracte regel naar concrete toepassing gebeurt in de beleidsuitvoering. Steviger beheersing van deze overbrugging van het logische gat tussen beleid en uitvoering kan op drie manieren. 1. via nadere regels. Het toepassingsgebied wordt dan kleiner, maar het logische gat tussen beleidsregel en uitvoering blijft bestaan.

Ook een toepassingsregel is abstract en wordt pas werkelijkheid in de concrete uitvoering. Dit komt overeen met bekostiging op input: de gemeente definieert een klein gebied waarop de aanbieder beweegt. Dit vereist een hoge doelconsensus (de aanbieder houdt zich daaraan) en een hoge informatiesymmetrie (de gemeente kan goed zien wat de aanbieder doet), vergelijk tabel 2 hierboven. 2. via prikkels. De uitvoerder wordt ertoe aangezet om bij het vullen van het logische gat een specifieke doelstelling na te streven. De regel blijft abstract, maar de uitvoerder wordt beloond voor een specifieke interpretatie van de regel, bijvoorbeeld een interpretatie gericht op doorlooptijd, behandelsucces, kosten, of andere nadere doelstellingen. Dit komt overeen met bekostiging op output: de gemeente beloont voor het bereiken van de door de gemeente geprefereerde doelstelling. Hierbij is geen doelconsensus nodig (de aanbieder wordt juist beloond voor het nastreven van het doel van de gemeente), maar wel een hoge informatiesymmetrie (de gemeente moet een goed beeld hebben van de te belonen doelstelling en van het doelbereik in de uitvoering), vergelijk opnieuw tabel 2 hierboven. 3. via horizontale afstemming. De uitvoerder en de gemeente wisselen hun visies op de beleidsdoelstellingen en bijbehorende ideeën over de beleidsuitvoering uit en definiëren zo de te

16

vervullen taak. Dit komt overeen met bekostiging op taak: de gemeente vraagt de aanbieder mee te denken over de taakuitvoering en vooronderstelt dat op die manier de afstand tussen beleidsvorming en beleidsuitvoering wordt overbrugd. Hierbij is geen informatiesymmetrie nodig (de gemeente gebruikt de informatie van de aanbieders), maar wel doelconsensus (dit is alleen gerechtvaardigd als de aanbieder zich voegt naar de doelstellingen van de gemeente). Het centrale punt dat we met deze paragraaf willen benadrukken is dat het in al deze gevallen gaat om het overbruggen van de afstand tussen beleidsvorming en beleidsuitvoering. In de uitvoering gebeurt iets dat vanuit de beleidsvorming niet volledig is te overzien. De afstand tussen beide is soms kleiner, soms groter, maar het logische gat tussen beleid en toepassing is fundamenteel. Het is deze bestuurlijke uitdaging waarop de keuze van verwervingsprocedures en inrichtingselementen zich richten.

1.4 Uitwerking van dit onderzoek Voordat we aan ons eigenlijke onderzoek toekomen, presenteren we eerst in §2 een juridisch overzicht van verwervingsprocedures en inrichtingselementen. In ons onderzoek inventariseerden we welke verwervingsprocedures en inrichtingselementen zijn toegepast in Amsterdam in de beleidsdomeinen dagbesteding, huishoudelijke hulp en jeugdhulp en we vergelijken die met Utrecht. We analyseerden welke bestuurskundige en juridische risico’s en kansen dit oplevert voor de afstemming tussen opdrachtgever en opdrachtnemer in deze beleidsdomeinen (§3). In ons onderzoek hebben we daarnaast de ervaringen van relevante beleidsmakers en aanbieders in de verschillende gemeenten in kaart gebracht om de analyse van risico’s en kansen verder te verdiepen. De uitvoeringsanalyse bevestigt welke risico’s en kansen ook daadwerkelijk ervaren zijn door Amsterdam en de andere gemeente (§4). Op basis van beide stappen in het onderzoek hebben we een inschatting gemaakt van de kansen en de risico’s van de toepassing van voorgenomen verwervingsprocedures en inrichtingselementen in de gemeente Amsterdam (§5). Hierbij hebben we de inrichtingsprincipes die Amsterdam hanteert voor de ordening van het veld als gegeven beschouwd.

De sociale basis en het gebiedsgericht werken met Buurtteams zijn het uitgangspunt voor de verbetering van de verwervingsprocedures en inrichtingselementen in het sociaal domein. Het onderzoek is gericht op de vraag hoe verwerving en inrichting kunnen bijdragen aan een verschuiving in het sociaal domein, waarin via eenvoud (weinig aanbieders) de informatiesymmetrie wordt vergroot, opdat de transformatie (van zorg achteraf naar preventie vooraf; geïntegreerd werken in toegankelijke Buurtteams; beperken van cliëntoverdrachten) wordt ondersteund en de betaalbaarheid wordt verbeterd. We verwachtten vanaf de start van dit onderzoeksproject dat er risico’s overblijven, juist omdat we het hier over een ‘dubbele uitdaging’ hebben. Daarom doen wij op basis van de analyse aanbevelingen over de keuzes die de gemeente kan maken om risico’s te beperken en kansen te versterken. Fase §2 §3 §4 §5

Type Juridisch overzicht Inventarisatie en analyse beleid Inventarisatie en analyse ervaringen Aanbevelingen

Domein en locatie Verwervingsprocedures en inrichtingselementen Verwervingsprocedures en inrichtingselementen van Dagbesteding, Huishoudelijke hulp, Jeugdhulp in Amsterdam, vergelijking met Utrecht Ervaringen beperkt aantal respondenten Amsterdam, Utrecht Afwegingskader en mitigerende maatregelen, waarbij voorgenomen verwervingsprocedures en inrichtingselementen als gegeven gelden, Amsterdam

Tabel 3. Opzet evaluatie verwervingsprocedures en inrichtingselementen in het sociaal domein

17

18

2. Juridische analyse instrumenten gemeentelijk sociaal domein Voor het organiseren en financieren van zorg in het sociaal domein staat gemeenten een uitgebreid juridisch instrumentarium ter beschikking. Op hoofdlijnen kan een gemeente kiezen uit inbesteden, aanbesteden, subsidiëren of inrichten van een open house. Elk van deze instrumenten heeft een eigen toepassingsgebied en juridisch kader. Zo gelden voor elk instrument regels ten aanzien van het formuleren van opdrachten, de selectie van (externe) partijen voor de uitvoering van activiteiten, en het toezien op de uitvoering van de gefinancierde activiteiten en resultaten. De verschillen in regels en toepassingsgebieden van de instrumenten werken door in de bestuurskundige vraagstukken zoals de doelconsensus en de informatie-symmetrie; en op de mogelijkheden om deze te beheersen. Tegelijk bieden de instrumenten soms meer vrijheidsgraden dan men algemeen aanneemt. Daarom is een weloverwogen analyse van de verschillende instrumenten – het toepassingsgebied, mogelijkheden en beperkingen – vanuit dit perspectief van groot belang. De volgende secties behandelen elk van de vier instrumenten en de belangrijkste varianten daarbinnen. Hoewel de instrumenten toepasbaar zijn voor andere bestuursorganen dan enkel een gemeente, beschrijven we de instrumenten hier vanuit het perspectief van de gemeente als opdrachtgever.

Naast doelconsensus en informatiesymmetrie is een meer praktisch – maar voor inwoners en gemeente niet minder belangrijk – vraagstuk in welke mate de keuze voor een instrument leidt tot cliënttransities. In deze context bedoelen we hiermee de – onvrijwillige – overstap van cliënten van de huidige zorgaanbieder naar een nieuwe zorgaanbieder als gevolg van de uitkomsten van de nieuwe financiering of inkoop. In maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp is een vertrouwensband met de hulpverlener een wezenlijk onderdeel van de kwaliteitservaring van de cliënt. Aanbestedingen waarbij de zittende zorgaanbieder kans heeft het contract te verliezen leiden om die reden vaak tot onrust onder cliënten. Ze zijn bang afscheid te moeten nemen van hun hulp, begeleider, of behandelaar. Overigens geldt hetzelfde voor hulpverleners: ook zij ervaren onzekerheid en spanning in de aanloop naar een nieuwe aanbesteding als de kans bestaat dat ze niet voor dezelfde organisatie dezelfde cliënten kunnen blijven ondersteunen. De kans op cliënttransities en de mate waarin deze plaats vinden hangt samen met het aantal gecontracteerde of gesubsidieerde zorgaanbieders voorafgaand aan de nieuwe contractering, en de keuzes van de gemeente ten aanzien van het aantal te subsidiëren of contracteren zorgaanbieders in de nieuwe situatie.

In algemene zin geldt uiteraard dat bij een grote afname van het aantal gecontracteerde zorgaanbieders (bijvoorbeeld als een gemeente overstapt van open house naar slechts enkele zorgaanbieders) de kans op veel cliënttransities groot is. Echter, specifiek bij aanbesteden kan ook één grote huidige zorgaanbieder het contract verliezen, waardoor veel mensen van zorgaanbieder moeten wisselen. Hieronder staat per instrument uitgewerkt welke overwegingen en risico’s er ten aanzien van cliënttransities zijn.

2.1 Inbesteden Bij de eerste optie ‘inbesteden’ voert de gemeente bepaalde activiteiten en taken zelf, in eigen beheer uit. Bij ‘inbesteden’ is er onderscheid tussen zuiver inbesteden en quasi-inbesteden. Bij zuiver inbesteden kiest de gemeente om een openbare taak met eigen mensen en middelen uit te voeren. In dat geval zijn er geen regels van toepassing op het selecteren van externe partijen, er vindt immers geen selectie van of gunning aan een externe partij plaats. Uitvoering vindt plaats door een afdeling of dienst van de gemeente zelf, en er is geen sprake van een overeenkomst onder bezwarende titel. De gemeente ziet op de uitvoering toe zoals op andere door de gemeentelijke organisatie zelf uitgevoerde taken en activiteiten.

19

Bij quasi-inbesteden ligt dit anders. Dan verleent de gemeente een opdracht aan een derde partij en dit is een aparte rechtspersoon (publiek of privaat). Deze rechtspersoon valt onder de gezagsstructuur van de gemeente en voert de taak of opdracht onder toezicht van de gemeente uit. Omdat bij quasi-inbesteden wel sprake is van het verstrekken van een opdracht aan een derde partij, gelden vanuit het aanbestedingsrecht heldere criteria die begrenzen wanneer sprake is van quasiinbesteden, en wanneer er sprake is van het gunnen van een overheidsopdracht aan een externe organisatie. Er is sprake van quasi-inbesteden als aan elk van de volgende drie voorwaarden is voldaan:7 1. Toezichtscriterium: De gemeente houdt toezicht op de derde partij, net zoals zij toezicht houdt op haar eigen diensten. De gemeente moet een doorslaggevende invloed hebben op de strategische doelstellingen en de belangrijke beslissingen van de derde partij; 2. Merendeelcriterium: De derde partij voert 80% of meer van haar activiteiten uit voor de controlerende gemeente(n). De derde partij heeft dus niet veel ruimte voor extra commerciële activiteiten; 3. Financieringscriterium: de derde partij is in het geheel niet gefinancierd met privékapitaal.8

2.1.1 Inbesteden in relatie tot de bestuurskundige vraagstukken Inbesteden levert diverse voordelen op ten aanzien van de bestuurskundige vraagstukken. De informatiesymmetrie is in principe optimaal bij een inbesteding, de uitvoerende organisatie wordt – vanuit de juridische voorwaarden – immers gecontroleerd en grotendeels bestuurd door de opdrachtgevende gemeente. De gemeente zelf is hier de uitvoerende organisatie en deze moet dus weten op welke wijze de beoogde taken optimaal zijn uit te voeren. Hiermee is er principieel dus ook geen verschil van doelstellingen: deze komen overeen en de opdrachtgevende gemeente heeft – wederom vanuit de juridische voorwaarden om (quasi) in te besteden – doorslaggevende invloed en sturingsmogelijkheden op de uitvoerende organisatie. Daar komt bij dat bij (quasi)inbesteding niet periodiek opnieuw aanbesteed hoeft te worden. Er is daarmee dus sprake van optimale continuïteit voor cliënten, voor hulpverleners en voor de opdrachtgevende gemeente. Daar staat tegenover dat het opzetten van een zuivere of quasi-inbesteding voor een uitvoerende zorgtaak eenmalig een grote investering vergt: het is intensief en kostbaar. Denk aan het opzetten van de organisatie, het aantrekken van personeel, het borgen van processen en kwaliteit in de nieuwe organisatie die vanaf de grond moet worden opgebouwd.