Bijlage 2. Gesubsidieerde arbeid in Nederland (Regioplan, december 2022).pdf

Gesubsidieerde arbeid in Nederland Varianten, opbrengsten en aanknopingspunten voor de gemeente Amsterdam

Gesubsidieerde arbeid in Nederland Varianten, opbrengst en en aanknopingspunten voor de gemeente Amsterdam

- EINDRAPPORT -

Auteurs Wiebe Korf Rosanne Schaap Yannick Bleeker (projectleider)

Amsterdam, 29 december 2022 Publicatienr. 22059

© 2022 Regioplan, in opdracht van de gemeente Amsterdam Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/ of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Regioplan. Regioplan aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

Inhoudsopgave 1 Inleiding 1.1 Achtergrond 1.2 Doelstelling 1.3 Vraagstelling 1.4 Onderzoeksopzet 1.5 Leeswijzer

1 1 1 1 2 2

2 Gesubsidieerde arbeid in Nederland 2.1 Vormen van gesubsidieerde arbeid in Nederland 2.2 Keuzes en afwegingen 2.3 Contextfactoren 2.4 De Amsterdamse situatie

4 4 5 10 12

3 Resultaten en effecten 3.1 Inleiding 3.2 Resultaten 3.3 Tastbare effecten 3.4 Niet tastbare effecten

15 15 15 18 19

4 Succesfactoren en belemmeringen 4.1 Inleiding 4.2 Succesfactoren 4.3 Belemmeringen in de uitvoering

22 22 22 24

5 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen 5.1 Inleiding 5.2 Conclusies 5.3 Aanbevelingen

29 29 32 33

Bijlage 1 – Omschrijving casestudies B1.1 Amstelveen B1.2 Delft B1.3 Den Haag B1.4 Groningen B1.5 Oude IJsselstreek B1.6 Rotterdam

37 37 37 37 38 38 38

Inleiding

1

1 Inleiding

1.1 Achtergrond Met de komst van het gedachtegoed achter de participatiesamenleving kwam de nadruk van het re-integratiebeleid in hoge mate op betaald werk te liggen. Zeven jaar na de Participatiewet ontstaat er nu opnieuw discussie. Wellicht, zo klinkt het, hebben we de afstand tussen de arbeidsmarkt en sommige groepen mensen de laatste jaren onderschat. In lijn met de hernieuwde discussie zoekt de gemeente Amsterdam naar passende en werkende mogelijkheden om gesubsidieerde arbeid in te zetten. Gesubsidieerde arbeid, zo stelt de gemeente, kan voor sommige mensen een opstap zijn naar het vinden van regulier werk. Daarom is de gemeente op zoek naar vormen van gesubsidieerde arbeid die een aanvulling kunnen zijn op bestaande vormen zoals de Werkbrigade en de Buurtbanen. Eerder deed de gemeente al ervaring op met ID-banen en Perspectiefbanen en vroeg de gemeente samen met de andere G4-gemeenten experimenteerruimte om de meerwaarde van de basisbaan te verkennen. De gemeente Amsterdam gaf Regioplan hierom opdracht om verschillende vormen van gesubsidieerde arbeid te onderzoeken.

Wat zijn verschillende vormen van gesubsidieerde arbeid in Nederland? Welke contextfactoren spelen hierbij een rol? Wat zijn succesfactoren bij de inzet van gesubsidieerde arbeid? En wat zijn interessante vormen van gesubsidieerde arbeid om nader te onderzoeken voor de gemeente Amsterdam, als aansluiting op andere instrumenten, zoals de Buurtbanen en de Werkbrigade?

1.2 Doelstelling De doelstelling van het onderzoek is drieledig. Ten eerste leidt het onderzoek tot zicht op vormen van gesubsidieerde arbeid in Nederland. We brengen de keuzes en afwegingen van gemeenten in kaart en kijken verder naar de contextfactoren die van invloed zijn op die keuzes. Om bovendien de mogelijke meerwaarde van verschillende vormen te achterhalen, vergelijken we de Werkbrigade en Buurtbanen met de vormen die we tijdens het onderzoek tegenkomen. Ten tweede brengen we met het onderzoek de resultaten van verschillende vormen van gesubsidieerde arbeid in kaart. Hierbij kijken we niet alleen naar cijfermatige resultaten zoals instroom, doorstroom en uitstroom, maar ook naar ervaren en beoogde (maatschappelijke) effecten zoals zelfvertrouwen, motivatie en sociale contacten. Daarnaast laten we zien wat de ervaren succesfactoren en belemmeringen zijn bij de organisatie en uitvoering van gesubsidieerde arbeid. Ten derde dient het onderzoek om de beleidsvorming in de gemeente Amsterdam te ondersteunen. Met de inzichten van het onderzoek kan de gemeente bepalen welke vormen van gesubsidieerde arbeid voor de gemeente Amsterdam interessant zouden kunnen zijn en welke keuzes en afwegingen hierbij een grote rol spelen.

1.3 Vraagstelling Voor het onderzoek zijn, in overleg met de gemeente Amsterdam, de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Welke vormen van gesubsidieerde arbeid zetten gemeenten in? a. Welke strategische, tactische en operationele keuzes maken gemeenten? b. Wat zijn de overwegingen van gemeenten achter deze keuzes? c. Welke contextfactoren hebben mede invloed op keuzes? d. Wat zijn de belangrijkste verschillen tussen de vormen in andere gemeenten en de Amsterdamse Werkbrigade en Buurtbanen?

1

2. Wat zijn de resultaten en effecten van de inzet van gesubsidieerde arbeid? a. Hoeveel personen krijgen een gesubsidieerde arbeidsplaats? b. Wat is het resultaat na het einde van die plaats? c. Wat zijn de (beoogde) effecten voor personen die gesubsidieerd aan het werk gaan? 3. Wat zijn volgens gemeenten succesfactoren en mogelijke belemmeringen bij het organiseren en uitvoeren van gesubsidieerde arbeid? 4. Welke keuzes kan de gemeente Amsterdam maken en hoe kan dat worden aangepakt?

1.4 Onderzoeksopzet Hieronder zijn de onderzoeksactiviteiten beknopt beschreven. 1. Startgesprek met de gemeente Amsterdam. In het startgesprek hebben we het plan van aanpak, de onderzoeksvragen, de accenten in het onderzoek en de opzet van het eindrapport besproken. 2. Opstellen van het analysekader. Met dit kader is de dataverzameling gestructureerd en geobjectiveerd. Het kader hebben we gebruikt voor de overkoepelende analyse. 3. Deskresearch. Om de interessantste gemeenten te kunnen selecteren voor de casestudies zijn we op zoek gegaan naar vormen van gesubsidieerde arbeid die in Nederland worden ingezet. 4. Gesprekken met sleutelfiguren. Om de opgehaalde informatie te valideren en witte vlekken te identificeren, spraken we met vier sleutelfiguren die goed zicht hebben op gesubsidieerde arbeid. 5. Selecteren van zes gemeenten voor casestudies. Vervolgens hebben we zes gemeenten geselecteerd die een vorm van gesubsidieerde arbeid inzetten. Hierbij hebben we gelet op de potentiële aanvullende meerwaarde ten opzichte van de Werkbrigade en Buurtbanen, de beschikbaarheid van resultaatinformatie en variatie tussen vormen. 6. Casestudies. We hebben de casestudies uitgevoerd in drie stappen: a. een gesprek met verantwoordelijke wethouder/beleidsadviseur/projectleider; b. verdiepende deskresearch; c. een groepsgesprek met personen betrokken in de uitvoering.1

1.5 Leeswijzer Hoofdstuk 2 gaat in op de gevonden vormen van gesubsidieerde arbeid in Nederland, mogelijke keuzes en afwegingen die gemaakt kunnen worden, en de contextfactoren uit de zes geselecteerde gemeenten die hierop van invloed zijn (antwoord op onderzoeksvraag 1). In hoofdstuk 3 gaan we in op de resultaten en de tastbare en niet-tastbare effecten die de zes geselecteerde vormen van gesubsidieerde arbeid opleveren (antwoord op onderzoeksvraag 3). Vervolgens besteden we in hoofdstuk 4 aandacht aan de ervaren succesfactoren en belemmeringen (antwoord op onderzoeksvraag 2). In hoofdstuk 5 vatten we de gevonden resultaten en succesfactoren samen en bekijken we in hoeverre deze aansluiten op de contextfactoren van de gemeente Amsterdam. We stellen de trekken conclusies en geven aanbevelingen voor de gemeente Amsterdam (antwoord onderzoeksvraag 4).

1 Voor de gemeenten Rotterdam en Groningen hebben we dit niet gedaan. In de gemeente Groningen is de vorm van gesubsidi-

eerde arbeid al uitgebreid geëvalueerd en beschreven. De noodzaak om een nieuw gesprek aan te gaan met de uitvoerders leek hierom klein. Om hier zeker van te zijn is de onderzoeker die de eerdere evaluatie uitvoerde gevraagd deel te nemen aan het gesprek met de verantwoordelijke beleidsadviseur en projectleider. In Rotterdam is de vorm van gesubsidieerde arbeid vorig jaar opgehouden te bestaan, waardoor er geen uitvoerders meer waren. In plaats hiervan hebben we gebruikgemaakt van de uitgebreide evaluatie die er is uitgevoerd.

2

Gesubsidieerde arbeid in Nederland

2

2 Gesubsidieerde arbeid in Nederland

2.1 Vormen van gesubsidieerde arbeid in Nederland In dit hoofdstuk schetsen we eerst kort de ontwikkelingen van gesubsidieerde arbeid in Nederland over de jaren heen. Hiermee wordt de context duidelijk waarin gemeenten op dit moment aan de slag gaan met gesubsidieerde arbeid. Vervolgens bespreken we de kenmerken van vormen van gesubsidieerde arbeid in Nederland en presenteren we de verschillende keuzes en afwegingen die gemaakt zijn in verschillende gemeenten. Tot slot schetsen we de contextfactoren die van invloed zijn geweest op de keuzes en afwegingen die de door ons geselecteerde gemeenten hebben gemaakt en gaan we in op de situatie in Amsterdam. Gesubsidieerde arbeid over de jaren “De laatste decennia is er in ons land veel aandacht geweest voor de versobering en het verplichtend karakter van het socialezekerheidsstelsel. Er is opvallend weinig geïnvesteerd in mensen die buiten de arbeidsmarkt zijn komen te staan.” Dit citaat komt uit het rapport ‘Het betere werk. De nieuwe maatschappelijke opdracht’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR).

De samenloop van de volgende drie factoren wordt genoemd als aanjager van dit versoberde, passieve arbeidsmarktbeleid, waarbij de werkzoekende er grotendeels alleen voor staat: 1) een verschuiving van een zorgende overheid naar verantwoordelijkheid van het individu, 2) decentralisatie en de invoering van de Participatiewet, en 3) onzorgvuldige conclusies over de effectiviteit van activerende interventies. Deze ontwikkelingen in het arbeidsmarktbeleid hebben ertoe geleid dat een grote groep mensen nu niet deelneemt of niet deel kan nemen aan de veeleisende arbeidsmarkt, ondanks de inzet van re-integratieinstrumenten. Dit heeft op zijn beurt weer geleid tot een hernieuwde interesse in de inzet van gesubsidieerde arbeid. Met deze hernieuwde interesse is ook de worsteling terug die beleidsmakers ervaren bij de inrichting van gesubsidieerde arbeid en alle keuzes en afwegingen die hierin gemaakt kunnen worden. In het kader hieronder laten we in vogelvlucht zien hoe de ontwikkeling van gesubsidieerde arbeid vanaf begin jaren 90 verliep. In het begin van de jaren 90 konden werkzoekenden die langdurig zonder werk zaten en niet op andere manieren bemiddelbaar waren gebruikmaken van de Banenpoolregeling. In deze regeling konden zij aan de slag in een baan, gericht op doorstroom binnen twee jaar, in de collectieve of non-profitsector.

Hiernaast waren gemeenten verplicht werkloze jongeren onder de 21 en schoolverlaters onder de 23 een baan aan te bieden in de collectieve sector (en later ook de private sector), via de Jeugdwerkgarantiewet (JWG). Deze baan werd voor zes maanden gefinancierd door de gemeente. In 1995 kwamen hier de Melkertbanen bij; de Melkert I-banen waren gecreeerde banen gericht op de publieke sector en hadden in eerste instantie een permanent karakter, terwijl de Melkert II-banen kortdurende banen in de private sector behelsden. De Melkert-I banen veranderden in 1998 van naam en opzet: onder politieke druk werd de Melkert I-baan de Instroom- en Doorstroombaan (ID-baan) en kregen de banen tot doel om uitstroom naar regulier werk te bevorderen. Gelijktijdig werden de JWG, Banenpoolregeling en Melkert II-banen vervolgens ondergebracht in de Wet inschakeling werkzoekenden (WIW). Deze wet, uitgevoerd door gemeenten, kende een dienstbetrekking; banen van 32 uur die een tussenstation dienden te vormen naar regulier werk. De wet kende ook een werkervaringsplaats, waarbij mensen zonder werkervaring of arbeidsritme, maar met een verder kleine afstand tot de arbeidsmarkt, tijdelijk aan het werk konden bij werkgevers die een loonkostensubsidie ontvingen. Tussen 1995 en 2003 waren er op enig moment tussen de 50.000 en 100.000 banen gerealiseerd met de verschillende regelingen.

Na de invoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) in 2004 schaften veel gemeenten de ID-banen (gefaseerd) af. De verdere bezuinigingen op het re-integratiebudget waren voor veel gemeenten aanleiding om de middelen vooral in te zetten voor ondersteunende en bemiddelende re-integratie-instrumenten in plaats van de relatief dure door de gemeente gefinancierde ID- en WIW-banen. In 2016 maakten nog ongeveer 900 personen gebruik van een oude WIW-regeling of ID-baan.

4

In 2015 ging de WWB (samen met de WSW en Wajong) op in de Participatiewet. Niet lang erna begonnen enkele gemeenten met verschillende plannen voor nieuwe vormen van gesubsidieerde arbeid.

In de nieuwe vormen van gesubsidieerde arbeid die we in onze deskresearch hebben gevonden en de grote verscheidenheid in keuzes en afwegingen die gemeenten maken, is op een kleinschalige manier dezelfde worsteling terug te zien als waar beleidsmakers eerder mee kampten. Zo is bijvoorbeeld nog steeds discussie over de opzet, het doel en uitvoering van een gesubsidieerde baan. Is dit een tijdelijke baan met als doel uitstroom naar regulier werk? Of kent een gesubsidieerde baan een permanent karakter en dienen we het te zien als het sluitstuk van de re-integratieaanpak? Kenmerken van gesubsidieerde arbeid in Nederland Wanneer we de huidige vormen van gesubsidieerde arbeid in Nederland op een rijtje zetten vallen de volgende kenmerken op: • Gemeentelijk beleid rondom gesubsidieerde arbeid bevindt zich in verschillende stadia van uitvoering (in de ene gemeente is gesubsidieerde arbeid al uit gefaseerd; in de andere gemeente ligt het nog op de tekentafel of wordt gesubsidieerde arbeid nog uitgetest in een pilot); • De vormen van gesubsidieerde arbeid vertonen grote verschillen in termen van doordachtheid (in de ene gemeente is de opzet uitgedacht en uitgekristalliseerd; in de andere gemeente is men na een proefballonnetje van start gegaan); • De vormen zijn vaak opgezet in de vorm van een experiment waarbij de opzet zich zal moeten bewijzen en geëvalueerd wordt.

Hierbij is vaak nog niet nagedacht over de manier waarop de vorm van gesubsidieerde arbeid duurzaam kan blijven bestaan en is de mate van borging daardoor ook gering; • Veel gemeenten hebben de basisbaan uit Groningen gekopieerd, er elementen uit overgenomen, of zich erdoor laten inspireren.

2.2 Keuzes en afwegingen De vormen van gesubsidieerde arbeid in Nederlandse gemeenten verschillen op tal van elementen. Die verschillen wijzen op keuzes die gemeenten maken en dus ook op keuzes die de gemeente Amsterdam mogelijk moet gaan maken. Er is geen sprake van universeel beleid of een one size fits all-aanpak. Gemeenten laten politieke wensen, beschikbare middelen, mogelijkheden van inwoners en de wensen van werkgevers meewegen in de beleidsvorming. Dit zorgt dat gemeenten verschillende keuzes kunnen maken, elk met hun eigen afwegingen. We maken hierin een onderscheid tussen strategische, tactische en operationele afwegingen. • Strategische keuzes hebben vooral te maken met de doelgroep voor wie gesubsidieerde arbeid ingezet wordt. Een andere belangrijke strategische keuze, die sterk gelinkt is aan de doelgroep, is het doel, waarbij onderscheid is te maken tussen gesubsidieerde arbeid als eindstation of opstap naar regulier werk. • Tactische keuzes volgen op strategische keuzes en zijn veelvoudig. Het gaat bijvoorbeeld om het aantal banen, de werksoorten, de lengte van dienstverbanden, de organisatie van begeleiding, het inrichten van prikkels voor werkgevers en terugvalopties die de bestaanszekerheid van uitkeringsgerechtigden kunnen vergroten. • Operationele keuzes betreffen keuzes over monitoring en evaluatie, uitvoerende partijen en financiering.

Strategische, tactische en operationele keuzes en afwegingen zijn vaak onlosmakelijk met elkaar verbonden. Zo kan de keuze voor gesubsidieerde arbeid als opstap naar regulier werk ervoor zorgen dat financiering gezocht kan worden bij werkgevers, aangezien zij op deze manier aan werknemers komen. Op haar beurt zou de keuze voor samenwerking met werkgevers weer van invloed kunnen zijn op het soort werk, wat in dit geval grotendeels bepaald wordt door het type werkgever.

5

Figuur 2.1

Keuzes rond gesubsidieerde arbeid

Hieronder presenteren we per type afweging de keuzes die we in onze deskresearch gevonden hebben onder vormen van gesubsidieerde arbeid in Nederland. Strategische keuzes Doelgroep. Gemeenten bakenen de doelgroep van hun vorm van gesubsidieerde arbeid op veel verschillende manieren af. Zo willen gemeenten de selectie niet te groot maken, aangezien zij niet uit het niets een veelvoud aan banen kunnen creëren en meestal beperkte financiële middelen hebben. Ook moet er voldoende capaciteit zijn bij uitvoerende partijen, zoals werkgevers. Anderzijds willen gemeenten de selectie niet te streng maken uit angst dat mensen tussen de wal en schip vallen en alsnog niet geholpen zijn. Daarnaast willen gemeenten ook kunnen evalueren hoe hun beleid uitpakt. Hiervoor is enig volume noodzakelijk. Uit onze deskresearch komt naar voren dat de meeste gemeenten kiezen voor een doelgroep van langdurig ontvangers van bijstandsuitkeringen, die een grote afstand tot de arbeidsmarkt ervaren, op dat moment geen perspectief op werk hebben, en voor wie eerdere re-integratiepogingen niet gelukt zijn.

Andere keuzes die gemeenten maken zijn het beperken van de leeftijd van de doelgroep, de doelgroep selecteren op basis van motivatie of werkinteresse, het includeren of juist excluderen van personen met lichamelijke of psychische problemen, of het afbakenen van de doelgroep op basis van eerdere voorzieningen waar personen gebruik van maakten, zoals de WSW. Zo kiest de gemeente Groningen voor inwoners van 27 jaar of ouder die een bijstandsuitkering hebben, geen perspectief op regulier werk hebben en geen re-integratietrajecten volgen, terwijl in Tilburg juist gekozen wordt voor jongeren tussen de 18 en 26 zonder relevante werkervaring. Gemeenten kunnen ook afwegen of zij de motivatie van deelnemers mee laten spelen in de keuze voor de doelgroep. Gemotiveerde deelnemers komen waarschijnlijk sneller aan het werk, stromen sneller uit naar regulier werk en vragen minder begeleiding. Hiertegenover staat dat de maatschappelijke baten lager kunnen uitvallen dan wanneer de deelnemers ongemotiveerd zijn; de gemotiveerde deelnemers wisten wellicht al dat het leuk was om met collega’s te werken en hadden al een hogere mate van zelfverzekerdheid.

Wanneer de motivatie van deelnemers niet wordt meegenomen, kan gesubsidieerde arbeid ook worden gebruikt om deelnemers laagdrempelig werkervaring te laten opdoen, waarbij er ruimte is om te falen, deelnemers gaandeweg meer zelfvertrouwen opbouwen en als gevolg daarvan gemotiveerder raken om te werken.

6

Ook de samenstelling van het bijstandsbestand kan van invloed zijn op de keuze voor een bepaalde doelgroep. Bij het analyseren van het Delftse bijstandsbestand kwam naar voren dat er relatief veel alleenstaanden waren die in de zorg wilde werken en vaak al enige ervaring hadden met mantelzorg, zorg voor kinderen of vrijwilligerswerk. Hierom is expliciet gekozen om werk in te richten voor deze groep. Doel. In het algemeen kan gekozen worden voor gesubsidieerde arbeid als eindstation met een permanent karakter, of voor gesubsidieerde arbeid als opstap naar regulier werk. Sommige gemeenten zien gesubsidieerde arbeid als sluitstuk van de sociale zekerheid. Zij menen dat er toch werk moet zijn voor hen voor wie regulier simpelweg niet haalbaar is, gezien de positieve effecten van het hebben van werk. Uitstroom naar werk is positieve bijvangst, maar geen primair doel. Bij het maken van deze keuze houdt een gemeente er rekening mee dat het om een langdurige vorm van gesubsidieerde arbeid gaat, die de gemeente geld kost. Andere gemeenten kiezen ervoor de opstap naar regulier werk wel als doel te nemen. Deze gemeenten zijn van mening dat door werkervaring op te doen en door mensen te begeleiden tijdens gesubsidieerde arbeid, deze mensen uiteindelijk in staat moeten zijn de stap naar regulier werk te maken. Deze gemeenten willen langdurige arbeid niet subsidiëren.

Sommige gemeenten stellen ook nog als doel dat het werk een maatschappelijke waarde met zich meebrengt. Zij kiezen dan specifiek voor werksoorten die op dit moment niet of niet meer worden uitgevoerd, bijvoorbeeld als gevolg van bezuinigingen. Hiermee wordt het makkelijker om te wijzen op het nut van gesubsidieerde arbeid, wat weer kan leiden tot een breder draagvlak. Tactische keuzes Aantal banen. Het aantal banen dat gecreëerd wordt verschilt tussen gemeenten. Sommige gemeenten kiezen voor een pilot met enkele banen, andere gemeenten pakken het groter aan en realiseren enkele tientallen of zelfs enkele honderden banen. In beide gevallen hebben gemeenten vaak de ambitie om dit aantal in de toekomst te verhogen. Vaak is de keuze afhankelijk van de financiële dekking, de mogelijkheden om banen te creëren en de capaciteit van uitvoerende partijen. Gemeenten kiezen er bijvoorbeeld vaak voor om met een klein aantal banen te starten, in de vorm van een experiment of pilot. Op die manier kan de gemeente leren van de vorm van gesubsidieerde arbeid en deze evalueren, zonder direct veel geld uit te geven. Lengte dienstverband. Gemeente kiezen voor verschillende lengtes van dienstverbanden. De lengte van het dienstverband is in principe oneindig wanneer een gemeente kiest voor gesubsidieerde arbeid als eindstation.

De lengte van het dienstverband is korter wanneer gekozen wordt voor gesubsidieerde arbeid als opstap naar regulier werk. Wanneer opstap naar regulier werk het doel is, hangt de lengte van het dienstverband af van in hoeverre een gemeente denkt de opstap naar regulier werk te kunnen realiseren. Uit onze deskresearch komt naar voren dat de gemeenten die de opstap naar regulier werk als doel hebben werken met dienstverbanden van zes maanden tot drie jaar. Wanneer gemeenten menen dat het opdoen van werkervaring ervoor kan zorgen dat iemand door kan stromen naar regulier werk, is bijvoorbeeld geen lang dienstverband nodig. Zo kiest de gemeente Tilburg voor een dienstverband van zes maanden, aangezien de vorm als doel heeft om werkervaring op te doen en daarna de opstap naar regulier werk te maken. Maar wanneer gemeenten menen dat de afstand tot de arbeidsmarkt groot is, en reguliere re-integratie-instrumenten aantoonbaar niet hebben geleid tot de opstap naar regulier werk, kiezen zij vaker voor een wat langer dienstverband. Bij de lengte van het dienstverband speelt de mate waarin gemeenten een vorm van gesubsidieerde arbeid langdurig willen financieren ook een rol. Daarnaast heeft de mate waarin de vorm van gesubsidieerde arbeid tijd krijgt om effecten te sorteren ook invloed op de lengte van het dienstverband.

Zo heeft gemeente Amstelveen gekozen voor een vijftal basisbanen van twee jaar, waarna deze vorm geëvalueerd wordt. In de gemeente Rotterdam kreeg het project aanzienlijk minder tijd: de projectduur en de 7

lengte van het dienstverband betroffen in Rotterdam slechts zes maanden; maar dit werd later uitgebreid tot een jaar. Voorwaarden. De keuze voor bepaalde voorwaarden of instroomcriteria hangt grotendeels samen met de gekozen doelgroep. Te soepele voorwaarden zorgen voor een te grote groep potentiële deelnemers en overlap met andere instrumenten. Te strenge voorwaarden kunnen ervoor zorgen dat mensen tussen wal en schip vallen en deelnemers lastig te vinden zijn. Een voorwaarde die veel gemeenten stellen is dat deelnemers een grote afstand tot de arbeidsmarkt hebben. De gedachte achter deze keuze is dat inwoners die geen grote afstand tot de arbeidsmarkt ervaren prima geholpen zijn met andere, minder kostbare re-integratie-instrumenten en geen gebruik hoeven te maken van gesubsidieerde arbeid. Een andere veel gestelde voorwaarde is dat deelnemers langdurig een bijstandsuitkering ontvangen. De gedachte achter deze voorwaarde is dat, wanneer deelnemers aan het werk gaan, er geld bespaard wordt op de uitkering. Het stellen van deze voorwaarde resulteert in een inverdieneffect dat kan bijdragen aan het creëren van politiek en maatschappelijk draagvlak. Het is hierbij belangrijk om aan te merken dat dit inverdieneffect de gemeente slechts éénmaal ten goede komt, terwijl de kosten van gesubsidieerde arbeid langdurig door kunnen lopen.

Er moet bij het beoordelen van besparingen op uitkeringen immers rekening worden gehouden met het feit dat de gemeente ook minder budget vanuit het Rijk krijgt wanneer het aantal bijstandsuitkeringen omlaag gaat. Het is daarbij ook onwaarschijnlijk dat hetzelfde geld voor een ander doel ingezet kan worden. Een voorwaarde die vrijwel altijd opgenomen wordt is dat het werk geen regulier werk of vrijwilligerswerk mag vervangen (verdringing), omdat gesubsidieerde arbeid in dat geval neer zou komen op ongeoorloofde staatssteun. Andere voorwaarden die gemeenten in Nederland stellen zijn dat deelnemers gemotiveerd zijn, dat deelnemers belastbaar kunnen zijn en fulltime kunnen werken, deelnemers geen arbeidsbeperking hebben of dat deelnemers een bepaalde (minimum)leeftijd hebben. Werksoorten. De keuze voor werksoorten hangt samen met het type werkgever en de sector waarin deze zich bevindt. Wanneer deelnemers van gesubsidieerde arbeid in dienst zijn van de gemeente of in de (semi)publieke sector, dan is er vaak sprake van laagdrempelig werk zoals groenvoorziening of het opruimen van de wijk of buurt, of ondersteunend werk bij een lokale organisatie, zoals een school, buurthuis of sportclub. Ook is het dan voor de gemeente beter mogelijk om controle uit te oefenen over het soort werk dat wordt uitgevoerd.

Zo kiest de gemeente Groningen ervoor om deelnemers in dienst te nemen, zodat de werksoort niet afhankelijk wordt van de partij die de werkgeverstaken op zich neemt. Op deze manier is het voor de gemeente mogelijk werksoorten te kiezen die een grote maatschappelijke bijdrage hebben. De baten vallen dan vooral ten deel aan de samenleving. Wanneer ervoor gekozen wordt om deelnemers in dienst te laten zijn bij werkgevers in de private sector, dan is de werksoort afhankelijk van de sector waar de werkgever zich in bevindt. Dit zorgt er enerzijds voor dat het werk sterke gelijkenissen vertoont met regulier werk, wat de kans op uitstroom naar regulier werk groter maakt. Anderzijds heb je als gemeente minder invloed op het soort werk en de waarde die dit werk heeft voor de maatschappij. De baten vallen dan vooral ten deel aan de werkgever. Bij de keuze voor de werksoorten kan ook gekeken worden naar de behoeftes en vaardigheden van de deelnemer. Dit vraagt veel flexibiliteit en capaciteit van de werkgever, maar door het werk passend te maken, wordt het risico op uitval kleiner. Zo heeft de gemeente Groningen ervoor gekozen om takenpakketten samen te stellen die aansluiten bij de deelnemer. Gemeenten kiezen hiernaast ook voor werk dat niet al ingevuld wordt via regulier werk of vrijwilligerswerk, om het risico op verdringing zo klein mogelijk te houden. Prikkels voor werkgevers.

Uit onze deskresearch komt naar voren dat gemeenten er vaak voor kiezen om (een deel van) de loonkosten te betalen, om werkgevers te stimuleren deelnemers aan te nemen. Hierbij houden gemeenten rekening met de huivering die werkgevers hebben om personen met een afstand tot de afstandsmarkt in dienst te nemen. Werkgevers zijn er niet altijd van overtuigd dat de werknemer van toegevoegde waarde is voor hun bedrijf, wanneer zij de volledige loonkosten zelf zouden moeten betalen. 8

Andere prikkels die gemeenten inzetten zijn het inzetten van begeleiding en het continueren van begeleiding nadat de werknemer in reguliere dienst is genomen. Dit maakt het voor de werkgever aantrekkelijker om personen met een afstand tot de arbeidsmarkt in dienst te nemen. Daarnaast proberen sommige gemeenten ook werkgevers ervan te overtuigen dat het in dienst nemen van personen met een afstand tot de arbeidsmarkt een grote sociale waarde heeft. Begeleiding. De gemeenten in onze deskresearch kiezen voor verschillende vormen van begeleiding, zoals werkbegeleiding, jobcoaching, praktische begeleiding (brieven lezen, aanvragen DigiD), emotionele en motiverende begeleiding en begeleiding op financieel gebied. Deelnemers aan gesubsidieerde arbeid kennen in de regel een grote afstand tot de arbeidsmarkt waardoor voldoende begeleiding noodzakelijk is om hen succesvol aan het werk te houden. Vaak hebben eerder ingezette re-integratie-instrumenten niet tot succes geleid, ondanks de begeleiding die daarmee gepaard gaat. Gemeenten kiezen vrijwel allemaal voor enige vorm van begeleiding, maar het soort begeleiding, de frequentie en de intensiteit verschillen per vorm van gesubsidieerde arbeid en zijn sterk afhankelijk van de uitvoerder en sector (bijvoorbeeld de gemeente of juist een privaat bedrijf).

Zo kan er gekozen worden voor begeleiding die georganiseerd wordt door de werkgever of deelnemende organisatie, door een participatiebedrijf of professionele werkbegeleidingsorganisatie, of door begeleiders vanuit de gemeente. Bij welke partij de begeleiding belegd wordt is sterk van invloed op de mate waarin gemeenten controle over en zicht hebben op de begeleiding. Zekerheid. Deelnemers van gesubsidieerde arbeid kunnen altijd terugvallen op een bijstandsuitkering of, wanneer ze in dienst zijn geweest, de WW. Deze kan in de meeste gevallen weer gemakkelijk worden opgestart, zonder dat deelnemers daarvoor een nieuwe aanvraag moeten doen. Dit creëert een veilig gevoel voor deelnemers en neemt daarbij de drempel weg voor mensen om in een gesubsidieerde baan te starten. Mensen zijn bang zijn om hun uitkering kwijt te raken, mochten zij niet meer willen werken in gesubsidieerde arbeid. Ook loopt de deeluitkering van deelnemers door tot zij voldoende verdienen. Hoewel dit voor elke gemeente geldt, bestaan er verschillen tussen gemeente in hoe dit proces vormgegeven wordt. Zo heeft de gemeente Oude IJsselstreek veel aandacht besteed aan simpel switchen, waarbij mensen kunnen wisselen tussen (arbeidsmatige) dagbesteding, beschut, vrijwilligers- of regulier werk én terug wanneer dat nodig is. Operationele keuzes Uitvoering.

Gemeenten maken een afweging in hoeverre zij zelf de ervaring, expertise en capaciteit in huis hebben om de uitvoering vorm te geven, of dat er partijen in de gemeente aanwezig zijn die hier beter op toegerust zijn. De uitvoering houdt namelijk niet alleen het creëren van banen in, maar ook het werven, selecteren, matchen en begeleiden van deelnemers. Sommige gemeenten roepen dan ook de hulp in van een welzijnsorganisatie, wijkbedrijf of participatiebedrijf. Zo hebben de gemeenten Oude IJsselstreek en Amstelveen ervoor gekozen de uitvoering uit te besteden aan respectievelijk participatiebedrijf STOER en samenwerkingsverband AM Match, beiden uitvoerders van de Participatiewet. Andere keuzes die gemeenten maken zijn bijvoorbeeld het onderbrengen van de uitvoering bij de werkgever, zoals in de gemeente Rotterdam het geval is. Dit zorgt ervoor dat je als gemeente zelf weinig capaciteit nodig hebt. Weer een andere mogelijke keuze is een vorm waarbij verschillende partijen betrokken zijn bij de uitvoering van het werk, maar de gemeente eindverantwoordelijk blijft, zoals in de gemeente Groningen. De gedachte achter deze keuze is dat hiermee niet alleen de verantwoordelijkheid, maar ook de regie in handen blijft van de gemeente. Financiering.

In de term gesubsidieerde arbeid zit al opgesloten hoe de financiering tot stand komt, namelijk met een al dan niet tijdelijke bijdrage van de gemeente. De grootte van deze bijdrage, de financieringsroute, en de mate waarin andere partijen zoals werkgevers ook een bijdrage leveren, verschilt per gemeente. Gemeenten willen aan de ene kant niet de volledige financiering op zich nemen, maar

9

aan de andere kant ook geen werkgevers afschrikken. Meerdere gemeenten hebben in het beleid opgenomen dat financiering door werkgevers een doel, maar geen harde eis is. Dit komt er in de praktijk vaak op neer dat de gemeente het grootste gedeelte van de financiering op zich neemt. In onze deskresearch kwamen we grofweg de volgende financieringsvormen tegen: • deelnemers zijn in dienst bij de gemeente en worden door hen betaald, bijvoorbeeld via de banenafspraak (bijvoorbeeld Groningen); • deelnemers zijn niet in dienst bij de gemeente, maar de gemeente betaalt de volledige loonkosten door bijvoorbeeld loonkostensubsidie (bijvoorbeeld Assen); • de gemeente en werkgever delen de kosten (bijvoorbeeld Rotterdam); • deelnemers ontvangen een toelage bovenop hun uitkering (bijvoorbeeld Den Haag); • de financiering komt van verschillende partijen zoals fondsen, subsidies en van klanten (bijvoorbeeld Zorghub Delft). Monitoring. In hoeverre monitoring en evaluatie een rol spelen, hangt in hoge mate af van de opzet en het doel van de vorm van gesubsidieerde arbeid. Is het een experiment of pilot waarbij de continuering afhankelijk is van de resultaten? In dat geval gaat er meer aandacht uit naar strakke monitoring en inzicht in kosten en baten dan wanneer continuering al geborgd is. De mate waarin verantwoording een rol speelt is van grote invloed op het soort monitoring.

Monitoring kan op kleine schaal gebeuren, waarbij bijvoorbeeld alleen gekeken wordt naar aantallen (zoals het aantal banen, of het aantal uitgestroomde deelnemers), maar ook op grotere schaal, waarbij bijvoorbeeld ook de ervaringen van deelnemers, begeleiders en uitvoerders worden meegenomen. Op grotere schaal wordt er ook vaak onderscheid gemaakt naar wat een gesubsidieerde baan bij individuele deelnemers kan opleveren, op het gebied van gezondheid en welzijn, maar ook wat een gesubsidieerde baan kan opleveren voor de samenleving.

2.3 Contextfactoren In elke gemeente zijn specifieke contextfactoren aanwezig die van invloed zijn op de keuzes die gemaakt worden. Deze contextfactoren kunnen ervoor zorgen dat de keuze voor een bepaalde vorm van gesubsidieerde arbeid meer voor de hand ligt dan in een gemeente waar deze contextfactoren niet aanwezig zijn. Contextfactoren hebben vaak een uniek karakter en laten zich hierom minder goed bundelen in een statisch analysekader dan de hierboven beschreven keuzes en afwegingen. Belangrijke contextfactoren zijn de politieke verhoudingen in een gemeente, de grootte en de geografische ligging van een gemeente, de aanwezigheid van andere vormen van gesubsidieerde arbeid of gelijkende re-integratie-instrumenten, de aanwezigheid van kennisinstituten, en de coronapandemie. Hieronder werken we deze belangrijke contextfactoren uit aan de hand van de zes geselecteerde gemeenten die we in de casestudies nader hebben onderzocht. Politieke verhoudingen. De politieke verhoudingen en politieke stabiliteit in gemeenten zijn van grote invloed op de inzet van gesubsidieerde arbeid en de invulling daarvan. Politiek stabiele gemeenten hoeven in mindere mate rekening te houden met grote wisselingen in beleid en dat komt de continuïteit van het beleid ten goede.

Dit stelt hen in staat om a) meer financieringsruimte te vinden voor gesubsidieerde arbeid, b) minder aandacht te besteden aan doorstroom naar regulier werk op korte termijn en c) meer aandacht te besteden aan niet-tastbare langetermijneffecten. Dit komt bijvoorbeeld tot uiting in Groningen, dat al jaren een politiek stabiel gemeentebestuur kent. Dit heeft de gemeente in staat gesteld om als een van de eerste gemeenten te experimenteren met gesubsidieerde arbeid, waar ruimte en aandacht is voor tastbare en niet-tastbare resultaten op lange termijn. De gemeente Rotterdam is een goed voorbeeld van de tegenovergestelde situatie. De samenstelling van de gemeenteraad en met name het college is de afgelopen perioden gekenmerkt door een wisseling van partijen die anders denken over de invulling van gesubsidieerde arbeid. . Dit levert grote onzekerheid 10

op, wat kortetermijndenken in de hand werkt. Het stelt de gemeente niet in staat om lange termijn projecten op te starten en een vorm van gesubsidieerde arbeid zal zich al snel moeten bewijzen. Daarbij is er in Rotterdam sprake van een verminderd vertrouwen in gesubsidieerde arbeid na een eerdere poging om personen in de bijstand aan het werk te krijgen in Westlandse kassen, dat uitliep op een debacle. Slechts 19 van de beoogde duizenden deelnemers vonden uiteindelijk werk. Dit project heeft niet geleid tot een breed vertrouwen in gesubsidieerde arbeid. De eerdere pogingen in Rotterdam om personen in de bijstand aan het werk te krijgen hebben uiteindelijk geleid tot een kortdurende vorm van gesubsidieerde arbeid, de wijkbasisbaan, waar slechts op kleine schaal mee geëxperimenteerd is, en die na het eerste jaar geen vervolg heeft gekregen. Grootte en geografische ligging. De grootte van de gemeente bepaalt hoeveel inwoners bediend worden, hoeveel financiële armslag een gemeente heeft, en in hoeverre een gemeente flexibel is. Grote gemeenten die veel inwoners bedienen, hebben veel financiële armslag, maar zijn relatief log. Voor kleine gemeenten geldt het omgekeerde. De gemeente Oude IJsselstreek is een relatief kleine gemeente (zeker vergeleken met de andere geselecteerde gemeenten), met zo’n 40.000 inwoners.

Het budget (reintegratie, Participatiewet of anderszins) voorziet dan ook niet direct in grootschalige subsidiëring van arbeid. Dit dwingt de gemeente om creatief te kijken naar alternatieve financieringsvormen, zoals publiek-private samenwerkingen. De geografische ligging bepaalt daarbij ook in hoeverre (met name kleinere) gemeenten beïnvloed worden door beleid in andere gemeenten of, in het geval van grensgebieden, andere landen. Zo is Amstelveen onderdeel van de arbeidsmarktregio Groot-Amsterdam. De Amstelveense arbeidsmarkt wordt dan ook sterk beïnvloedt door de Amsterdamse arbeidsmarkt, maar ook door beleidskeuzes van de gemeente Amsterdam. Dit beïnvloedt voornamelijk de mogelijkheden om banen te vinden voor deelnemers van de basisbaan. Aanwezigheid van andere re-integratie-instrumenten. Wanneer in een gemeente al andere re-integratie-instrumenten of andere vormen van gesubsidieerde arbeid bestaan, dient overlap en concurrentie vermeden te worden. Dit vraagt om afgebakende keuzes omtrent het doel, de doelgroep en de werksoorten van de nieuwe vorm van gesubsidieerde arbeid, zodat instrumenten niet met elkaar concurreren. In Den Haag bestonden er voor de invoering van de Instapeconomie al de zogeheten STiP-banen.

STiP staat voor ‘Sociaal Traject in Perspectief’, en geeft inwoners van de gemeente Den Haag de kans om aan de slag te gaan in een gesubsidieerde, additionele baan bij een reguliere werkgever. Regioplan heeft eerder de STiP-banen geëvalueerd.2 Aangezien de STiP-banen zich richten op de opstap naar regulier werk, lag er in de gemeente Den Haag nog ruimte voor een vorm van gesubsidieerde arbeid die zich daar niet primair op richt. Aanwezigheid van kennisinstituten. De aanwezigheid van en korte lijntjes met kennisinstituten maken het gemakkelijker voor gemeenten om de vorm van gesubsidieerde arbeid goed te monitoren. Door monitoring en onderzoek staat een gemeente achteraf niet voor verrassingen en krijgt de vorm van gesubsidieerde arbeid een solide onderbouwde basis. Voorbeelden van goede samenwerkingen tussen gemeenten en kennisinstituten zijn: • de gemeente Groningen heeft van begin af aan samengewerkt met de Hanzehogeschool om de basisbaan goed te monitoren; • de gemeente Rotterdam heeft samen met de EUR onderzoek gedaan naar de kosten, baten en haalbaarheid van de Rotterdamse basisbaan; • in Delft heeft de Zorghub een samenwerking opgezet met het ROC Mondriaan Zorg en Welzijn. Hierdoor kunnen zij werknemers opleiden in de zorg. Corona.

De uitbraak van de coronapandemie heeft een grote impact gehad op de arbeidsmarkt, pogingen tot re-integratie, en mogelijkheden om nieuwe projecten op te zetten. Het is niet uitgesloten dat dit in de toekomst weer invloed gaat hebben. In Groningen liep de uitbraak van de coronapandemie gelijk met de start van de basisbaan. Hierdoor lag het project een tijd min of meer stil. Dit liet zien dat een 2 Haanstra, V., Oostveen, A., Timmerman, J., Visee, H. (2020). Evaluatie STiP-regeling. Amsterdam: Regioplan.

11

dergelijk project kwetsbaar is. Aan de andere kant zorgde de vertraging ervoor dat er meer tijd besteed kon worden aan een degelijke opzet van het project. Krapte op de arbeidsmarkt. Een contextfactor die in elke gemeente aanwezig is, is een (toenemende) krapte op de arbeidsmarkt. Dit zou het meekrijgen van werkgevers kunnen vergemakkelijken, vooral in sectoren waar de krapte op de arbeidsmarkt groot is. Hierbij kan men bijvoorbeeld denken aan de zorg, kinderopvang of transport en logistiek.

2.4 De Amsterdamse situatie Contextfactoren die van belang zijn De gemeente Amsterdam kent ook een aantal unieke contextfactoren die van invloed zijn op de keuzes die gemaakt kunnen worden. Belangrijke contextfactoren in Amsterdam zijn de volgende: • Grote gemeente. Amsterdam is een grote gemeente, zowel op het niveau van inwonersaantallen als op uitvoeringsniveau. Dit brengt enerzijds kansen met zich mee. Zo heeft de gemeente bijvoorbeeld grote financiële armslag, veel ervaring met het aan het werk helpen van mensen en een groot netwerk. Aan de andere kant kan de grootte ook een belemmering vormen. Een vorm van gesubsidieerde arbeid wordt bijvoorbeeld alleen als geslaagd of levensvatbaar beschouwd als er grote aantallen mensen aan het werk gaan, een vorm van gesubsidieerde arbeid die in een andere gemeente wel vruchten afwerpt blijkt niet bestand tegen allerlei grootstedelijke problematiek, of de organisatie blijkt niet wendbaar genoeg om een nieuwe vorm van gesubsidieerde arbeid te integreren in de bestaande instrumenten. • Politieke situatie. Amsterdam kent een politiek tamelijk stabiele situatie. Het ligt niet in de verwachting dat hier op korte termijn verandering in komt.

Dit stelt de gemeente in staat om a) meer financieringsruimte te vinden voor gesubsidieerde arbeid, b) minder aandacht te besteden aan de doorstroom naar regulier werk en c) meer aandacht te besteden aan niet-tastbare langetermijneffecten. • Aanwezigheid kennisinstituten. De aanwezigheid van en korte lijntjes met verschillende universiteiten en hogescholen die begaan zijn met het onderwerp stelt de gemeente in staat om zowel in de beginfase grip te krijgen op de kosten, baten en haalbaarheid van een nieuwe vorm van gesubsidieerde arbeid, als ook om goed te monitoren. • Bestaande re-integratie-instrumenten. In Amsterdam zijn er al verschillende re-integratie-instrumenten aanwezig. Dit vraagt om een duidelijke positionering van een eventuele nieuwe vorm van gesubsidieerde arbeid en afgebakende keuzes omtrent het doel, de doelgroep en de werksoorten, zodat overlap en oneerlijke concurrentie vermeden wordt. Hieronder stippen we de Werkbrigade, Buurtbanen en Perspectiefbanen aan. Werkbrigade Amsterdam is in 2016 gestart met de Werkbrigade, een initiatief om uitkeringsgerechtigden aan het werk te krijgen en tegelijkertijd de stad schoner en veiliger te maken. Er werden banen van maximaal twee jaar gecreëerd door de sociale werkvoorziening Pantar. De gemeente financiert de loonkosten (op niveau wettelijk minimumloon) en andere werkgeverskosten.

De doelgroep is gemotiveerde groep mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Een aparte afdeling van de Werkbrigade is de Zorgbrigade, waarbij brigadiers informele zorg verlenen en een opleiding volgen. De Werkbrigade is in een interne evaluatie in 2019 als positief beoordeeld. De Werkbrigade dient 500 personen structureel werk te bieden. Buurtbaan Daarnaast kent de gemeente Amsterdam de Buurtbaan: een tijdelijk dienstverband voor een actieve buurtbewoner waar organisaties subsidie voor kunnen aanvragen. Het doel van de Buurtbaan is het versterken van de sociale basis van de buurt en het ontwikkelen van de competenties van de bewoner voor doorstroom naar regulier werk. Organisaties kunnen hier twee jaar achtereen subsidie voor krijgen (uitgaande van dezelfde werknemer).

12

Perspectiefbanen Tot slot lopen er momenteel ook nog ongeveer 20 Perspectiefbanen, banen voor kansrijk bevonden beroepen, waarvoor organisaties subsidie kunnen ontvangen om gemotiveerde Amsterdammers met een bijstandsuitkering en een afstand tot de arbeidsmarkt in dienst te nemen en een passende opleiding en begeleiding te bieden. De duur van een perspectiefbaan is minimaal zes maanden en maximaal twee jaar. Belangrijke afwegingen voor de gemeente Amsterdam De eerdergenoemde contextfactoren maken sommige afwegingen extra belangrijk voor de gemeente Amsterdam. De volgende afwegingen achten we extra belangrijk: • Het doel en de doelgroep. Het doel en de doelgroep dient goed afgestemd te worden op het Amsterdamse bijstandsbestand en de mate waarin personen met een afstand tot de arbeidsmarkt al naar werk begeleid worden. Hierbij dient ook te worden gekeken naar de al bestaande instrumenten. Welke doelgroep valt op dit moment tussen de wal en het schip? Is voor deze doelgroep uitstroom naar regulier werk haalbaar, of zijn zij beter geholpen met een permanente baan? • Werksoorten. Andere re-integratie-instrumenten (zoals de Werkbrigade en Buurtbanen) houden zich al bezig met werk gericht op de buurt, het schoonhouden van openbare ruimte, de groenvoorziening en handhaving en toezicht.

Het is essentieel dat een nieuwe vorm van gesubsidieerde arbeid zich daartoe verhoudt en dat deze vorm niet leidt tot overlap of oneerlijke concurrentie. De grootte en diversiteit van de stad kan hier een voordeel in zijn: wellicht zijn er wijken en buurten waar dit soort werk niet of nauwelijks plaatsvindt, of zijn er alternatieve werksoorten te vinden. • Uitvoerders. Wie zou de initiatiefnemer en eindverantwoordelijke van een nieuwe vorm van gesubsidieerde arbeid moeten zijn? Er schuilt een risico in het alles zelf willen organiseren en er zijn in een grote gemeente als Amsterdam veel bestaande structuren waar gebruik van gemaakt kan worden. Aan de andere kant bestaat er de kans om de regie en controle te verliezen wanneer de rol van de gemeente in de uitvoering bewust klein wordt gemaakt. • Financiering en monitoring. Door de grootte van de gemeente en de politieke situatie op het stadhuis is er financiële en politieke ruimte voor projecten die langer lopen en waarbij resultaten en effecten op lange termijn kunnen worden gewogen. De verschillende kennisinstituten in de gemeente bieden mogelijkheden om dit op een wetenschappelijk solide manier uit te voeren.

13

Resultaten en effecten

3

3 Resultaten en effecten

3.1 Inleiding In dit hoofdstuk presenteren we de resultaten en effecten van de zes geselecteerde gemeenten uit onze casestudies. De zes vormen van gesubsidieerde arbeid die we in deze casestudies onder de loep hebben genomen staan beschreven in bijlage 1. In dit hoofdstuk maken we onderscheid in resultaten (aantal plaatsingen, uitstroomcijfers, omzet en financieel resultaat), tastbare effecten (minder krapte op de arbeidsmarkt, werk dat bleef liggen wordt gedaan) en niet-tastbare effecten (toegenomen zelfvertrouwen, het gevoel hebben mee te doen). We presenteren de resultaten en effecten per geselecteerde gemeente, aangezien de resultaten en effecten sterk afhangen van vorm van gesubsidieerde arbeid. Er bestaan grote verschillen in de gevonden resultaten en hun betekenis. Dit komt ten eerste door verschillen in de opzet van de vorm van gesubsidieerde arbeid. Wanneer de opstap naar regulier werk het doel is van een bepaalde vorm van gesubsidieerde arbeid, is het aantal deelnemers dat uitstroomt zeer interessant. Wanneer de vorm van gesubsidieerde arbeid echter een eindstation is, zijn uitstroomcijfers weer minder interessant dan bijvoorbeeld het aantal deelnemers of het aantal gewerkte uren. Ten tweede zijn er verschillen in hoe lang een bepaalde vorm van gesubsidieerde arbeid al bestaat en de mate waarin er in die tijd gemonitord is.

Cijfers over instroom en uitstroom zijn van alle gemeenten wel beschikbaar. Sommige gemeenten zijn echter veel verder gegaan en hebben enquêtes uitgezet, interviews gehouden en maatschappelijk kosten-batenanalyses gedaan of laten doen. Het is hierom goed om bij het lezen van dit hoofdstuk in gedachten te houden dat een nauwe blik op harde streef- of uitstroomcijfers (vooral in het geval van kortlopende projecten) een vertekend beeld kan geven van hetgeen gesubsidieerde arbeid op kan leveren. Het is goed mogelijk dat resultaten niet gemeten zijn, effecten na bepaalde tijd (nog) niet zichtbaar zijn of dat resultaten zich minder goed in cijfers laten uitdrukken.

3.2 Resultaten Groningen – Basisbaan In een haalbaarheidsonderzoek uit 20183 wordt uitgesproken dat er ruimte zou moeten zijn voor ongeveer 550 basisbanen verdeeld over 11 wijken. Dit aantal is op korte termijn toekomstmuziek gebleken. In de tussentijdse rapportages van december 20204, september 20215 en februari 20226 en het gesprek dat is gevoerd in september 2022 wordt gesproken over achtereenvolgens 23, 39, 46 en 50 deelnemers aan het werk. Op enkele deelnemers na werkt iedereen 32 uur per week. In overleg start een deelnemer soms met minder uren (24 of 28), maar er moet vervolgens wel sprake zijn van een ontwikkeling naar meer uren. In het coalitieakkoord is afgesproken om zo snel mogelijk naar een totaal van 250 basisbanen te gaan. Hoewel het niet het uitgangspunt is van de Groningse basisbaan, is één deelnemer uitgestroomd naar regulier werk. In het eerdergenoemde haalbaarheidsonderzoek uit 2018 wordt per fulltime basisbaan uitgegaan van €36.000 loon- en organisatiekosten, €5.000 inverdieneffecten en een besparing op BUIG-middelen van €14.000, resulterend in gemiddelde kosten van €17.000 per basisbaan. In datzelfde onderzoek wordt aangegeven de basisbaan als participatie-instrument het meest in overeenstemming is met de motie in de raad, waarbij het doel niet de opstap naar regulier werk is.

In het onderzoek van Dekker, Mosselman 3 Hanzehogeschool Groningen & SHMC (2018). Basisbaan in Groningen. Een haalbaarheidsonderzoek. Groningen: Hanzehoge-

school Groningen. 4 Mosselman, K. & Polstra, L (2020). De praktijk van basisbanen. Monitor van het experiment Basisbanen in Groningen, tussenrapport 1. Groningen: Hanzehogeschool Groningen. 5 Mosselman, K. & Polstra, L (2021). De praktijk van basisbanen. Monitor van het experiment Basisbanen in Groningen, tussenrapport 2. Groningen: Hanzehogeschool Groningen. 6 Mosselman, K. & Polstra, L (2022). De praktijk van basisbanen. Monitor van het experiment Basisbanen in Groningen, tussenrapport 3. Groningen: Hanzehogeschool Groningen.

15

en De Vleeschouwer uit 20227 komt een andere kostensituatie naar voren: uitgaande van €28.000 loonkosten, €5.000 begeleidingskosten en €14.000 aan inverdieneffecten resteert een kostenpost van €19.000 per basisbaan. Het is hierbij belangrijk om aan te merken dat de besparing op de uitkeringskosten van de bijstand slechts eenmalig is. Op Rijksniveau geldt de besparing uiteraard wel voor langere tijd. Uit een indicatieve MKBA uit 20208 komt naar voren dat de Groningse basisbaan naar verwachting een positief maatschappelijk rendement kent. Voor de gemeente levert dit geen sluitende businesscase op: hoewel de kosten bijna geheel bij de gemeente liggen, komen de baten bij verschillende partijen terecht. Amstelveen – Basisbaan In de gemeente Amstelveen krijgen vijf deelnemers de kans om twee jaar lang werk uit te voeren in de vorm van een basisbaan. Uit de casestudie met gemeente Amstelveen blijkt dat er tot nu toe drie deelnemers zijn geplaatst in een basisbaan van 32 uur. Een deelnemer werkt al de volledige 32 uur, twee andere deelnemers zijn deze uren nog aan het opbouwen. Een vierde inwoner gaat binnenkort starten in een basisbaan. Er is gekozen voor een basisbaan van 32 uur, om daadwerkelijk een verschil in loon te creëren en om boven de uitkeringsnorm te komen.

Er bestaat namelijk een kans dat een deelnemer er financieel op achteruit gaat als een inwoner van een uitkering overstapt naar inkomen uit arbeid, wat waarschijnlijk wordt voorkomen wanneer een inwoner minimaal 32 uur gaat werken. Deelnemers kunnen het aantal uur dat zij werken geleidelijk opbouwen; hiermee wordt er rekening gehouden met het feit dat zij lang niet aan het arbeidsproces deel hebben genomen. Uitstroom naar werk is geen einddoel van de basisbaan, maar waar mogelijk moet uitstroom naar werk wel gestimuleerd worden. Als de basisbaan het meest passend is voor de inwoner en deze niet zal uitstromen, dan moet deze baan langdurig beschikbaar blijven. Vanwege de kosten zal de basisbaan voor een beperkte groep inwoners beschikbaar zijn. Uit een notitie van de gemeente Amstelveen uit 2021 blijkt dat de verwachte kosten voor de basisbaan zullen uitkomen op zo’n €35.000 per baan per jaar.9 De kosten bestaan uit het loon, de sociale premies en de begeleiding. In de notitie worden de kosten van een bijstandsuitkering met dit bedrag verrekend, waardoor de kosten van een basisbaan geschat worden op zo’n €20.000 per jaar. Echter, ook hier is het belangrijk om te beseffen dat deze besparingen niet direct ten goede komen aan de gemeente. Delft – Zorghub De gemeente Delft heeft als doel om aan het einde van dit jaar 50 medewerkers in dienst te hebben via Zorghub.

Zorginstellingen huren medewerkers van Zorghub in voor ondersteunende taken in de zorg. Uit de casestudie van de gemeente Delft komt naar voren dat er momenteel al meer dan 30 medewerkers werkzaam zijn bij een zorginstelling. Binnenkort start er ook weer een nieuwe groep van 14 medewerkers. Medewerkers krijgen een contract van minimaal 18 uur per week. Als een medewerker minder wil werken is dat altijd bespreekbaar met de zorginstelling, maar de meeste medewerkers willen meer dan 18 uur per week werken. Het doel van Zorghub is om mensen naar betaald werk te begeleiden, en daarbij een bijdrage leveren aan de parallelle arbeidsmarkt. Sommige medewerkers blijven altijd in dienst van Zorghub, maar tot nu toe zijn er al zeven medewerkers uitgestroomd naar een van de zorginstellingen die gebruikmaken van de diensten van Zorghub. Zorghub heeft de Werkinnovatieprijs van Start Foundation en Cedris van 1 miljoen euro gewonnen. Dit geld hebben ze gebruikt om het project op te starten en het gat tussen de kosten en opbrengsten te dichten. Winst maken is het niet het doel, maar op de lange termijn wil Zorghub ook geen verlies maken. Zorghub heeft een businesscase uitgewerkt, waarin zij in detail de verwachte opbrengsten en kosten in kaart hebben gebracht10/11. Hierin komt naar voren dat de opbrengsten deels moeten komen uit de zorgabonnementen die zorginstellingen afnemen.

Zij betalen een vast uurtarief voor de inhuur van medewerkers en betalen alleen voor de uren die zij afnemen. Verlof en ziekte worden niet gefactureerd. 7 7 Dekker, F., Mosselman, K., de Vleeschouwer, E. (2022). Experimenteren met basisbanen in Groningen en Rotterdam. Beleid en

Maatschappij (49), 1. 8 Ecorys (2020). Indicatieve MKBA basisbanen en buurtconciërges. Rotterdam: Ecorys. 9 Commissie B&S. Gemeente Amstelveen (2021). Ter bespreking Notitie Basisbanen. 10 Prettige hulp in de zorg. Zorghub. Projectplan 2021-2024. 11 Businesscase Zorghub.

16

Verder verwachten ze opbrengsten te halen uit een bijdrage van Zorgverzekeraar DSW voor het opleiden van nieuwe medewerkers, jobcoach-cheques en loonkostensubsidies. Ook hoopt Zorghub cofinanciering van de gemeente Delft te ontvangen, aangezien de gemeente volgens Zorghub 50 procent van de besparing op uitkeringen kan investeren. Ook hier is het belangrijk om te beseffen dat deze besparingen niet exact te berekenen zijn, en ook niet direct ten goede komen aan de gemeente. Wanneer Zorghub na twee jaar kan laten zien wat het oplevert, op bijvoorbeeld de besparing van zorgkosten, hopen ze ook op een bijdrage van zorgverzekeraars, de Wmo en particulieren die een zorgabonnement afnemen. De grootste kostenpost voor Zorghub zijn de personeelskosten, voor onder andere de medewerkers die bij Zorghub in dienst zijn, jobcoaches en een projectmanager. Medewerkers van Zorghub verdienen het minimumloon volgens de cao zorg. Verder bestaan de kosten uit de opleiding van de medewerkers, de ontwikkeling van een app, marketing en overheadkosten. Den Haag – Instapeconomie Uit de pilotevaluatie uit 2021 van de instapeconomie blijkt dat 35 deelnemers werkzaam zijn bij een wijkbedrijf, waar zij laagdrempelige werkzaamheden uitvoeren die van toegevoegde waarde zijn voor de wijk12/13. Het aantal deelnemers willen ze uitbreiden naar 70 tot 100 deelnemers.

Uit de casestudie van de gemeente Den Haag komt naar voren dat deelnemers vanaf 4 uur per week kunnen deelnemen en het aantal uur dat zij werken afhankelijk is van de wens van deelnemers. Gemiddeld werken deelnemers 12 uur per week. Ze kunnen het aantal uur geleidelijk opbouwen, omdat deelnemers het in het begin vaak spannend vinden, maar gaandeweg meer zelfvertrouwen opbouwen en daardoor ook meer uren gaan werken. Een vermindering van het aantal uren is ook mogelijk. Uitstroom naar regulier werk is geen einddoel, maar is wel mogelijk. Deelnemers behouden hun uitkering en krijgen een vrijwilligersvergoeding die wordt afgestemd op het aantal uur dat ze werken. De maximale hoogte van de vergoeding is €1800 netto per jaar. Naast de vrijwilligersvergoeding (gemiddeld €1200) bestaan de jaarlijkse kosten per deelnemer uit opleidingen (€350), begeleiding (€2500) en materialen en faciliteiten (€150). Oude IJsselstreek – Maatschappelijke baan Uit de casestudie van de gemeente Oude IJsselstreek komt naar voren dat zij als doelstelling hebben om voor het einde van dit jaar 15, en voor het einde van volgend jaar 45 maatschappelijke banen te realiseren. Tot nu toe zijn er vier maatschappelijke banen gerealiseerd. Deelnemers zijn werkzaam als buurtversterker en voeren werkzaamheden uit in de wijk.

Het aantal uren dat zij werken kunnen ze geleidelijk opbouwen, maar voor de buurtversterker is het belangrijk dat zij minimaal 16 uur per week werken. Op deze manier kunnen zij een gezicht van de wijk worden, zodat bewoners de vrijheid voelen om een buurtversterker aan te spreken. In de praktijk werken buurtversterkers meer dan 16 uur. Naast de buurtversterkers zijn er ook vier banen zodanig vormgegeven dat deelnemers elk moment kunnen starten. Bij deze banen kan het aantal uur dat deelnemers werken variëren, omdat er per baan wordt bekeken aan hoeveel uur behoefte is. Uitstroom naar regulier werk is geen einddoel. Deelnemers in een maatschappelijke baan krijgen een loon ter hoogte van het wettelijk minimumloon.14 Wanneer ze uitgaan van een dienstverband van 28 uur zijn de verwachte loonkosten, inclusief werkgeverslasten, ongeveer €19.600 per jaar.15 De organisatie waar een inwoner gaat werken wordt om een vergoeding gevraagd van ongeveer €4000. Zij zullen niet de volledige loonkosten betalen, omdat de deelnemer niet kan voldoen aan een reguliere baan, maar zij wel een bijdrage kunnen leveren. Kosten voor begeleiding en organisatie, administratie en eventuele opleidingen worden geschat op ongeveer €8000 per jaar. Dit betekent dat de totale kosten worden geschat op €23.600 per baan per jaar.

Om dit te bekostigen willen ze deels de middelen die vrijkomen uit de uitkering gebruiken (€15.000), de overige kosten willen ze uit eigen middelen betalen. Ook voor de 12 Gemeente Den Haag, programma Werkoffensief +500. Pilot evaluatie van de Instapeconomie. Februari 2022. 13

Kim Jochemsen, Mirte Schreuder Hes. Effectmeting pilot ‘Instapwerk’. Purpose november 2021.

14 Gemeente Oude IJsselstreek (2020). Notitie Maatschappelijke banen in de Oude IJsselstreek. 15 Gemeente Oude IJsselstreek (2021). Memo Maatschappelijke banen gemeente Oude IJsselstreek.

17

gemeente Oude IJsselstreek geldt echter dat uitkeringsmiddelen niet voor langere tijd beschikbaar komen voor de gemeente. Rotterdam – Wijkbasisbaan Eind 2021 is het experiment met de Rotterdamse wijkbasisbaan afgerond. Er zijn in totaal zeven personen aan de slag gegaan met een wijkbasisbaan. Uiteindelijk zijn er zes van de zeven uitgestroomd naar regulier werk. Alhoewel uitstroom naar regulier werk niet per se het doel was van de wijkbasisbaan, gingen de meeste deelnemers fulltime aan de slag. In Rotterdam bleek een wijkbasisbaan op fulltimebasis, ook al namen deelnemende organisaties de helft van de loonkosten op zich, de gemeente tussen de €2.430 en €2.974 per maand te kosten, mede door begeleidings- en projectkosten (Dekker & De Vleeschouwer, 2021).16