Bijlage 2. Deloitte, Onderzoek het Franse model, december 2020.pdf
Tekst van het document
Gemeente Amsterdam Onderzoek het Franse model Amsterdam, december 2020
Belangrijke opmerking
Deze rapportage is strikt persoonlijk en vertrouwelijk voor de geadresseerden van de Opdrachtbevestiging. Deze rapportage is vervaardigd binnen de beperkingen zoals beschreven in de Introductie paragraaf en de aanbiedingsbrief. Het kan openstaande punten/vragen bevatten welke niet of nog niet zijn toegelicht door Management waarvoor wij geen enkele verplichting, verantwoordelijkheid of aansprakelijkheid jegens enige partij aangaande het onderwerp van onderzoek accepteren, onafhankelijk van de (werk, concept of finale) status van deze rapportage . Versies van onze rapportage worden aan u verstrekt om u te informeren in het kader van onze bevindingen tot nu toe. Tot dat onze rapportage een finale status heeft (i) kan de inhoud van dit document substantieel veranderen wanneer ons nieuwe informatie wordt verstrekt, (ii) behouden wij ons het recht voor om, waar nodig, informatie in het rapport aan te passen, toe te voegen of te verwijderen en (iii) is het nog onderhevig aan interne kwaliteitsprocedures. Wij accepteren geen enkele verplichting, verantwoordelijkheid of aansprakelijkheid jegens u aangaande een rapportage. Wij accepteren geen aansprakelijkheid ten opzichte van derden die deze rapportage inzien. Het kan zijn dat dit document in elektronisch formaat of als kopie aan u ter beschikking is gesteld.
Dientengevolge is het mogelijk dat meerdere versies van dit document bestaan. De getekende versie van het rapport is definitief en bepalend. Onze werkzaamheden omvatten geen analyse van de risico's of de potentiële gevolgen van de COVID-19 pandemie voor de activiteiten, financiële prestaties, financiële positie en continuïteit van Amsterdam. De risico's en de effecten van de COVID-19 pandemie kunnen niet nauwkeurig worden ingeschat of gekwantificeerd. Dientengevolge moeten gebruikers van onze rapportage hun eigen analyse maken van de potentiële (positieve of negatieve) gevolgen van COVID-19 voor Amsterdam en de gevolgen daarvan voor hun eigen doeleinden. Deze rapportage wordt uitsluitend aan u verstrekt voor uw vertrouwelijke gebruik, zodat u uzelf kunt informeren over de voorlopige resultaten van ons onderzoek. Deze rapportage mag in geen geval openbaar worden gemaakt of ter beschikking worden gesteld aan derden, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Deloitte. Geen enkele partij heeft het recht om te vertrouwen op de rapportage voor welk doel dan ook en wij aanvaarden geen enkele plicht, verantwoordelijkheid of aansprakelijkheid voor de inhoud ervan jegens welke partij dan ook.
Wij merken op dat indien de Gemeente op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (“Wob”) een verzoek tot publicatie van deze rapportage ontvangt, de Gemeente Deloitte hierover terstond zal informeren, voor zover wettelijk toegestaan. Voorts zal de Gemeente Deloitte als belanghebbende aanmerken in het kader van het ontvangen verzoek tot publicatie en zal de gemeente Deloitte in de gelegenheid stellen haar zienswijze inzake het verzoek tot publicatie aan de Gemeente kenbaar te maken en de Gemeente zal die zienswijze bij haar besluitvorming betrekken.
© 2020 Deloitte The Netherlands
Rapport | Onderzoek het Franse model
2
Managementsamenvatting
Deloitte heeft het Franse model, het ondermijningsinstrumentarium van de gemeente Amsterdam (hierna ‘Gemeente’) en de kansen en knelpunten voor de toepassing van het Franse model in Amsterdam geanalyseerd om te kijken of de Gemeente het Franse model, of elementen hiervan, in Amsterdam kan toepassen. Het Franse model
Instrumentarium van de Gemeente
Frans model in Amsterdam
In samenwerking met Deloitte Real Estate France is het Franse model onderzocht.
Er is een analyse op hoofdlijnen uitgevoerd op het bestaande instrumentarium dat de Gemeente gebruikt om grip te krijgen op vastgoedtransacties tussen derde partijen binnen de Gemeente. Op verzoek van de Gemeente heeft Deloitte de volgende bestaande integriteits- en ondermijningsinstrumenten geanalyseerd:
Omdat de huidige mogelijkheden om grip te krijgen op vastgoedtransacties tussen derden in het kader van ondermijning beperkt zijn, is gekeken of de toepassing van het Franse model uitkomst zou kunnen bieden deze leemte in te vullen. Wij hebben twee modellen geïdentificeerd die de Gemeente in staat zouden kunnen stellen meer grip op ondermijnende vastgoedtransacties tussen derde partijen te krijgen: het model ‘voorkeursrecht ondermijning’, waarbij de Gemeente een eerste recht van koop bij een vastgoedtransactie tussen derden krijgt, en het ‘blokkeringsmodel’, waarbij de Gemeente een vastgoedtransactie tussen derden kan blokkeren.
Samengevat betreft het Franse model een stedelijk voorkeursrecht dat gemeenten in Frankrijk van toepassing kunnen verklaren voor hun gemeente, althans een specifiek gebied binnen het gemeentelijke grondgebied. Als er vervolgens binnen die gemeente een voorlopige koopovereenkomst is gesloten voor een aangewezen onroerende zaak, dan is de verkoper van het onroerend goed verplicht de gemeente te informeren (meldplicht) over de vervreemding van de onroerende zaak. De gemeente kan dan uit ‘publiek belang’ besluiten de onroerende zaak aan te kopen. Dit publieke belang is ontleend aan stedenbouwkundige en/of (sociaal)economische doelen van de betreffende gemeente. Het Franse model is niet bedoeld voor integriteits- of ondermijningsdoeleinden en bevat niet enkel een meldingsplicht voor verkopers en de bijbehorende wachtperiode. Als de Franse overheid wil ingrijpen, zal zij de onroerende zaak moeten aankopen.
© 2020 Deloitte The Netherlands
Wet Bibob Beleidsregel Integriteit en Overeenkomsten (BIO) Van Traa-bepalingen Van de door de gemeente ingezette integriteits- en ondermijningsinstrumenten kunnen alleen de Van Traa-bepalingen gebruikt worden om vastgoedtransacties tussen derden tegen te gaan. De Van Traa-bepalingen moeten dan wel in een eerder stadium van toepassing zijn geworden op de onroerende zaak.
Voor beide modellen is in beginsel een nieuwe wettelijke grondslag in een wet in formele zin noodzakelijk. Voor de introductie van deze modellen is nader onderzoek naar de feitelijke en juridische haalbaarheid, alsmede naar de proportionaliteit noodzakelijk.
Er is dus een leemte bij het interveniëren tussen vastgoedtransacties tussen derden.
Rapport | Onderzoek het Franse model
3
Inhoudsopgave
Managementsamenvatting
2
Inleiding
5
Het Franse model
8
Instrumentarium van de Gemeente
11
Franse model in Amsterdam
14
Vervolgstappen
18
© 2020 Deloitte The Netherlands
Rapport | Onderzoek het Franse model
4
Inleiding
© 2020 Deloitte The Netherlands
Rapport | Onderzoek het Franse model
5
Inleiding | Vraagstelling
De Gemeente wil meer grip krijgen op vastgoedtransacties om de opmars van criminele geldstromen in het Amsterdamse vastgoed te beperken.
Achtergrond
Aanleiding
Vraagstelling
Er zijn aanwijzingen dat met een deel van de vastgoedtransacties in Amsterdam crimineel geld gemoeid is. Bij dergelijke transacties is de herkomst van de financiering vaak niet transparant.
De Gemeente gebruikt op dit moment verschillende instrumenten om te interveniëren bij vastgoedtransacties vanuit ondermijnings/integriteitsoogpunt. De invloed die de Gemeente kan uitoefenen bij vastgoedtransacties is echter beperkt bij vastgoedtransacties tussen derde partijen.
De Gemeente heeft Deloitte gevraagd het onderzoek naar het Franse model uit te voeren en daarbij de vraagstelling als volgt geformuleerd:
De Gemeente heeft de ambitie om meer grip te krijgen op criminaliteit in/met vastgoed. De Gemeente wil voorkomen dat criminelen met hun zwart en/of crimineel verkregen geld steeds meer vastgoed in Amsterdam in bezit krijgen en dat vastgoed gebruikt wordt voor criminele doeleinden.
Om bij vastgoedtransacties waar de Gemeente geen invloed op heeft meer inzicht te krijgen in wie de feitelijke koper is en waar de geldstromen vandaan komen, ziet het rapport ‘De Achterkant van Amsterdam’ mogelijkheden in het Franse model. Het rapport beschrijft hierover: ‘In Frankrijk moeten vastgoedtransacties de zegen krijgen van de lokale overheid. Er geldt een wachtperiode voordat een transactie geëffectueerd kan worden. De overheid moet altijd in de gelegenheid zijn zelf een pand aan te kopen als dat om strategische redenen wenselijk is.’ Het college van B&W is gevraagd om te onderzoeken of het zogenaamde ‘Franse model’ - Le droit de préemption – (hierna ‘Franse model’) aanknopingspunten biedt om de ondermijnende, criminele geldstromen in de Amsterdamse vastgoedmarkt te verminderen.
© 2020 Deloitte The Netherlands
‘Welke mogelijkheden heeft de Gemeente om het witwassen van crimineel geld via de Amsterdamse vastgoedmarkt te beperken?’ Daarbij zijn de volgende deelvragen geformuleerd: Beschrijf op hoofdlijnen het huidige integriteits/ondermijningsinstrumentarium dat de gemeente Amsterdam gebruikt om criminele investeringen in vastgoed te beperken / voorkomen (Wet Bibob, BIO en Van Traa-bepalingen). Wat is de structuur en werking van het Franse model (Le droit de préemption)? Wat zijn de (on)mogelijkheden voor het Franse model (Le droit de préemption) in Amsterdam? Hoe zou dit model in Amsterdam passen?
Rapport | Onderzoek het Franse model
6
Inleiding | Gehanteerde begrippen
BIO
Beleidsregel Integriteit en Overeenkomsten, vastgesteld door burgemeester en wethouders, 28 maart 2017
Het Franse model (Le droit de préemption)
Het stedelijke voorkeursrecht op grond van de Franse Stedenbouwkundige wet (Code de l’Urbanisme)
Gemeente
De gemeente Amsterdam
Ondermijning
De aantasting en ontwrichting van wijken en buurten, maatschappelijke voorzieningen, financieel-economische systemen en de democratische rechtsorde vanuit (crimineel) financieel gewin (Gemeente Amsterdam, De weerbare stad, 2019, p. 3)
Vastgoedtransacties
De overdracht van eigendom van en/of zakelijke rechten op onroerende zaken, tenzij wij expliciet verwijzen naar de definitie zoals opgenomen in artikel 1 sub 1 Wet Bibob, aangezien die definitie meer omvat
Wet Bibob
Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
Wvg
Wet vookeursrecht gemeenten
© 2020 Deloitte The Netherlands
Rapport | Onderzoek het Franse model
7
Het Franse model
© 2020 Deloitte The Netherlands
Rapport | Onderzoek het Franse model
8
Het Franse model | Beschrijving instrument
Middels het Franse model krijgt de gemeente de mogelijkheid om op (delen van) haar grondgebied het stedelijk voorkeursrecht van toepassing te verklaren en kan zij op grond van het ‘publiek belang’ met voorrang het onroerend goed/perceel aankopen. Doel
de stedelijke gebieden en afgebakende toekomstige verstedelijkingsgebieden (artikel L. 211-1 Code de l’Urbanisme).
Het Franse model is een stedelijk voorkeursrecht dat is ingesteld om lokale gemeenschappen (gemeenten) in staat te stellen om bepaalde Werking (ontwikkelings)projecten te realiseren door met Indien binnen het gebied het Franse model van voorkeur een perceel dan wel onroerend goed aan te kunnen kopen in bepaalde zones die zijn vastgelegd in toepassing is verklaard, dienen alle vastgoedtransacties die vallen binnen de bijvoorbeeld een bestemmingsplan of lokaal categorieën van artikel L. 213-1 Code de stedenbouwkundig plan. l’Urbanisme middels een ‘intentieverklaring tot vervreemding’ (hierna ‘DIA’) door de verkoper dan In 2006 had 96% van de gemeenten in Frankrijk een wel de notaris aangemeld te worden bij de stedelijk voorkeursrecht gevestigd op bepaalde Gemeente. Onder artikel L. 213-1 Code de zone(s) binnen hun gemeenten.* l’Urbanisme vallen in ieder geval: Uiteindelijk wordt van dit recht echter zeer zelden Particuliere woningen; gebruik gemaakt. Van alle vastgoedtransacties binnen Commercieel vastgoed; en de geselecteerde gebieden, wordt in slechts 0,6% van Landbouwgrond. de gevallen door de betreffende gemeente gebruik gemaakt van haar voorkeursrecht. Indien de De DIA, Déclaration d’Intention d’Aliéner, (artikel gemeente heeft aangegeven gebruik te willen maken L.
213-2 Code de l’Urbanisme) is een van haar recht, resulteert circa 60% hiervan in een gestandaardiseerd formulier (de CERFA 10072*02) transactie met de gemeente. De verkoper kan immers dat door de eigenaar van het onroerend goed (of besluiten om van de verkoop af te zien. diens notaris) ingevuld dient te worden met
Juridisch kader Toepassing De gemeente kan op basis van een bestemmingsplan of lokaal stedenbouwkundig plan een stedelijk voorkeursrecht (het Franse model) instellen voor het geheel of een deel van © 2020 Deloitte The Netherlands
informatie over de transactievoorwaarden:
Gegevens van de koper en eigenaar; Voorwaarden van de transactie, zoals overeengekomen in de koopovereenkomst; en Locatie, beschrijving en gebruik van het onroerend goed/perceel.
Na ontvangst van de DIA dient de gemeenteraad Grondslag binnen twee maanden aan te geven of de De grondslag voor het Franse model ligt in de gemeente gebruik wil maken van haar Code de l’Urbanisme, oftewel de voorkeursrecht (Artikel L. 213-2 Code de Stedenbouwkundige wet. l’Urbanisme). Indien de Gemeente niet binnen twee maanden reageert, kan de transactie tussen De grondslag voor toepassing van het Franse partijen worden afgerond. model ligt in het publieke belang dat de Stedenbouwkundige wet beoogt te beschermen Indien de gemeente gebruik wil maken van haar met de inzet van het stedelijk voorkeursrecht en voorkeursrecht dient de Gemeente binnen twee dat is gelegen in stedenbouwkundige en (sociaal-) maanden een aanbieding aan de eigenaar te economische doelen. sturen, waarbij het ‘publiek belang’ aangetoond moet worden. De uitkomst per melding kan aldus Resultaat verschillen. Onder ‘publiek belang’ wordt o.a. Als de gemeente en eigenaar overeenstemming verstaan (artikel L. 330-1 Code de l’Urbanisme): hebben over de prijs, hebben zij nog twee Uitvoering van een ontwikkelproject; maanden bedenktijd. Indien de verkoper niet Huisvestingsbeleid; akkoord is met de prijs, dan wel indien de verkoper acht dat het ‘publiek belang’ Uitbreiding van de economische activiteiten; onvoldoende is onderbouwd kan de verkoper naar Het bevorderen van toerisme; de rechter stappen.
Stadsvernieuwing; Indien de gemeente eigenaar is geworden en Gebouwde erfgoed (monumenten) te besluit om binnen vijf jaar het onroerend beschermen; goed/perceel anders te gebruiken dan waarvoor Ontwikkelen van maatschappelijk zij het heeft verworven (conform artikel L. 210-1 voorzieningen of onderzoeks- of hoger en L. 300-1 Code de l’Urbanisme), dan kan de onderwijs gebouwen; voormalige eigenaar hierover beroep aantekenen Bestrijding van gevaarlijke en ongezonde bij de rechter. huisvesting. * De gegevens uit 2006 zijn de meest recente beschikbare cijfers.
Rapport | Onderzoek het Franse model
9
Het Franse model | Bevindingen
Het doel en de methodiek van het Franse model is grotendeels vergelijkbaar met de Nederlandse Wet voorkeursrecht gemeenten. Het Franse model kent geen inhoudelijke grondslag om op gemeentelijk niveau criminele investering in vastgoed te beperken/voorkomen. Systematiek van het Franse model
Constateringen
Wanneer handelt de gemeente?
Bij een nadere beschouwing van het Franse model kan een aantal constateringen worden gedaan:
De gemeente besluit eerst actief dat het stedelijk voorkeursrecht op (delen van) haar grondgebied van toepassing is. Vervolgens acteert zij pas nadat de verkoper/notaris de transactie bij de gemeente heeft aangemeld. De handeling van de private partij geeft dus aanleiding tot het toepassen van het Franse model (‘piepsysteem’). Welk publiek belang dient het Franse model? Het Franse model kan worden ingezet voor planologische of (sociaal-)economische doeleinden. Met andere woorden, het Franse model beoogt de leefbaarheid en de lokale economie te bevorderen. Ondermijning, integriteit en openbare orde zijn geen publieke belangen waarvoor het Franse model kan worden toegepast. Wat is het onderwerp van het Franse model? De gemeente dient, indien het Franse model van toepassing is, per object dat onderwerp is van de transactie te bepalen of zij dit op grond van het publiek belang wil kopen of niet. Wat is het resultaat van de toepassing van het Franse model? Middels het stedelijk voorkeursrecht krijgt de gemeente het recht om het onroerend goed/perceel met voorrang te verwerven.
Allereerst kan het Franse model in Frankrijk niet worden ingezet om ondermijnende vastgoedtransacties tegen te gaan, maar kan het slechts worden toegepast als dit in een planologisch of (sociaal-)economisch belang is. Daarnaast krijgt de gemeente op grond van het Franse model niet de mogelijkheid om een vastgoedtransactie tussen derden te blokkeren. De gemeente heeft namelijk een eerste recht van koop. In dit opzicht lijkt het Franse model op de Nederlandse Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna ‘Wvg’). De Wvg heeft als doel de overheid een betere positie te geven op de grondmarkt in aanloop naar nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Op grond van de Wvg kan de Gemeente een voorkeursrecht vestigen op gronden die volgens het bestemmings- of inpassingsplan een niet-agrarische bestemming hebben en een andere bestemming heeft dan het reeds aanwezige gebruik. Indien de grondeigenaar besluit het perceel te verkopen, dient de grondeigenaar het perceel eerst aan de Gemeente aan te bieden. De Gemeente kan dan beslissen of zij de grond wel of niet wil verwerven. De werking van de Wvg is dus vergelijkbaar met het Franse model, maar de Wvg heeft inhoudelijk een beperktere reikwijdte daar economische doeleinden geen grondslag voor gebruikmaking van de Wvg zijn.
En hoewel veel Franse gemeenten/gebieden het stedelijk voorkeursrecht van toepassing hebben verklaard, wordt van het instrument uiteindelijk maar beperkt gebruik gemaakt. Daarnaast is van belang dat bij de toepassing van het Franse model slechts beperkte gegevens van de verkopende partij opgevraagd worden. Potentiële kopers blijven in het Franse model helemaal buiten beschouwing. Bij de aanpak van ondermijnende vastgoedtransacties is echter juist van belang dat de kopende partij kan worden gescreend. Aldus wordt geconstateerd dat het Franse model geen directe uitkomst biedt voor het aanpakken van ondermijnende vastgoedtransacties tussen derden. De systematiek van het Franse model zou uitkomst kunnen bieden voor de aanpak van criminele vastgoedtransacties in Amsterdam.
© 2020 Deloitte The Netherlands
In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de instrumenten die de Gemeente reeds inzet om ondermijnende vastgoedtransacties tegen te gaan. Rapport | Onderzoek het Franse model 10
Instrumentarium van de Gemeente
© 2020 Deloitte The Netherlands
Rapport | Onderzoek het Franse model
11
Instrumentarium van de Gemeente | Privaatrecht
De Gemeente zet haar Beleidsregel Integriteit en Overeenkomsten en de Van Traa-bepalingen in om integriteitsafwegingen te kunnen maken bij vastgoedtransacties waar zij als privaatrechtelijk handelende partij bij betrokken is of deze positie heeft verworven. Beleidsregel Integriteit en Overeenkomsten
Van Traa-bepalingen
De Beleidsregel Integriteit en Overeenkomsten (hierna ‘BIO’) geeft het kader voor de integriteitsafwegingen die de Gemeente in het aangaan van een overeenkomst maakt. Voor het aangaan van de overeenkomst voert de Gemeente een integriteitsscreening uit. Indien is vastgesteld dat sprake is van een integriteitsrisico gaat de Gemeente geen overeenkomst aan.
De Gemeente heeft een juridische aanpak ontwikkeld om in specifieke gebieden of voor specifieke vastgoedobjecten Van Traa-bepalingen toe te passen. Deze bepalingen bestaan uit een privaatrechtelijke regulering van het gebruik van de onroerende zaken, het eerste recht van koop, een goedkeuringsvoorbehoud bij vervreemding, in welk kader de Gemeente een integriteitsscreening, (‘Van Traa-screening’), uitvoert, en een boetebeding als financiële prikkel tot nakoming van de Van Traa-bepalingen.
Daarnaast wordt in overeenkomsten met betrekking tot vastgoed (naast koop, bijvoorbeeld ook bij huur en gebruik) een integriteitsclausule opgenomen. Op grond van deze clausule kan de integriteit van de wederpartij gedurende de looptijd van de overeenkomst door de Gemeente worden getoetst. Bij vaststelling van een integriteitsrisico kan de Gemeente de overeenkomst opschorten of tussentijds beëindigen.
De Gemeente heeft in bepaalde gebieden met onroerendgoedeigenaren overeenkomsten gesloten, waarin is bepaald dat de Van Traa-bepalingen als verplichtingen met een kettingbeding in de leveringsakten worden opgenomen ten gunste van de Gemeente (zogenoemde derdenbedingen), zodat bij een volgende vervreemding de Gemeente gebruik kan maken van haar voorkeursrecht en in ieder geval gevraagd wordt toestemming voor vervreemding te verlenen. Op grond van de Van Traa-bepalingen, kan toestemming worden geweigerd.
© 2020 Deloitte The Netherlands
Rapport | Onderzoek het Franse model
12
Instrumentarium van de Gemeente | Publiekrecht | Constateringen
Daarnaast heeft de Gemeente op grond van het publiekrecht rechten en verplichtingen op grond van Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur bij onder meer vastgoedtransacties, waar zij bij betrokken is. De Gemeente heeft nauwelijks middelen om in te grijpen op ondermijnende vastgoedtransacties tussen derde partijen. Wet Bibob
Constateringen instrumentarium van de Gemeente
Naast de mogelijkheden die de BIO biedt, heeft de Gemeente de mogelijkheid om een integriteitsscreening op grond van de Wet Bibob uit te voeren als sprake is van een vastgoedtransactie als bedoeld in de Wet Bibob. Voordat de transactie wordt aangegaan, voert de Gemeente de basale toets uit zoals bij de BIO, waarbij openbare bronnen en bij de Gemeente bekende informatie wordt geraadpleegd. Indien uit de basale integriteitstoets vragen of twijfels over de integriteit naar voren zijn gekomen die niet beantwoord kunnen worden, kan een aanvullende toets worden gedaan, waarbij onder andere informatie bij de politie en de Belastingdienst kan worden opgevraagd over de aanvrager of over relevante relaties van de aanvrager. Ook worden het toekomstig gebruik van het vastgoed, de financieringsstructuren en de ondernemingsstructuur van de wederpartij dan indringend getoetst.
De Gemeente heeft actief instrumenten ontwikkeld op basis waarvan zij integriteitsafwegingen maakt bij (onder meer) vastgoedtransacties.
Wanneer de Gemeente na de basale integriteitstoets en de aanvullende toets nog vragen onbeantwoord ziet, kan het Landelijk Bureau Bibob (hierna ‘LBB’) een uitgebreide screening verrichten. Bij het LBB-onderzoek wordt ook overige niet-openbare informatie geraadpleegd van bijvoorbeeld de FIOD en het Openbaar Ministerie.
In die gevallen waarin de Gemeente partij is bij een transactie, omdat zij eigenaar is van het vastgoed, of omdat zij een positie heeft verworven doordat de Van Traa-bepalingen zijn opgenomen bij een eerdere transactie, heeft de Gemeente aldus voldoende invloed en grip op de integriteit van kopers. De Gemeente heeft echter geen instrumenten als de vastgoedtransacties zich volledig buiten haar invloedssfeer afspelen en sprake is van transacties tussen derde partijen. En al zou de Gemeente met betrekking tot die vastgoedtransacties signalen hebben dat sprake zou (kunnen) zijn van ondermijning, dan heeft de Gemeente geen mogelijkheid om het voorkomen van de ondermijnende transacties af te dwingen. In het volgende hoofdstuk wordt weergegeven welke modellen, ontleend aan het Franse model, een mogelijke invulling voor de hiervoor geconstateerde leemte zijn.
De Gemeente zal geen vastgoedtransactie aangaan als ernstig gevaar bestaat dat de vergunning of het vastgoed gebruikt zal worden om: (i) uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten (de zogenoemde a-grond), of (ii) strafbare feiten te plegen (de zogenoemde b-grond).
© 2020 Deloitte The Netherlands
Rapport | Onderzoek het Franse model
13
Franse model in Amsterdam
© 2020 Deloitte The Netherlands
Rapport | Onderzoek het Franse model
14
Franse model in Amsterdam | Toelichting
Het Franse model is niet bedoeld om ondermijning aan te pakken, maar de methodiek daarvan kan wel aanknopingspunten bieden voor een model dat de Gemeente meer grip op vastgoedtransacties tussen derde partijen geeft. Beperkingen Frans model en huidig instrumentarium
Implementatie van het Franse model in Amsterdam
De Gemeente past reeds een aantal instrumenten toe die ondermijnende vastgoedtransacties beogen te voorkomen. Deze instrumenten bieden weliswaar uitkomst als de Gemeente eigenaar is van het vastgoed, maar vinden veelal geen toepassing bij vastgoedtransacties tussen derden. Om invloed uit te oefenen op vastgoedtransacties tussen derden, zet de Gemeente nu slechts daar waar mogelijk haar bevoegdheden op grond van de Van Traa-bepalingen in. De invloed die de Gemeente via de Van Traabepalingen heeft is echter beperkt. Momenteel zijn de Van Traa-bepalingen op enkele honderden panden van toepassing. Het gebruikte instrumentarium heeft dus een leemte in de toepassing bij vastgoedtransacties tussen derden.
Om als Gemeente meer grip te krijgen op vastgoedtransacties tussen derden zou een model ontleend aan de methodiek van het Franse model een oplossing kunnen zijn. Daarnaast zou het voor de Gemeente interessant zijn om middels een aan het Franse model ontleende systematiek inzage te krijgen in wie de feitelijke koper is en waar de geldstromen vandaan komen. In dat geval zou de Gemeente ook de bevoegdheid moeten krijgen om, indien er sprake is van ondermijning, de transactie te blokkeren.
Het Franse model biedt wel de mogelijkheid om als gemeente bij een vastgoedtransactie tussen derden te interveniëren. Het doel van het Franse model in Frankrijk is om lokale gemeenten in staat te stellen om bepaalde (ontwikkelings)projecten te realiseren. De Gemeente heeft deze mogelijkheid reeds op basis van de Wet voorkeursrecht gemeenten. Het belangrijkste verschil tussen het Franse model lijkt dan ook de mate van toepassing te zijn: in Frankrijk maken vele gemeenten zekerheidshalve van dit recht gebruik, terwijl slechts in een zeer klein deel van de gevallen door de Franse gemeenten tot aankoop wordt overgaan. Dit lijkt mogelijk, omdat in Frankrijk ook om (sociaal-)economische redenen het stedelijk voorkeursrecht kan worden toegepast. In Nederland is dit beperkt tot planologische redenen. Omdat sprake moet zijn van een voorgenomen herontwikkeling, kunnen Nederlandse gemeenten niet zomaar zekerheidshalve van het voorkeursrecht op grond van de Wvg gebruik maken.
Deze bevindingen leiden tot twee modellen, die voordat deze geïmplementeerd kunnen worden nader onderzocht en uitgewerkt dienen te worden. I.
Model voorkeursrecht ondermijning Deze variant betreft de implementatie van de methodiek van het Franse model in Amsterdam. Om conform de wijze van het Franse model als Gemeente in te kunnen grijpen op vastgoedtransacties is een nieuwe wet in formele zin nodig, althans een nieuwe wettelijke grondslag in een wet in formele zin.
II.
Blokkeringsmodel Deze variant betreft een combinatie van de methodiek van het Franse model en bestaande instrumentarium. Ook voor dit model is in beginsel een nieuwe wet in formele zin nodig. Onderzocht kan worden of uitbreiding van het toepassingsbereik van de Wet Bibob de gewenste wettelijke grondslag kan bieden (eventueel in combinatie met een gemeentelijke beleidsregel).
Het doel van het Franse model wijkt aldus sterk af van het doel van de Gemeente om ondermijnende vastgoedtransacties te bestrijden en ‘het witwassen van crimineel geld via de Amsterdamse vastgoedmarkt beperken’. Voor de bestrijding van ondermijning biedt het Franse model aldus niet direct soelaas. De systematiek van het Franse model zou aanknopingspunten kunnen bieden voor de implementatie van een model in Amsterdam dat de Gemeente grip kan geven op vastgoedtransacties tussen derden, enerzijds vanuit de voorkeursrechtgedachte, anderzijds vanuit de meer permanente plicht van verkopers een voorgenomen transactie te melden. © 2020 Deloitte The Netherlands
Rapport | Onderzoek het Franse model
15
Franse model in Amsterdam | Model voorkeursrecht ondermijning
Het model voorkeursrecht ondermijning is conform de methodiek van het Franse model. Hiervoor is een nieuwe wet in formele zin nodig of een nieuwe wettelijke grondslag in een wet in formele zin. Deze variant kent echter twee principieeljuridische uitdagingen: de staatsrechtelijke bevoegdhedenverdeling en de bescherming van het eigendomsrecht. Model voorkeursrecht ondermijning
Vereisten
Welke rol krijgt de Gemeente? Het stedelijk voorkeursrecht ondermijning conform de Franse methodiek kan de Gemeente in staat stellen actief in te grijpen in vastgoedtransacties, waar zij geen partij bij is.
Nieuwe wet in formele zin / wettelijke grondslag
Hoe werkt het instrument? De gemeenteraad neemt een besluit om het voorkeursrecht ondermijning van toepassing te verklaren op (een deel van) het gemeentelijk grondgebied. De vastgoedeigenaren dienen, binnen het met het voorkeursrecht ondermijning belaste gebied bij hun voornemen tot verkoop, de onroerende zaak eerst aan de Gemeente aan te bieden. Het college van B&W beslist binnen een vast te stellen termijn of zij tot aankoop wil overgaan of hiervan afziet. Het ongebruikt laten verstrijken van de termijn geeft de eigenaar de mogelijkheid de onroerende zaak aan een derde over te dragen. Wat is de wettelijke grondslag? Op dit moment is de wettelijke grondslag om ondermijning te bestrijden via een gemeentelijk voorkeursrecht bij vastgoedtransacties niet beschikbaar in het Nederlandse recht. Een nieuwe wet in formele zin lijkt noodzakelijk. Wat is het resultaat voor de Gemeente? De Gemeente wordt eigenaar van de onroerende zaak en kan de onroerende zaak vervolgens in erfpacht uitgeven, in welk geval zij het goedkeuringsvoorbehoud bij overdracht van het erfpachtrecht in de erfpachtakte kan vastleggen.
De uitwerking van de regeling
Houdt rekening met Bescherming eigendomsrecht Proportionaliteit en noodzakelijkheid Tijdsverloop Formele rol/bevoegdheid burgemeester in aanpak ondermijning Vermogens- en liquiditeitsbeslag / beslag op ambtelijke organisatie Gevolgen vastgoedmarkt en vestigingsklimaat
Voor het implementeren van het model voorkeursrecht ondermijning dient een nieuwe wettelijke grondslag gecreëerd te worden en is een aantal aandachtspunten waarin de Gemeente in ieder geval bij de verdere uitwerking van het model rekening mee moet houden. Hiernaast zijn de vereisten en aandachtspunten kort weergegeven. Deze beschrijving is niet uitputtend: de vereisten en aandachtspunten zullen in de volgende fase verder onderzocht en verdiept moeten worden.
© 2020 Deloitte The Netherlands
Rapport | Onderzoek het Franse model
16
Franse model in Amsterdam | Blokkeringsmodel
Het blokkeringsmodel is een combinatie van de methodiek van het Franse model (melden van een voorgenomen transactie) en het bestaande instrumentarium van de Gemeente (integriteitsscreening). Blokkeringsmodel
Vereisten
Welke rol krijgt de Gemeente? In deze variant krijgt de Gemeente niet het voorkeursrecht tot koop, maar dienen verkopers de transactie te melden bij de Gemeente, voorzien van de relevante gegevens, en krijgt de Gemeente een periode de tijd de transactie te blokkeren. Overwogen kan worden deze variant uit te breiden met de verplichting voor kopers van vastgoed binnen de Gemeente te beschikken over een (nader te duiden) vorm van toestemming van de Gemeente om vastgoed aan te kopen.
Nieuwe (wettelijke grondslag in een) wet in formele zin
Hoe werkt het instrument? De Gemeente kan weigeren de gevraagde toestemming te verlenen op de gronden genoemd in artikel 3 van de Wet Bibob of nader te bepalen gronden, waarbij bijvoorbeeld aangesloten zou kunnen worden bij de weigeringsgronden zoals opgenomen in de Wet Bibob of de BIO.
Houdt rekening met
Wat is de wettelijke grondslag? In beginsel zal ook voor dit model een nieuwe wet in formele zin vastgesteld moeten worden of een bestaande wet in formele zin met dit model worden uitgebreid. Wat is het resultaat voor de Gemeente? Het vastgoed wordt niet overgedragen aan partijen ten aanzien van wie een integriteitsrisico bestaat of waarbij het ernstige gevaar bestaat dat het vastgoed gebruikt zal worden voor het plegen van strafbare feiten.
De uitwerking van de regeling Een waterdicht systeem
Proportionaliteit Bescherming privacy Bovengrens verordenende bevoegdheid Verkopers in de problemen Vermogens- en liquiditeitsbeslag / beslag op ambtelijke organisatie Gevolgen vastgoedmarkt en vestigingsklimaat
Voor het implementeren van het blokkeringsmodel dient een nieuwe wettelijke grondslag gecreëerd te worden. Alvorens tot uitwerking kan worden overgegaan, is nader onderzoek nodig. De Gemeente dient bij de uitwerking van het blokkeringsmodel rekening te houden met een aantal vereisten en aandachtspunten, waarvan hieronder enkele voorbeelden zijn weergegeven. Deze beschrijving is niet uitputtend: de vereisten en aandachtspunten zullen in de volgende fase verder onderzocht en verdiept moeten worden.
© 2020 Deloitte The Netherlands
Rapport | Onderzoek het Franse model
17
Vervolgstappen
© 2020 Deloitte The Netherlands
Rapport | Onderzoek het Franse model
18
Mogelijke vervolgstappen
De Gemeente constateert een leemte in haar mogelijkheden om in te grijpen bij ondermijnende vastgoedtransacties tussen derden. Het Franse model biedt hiervoor geen kant-en-klare oplossing. Wel kunnen mogelijk onderdelen van het Franse model worden ingezet om een model samen te stellen dat mogelijkheden biedt de geconstateerde leemte in te vullen. Uit het onderzoek volgen enkele aanbevelingen, die Gemeente ter hand zou kunnen nemen om tot een effectief instrument te komen dat haar in staat stelt in te grijpen bij ondermijnende vastgoedtransacties tussen derde partijen. Deze aanbevelingen zijn niet uitputtend en zijn evenmin bedoeld een volledig beeld te schetsen van de mogelijkheden die de Gemeente heeft en zijn aldus uitsluitend te lezen als aanbevelingen die volgen uit de analyse op hoofdlijnen die in dit Rapport is beschreven. Bepaal het doel van het instrument:
Is het doel duidelijk en specifiek gericht op het beoogde effect, mede gelet op de door de Gemeente gewenste rol hierin?
Is het instrument zo eenvoudig mogelijk gelet op het doel? Onderzoek de juridische borging van het instrument:
Met welke (grond)rechten en andere wet- en regelgeving dient rekening gehouden te worden bij de vormgeving van het instrument?
Op welk niveau dient de regeling vastgesteld te worden?
Welke wet in formele zin sluit aan op de doelen van de Gemeente? Kan die wet met de wettelijke grondslag voor het instrument worden uitgebreid of ligt een nieuwe wet in formele zin meer voor de hand?
Met welke maatregelen in het instrument, zou het instrument via een raadsverordening geïntroduceerd kunnen worden? Is het instrument nog dan nog effectief?
Onderzoek hoe het instrument het meest effectief kan worden ingezet:
Op welke soort vastgoed en/of welke partijen zou het instrument zich moeten richten om ondermijning effectief te bestrijden?
Hoe kan het instrument zo worden ingericht dat de partijen actief op de gezonde en integere vastgoedmarkt zo min mogelijk hinder van het instrument ondervinden?
Welke taken krijgt de Gemeente erbij en welke taken kunnen andere partijen oppakken? In hoeverre kunnen de organisaties deze taken aan? Hoe handhaafbaar en controleerbaar is het instrument?
© 2020 Deloitte The Netherlands
Rapport | Onderzoek het Franse model
19
Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see www.deloitte.com/about for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu Limited and its member firms.
© 2020 Deloitte The Netherlands