Bijlage 2 bij brief van de minister.pdf

Actualisatie Integraal Financieel Beeld Stelselherziening Omgevingswet

KokxDeVoogd 16 juni 2023

Inhoudsopgave Managementsamenvatting ................................................................................................... 3 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Inleiding.....................................................................................................................................3 Vooraf .......................................................................................................................................3 Actualisatie Integraal Financieel Beeld .....................................................................................4 Resultaten .................................................................................................................................5 Vervolg en aanbevelingen.........................................................................................................9

2. Hoofdlijn Integraal Financieel Beeld (d.d. 2021) ............................................................. 12 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Algemeen ............................................................................................................................... 12 Transitiekosten voor overheden ............................................................................................ 12 Effecten voor maatschappij als geheel .................................................................................. 13 Structurele effecten voor overheden .................................................................................... 14 Terugverdientijd..................................................................................................................... 14

3. Opdracht en werkwijze .................................................................................................. 16 3.1 3.2 3.3 3.4

Aanleiding .............................................................................................................................. 16 Opdracht ................................................................................................................................ 16 Fasering .................................................................................................................................. 16 Werkwijze en nieuwe informatiebronnen ............................................................................. 17

4. Rijk als stelselverantwoordelijke .................................................................................... 18 4.1 4.2 4.3

Inleiding.................................................................................................................................. 18 Rijk als stelselverantwoordelijke............................................................................................ 18 Beheerlasten DSO-LV en IPLO ................................................................................................ 20

5. Actualisatie transitiekosten ........................................................................................... 22 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

Inleiding.................................................................................................................................. 22 Veranderende inzichten en externe ontwikkelingen............................................................. 22 Expertsessies .......................................................................................................................... 25 Overzicht actualisatie transitiekosten per bevoegd gezag .................................................... 26 Samenvatting actualisatie transitiekosten............................................................................. 30 Samenvatting uitstelkosten 2022 en 2023 ............................................................................ 31

6. Actualisatie structurele effecten .................................................................................... 33 6.1 6.2 6.3 6.4

Inleiding.................................................................................................................................. 33 Veranderende inzichten en externe ontwikkelingen............................................................. 33 Expertsessies .......................................................................................................................... 36 Overzicht structurele effecten ............................................................................................... 37 Pagina 1 van 105

6.5

Samenvatting beeld alle overheden ...................................................................................... 42

7. Terugverdientijd ............................................................................................................ 43 7.1 7.2 7.3 7.4

Inleiding.................................................................................................................................. 43 Berekeningswijze ................................................................................................................... 43 Overzicht terugverdientijd ..................................................................................................... 44 Samenvatting ......................................................................................................................... 49

8. Anders werken .............................................................................................................. 50 8.1 8.2 8.3

Inleiding.................................................................................................................................. 50 Simulatie van een toekomst mét het stelsel Omgevingswet................................................. 50 Bevindingen ........................................................................................................................... 51

Bijlage 1: Actualisatie IFB gemeenten ................................................................................... 53 Bijlage 2: Actualisatie IFB provincies ..................................................................................... 67 Bijlage 3: Actualisatie IFB waterschappen ............................................................................. 79 Bijlage 4: Actualisatie IFB Rijkspartijen ................................................................................. 90 Bijlage 5 Resultaten simulatie 2032 ...................................................................................... 99 Bijlage 6: Consumenten Prijs Index ..................................................................................... 105

Pagina 2 van 105

Managementsamenvatting 1.1 Inleiding In het kader van de interbestuurlijke afspraken tussen het Rijk, de gemeenten, de provincies en de waterschappen is het Integraal Financieel Beeld van de Stelselherziening Omgevingswet d.d. 11 maart 2021 opgesteld. Dit was, conform de bestuurlijke afspraken, minimaal een half jaar voor de inwerkingtredingsdatum, die toen nog voor 1 januari 2022 was voorzien. Inmiddels is de inwerkingtredingsdatum op 1 januari 2024 vastgesteld. Daarmee gaat de wet twee jaar later inwerking dan bij het opstellen van het Integraal Financieel Beeld was voorzien. Als gevolg daarvan is er in het voorjaar 2023 behoefte aan een geactualiseerde versie van het Integraal Financieel Beeld die uitgaat van inwerkingtreding op 1 januari 2024. Dit is conform bestuurlijke afspraken een half jaar voor de voorziene datum van inwerkingtreding. Deze geactualiseerde versie ligt voor u.

1.2 Vooraf Bij het beoordelen van alle financiële effecten van de Omgevingswet voor bevoegde gezagen is het belangrijk om de bedoeling in ogenschouw te houden, dat burgers en bedrijven meer mogelijkheden krijgen. Zoals ook in het Integraal Financieel Beeld staat, kan de Omgevingswet relatief grote positieve effecten veroorzaken. In de meest vergaande variant (2a) is destijds het financieel effect van de Ow voor overheden, burgers en bedrijven op een structurele besparing van ongeveer € 1,5 mld. (prijspeil 2022) geraamd1. De realisatie daarvan is afhankelijk van de keuzes die bevoegde gezagen maken bij de invulling van hun decentrale beleidsruimte in het stelsel van de Ow. Ter vergelijking: de investeringen van burgers, bedrijven en overheden in Nederland in woningen, bedrijfsactiviteiten, infrastructuur en dergelijke bedragen op jaarbasis meer dan € 115 mld.2 Dat is nog zonder de jaarlijkse investeringen in agro en milieu. Naar verwachting gaat het stelsel van de Ow een belangrijke bijdrage leveren aan het toekomstig mogelijk maken van al deze investeringen. Het is bijvoorbeeld de bedoeling dat overheden met de Ow beter beleid maken en uitvoeren, intensiever en efficiënter samenwerken en ook – wat zeker niet de minst belangrijke verwachting is - minder fouten laten ontstaan. Dat levert naar verwachting meer ruimte en snelheid op om succesvol te investeren in Nederland.

Als hierdoor 1% besparing zou kunnen worden gerealiseerd levert dat maatschappelijk in deze rekensom een structurele besparing van € 1,15 mld. De transitiekosten voor de invoering van de Ow, die door bevoegde gezagen worden gemaakt ter grootte van eenmalig € 2 tot 3 mld., zijn in absolute zin zeer omvangrijk. Overheden hebben deze budgetten de afgelopen jaren uit lopende exploitaties vrij moeten maken, terwijl er ook vele andere

1 Integraal Financieel Beeld, KokxdeVoogd, 11 maart 2021, pagina 5 2 Bron: OECD: investering in woningen enerzijds en gebouwen anders dan woningen anderzijds

Pagina 3 van 105

prioriteiten waren. Het is goed deze transitiekosten van € 2 tot 3 mld. voor de invoering van de Ow in het perspectief van de verwachte maatschappelijk besparing voor overheden, burgers en bedrijven van structureel € 1,5 mld. per jaar 3 te plaatsen.

1.3 Actualisatie Integraal Financieel Beeld In 2021 werd geconstateerd dat er nog steeds relatief onzekerheden waren voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Ow. Nog lang niet alle aspecten waren onderzocht, en in veel gevallen konden de kosten nog niet volledig worden gekwantificeerd. Dat kwam onder andere door de beleidsruimte die de overheden met de Ow krijgen. Daardoor is het Integraal Financieel Beeld gebaseerd op ramingen en deels schattingen van de incidentele en structurele financiële effecten. In het Integraal Financieel Beeld is daarom gewerkt met een variant met daarin de effecten die voortkomen uit wettelijke veranderingen zonder gebruik te maken van decentrale ruimte (1) en twee toekomstige varianten (met verwerking van alle wettelijke veranderingen met gebruik van de decentrale ruimte). In de twee toekomstige varianten zijn de uiterste varianten (2a en 2b) voor het gebruik van de decentrale ruimte gebruikt. Deze bepalen als het ware ‘de hoeken van het speelveld’ waarbinnen de te verwachten effecten zullen vallen. Hierdoor is een relatief grote bandbreedte ontstaan die in het Integraal Financieel Beeld is opgenomen.

Mede op verzoek van het Ministerie van Financiën is in de notitie ‘Gezamenlijke Interbestuurlijke waardering van het Integraal financieel beeld’ van 21 april 2021 afgesproken om interbestuurlijk naar oplossingen te zoeken voor verbetering van de financiële effecten. Daarbij is in dit onderliggende rapport bezien of er mogelijkheden zijn om de bandbreedtes te verkleinen. Verder was er in het Integraal Financieel Beeld ook sprake van een bepaalde toekomstonzekerheid als gevolg van de relatief lange overgangstermijn: voor gemeenten tot 2030. De verwachting is dat sommige effecten zich pas voordoen na die overgangstermijn. In het Integraal Financieel Beeld van 2021 is niet aangegeven wanneer de structurele effecten zich precies voor gaan doen. Alle partijen hebben hier nu wel behoefte aan. Voor het geactualiseerde Integraal Financieel Beeld is onderzoek gedaan om de bandbreedtes van het oorspronkelijke financieel beeld met de kennis van nu aan te scherpen. Het betreft zowel aanscherping van de transitiekosten o.a. als gevolg van het uitstel van de wet als de aanscherping van de structurele effecten als gevolg van nieuwe inzichten vanuit de praktijk. Ook is onderzoek gedaan naar anders werken met de Ow. Dat laatste heeft tot een aantal aanbevelingen geleid.

Als laatste is het uitgangspunt van het Integraal Financieel Beeld geweest om alleen de financiële effecten van de stelselherziening van de Ow in kaart te brengen. Dat betekent dat zowel de incidentele

3 Integraal Financieel Beeld, KokxdeVoogd, 11 maart 2021, pagina 5

Pagina 4 van 105

als de structurele kosten en baten in kaart zijn gebracht voor de bevoegde gezagen (en de koepels) en ook dat de dekking van deze financiële effecten van de stelselherziening niet is meegenomen. Tot deze dekking behoren onder andere de bijdragen die door de bevoegde overheden en hun koepels zijn ontvangen van het Rijk (zo’n € 500 mln.) voor de stelselherziening van de Ow4.

1.4 Resultaten Het financieel effect van de Ow bestaat uit de verschillende onderdelen. Als eerste uit de transitiekosten om de stelselwijziging bij de bevoegde gezagen door te voeren. Als tweede uit de structurele effecten die de stelselwijziging voor de bevoegde gezagen met zich meebrengt. Als derde uit een berekening van de terugverdientijd van de transitiekosten. Als laatste uit de investeringskosten die het Rijk als stelselverantwoordelijke heeft gemaakt. Bovenstaande onderdelen komen hieronder terug.

1.4.1 Investeringen van het Rijk als stelselverantwoordelijke Het Rijk zorgt als stelselverantwoordelijke voor de investeringen in het DSO-LV en IPLO alsmede de financiering van de ‘Invoeringsondersteuning’ vanuit een landelijk interbestuurlijk programma. Hieraan liggen de bestuurlijke afspraken uit het Financieel Akkoord (2016) en Beheerakkoord DSO-LV (2019) aan ten grondslag. In het Integraal Financieel Beeld van 2021 zijn de totale investering van het Rijk geraamd tussen de € 229 mln. tot € 299 mln. (prijspeil 2019)5. Voor het geactualiseerde Integraal Financieel Beeld van 2023 is een nieuwe raming van de investeringskosten van het Rijk opgenomen. De totale investeringen van het Rijk worden geraamd tussen € 296 mln. en de € 362 mln. 6 (prijspeil 2022). De geactualiseerde cijfers laten (na correctie van het prijspeil) een lichte stijging van de geraamde investeringskosten zien in vergelijking met de raming van 2021. In tabel 1 staat het overzicht van de investeringen van het Rijk als Stelselverantwoordelijke. Tabel 1: Overzicht ontwikkeling investeringskosten van het Rijk als stelselverantwoordelijke Ow (alle bedragen x € 1 mln.) 7

Omschrijving Investeringen 1 DSO-LV (ICT) 2 Informatiepunt Ow (IPOw) 3 Invoeringsondersteuning TOTAAL

2021 2023 Scenario 2 Scenario 3 Scenario 2 Scenario 3 160 20 49 229

230 20 49 299

195 17 85 296

261 17 85 362

In hoofdstuk 4 staat een nadere toelichting op de investeringen van het Rijk als stelselverantwoordelijke (inclusief de consequenties voor de beheerlasten van de bevoegde gezagen).

4 Dit is op grond van een opgave door BZK de som van € 426 mln. uit het Coalitieakkoord, LVBB-stop van € 20,9 mln. € 33 mln. voor

invoeringsondersteuning Ow via koepels en diversen van € 23 mln. 5.Dit is exclusief investeringen in informatieproducten ter hoogte van € 37,2 mln. die niet naar actoren zijn toegerekend. Zie daarvoor “Rapportage financiële effecten DSO-LV en IPLO”, 26 februari 2021, Ecorys/Senze, pag. 4 6 Meerjarenraming IFB – scenario’s, 25 april 2023 versie 1.2, Aan de slag met de Omgevingswet 7 Voor 2021 is prijspeil 2019 en voor 2023 is prijspeil 2022 gehanteerd.

Pagina 5 van 105

1.4.2 Transitiekosten De stelselwijziging vraagt veel van (met name) overheden. Al sinds 2016 zijn overheden bezig met de voorbereidingen van de stelselherziening van de Ow. De kosten die overheden daarvoor maken, zijn eenmalige effecten, die ook wel worden geduid als ‘transitiekosten’. Ten aanzien van de transitiekosten bevat het Integraal Financieel Beeld (op het prijspeil 2019) een bandbreedte voor de onzekerheidsmarge van € 1,3 tot € 1,9 mld.8 Voor gemeenten loopt de bandbreedte van € 1,1 tot € 1,7 mld.9 en betreft het de periode van 2016 tot 2030. Er zijn verschillende effecten die van invloed zijn op de ontwikkeling van de transitiekosten. De belangrijkste ontwikkeling is de latere inwerkingtreding van de Ow. In totaal is de inwerkingtredingsdatum sinds het opstellen van het Integraal Financieel Beeld (2021) met twee jaren uitgesteld. Verder zijn er nieuwe inzichten ten aanzien van het gebruik van de Ow ontstaan zowel bij ketenpartners als overheden. Een andere ontwikkeling die een relatief groot effect heeft op de transitiekosten betreft de sterke stijging van de inflatie. Het Integraal Financieel Beeld ging nog uit van het prijspeil: 2019. De laatste ontwikkeling is dat na de inwerkingtreding van de Ow er nog verschillende activiteiten moeten worden gedaan om effectief en efficiënt gebruikt te maken van de Ow.

De transitiekosten voor alle overheden samen stijgen als gevolg van de bovenstaande ontwikkelingen van € 1,6 mld. naar € 2,7 mld. Een stijging van € 1,1 mld. Dit wordt veroorzaakt door drie componenten: •

• •

Prijspeil en nieuw onderzoek: Een bedrag van € 394 mln. (37%) wordt veroorzaakt door het aanpassen van het prijspeil (€ 235 mln.) en het opnemen van de transitiekosten van uitvoeringsorganisaties (OD en VR) (€ 159 mln.). Uitstel van de inwerkingtredingsdatum: Een bedrag van € 332 mln. (31%) wordt veroorzaakt door het uitstel van inwerkingtredingsdatum. Transitiekosten na inwerkingtreding OW: Een bedrag van €343 mln. (32%) wordt veroorzaakt door de eenmalige implementatiewerkzaamheden na inwerkingtreding. Het bedrag dat daarvoor oorspronkelijk geraamd was, is na uitstel van de inwerkingtredingsdatum gelijk gehouden.

In tabel 2 staan de geactualiseerde transitiekosten voor alle overheden opgenomen. Tabel 2: Samenvatting actualisatie transitiekosten alle overheden (alle bedragen x € 1 mln. prijspeil 2022) Omschrijving A Transitiekosten (KPMG d.d. 3 februari 2021) (prijspijl 2019) B Actualisatie - prijspeil en nieuw onderzoek C Actualisatie - voorafgaand inwerkingtreding Ow D Actualisatie - na inwerkingtreding Ow TOTAAL Onzekerheidsmarge minimaal Onzekerheidsmarge maximaal

2016 € € € € €

2017 21 € 5 € € € 26 €

63 € 15 € € € 78 €

2018 129 31 160

2019 € 240 € 58 € € € 298

2020 € 396 € 94 € € € 490

2021 € 348 € 83 € € € 431

2022 € 165 € 40 € 157 € € 361

2023 € 116 € 29 € 175 € € 319

2024 € 74 € 19 € € 179 € 272

20252029 TOTAAL € 80 € 1.632 € 21 € 394 € € 332 € 164 € 343 € 265 € 2.701 € 2.213 € 3.188

8 Dit is inclusief de Rijkspartijen: de bandbreedte van de incidentele kosten loopt van € 72 tot € 80 mln. bij de rijkspartijen. 9 Onderzoek Transitiekosten Omgevingswet, 3 februari 2021, KPMG

Pagina 6 van 105

In bijlagen 1 t/m 4 staat een verdere toelichting op de onderdelen A t/m D voor elk van de overheden.

1.4.3 Structurele effecten Bij de structurele effecten wordt onderscheid gemaakt naar effecten voor burgers en bedrijven en overheden. Het Integraal Financieel Beeld (2021) geeft aan dat wanneer de decentrale beleidsruimte door overheden maximaal wordt ingezet ten behoeve van financiële efficiëntie en het DSO volledig is uitgebouwd, het effect voor burgers en bedrijven kan oplopen tot € 1,1 mld. structureel per jaar10. Als de decentrale beleidsruimte minder op financiële efficiëntie wordt gericht (variant 2b) en er is een tussenscenario van het DSO beschikbaar, dan kan het structurele effect voor burgers en bedrijven uitkomen tussen € 74 mln. en € 317 mln. per jaar11. Alle bedragen op prijspeil 2019 . De keuzes die de overheden maken zijn van grote invloed op het uiteindelijke maatschappelijke effect. Deze keuzes hebben ook effect op de overheden zelf. Gebruikmakend van de decentrale ruimte en verschillende niveaus van het DSO ligt het financieel effect voor overheden binnen een bandbreedte van € 33,5 mln. negatief tot € 247,8 mln. positief. Alle bedragen op prijspeil 2019. Ook op de structurele effecten zijn zowel op variant 1 als variant 2 enkele belangrijke ontwikkelingen. De belangrijkste is ook voor de structurele effecten het uitstel van de inwerkingtredingsdatum. Beoogde effecten worden daardoor later gerealiseerd.

Verder zijn er (vanuit de praktijk) nieuwe inzichten ten aanzien van het gebruik van de Ow ontstaan zowel bij ketenpartners als overheden. Dit betreft inzichten rondom het gebruik van het instrumentarium van de Ow (ruimtelijke plannen), de milieuleges en de effecten van technologie (DSO). Een andere ontwikkeling die een relatief groot effect heeft op de structurele kosten betreft, net als bij de transitiekosten, de sterke stijging van het prijspeil als gevolg van de inflatie. In de actualisatie van het Integraal Financieel Beeld is uitgegaan van prijspeil 2022. In het oorspronkelijke Integraal Financieel Beeld liep de bandbreedte van variant 2 van € 33,5 mln. negatief naar € 247,8 mln. positief. Dat is een totale bandbreedte van € 281,3 mln. Als gevolg van de aanscherping van het financieel beeld loopt de bandbreedte na actualisatie van € 20,8 mln. positief naar € 231,9 positief. De bandbreedte is daarmee teruggebracht naar € 211,1 mln. Een aanscherping van € 70,1 mln.

10 Integraal Financieel Beeld, KokxdeVoogd, 11 maart 2021, pagina 5 11 Integraal Financieel Beeld, KokxdeVoogd, 11 maart 2021, pagina 5

Pagina 7 van 105

In tabel 3 staan de samenvatting van de geactualiseerde structurele effecten. Tabel 3: Samenvatting structurele effecten overheden (alle bedragen x € 1 mln. prijspeil 2022)

Omschrijving F Integraal Financieel Beeld (KokxDeVoogd d.d. 11 maart 2021) G Actualisatie - prijspeil en nieuw onderzoek H Actualisatie - voor inwerkingtreding Ow I Actualisatie - na inwerkingtreding Ow J TOTAAL

Variant 1 Onderkant Bovenkant € 2,5 € 42,4 € 0,4 € 6,1 € € € -8,4 € -19,5 € -5,5 € 29,0

Variant 2b Onderkant Bovenkant € -33,5 € 38,7 € -4,8 € 5,6 € € € 59,1 € 43,8 € 20,8 € 88,1

Variant 2a Onderkant Bovenkant € 17,2 € 247,8 € 2,5 € 35,6 € € € 66,5 € -51,5 € 86,2 € 231,9

In bijlagen 1 t/m 4 staat een verdere toelichting op de onderdelen A t/m D voor elk van de overheden.

1.4.4 Terugverdientijd In het Integraal Financieel Beeld (2021) is ten aanzien van de terugverdientijd aangegeven dat daarop geen eenduidig antwoord is te geven. Dat komt niet alleen omdat de bandbreedtes relatief groot zijn van zowel de transitiekosten als de structurele effecten maar ook omdat de periode tussen de transitiekosten die voor de stelselherziening worden gemaakt (2016-2030) en de structurele effecten (2018 en verder) een relatief lange periode zit. Voor het berekenen van de terugverdientijd zijn de oorspronkelijke drie manieren van de berekening van de terugverdientijd gehandhaafd en daaraan is het tijdsaspect aan toegevoegd. Er is daarvoor een inschatting gemaakt van wanneer de structurele effecten gerealiseerd worden. Daarmee kan op basis van de verschillende jaren dat transitiekosten zijn gemaakt en wanneer de structurele effecten naar verwachting worden gerealiseerd een accuratere berekening van de terugverdientijd worden gemaakt. De terugverdientijden nemen voor zowel gemeenten en waterschappen in alle berekeningen toe. Als gevolg van sterk stijgende transitiekosten en een beperkte stijging van de structurele effecten lopen de terugverdientijden op. Voor de provincies geldt dat de terugverdientijden in twee van de drie berekeningen toeneemt. Alleen in de pessimistische berekening neemt deze af.

In tabel 4 staan de samenvatting van de geactualiseerde structurele effecten. Tabel 4: Vergelijking terugverdientijden in jaren uit Integraal Financieel Beeld 2021 en 2023

Gemeenten Provincies Waterschappen Rijkspartijen

Financieel optimistisch 2021 2023 6 14 1,6 6 4 10 nb 19

Middenpositie 2021 2023 19 35 4 9 9 19 nb 25

Financieel ongunstig 2021 2023 oneindig 40 15 oneindg nb 36

Pagina 8 van 105

De resultaten van de terugverdientijden zijn als volgt: 1) Onderkant van de geraamde transitiekosten en de bovenkant van de structurele effecten variant 2a (bovenkant) oftewel een optimistische berekening. De terugverdientijd voor gemeenten gaat daarmee van 6 jaren naar 14 jaren, voor provincies van 1,6 jaren naar 6 jaren en voor waterschappen van 4 jaren naar 10 jaren. Voor de rijkspartijen is deze berekend op 19 jaar; 2) Gemiddelde van de transitiekosten en het gemiddelde van het midden van de structurele effecten van respectieve 2a en 2b, oftewel een middenpositie. De terugverdientijd voor gemeenten gaat van 19 jaren naar 35 jaren, voor provincies van 4 jaren naar 9 jaren en voor waterschappen van 9 jaren naar 19 jaren. Voor de rijkspartijen is deze berekend op 25 jaar; 3) Bovenkant van de transitiekosten en de onderkant van variant 2b oftewel een pessimistisch scenario. De berekening was en is voor gemeenten oneindig. Voor provincies gaat de terugverdientijd van langer dan 40 jaren naar 15 jaren. Voor waterschappen was deze oneindig en komt deze nu wederom op oneindig uit. Voor de rijkspartijen is deze berekend op 36 jaar.

1.5 Vervolg en aanbevelingen 1.5.1 Monitoring en evaluatie Met het opstellen van het geactualiseerd Integraal Financieel Beeld is invulling gegeven aan de afspraak van art. 12 van het Hoofdlijnenakkoord. Hierin is vastgelegd dat de financiële consequenties van de gehele stelselwijziging in beeld moesten worden gebracht, in ieder geval, een half jaar voor de inwerkingtreding van de Ow. In art. 13 staat vervolgens dat in ieder geval een half jaar voor inwerkingtreding van de wet overleg plaatsvindt zodat het geheel van de financiële consequenties, zoals nu bekend, in ogenschouw kan worden genomen. Dit kan aanleiding geven om nadere afspraken te maken. Verder zijn er afspraken gemaakt over monitoring (art. 40 van de beheerovereenkomst DSO-LV) van zowel de transitiekosten als de structurele effecten. Dit is ten behoeve van de informatieverzameling voor de komende evaluaties. Hierover zijn inmiddels tussen de koepels VNG, IPO en Unie van Waterschappen en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties afspraken gemaakt. Ook staan drie evaluaties reeds gepland. Voor 2024 staat de eerste evaluatie gepland. De scope van deze evaluatie omvat de transitiekosten van de invoering van de Ow. Dan zijn de transitiekosten voor de periode van 2016 tot 2024 definitief.

De tweede evaluatie staat (één jaar na inwerkingtreding) in 2025 gepland waarbij voor het eerst de structurele effecten in de praktijk worden onderzocht. Het resultaat van de monitoring worden daarvoor gebruikt. De eerste integrale evaluatie naar de (structurele) effecten van de Ow staat vijf jaar na inwerkingtreding gepland. Dat betekent praktisch dat deze evaluatie in het jaar 2029 plaatsvindt.

Pagina 9 van 105

1.5.2 Aanbevelingen Bij de actualisatie van het Integraal Financieel Beeld is ook naar de mogelijkheden van het ‘Anders Werken’ gekeken. Voor een positieve beïnvloeding van de financiële effecten van de stelselherziening van de Ow adviseren wij daar nader onderzoek te laten doen. Het betreft de volgende onderdelen:

Aanbeveling 1. Nadere kwantificering van het structurele financiële effect ‘Anders werken’ Het stelsel Omgevingswet bestaat uit de wet met de kerninstrumenten en de regels, uit het DSO en uit het Anders werken. Deze drie elementen van het stelsel leiden in hun onderlinge samenhang tot financiële effecten voor de overheidsinstanties, bedrijven en inwoners die ermee werken. Dat effect doet zich voor op de korte en middellange termijn, met eenmalige en structurele financiële effecten. Maar het effect treedt ook op de langere termijn op. Daarmee bedoelen we een termijn in de verder gelegen toekomst, waarin het stelsel stabiel in werking is en door de praktijk gebruikt wordt op een manier zoals het bedoeld is. Deze actualisatie voorziet nog niet in een kwantitatieve prognose van het structurele financiële effect van het ‘Anders Werken’ in een werkend stelsel, dat na de implementatiefase en conform de bedoelingen in een toekomstig jaar wordt uitgevoerd.

Aanbeveling 2. Investeer in “Anders werken” op toezicht en handhaving Eén van de aspecten die bij deze actualisatie naar voren is gekomen, is dat toezicht en handhaving naar verwachting op een andere wijze zouden kunnen worden uitgevoerd. Meer gericht op impact op de realisatie van beleidsopgaven. Die andere manier van werken is, in tegenstelling tot het onderzoek naar vergunningverlening, nog niet onderzocht in een van de deelonderzoeken van het Integraal Financieel Beeld. Dit terwijl toezicht en handhaving relatief veel tijd kost. De totale omvang van toezicht en handhaving wordt geraamd op een bedrag tussen € 736 mln. en € 789 mln.12 Het verdient aanbeveling om de financiële effecten van de transitie van toezicht en handhaving nader te onderzoeken, zowel met het oog op efficiency als met het oog op de bijdrage van toezicht en handhaving aan de samenhangende benadering die beoogd is met de Omgevingswet.

Aanbeveling 3. Onderzoek naar de ontkokering van de financiële stromen Tijdens deze actualisatie is geconstateerd dat de financiering van gezamenlijke maatschappelijke opgaven van overheden gebeurt vanuit verschillende financiële stelsels die elk hun eigen regelgeving, verantwoording en controle-eisen hebben. Er was consensus onder die deelnemers aan het onderzoek dat het huidige financiële stelsel belemmerend werkt voor de samenhangende benadering zoals bedoeld met het stelsel Ow. Wij bevelen aan om nader onderzoek te doen naar de mogelijkheden om de financiering van de gezamenlijke opgaven in de nabije toekomst te ontkokeren. Dat wil zeggen, dat onderzocht kan worden

12 Nulmeting Omgevingswet, CEBEON, 23 februari 2021, pagina 23

Pagina 10 van 105

hoe de financiering van die uitvoering op de SOLL kan worden gebaseerd (met de samenhangende benadering als bedoeld in artikel 1.3 Ow) in plaats van de IST met een versnipperde benadering.

Pagina 11 van 105

2. Hoofdlijn Integraal Financieel Beeld (d.d. 2021) 2.1 Algemeen Het Integraal Financieel Beeld is opgesteld op basis van een groot aantal onafhankelijk deelonderzoeken. Veel van deze onderzoeken zijn in de periode van 2020 en 2021 opgeleverd met de op dat moment best beschikbare kennis en inzichten. Enkele onderzoeken zijn van de periode van 2016 tot 2020 en zijn voor het integraal beeld geactualiseerd. In 2021 werd geconstateerd dat er nog steeds relatief onzekerheden waren voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Ow. Nog lang niet alle aspecten waren onderzocht, en in veel gevallen konden de kosten nog niet volledig worden gekwantificeerd. Daardoor was het Integraal Financieel Beeld gebaseerd op ramingen en deels schattingen van de incidentele en structurele financiële effecten. Een belangrijke en relatief grote onzekerheid werd gevormd door de beleidsruimte die de overheden met de Ow krijgen. Met de wet krijgen overheden namelijk meer decentrale ruimte om eigen beleidskeuzes te maken. Deze beleidskeuzes hebben bij het opstellen van het Integraal Financieel Beeld voor een relatief grote kennisonzekerheid gezorgd: we konden nog niet weten welke decentrale keuzes de overheden zouden maken en dus ook niet welke financiële effecten die decentrale keuzes zouden hebben.

In het Integraal Financieel Beeld is daarom gewerkt met een variant met daarin de effecten die voortkomen uit wettelijke veranderingen zonder gebruik te maken van decentrale ruimte (1) en twee toekomstige varianten (met verwerking van alle wettelijke veranderingen met gebruik van de decentrale ruimte). In de twee toekomstige varianten zijn de uiterste varianten (2a en 2b) voor het gebruik van de decentrale ruimte gebruikt. Deze bepalen als het ware ‘de hoeken van het speelveld’ waarbinnen de te verwachten effecten zullen vallen. Hierdoor is een relatief grote bandbreedte ontstaan die in het Integraal Financieel Beeld is opgenomen.

2.2 Transitiekosten voor overheden De Stelselherziening Ow is een van de grootse wetswijzigingen die Nederland ooit heeft gekend. Het omgevingsrecht wat zo lang versnipperd en verbrokkeld is geweest over tientallen wetten wordt met de stelselherziening samengebracht in één wet. Het invoeren van deze verandering vraagt veel van (met name) overheden. Al sinds 2016 zijn overheden bezig met de voorbereidingen van de stelselherziening van de Ow. De kosten die overheden daarvoor maken, zijn eenmalige effecten, die ook wel worden geduid als ‘transitiekosten’.

Pagina 12 van 105

Ten aanzien van de transitiekosten bevat het Integraal Financieel Beeld (op het prijspeil 2019) een bandbreedte voor de onzekerheidsmarge van € 1,3 tot € 1,9 mld.13 Voor gemeenten loopt de bandbreedte van € 1,1 tot € 1,7 mld.14 en betreft het de periode van 2016 tot 2030. De bandbreedtes van de transitiekosten voor provincies en waterschappen lopen van respectievelijk € 90 tot € 120 mln. en € 63 tot 77 mln. Bij de rijkspartijen loopt de bandbreedte van € 72 tot € 80 mln.15 Het betreft voor alle drie de overheden een periode van 2016 tot en met 2024. (op prijspeil 2019) In dit deelrapport zijn de transitiekosten geactualiseerd.

2.3 Effecten voor maatschappij als geheel Bij de start van de stelstelherziening was de verwachting dat de Ow voor de maatschappij als geheel een positief financieel effect zou opleveren. De maatschappij als geheel betreft burgers en bedrijven maar ook overheden in hun rol als bevoegd gezag en initiatiefnemer. Het Integraal Financieel Beeld liet inderdaad zien dat er een positief financieel effect wordt verwacht voor de maatschappij als geheel. Dit positief financieel effect treedt dan met name op voor burgers en bedrijven, maar treedt met bepaalde keuzes ook op voor overheden. Het is aan overheden – en daarvoor is de decentrale ruimte ook bedoeld – om een eigen afweging te maken op basis van politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid in de lokale context. Het effect daarvan kan zowel financieel gunstig dan wel financieel minder gunstig zijn. In het Integraal Financieel Beeld wordt daar met twee uiterste varianten invulling aan gegeven (2a en 2b). De eerste variant (2a) gaat uit van een set van decentrale keuzes waarbij de decentrale ruimte door overheden maximaal wordt ingezet voor financiële efficiëntie. De tweede variant (2b) gaat uit van een set van decentrale keuzes waarbij de decentrale ruimte door overheden minder op financiële efficiëntie wordt gericht.

13 Dit is inclusief de Rijkspartijen: de bandbreedte van de incidentele kosten loopt van € 72 tot € 80 mln. bij de rijkspartijen. 14 Onderzoek Transitiekosten Omgevingswet, 3 februari 2021, KPMG 15 In dit deelrapport zijn de eenmalige effecten van de Rijkspartijen verder buiten beschouwing gelaten.

Pagina 13 van 105

Het onderzoeksresultaat geeft aan dat wanneer de decentrale beleidsruimte door overheden maximaal wordt ingezet ten behoeve van financiële efficiëntie en het DSO volledig is uitgebouwd, het effect voor burgers en bedrijven kan oplopen tot €1,1 mld. per jaar (op prijspeil 2019). Als de decentrale beleidsruimte minder (2b) op financiële efficiëntie wordt gericht en er is een tussenscenario van het DSO beschikbaar, dan kan het structurele effect voor burgers en bedrijven uitkomen tussen € 74 mln. en € 317 mln. per jaar (op prijspeil 2019).

2.4 Structurele effecten voor overheden Bij de structurele financiële effecten is rekening gehouden of gemeenten, provincies, waterschappen en rijkspartijen gebruik maken van de mogelijkheden die de decentrale ruimte hen onder de Ow biedt16. Zonder gebruik te maken van decentrale ruimte en met het basisniveau van het DSO (variant 1) loopt de bandbreedte voor deze vier overheden van € 2 mln. naar € 43 mln. positief. Gebruikmakend van decentrale ruimte en verschillende niveaus van het DSO kan deze lopen van € 34 mln. negatief tot € 248 mln. positief. In het figuur staat het totaal financieel effect van de Ow bij de vier overheden zoals gepresenteerd in het Integraal Financieel beeld van de Financiële Effecten van de OW d.d. 11 maart 2021 (op prijspeil 2019)

2.5 Terugverdientijd Uiteindelijk bepalen de eenmalige en de structurele effecten tezamen de terugverdientijd. In het Integraal Financieel Beeld is geconstateerd dat het alleen mogelijk is om hiervan een indicatie op te nemen. Het is als eerste de vraag op basis van welke structurele effecten en eenmalige effecten een berekening wordt gemaakt. Uitgaande van het feit dat de varianten 2a en 2b beide relatief vergaande varianten zijn en de bandbreedte van de eenmalige effecten voor met name gemeenten relatief groot is (20% plus en 20% min) is dat met grote voorzichtigheid en slechts indicatief berekend. Er is daarbij niet vanuit gegaan dat de structurele effecten zich pas na verloop van tijd en in de tijd gespreid voordoen maar er is één

16 De omvang van de structurele effecten is gebaseerd op 26 deelonderzoeken, zie Integraal Financieel Beeld, 11 maart 2021, KokxDeVoogd,

bijlage 2, pagina 18.

Pagina 14 van 105

moment, namelijk het eerste jaar na inwerkingtreding, aangehouden dat alle eenmalige en structurele effecten van de Ow zich zouden voordoen.

Pagina 15 van 105

3. Opdracht en werkwijze 3.1 Aanleiding Mede op verzoek van het Ministerie van Financiën is interbestuurlijk in de notitie ‘Gezamenlijke Interbestuurlijke waardering van het Integraal financieel beeld’ van 21 april 2021 afgesproken om interbestuurlijk naar oplossingen te zoeken voor verbetering van de financiële effecten. Daarbij is bezien of er mogelijkheden zijn om de bandbreedtes te verkleinen. Verder was er in het Integraal Financieel Beeld ook sprake van een bepaalde toekomstonzekerheid als gevolg van de relatief lange overgangstermijn: voor gemeenten zelfs tot 2030. De verwachting is dat sommige effecten zich pas voordoen na die overgangstermijn. In het Integraal Financieel Beeld is niet aangegeven wanneer de structurele effecten zich precies voor gaan doen. Alle partijen hebben hier nu wel behoefte aan.

3.2 Opdracht Dit onderzoek heeft als opdracht om na te gaan of de bandbreedtes van het Integraal Financieel Beeld van de financiële effecten van de Ow (rapport d.d. 11 maart 2021) met de kennis van nu kunnen worden aangescherpt. In hoofdstuk 4 staat de actualisatie van de transitiekosten van de invoering van de Ow opgenomen. Vervolgens staat in hoofdstuk 6 de actualisatie van de structurele effecten. Met een aanscherping van de bandbreedte, en een uitwerking van de verwachte termijn waarop structurele effecten te verwachten zijn, zou het mogelijk moeten zijn om over de te verwachte terugverdientijden van de transitiekosten meer inzicht te verschaffen.

3.3 Fasering Het onderzoek naar de aanscherping wordt in twee fasen uitgevoerd.

In de eerste fase is onderzocht of de bandbreedtes van de financiële effecten met de kennis van nu kunnen worden aangescherpt. Dat is gedaan op basis van de uitgangspunten van het rapport Integraal Financieel Beeld. Daarvoor worden de meest recente onderzoeken gebruikt over de onderwerpen die in het Financieel Beeld zijn gepubliceerd. Verder is dat gedaan door te valideren op geprognotiseerde decentrale keuzes en voortschrijdend inzicht van drie van de vier overheden. Daarvoor is gebruik gemaakt van expertbijeenkomsten met deelnemers van drie overheden: gemeenten, provincies en waterschappen. Pagina 16 van 105

In de tweede fase wordt het financiële beeld uit het oorspronkelijke rapport onderzocht door “anders te kijken” naar de uitgangspunten, de onderwerpen die impact hebben op dat beeld en de praktijkontwikkeling met het stelsel van wet, DSO en anders werken.

3.4 Werkwijze en nieuwe informatiebronnen Voor het opstellen van deze actualisatie van het Integraal Financieel Beeld zijn door ons verschillende bronnen gebruikt. Als eerste is voor de actualisatie van de transitiekosten naar de opbrengsten uit tien expertsessies gekeken. Het betreft sessies met experts van zowel gemeenten, provincies, waterschappen, omgevingsdiensten en ministeries. Dat heeft vooral een overzicht van de kostencomponenten opgeleverd en een indicatie van de richting van de consequenties van de latere inwerkingtreding. Als tweede is gekeken of er nieuw onderzoek beschikbaar is. Zo heeft bijvoorbeeld IPO nieuwe data voor de transitiekosten aangeleverd en is door de IPO en de Unie van Waterschappen een uitvraag gedaan naar onderbouwing van de uitstelkosten. Deze informatie is gebruikt om te komen tot een inschatting van de toedeling van transitiekosten naar uitstelkosten. VNG en de rijkspartijen hebben daarvoor geen kwalitatieve data aangeleverd. In overleg met de werkgroep is er door ons voor gekozen om de opbrengsten vanuit de uitvraag van het IPO en Unie van Waterschappen ook te gebruiken voor gemeenten en rijkspartijen. Verder is er nieuw onderzoek beschikbaar gekomen voor zowel de structurele als de transitiekosten voor uitvoeringsdiensten (Omgevingsdiensten en Veiligheidsregio’s). Deze onderzoeken zijn meegenomen in deze actualisatie.

Als derde is bronmateriaal uit de eerdere deelonderzoeken gebruikt om vervolgens te komen tot een actualisatie. Het betreft met name vier eerdere deelonderzoeken die daarvoor gebruikt zijn: (1) “Structurele effecten van het Omgevingsplan en Ruimtelijke besluiten” (Rho/Deloitte), (2) “Onderzoek Transitiekosten” (KPMG), (3) “Rapportage financiële effecten DSO-LV en IPLO” (Ecorys/Senze) en (4) “Financiële effecten van wijzigingen rondom de milieuvergunning” (Berenschot). Telkens wanneer dit bronmateriaal is gebruikt staat dat ook in een voetnoot vermeld. Het gebruik van eerdere deelonderzoeken is niet bij alle kostenposten mogelijk gebleken. Indien dat het geval was, is als vierde door ons een inschatting gemaakt en is dat expliciet gemaakt.

Pagina 17 van 105

4. Rijk als stelselverantwoordelijke 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk 4 staan als eerste de geactualiseerde eenmalige effecten van de investeringen van het Rijk als stelselverantwoordelijke. Het betreft de investeringen in het DSO-LV, de invoeringsondersteuning en het Informatiepunt Ow (IPLO). Vervolgens staan ook de geactualiseerde structurele effecten opgenomen. Dit betreft de beheerkosten van DSO-LV en IPLO die voortkomen uit de investeringen en die ten laste komen van de bevoegde gezagen: gemeenten, provincies, waterschappen en rijkspartijen. Bij deze actualisatie zijn verschillende deelonderzoeken als bron gehanteerd, te weten: Kosten en baten van de DSO (Ecorys), Integraal Financieel Beeld van 2021 (KokxdeVoogd). Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft voor de actualisatie van het Integraal Financieel Beeld de laatste financiële inzichten aangeleverd17. In paragraaf 4.2 staan de eenmalige effecten van de investeringen van het Rijk opgenomen. De structurele beheerlasten voor de bevoegde gezagen zijn in paragraaf 4.3 opgenomen.

4.2 Rijk als stelselverantwoordelijke De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is stelselverantwoordelijk voor het DSO18. Dit omvat de wet- en regelgeving waarin uitvoeringstaken in het kader van het DSO worden vastgelegd. Verder neemt het Rijk de investeringen in het DSO-LV voor haar rekening. Daarnaast is de Minister als beheerder operationeel verantwoordelijk voor de landelijke voorziening. In de onderstaande tabel staan de eenmalige effecten van het Rijk als stelselverantwoordelijke opgenomen. Het betreft een vergelijking van de geraamde investeringen uit 2016, 2021 en 2023. Het prijspeil is voor de herkenbaarheid niet aangepast. Tabel 5: Investeringen Rijk als stelselverantwoordelijke (bedragen x € 1 mln.)19 20

Omschrijving Investeringen 1 DSO-LV (ICT) 2 Informatiepunt Ow (IPOw) 3 Invoeringsondersteuning TOTAAL

2021 2023 Scenario 2 Scenario 3 Scenario 2 Scenario 3 160 20 49 229

230 20 49 299

195 17 85 296

261 17 85 362

17 “Meerjarenraming IFB – scenario’s”, 25 april 2023 versie 1.2, Aan de slag met de Omgevingswet 18 Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 3, Memorie van toelichting bij de Invoeringswet Ow, pag. 49 19.Dit is

exclusief investeringen in informatieproducten ter hoogte van € 37,2 mln. die niet naar actoren zijn toegerekend. Zie daarvoor “Rapportage financiële effecten DSO-LV en IPLO”, 26 februari 2021, Ecorys/Senze, pag. 4 20 Voor 2021 is prijspeil 2019 en voor 2023 is prijspeil 2022 gehanteerd.

Pagina 18 van 105

2021: In het Integraal Financieel Beeld van 2021 zijn de geactualiseerde investeringskosten opgenomen die het Rijk als stelselverantwoordelijke maakt.21 Hiervoor is het ‘Beheerakkoord DSO-LV’ als kader gebruikt, inclusief een bedrag van € 95,7 mln. voor de uitbouw22. In het Integraal Financieel Beeld van 2021 zijn de totale investering van het Rijk geraamd van € 229 mln. tot € 299 mln. (prijspeil 2019). De investeringskosten voor DSO- LV zijn destijds ingeschat op € 160 mln. in een scenario dat inhoudelijk min of meer gelijkwaardig is aan scenario 2 en op € 230 mln. in een scenario dat inhoudelijk min of meer gelijkwaardig is aan oorspronkelijke scenario 323. De investering voor Invoeringsondersteuning en IPLO zijn destijds ingeschat op respectievelijk € 49 mln. en € 20 mln. (prijspeil 2019)24 Later is in 2019 bij de interbestuurlijke behandeling van de Agenda Uitbouw besloten dat de bevoegde gezagen de aansluiting op het DSO en het regelbeheer(systeem) organiseren. Daarnaast financieren de bevoegde gezagen voor een deel de investeringen in de informatieproducten. 2023: Voor het geactualiseerde Integraal Financieel Beeld van 2023 is een nieuwe ramingen voor de investeringskosten van het Rijk opgenomen25.

Het is voor deze rapportage lastig gebleken om de oorspronkelijke scenario’s van het onderzoek van Ecorys van vergelijkbare nieuwe investeringsramingen te voorzien als gevolg van mutaties in de componenten van afbouw en uitbouw van het DSO-LV. De twee gehanteerde scenario’s die door ons opgenomen zijn, betreffen een zo goed mogelijke benadering van de eerdere uitwerking van de scenario’s van Ecorys. De investeringskosten voor DSO-LV van een scenario dat inhoudelijk min of meer gelijkwaardig is aan oorspronkelijke scenario 2 worden op € 195 mln. ingeschat. Dat is € 35 mln. hoger dan de raming van Ecorys in 2021. Op basis van de huidige inschattingen worden de investeringen voor een gelijkwaardig scenario 3 op € 261 mln. geraamd. Dat is € 31 mln. hoger dan de raming uit 2021. De investering voor Invoeringsondersteuning en IPLO worden nu op respectievelijk € 84,6 mln.26 en € 17 mln. (prijspeil 2022) geraamd. Het geraamde bedrag voor Invoeringsondersteuning is € 36 mln. hoger dan de raming in 2021.

21 Integraal Financieel Beeld, 11 maart 2021, KokxDeVoogd, pagina 56 22 Rapportage financiële effecten DSO-LV en IPLO, 26 februari 2021, Ecorys/Senze, pag. 79 23 Rapportage financiële effecten DSO-LV en IPLO, 26 februari 2021, Ecorys/Senze, pag. 4; €267,1 mln. minus €37,2 mln. nader te verdelen over

actoren 24 Rapportage financiële effecten DSO-LV en IPLO, 26 februari 2021, Ecorys/Senze, pag. 41 25 “Meerjarenraming IFB – scenario’s”, 25 april 2023 versie 1.2, Aan de slag met de Omgevingswet 26 In dit overzicht zijn niet de middelen van IenW voor de Omgevingsdiensten opgenomen. Het betreft middelen voor de versterking van de Omgevingsdiensten die beschikbaar zijn gesteld in het Coalitieakkoord van het huidige kabinet. Dit zijn geen middelen die vanuit de rol van Stelselverantwoordelijke zijn toegekend.

Pagina 19 van 105

4.3 Beheerlasten DSO-LV en IPLO Het DSO-LV en IPLO hebben een belangrijke beheercomponent. Afspraak is dat het beheer van het DSOLV en IPLO ten laste komt van de bevoegde gezagen. Naar mate de investeringen in het DSO-LV en IPLO hoger liggen, stijgen uiteindelijk ook de structurele beheerlasten voor de bevoegde gezagen. Het beheerbudget is over het algemeen een afgeleide van de investeringsraming. Uitgangspunt van Ecorys was in 2021 dat de som van de investeringen leidt tot een jaarlijkse beheerlast van 30%. Dit is een norm die voor nieuw te ontwikkelen software wordt gehanteerd. Dit percentage is de afgelopen periode op basis van een rapport van Ecorys uit 2022 aangepast naar 20%.27 De 20% is een gemiddelde van nieuw te ontwikkelen software met hergebruik van bestaande software (waar doorgaans 6% beheerbudget wordt gehanteerd) 28. Op basis van de huidige bestuurlijke afspraken worden deze totale jaarlijkse beheerkosten als volgt verdeeld: 70% gemeenten, 19% voor rijkspartijen, 6% voor provincies en 5% voor waterschappen. Als deze verdeling wordt aangehouden dan leidt dat tot het volgende geactualiseerde beeld van de beheerlasten. Tabel 6: Vergelijking beheerskosten DSO-LV en IPLO voor alle bevoegde gezagen (alle bedragen x € 1 mln. prijspeil 2022)

Omschrijving

Variant 1 (scenario B (Ecorys) Onderkant Bovenkant

Variant 2b (scenario C Ecorys) Onderkant Bovenkant

Variant 2a (scenario D Ecorys) Onderkant Bovenkant

IFB 2021 - beheerlasten Gemeenten Provincies Waterschappen Rijkspartijen TOTAAL IFB 2021

20,5 1,8 1,5 5,6 29,3

20,5 1,8 1,5 5,6 29,3

45,1 3,9 3,2 12,2 64,4

45,1 3,9 3,2 12,2 64,4

54,6 4,7 3,9 14,8 77,9

54,6 4,7 3,9 14,8 77,9

IFB 2023 - beheerlasten Gemeenten Provincies Waterschappen Rijkspartijen TOTAAL IFB 2023 VERSCHIL

35,4 3,0 2,5 9,6 50,6 -21,3

35,4 3,0 2,5 9,6 50,6 -21,3

39,1 3,3 2,8 10,6 55,8 8,6

39,1 3,3 2,8 10,6 55,8 8,6

45,4 3,9 3,2 12,3 64,9 13,0

45,4 3,9 3,2 12,3 64,9 13,0

De bron voor de beheerlast in het Integraal Financieel Beeld van 2021 was de rapportage van Ecorys/ Senze. Daarin zijn voor de beheerlasten een viertal scenario’s (A, B, C en D) doorgerekend. Voor scenario B van het DSO-LV en IPLO zijn - op basis van de investeringen door het Rijk - de beheerkosten voor de bevoegde gezagen tezamen op € 29,3 mln. berekend. Dit maakt onderdeel uit van variant 1 van het Integraal Financieel Beeld. Voor scenario C en D zijn de beheerkosten op respectievelijk € 64,4 mln. en € 77,9 mln. berekend. 29 Deze maken onderdeel uit van variant 2b en 2a van het Integraal Financieel Beeld. (prijspeil 2022)

27 Handreiking kosten-batenanalyse voor ICT projecten, Actieprogramma Maatschappelijke Sectoren & ICT, december 2007 28 Externe Audit DSO-LV deel 2 – beheer en doorontwikkeling, 28 april 2022, pag. 13 29 Rapportage financiële effecten DSO-LV en IPLO, Ecorys/Senze, 26 februari 2021, pagina 43.

Pagina 20 van 105

Op basis van de nieuwe aangeleverde cijfers is een actuele raming voor de beheerlasten van het DSO-LV en IPLO opgesteld. Voor variant 1 bedraagt de totale geactualiseerde raming van de beheerkosten €50,6 mln. Een stijging van € 21,3 mln. ten opzichte van het Integraal Financieel Beeld van 2021. Voor de varianten 2b en 2a bedragen de beheerkosten respectievelijk € 55,8 mln. en € 64,9 mln. 30 (prijspeil 2022) Op basis van business cases worden besluiten genomen over de bouw van de nieuwe componenten en de daaruit volgende beheerlasten als onderdeel van de Uitbouw van het DSO. Dat zal naar verwachting tot nieuwe investeringen en daarmee tot extra beheerlasten leiden maar mogelijk ook besparingen met zich meebrengen. Nog niet te bepalen is wat de eventuele effecten voor het totaal daarvan zijn. Belangrijke kanttekening is dat in de bovenstaande raming alleen de componenten opgenomen zijn waarover bestuurlijke afspraken zijn gemaakt. Dat betekent dat o.a. de volgende componenten nog niet zijn meegenomen: versterking serviceketen (naar verwachting geen beheer component), kenniscentrum onteigening, calamiteiten, de staging-omgeving, Indringend ketentest (IKT) en het mastertestplan. Er is door ons niet vastgesteld of dit overzicht compleet is.

30 Aan de slag met de Omgevingswet, Meerjarenraming IFB – scenario – (versie 1.2), 25 april 2023

Pagina 21 van 105

5. Actualisatie transitiekosten 5.1 Inleiding In hoofdstuk 5 worden de transitiekosten uit het Integraal Financieel Beeld geactualiseerd. Het deelonderzoek dat daarvoor als basis is gebruikt betreft het onderzoek van KPMG31. Het rapport van KPMG is begin 2021 opgeleverd met de kennis die toen beschikbaar was. In dit deelrapport wordt daar de kennis van nu, begin 2023, aan toegevoegd. In paragraaf 5.2 staan de wijzigingen die op basis van de laatste kennis en inzichten ten aanzien van de transitiekosten te verwachten zijn. In paragraaf 5.3 staan de resultaten van de expertsessies, in paragraaf 5.4 staat een samenvatting van de actualisatie van de transitiekosten en tot slot is in paragraaf 5.5 een samenvatting van de uitstelkosten opgenomen. Voor elk van de overheden is tevens in de desbetreffende paragraaf aangegeven wanneer in de tijd de eenmalige effecten te verwachten zijn. Deels hebben de uitgaven voor de eenmalige financiële effecten al plaatsgevonden en deels moeten die nog gaan plaatsvinden.

5.2 Veranderende inzichten en externe ontwikkelingen Sinds het opstellen van het Integraal Financieel Beeld is sprake van veranderende inzichten en externe ontwikkelingen. Beide zijn mogelijk van invloed op de financiële effecten voor de overheden. De belangrijkste ontwikkeling die invloed heeft op de transitiekosten is de latere inwerkingtreding van de Ow. In totaal is de inwerkingtredingsdatum sinds het opstellen van het Integraal Financieel Beeld met twee jaren uitgesteld. Verder zijn er nieuwe inzichten ten aanzien van het gebruik van de Ow ontstaan zowel bij ketenpartners als overheden. Een andere ontwikkeling die een relatief groot effect heeft op de transitiekosten betreft de inflatie. Het Integraal Financieel Beeld ging nog uit van het prijspeil van 2019 en is deze rapportage zijn alle cijfers naar prijspeil 2022 gebracht. De laatste ontwikkeling is dat na de inwerkingtreding van de Ow er nog verschillende activiteiten moeten worden gedaan om effectief en efficiënt gebruikt te maken van de Ow. Deze paragraaf gaat nader in op: • • • •

Aanpassing prijspeil; Uitstel van de inwerkingtredingsdatum; Nieuw onderzoek bij de ketenpartners; Transitiekosten na de inwerkingtredingsdatum.

31 Onderzoek transitiekosten Omgevingswet, 3 februari 2021, KPMG

Pagina 22 van 105

Aanpassen prijspeil KPMG hanteert voor het onderzoek naar de transitiekosten prijspeil 2019 net als de meeste andere onderzoeken die voor het Integraal Financieel Beeld zijn gebruikt.32 Om de cijfers meer realiteitswaarde te geven is het nodig om het prijspeil aan te passen naar 2022. Dat is bij het opstellen van deze rapportage het laatste prijspeil dat het CBS voor een heel jaar heeft gepubliceerd. In bijlage 5 staat de ontwikkeling van het Consumenten Prijs Indexcijfer (CPI) voor de periode 2015-202233. In de onderstaande tabel staan voor de transitiekosten de consequenties van de aanpassing van het prijspeil voor de vier overheden. Concreet betekent de aanpassing van het prijspeil dat de transitiekosten 14,3% hoger zijn dan in het Integraal Financieel Beeld uit 2021. Tabel 7: Aanpassing prijspeil transitiekosten voor vier overheden (bedragen x € 1mln.)

Oorspronkelijke raming transitiekosten KPMG (prijspeil 2019)

Omschrijving

Gecorrigeerde raming transitiekosten KPMG (prijspeil 2022)

Transitiekosten (inclusief onzekerheidsmarge op prijspeil 2022)

Onzekerheidsmarge

Gemeenten

€

1.380

€ 1.578

€ 1.263

€ 1.894

20%

Provincies

€

104

€ 119

€ 107

€ 131

10%

Waterschappen

€

70

€ 80

€ 72

€ 88

10%

Rijk

€

78

€ 89

€ 85

€ 94

5%

€ 1.527

€ 2.207

TOTAAL

KPMG heeft met prijspeil 2019 de transitiekosten met een onzekerheidsmarge tussen de €1,3 en 1,9 mld. geraamd. Met prijspeil 2022 liggen de transitiekosten, met een gelijkblijvende onzekerheidsmarge, tussen de € 1,5 mld. en € 2,2 mld. In deze rapportage is voor de jaren na 2022 geen indexatie gehanteerd. Ook dat zijn dus cijfers met prijspeil 2022. Uitstel van de inwerkingtredingsdatum KPMG is ervan uitgegaan dat de Ow per 1 januari 2022 zou worden ingevoerd34. Inmiddels wordt ervan uitgegaan dat de inwerkingtredingsdatum 1 januari 2024 wordt. Concreet betekent dat een uitstel van de inwerkingtredingsdatum van twee jaar ten opzichte van het rapport van KPMG35.

32 Rapporten van Ecorys/Senze zijn uitgegaan van prijspeil 2020: te weten: ‘Rapportage financiële effecten DSO-LV en IPLO , 26 februari 2021‘ en

‘Financiële effecten ‘de knip’ 11 januari 2021” 33 https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/83131NED/table 34 Onderzoek transitiekosten Omgevingswet, 3 februari 2021, KPMG, pagina 8 35 Onderzoek transitiekosten Omgevingswet, 3 februari 2021, KPMG, pag. 12

Pagina 23 van 105

In het onderzoek van KPMG naar de transitiekosten is ook onderzoek gedaan naar de uitstelkosten van de latere inwerkingtredingsdatum. Het betreft uitstelkosten die door de overheden zijn gemaakt voor de periode 1 januari 2021 naar 1 januari 202236. KPMG geeft aan dat het uitstel van 1 januari 2021 naar 1 januari 2022 van de inwerkingtredingdatum niet voor alle organisaties leidt tot hogere transitiekosten. Bij een aantal organisaties levert het vooral een verschuiving van de transitiekosten op naar latere jaren. KPMG constateert dat ‘de mate waarin organisaties gevorderd zijn in hun transitie naar het nieuwe stelsel onder de Ow, invloed heeft op de hoogte van deze extra transitiekosten. Over het algemeen geldt dat organisaties die verder zijn in de transitie meer kosten als gevolg van het uitstel ervaren’.37 In 2021 zijn volgens KPMG over het algemeen rijkspartijen, provincies en waterschappen verder in hun transitie dan gemeenten. Dat verklaart de relatief lage kosten voor uitstel voor 355 gemeenten (€ 54 mln.), terwijl deze voor 12 provincies € 3,5 mln., voor 21 waterschappen € 11 mln. en voor 6 rijkspartijen € 8,5 mln. bedragen. KPMG heeft geen inschatting gemaakt van de kosten van verder uitstel voor latere jaren (2022 en 2023) omdat daar toen nog geen sprake van was. In dit deelrapport is afzonderlijk naar de uitstelkosten voor 2022 en 2023 gekeken.

Daarvoor is opnieuw geïnventariseerd welke kosten als gevolg van het uitstel van de inwerkingtreding door de verschillende bevoegde gezagen gemaakt worden. Nieuw onderzoek bij de ketenpartners In het rapport van KPMG zijn de ketenpartners (o.a. omgevingsdiensten en GGD-en) via de decentrale overheden meegenomen.38 Hiervoor is destijds geen specifiek onderzoek bij de ketenpartners gedaan, maar was de aanname dat dit in de cijfers van met name de gemeenten en provincies opgenomen was. Op enkele plaatsen worden door KPMG onderdelen van transitiekosten bij ketenpartners genoemd.39 In de brongegevens voor het bepalen van de transitiekosten die gebruikt zijn door KPMG blijken deze ketenpartners echter niet volledig te zijn opgenomen. Uit nader onderzoek van CEBEON blijkt dat de transitiekosten voor omgevingsdiensten tussen de € 100 en 140 mln.40 uitkomen. Het betreft kosten die door ons deels aan gemeenten (60%) en deels aan provincies (40%) als bevoegde gezagen toegerekend worden.

36 Onderzoek transitiekosten Omgevingswet, 3 februari 2021, KPMG, pagina 27 (gemeenten), 31 (provincie) en 36 (waterschappen) 37 Onderzoek transitiekosten Omgevingswet, 3 februari 2021, pagina 21 38 Onderzoek transitiekosten Omgevingswet, 3 februari 2021, KPMG, pag. 13 39 Onderzoek transitiekosten Omgevingswet, 3 februari 2021, KPMG, pagina 20 40 Financiële effecten Omgevingswet, 25 april 2022, CEBEON

Pagina 24 van 105

Daarnaast zijn ook de kosten voor veiligheidsregio’s in kaart gebracht. De bandbreedte van de transitiekosten ligt voor de veiligheidsregio’s tussen de € 20 en € 30 mln.41 Het betreft kosten die alleen aan gemeenten als bevoegd gezag toegerekend worden42. Transitiekosten na inwerkingtredingsdatum KPMG hanteert voor het in beeld brengen van de transitiekosten na de inwerkingtredingsdatum de overgangstermijn die op grond van de regelgeving voor de verschillende overheden gelden. Deze termijn verschilt per overheid. Zo hebben de provincies geen overgangstermijn en de waterschappen een termijn van twee jaar na inwerkingtreding. Gemeenten krijgen na inwerkingtreding nog drie jaar om de omgevingsvisie vast te stellen. Daarnaast hebben gemeenten tot 2029 om een omgevingsplan vast te stellen. Na inwerkingtreding worden door gemeenten dus nog zes jaar en door waterschappen nog gedurende twee jaar transitiekosten gemaakt. Voor de periode na de inwerkingtreding van de Ow heeft KPMG op basis van de nog te verrichten werkzaamheden een inschatting van de kosten gemaakt43. Door het uitstel van de inwerkingtredingsdatum zullen deze werkzaamheden in de tijd naar achter schuiven.

Het betreft met name het onderbrengen van regelgeving en daarmee samenhangende informatie in het DSO, organisatie- en cultuurverandering, aanpassingen vanwege de oplevering van DSO-basisniveau (niveau dat volgt op DSO-IWT niveau), de overdracht van de programmaorganisatie naar de lijn, etc. Het betreft kosten die in de komende jaren nog gemaakt gaan worden en welke betrokken dienen te worden in de toekomstige monitoring en evaluatie van de financiële effecten van de Ow. In dit deelrapport wordt daar per overheid nader op ingegaan. Door de gemeenten, provincies, waterschappen en Rijkspartijen worden ook na de overgangsperiode nog transitiekosten gemaakt met name als gevolg van het gebruik maken van de onderdelen van het DSO die voorvloeien uit de uitbouw hiervan. Deze kosten zijn nog niet bekend en kunnen daarom niet in dit onderzoek worden meegenomen.