Bijlage 2 - Beleidsnotitie DOA2 - 2013.pdf
Tekst van het document
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
Doelgericht op Afstand II Borgen van het publiek belang Amsterdam 2013-2016
Amsterdam, 13 maart 2013
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
Voorwoord De gemeente Amsterdam heeft in het begin van de twintigste eeuw centrale markthallen opgericht, omdat men zag dat de weg van de visser naar de viswinkel, door een niet functionerende tussenhandel, veel te lang was. Hierdoor lag er stinkende en rottende vis in de winkels. Als reactie daarop werd vis via de centrale markthallen van de gemeente verhandeld, waar de viswinkels de vis op dezelfde dag konden inkopen als waarop deze in de haven was binnengebracht. Tegenwoordig heten de centrale markthallen Food Center Amsterdam, wat inmiddels al lang geen deelneming van de gemeente meer is. De markt werk prima en het publiek belang wordt nu op een andere manier behartigd (door de Voedsel en Warenautoriteit). Dit vroege voorbeeld van deelnemingenbeleid laat zien hoe de gemeente via een deelneming op succesvolle wijze het publieke belang kan behartigen. Maar, zoals bovenstaand voorbeeld ook schetst, is het publieke belang zeker niet statisch. De wereld is immers in beweging. Toen was een deelneming nodig voor de voedselvoorziening, de afgelopen decennia werd het belang behartigd als het ging om een voetbalstadion, elektriciteit, openvaar vervoer, congressen Daarom kan ook het beleid dat wordt gevoerd op de behartiging van het publiek belang niet statisch zijn.
Na diverse notities over de aanpak en organisatie van privatiseringen, uitplaatsingen en verzelfstandigingen, hebben wij in 2008 de beleidsnotitie Doelgericht op afstand opgesteld, waarin het beleid van de gemeente Amsterdam op het snijvlak van markt en overheid werd samengebracht in één integraal document. In de afgelopen vier jaar is de maatschappelijke context gewijzigd. Waar eerder de nadruk vooral op het op afstand plaatsen lag (het proces van verzelfstandigen en verkoop), is de laatste jaren veel meer nadruk komen te liggen op actief aandeelhouderschap: hoe borg je als overheid dat de maatschappelijke doelen bereikt worden met deelnemingenbeleid en hoe stel je je dan op als aandeelhouder. Op landelijk niveau heeft dat geleid tot het Eerste Kamer rapport ‘verbinding verbroken’ over effectiviteit van verzelfstandigen. Hierin wordt geconcludeerd dat sturingsmogelijkheden niet verdwenen of weggegeven zijn, maar dat moet worden nagedacht over de aard en de kwaliteit van die verbindingen. En dat het in het privatiserings- en verzelfstandigingsbeleid van de afgelopen twintig jaar heeft ontbroken aan een samenhangende visie op rijksoverheid en publiek belang. Elk beleid verdient periodiek herijking, zeker als de maatschappelijke context snel verandert.
Er is dan ook voldoende aanleiding om het geformuleerde beleid van 2008 opnieuw tegen het licht te houden en te actualiseren op basis van de recente ontwikkelingen, vandaar Doelgericht op afstand II. Centraal in Doelgericht op afstand II staat de behartiging van het publieke belang. De beleidslijnen voor deze behartiging blijven onveranderd. De ervaringen die hiermee de afgelopen jaren zijn opgedaan, zijn namelijk overwegend positief. Het principe dat stelt dat de gemeente taken niet zelf uitvoert, tenzij er geen andere mogelijkheden zijn, blijft overeind. Dit principe is bepalend voor de sturingsfilosofie van de gemeente Amsterdam. Daarnaast is in Doelgericht op afstand II veel aandacht voor de visie die de gemeente heeft op actief aandeelhouderschap én de wijze waarop wij dit in de praktijk toepassen. In de afgelopen jaren heeft Amsterdam op het gebied van deelnemingen veel toegevoegd aan haar rijke geschiedenis en goede resultaten geboekt op het snijvlak van markt en overheid. De verzelfstandiging van de Haven, de resultaten die GVB heeft geboekt als
2
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
gevolg van een strakkere sturing en bedrijfsmatige aanpak en de verkoop van de aandelen Nuon zijn hier voorbeelden van. Ook is de gemeente Amsterdam zich de afgelopen jaren steeds meer als actief aandeelhouder op gaan stellen door bijvoorbeeld Schiphol in publieke handen te houden, Carré op meer afstand te plaatsen en de exploitatie van de Beurs van Berlage tot een succes te maken en om de beloningen van directies te matigen. Voor de instrumenten die we als gemeente op dit snijvlak hebben, is terecht veel politieke aandacht. Het bovenstaande biedt mijns inziens voldoende reden om opnieuw gedegen het debat hierover aan te gaan naar aanleiding van Doelgericht op afstand II.
Carolien Gehrels Wethouder Deelnemingen en Bedrijven
3
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
Inhoud 1
Inleiding
7
1.1
Leeswijzer van deze notitie
8
2
Terugblik 2008 - 2012
9
2.1
Ontwikkelingen bij (toekomstige) deelnemingen
9
2.2
Ontwikkelingen in de maatschappelijke context
12
2.3
Conclusie
14
3
Hoe dient de gemeente het publiek belang?
15
3.1
Een juiste mix van instrumenten
15
3.2
Bestaand beleid: doelgericht op afstand
16
3.3
Visie op governance 2013-2016
18
3.4
Amsterdamse uitgangspunten/keuzes
20
4
Oprichting deelneming
23
4.1
Inleiding
23
4.2
Oprichting deelneming/verzelfstandiging
23
5
Beheer deelneming
29
5.1
Voorbereiden AVA
29
5.2
Monitoring Deelneming
31
5.3
Rapportages over MRI’s
31
5.4
Herijking deelneming
32
5.5
Liquidatie/verkoop deelneming
32
6
Bestuurlijke rolverdeling
34
6.1
Rolverdeling
34
6.2
Huidige rolverdeling per portefeuille
35
6.3
Rol van de Gemeenteraad bij oprichting en beheer deelnemingen
37
5
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
1
Inleiding
De gemeente Amsterdam is een grote en dynamische gemeente. Er gebeurt veel op alle mogelijke gebieden. De ene keer heeft de gemeente daarbij een actieve betrokkenheid, de andere keer niet. De wijze waarop de gemeente betrokken is en welke rol wij vervullen, hangt af van het publieke belang, hoe dat publieke belang behartigd en geborgd kan worden en welke keuzes de politiek daarin maakt. In 2008 is de beleidsnotitie Doelgericht op Afstand (DOA)1 vastgesteld. Hierin is vastgelegd hoe de gemeente Amsterdam het publieke belang behartigt, wanneer dit door middel van een deelneming wordt gediend. Ook wordt in deze notitie geschetst wat de aanpak en werkwijze is bij verzelfstandigingen. DOA I is opgesteld in een decennium waar de (politieke) aandacht vooral op het op afstand plaatsen lag: het behartigen van het publiek belang, zonder dit in eigen hand uit te voeren. De nadruk lag op marktwerking en op liberalisering. Amsterdam was hier meer terughoudend in, zoals blijkt uit de inspanningen in 2006 om de privatisering van Schiphol tegen te houden. De laatste jaren is deze nadruk verschoven; het kan immers voorkomen dat het belang van een onderneming haaks op het publiek belang staat. Discussies rondom GVB en Cition zijn een voorbeeld van de noodzaak om als overheid grip op het bereiken van de beleidsdoelstellingen te behouden.
Daarnaast is de afgelopen jaren veel meer aandacht gekomen voor maatschappelijk verantwoord ondernemen; voor de hoogte van beloningen van bestuurders, voor duurzaamheid en voor diversiteit. Kortom: er is reden genoeg om het Amsterdamse beleid, zoals vastgesteld in DOA te actualiseren. Belangrijk daarbij is dat we de eerder gemaakte keuzes bevestigen en nieuwe keuzes maken - met betrekking tot de wijze waarop we als overheid grip hebben op de beleidsdoelstellingen, ook na verzelfstandiging en met betrekking tot maatschappelijk verantwoord ondernemen. Met de bestuurlijke vaststelling van deze notitie heeft de gemeente opnieuw een duidelijk, samenhangend en actueel beleidskader op het gebied van de uitoefening van onze zeggenschap over privaatrechtelijke organisaties, waar we de komende jaren mee vooruit kunnen. Hierbij wordt opgemerkt dat Doelgericht op Afstand een kader en geen keurslijf is. 1
De aanpak en werkwijze van deze terreinen was oorspronkelijk geformuleerd in drie beleidsnotities, te weten:
Aanpak en organisatie privatisering, externe verzelfstandiging en uitplaatsing gemeente Amsterdam II (2002);
Notitie Gemeentelijk Deelnemingenbeleid Amsterdam (2003) en; Beleidsnotitie Gemeentelijke Vertegenwoordigingen (2002).
En werd in 2008 samengebracht in de beleidsnotitie Doelgericht op afstand.
7
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
Dat laatste kan ook niet. In de praktijk zijn de situaties te divers om via vooraf voorgeschreven regels en procedures tot oplossingen te komen. Maatwerk is hier eerder de regel dan de uitzondering. Maar maatwerk moet niet uitmonden in vrijblijvendheid en adhocratie. Vandaar deze beleidsnotitie die richting en kaders geeft aan ons handelen op dit beleidsterrein.
1.1
Leeswijzer van deze notitie
Deze notitie start met een terugblik op de periode sinds het vaststellen van DOA. Hierin worden belangrijke ontwikkelingen bij de verschillende deelnemingen beschreven en ook de belangrijkste politieke ontwikkelingen die dit beleidsterrein raken. Hoofdstuk drie gaat in op de bestuurlijke keuzes die ten grondslag liggen aan DOA II: op de keuzes die al in DOA I gemaakt werden en op de (eventueel al in andere beleidsstukken vastgestelde) nieuwe keuzes die in DOA II gemaakt worden. Hoofdstuk vier schetst vervolgens de aanpak die wordt gehanteerd bij het oprichten van nieuwe deelnemingen, bijvoorbeeld bij een verzelfstandiging. Specifieke aandacht is daarbij voor de wijze waarop wij de sturing op de deelneming inrichten om ons als een actief aandeelhouder op te kunnen stellen. Hoofdstuk vijf gaat in op de wijze waarop de gemeente de sturing op deelnemingen in de praktijk uitvoert: op het beheer van deelnemingen, vanaf het moment dat ze zijn opgericht, tot het moment van een eventuele liquidatie of verkoop. In hoofdstuk zes wordt tenslotte de bestuurlijke rolverdeling bij het deelnemingenbeheer beschreven.
8
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
2
Terugblik 2008 - 2012
De deelnemingen waarin de gemeente Amsterdam participeert zijn divers van aard en van omvang. Sommige deelnemingen staan vaak in de schijnwerpers, anderen zijn minder bekend bij het publiek. In dit hoofdstuk wordt een aantal belangrijke ontwikkelingen binnen de verschillende deelnemingen belicht, die zich de afgelopen tijd hebben voorgedaan. Een feitelijk overzicht van de ontwikkelingen bij alle deelnemingen is als bijlage toegevoegd. In het tweede deel van het hoofdstuk gaan we verder in op de ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan ten aanzien van het beleid dat in DOA is vastgelegd.
2.1
Ontwikkelingen bij (toekomstige) deelnemingen
De uitvoering van het deelnemingenbeleid wordt in de praktijk gedreven door verschillende oorzaken. Soms is het de ambitie van de gemeente, soms zijn het veranderende marktomstandigheden, soms uit noodzaak en tenslotte kunnen ook veranderingen in wet- en regelgeving de uitvoering beïnvloeden. In deze paragraaf wordt een aantal exemplarische ontwikkelingen geschetst die zich bij grote deelnemingen hebben voorgedaan. als gevolg van ambitie, veranderde marktomstandigheden, noodzaak, wet –en regelgeving of een combinatie hiervan. AEB: verzelfstandiging in verband met gemeentelijke ambities en veranderde marktomstandigheden Het Afval Energie Bedrijf (AEB) is een gemeentelijke dienst van de gemeente Amsterdam. In 2007 is een verzelfstandigingstraject gestart met de denkfase en vervolgens de onderzoeksfase. Hierin is onderzocht welke besturingsvariant het beste past bij AEB en de voorwaarden van de gemeente Amsterdam. In 2009 is het verzelfstandigingstraject opgeschort als gevolg van de toen snel verslechterende marktomstandigheden, gecombineerd met de mogelijke consequenties van verzelfstandiging op de lange termijncontracten. Toen bleek dat de marktomstandigheden niet zouden verbeteren, heeft AEB in 2010 een strategische verkenning uitgevoerd naar de beste manier om op de veranderde marktomstandigheden in te spelen.
Daarbij is nadrukkelijker breder gekeken dan afval alleen door ook de ontwikkelingen in energie en grondstoffen mee te nemen. Conclusie hiervan was dat AEB zich wil blijven ontwikkelen van een verwerker van afval tot een producent van duurzame energie en herwinbare grondstoffen, evenals regisseur van de afvalketen in de metropoolregio Amsterdam. Deze transitie betekent dat een aantal veranderingen nodig is. Deze zijn deels in gang gezet, maar de huidige status van AEB als gemeentelijke dienst vormt hierbij een belemmering. Als gemeentelijke dienst is het voor AEB vrijwel onmogelijk om succesvol op de (vrije) markt voor afval te opereren, terwijl dit een noodzakelijke randvoorwaarde voor continuïteit is. Daarnaast is het nu lastiger om participaties toe te staan en in formele samenwerkingsverbanden gezamenlijke activiteiten te ontplooien. Op basis van bovengenoemde overwegingen is verzelfstandiging van AEB de meest zinvolle optie, omdat hiermee de continuïteit het beste wordt geborgd en ook de transitie naar een meer duurzame economie van Amsterdam beter tot haar recht kan komen.
9
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
GVB: verzelfstandiging uit wettelijke noodzaak en om marktconforme prestaties te realiseren GVB is opgericht in 1903 en van een weinig efficiënt functionerende diensttak in de jaren tachtig en negentig omgevormd tot een marktconform opererend bedrijf, dat nog altijd oog heeft voor zijn maatschappelijke verantwoordelijkheid. GVB is bewust niet geprivatiseerd, maar per 1 januari 2007 verzelfstandigd om het publiek belang te waarborgen. Waar de kosten van GVB sterk verlaagd zijn, zijn de prestaties van het GVB de afgelopen jaren sterk verbeterd; de kostendekkingsgraad is van 45% naar 70% gestegen. Verder is het arbeidsverzuim in tien jaar teruggedrongen van 16% naar 8%, is de rituitval sterk verlaagd en heeft de punctualiteit een flinke groei doorgemaakt (van 70% naar 95%). GVB besteedt veel aandacht aan duurzaamheid. Alle trams en metro’s rijden op groene stroom en GVB doet een proef naar een hybride-waterstofbus, die geen CO2 of stikstof uitstoot. Haven: verzelfstandiging om concurrerender te kunnen werken In mei 2009 heeft het College opdracht gegeven tot het denken over en het onderzoeken van de meest geschikte positionering van Haven Amsterdam en verzelfstandiging tot overheids-NV.
Verzelfstandiging moet Haven Amsterdam beter in staat stellen de doelstellingen van de Havenvisie 2008-2020 te realiseren, de internationale concurrentie het hoofd te bieden, de regionale samenwerking verder te bevorderen, lusten en lasten van de haven in de regio evenwichtiger te verdelen en de meer duurzame mobiliteit via het water en rail te bevorderen. Een overheids-NV lijkt hiervoor de meest passende rechtsvorm, omdat Haven Amsterdam NV publiekrechtelijke taken blijft uitvoeren en de havenactiviteiten grote effecten hebben op publieke doelen, zoals economie, milieu, ruimtelijke ordening, bereikbaarheid en veiligheid. Stadsherstel: publiek private samenwerking om sloop binnenstad tegen te gaan Stadsherstel werd opgericht in 1956 toen een groot deel van de Amsterdamse binnenstad met sloop werd bedreigd. In de afgelopen halve eeuw is er men er in geslaagd ruim 500 verkrotte panden te restaureren en tot aantrekkelijke woonhuizen te maken. Stadsherstel heeft tot doel het kopen en restaureren van bedreigde panden die karakteristiek zijn voor Amsterdam en hiervoor een goed gebruik zoekt. Voorts verzorgt Stadsherstel het onderhoud aan deze panden, zodat zij in goede staat blijven. Stadsherstel heeft bijvoorbeeld de door de Noord/Zuid lijn verzakte “Wevershuisjes” aan de Vijzelgracht in de afgelopen periode aangekocht, opgeknapt, in oude luister hersteld en alweer verhuurd.
De wit-blauwe geglazuurde KLM huisjes in de Oudezijds Armsteeg dragen bij aan het verder opknappen van het 1012-gebied. Amsterdam bezit 13% van de aandelen in Stadsherstel Amsterdam. De Beurs van Berlage: publiek private samenwerking om monumentaal pand te behouden In 2008 heeft de Gemeente Amsterdam de Beurs van Berlage overgenomen van Stadsdeel Amsterdam-Centrum. Direct heeft de gemeente 75% van het bezit verkocht aan drie partijen; die daarbij ook het 25% aandeel van de stad financierden. De nieuwe Beurs van Berlage CV heeft als doelstelling om het gebouw een (hernieuwde) invulling te geven, waarbij het draait om de kernbegrippen "maatschappelijk", "creatief" en "cultureel". Bovendien speelt de Beurs van Berlage een centrale rol in het 1012-project en het Rode Loper-project. De invloed van de aandeelhouder zit in grote, maar ook in kleine dingen. Zo zocht de Beurs van Berlage onlangs een nieuwe accountant. De raadsdiscussies over MKB ondernemingen bij aanbestedingen indachtig, heeft de gemeente aangedrongen op de keuze van een kleinere locale accountant – wat geschiedde.
10
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
Schiphol: verzelfstandigd, met behoud gemeentelijk belang Voormalig diensttak Schiphol is al in 1957 verzelfstandigd en één van de bekendste deelnemingen van de stad. Eerder was er sprake van een door mede-aandeelhouder de Staat gewenste beursgang van Schiphol, maar het gemeentelijk aandeelhouderschap heeft die beursgang voorkomen. Schiphol moet zich richten op het lange termijn behoud en uitbouw van het bestemmingennetwerk (hub-functie), dit vanwege de economische betekenis van Schiphol voor de regio. Een beursgenoteerde onderneming krijgt van haar aandeelhouders veelal niet de rust om lange termijn doelstellingen na te streven; korte termijn winsten kunnen dan gaan prevaleren.
Nuon – Alliander: verzelfstandiging, splitsing en verkoop als gevolg van wet- en regelgeving en ambitie In 1887 besloot de Amsterdamse raad tot de gemeentelijke exploitatie van gasfabrieken; en dertien jaar later tot de oprichting van een gemeentelijke Electrische Centrale. In 1938 besloot de gemeenteraad dat de dienst Gemeente Gasfabrieken en de dienst Gemeente Elektriciteitswerken zouden worden samengevoegd tot de dienst van het Gemeente Energiebedrijf. Dit bedrijf is in 1985gesplitst en verzelfstandigd, waarna de productietak in 1998 voor een goede prijs aan Reliant Energy is verkocht. In 2003 is dit deel vervolgens voor een schappelijke prijs weer teruggekocht door Nuon. Met de winst van de verkoop van de productietak zijn o.a. het Muziekgebouw aan het IJ en de grootschalige Carré renovatie deels bekostigd. Als gevolg van de Wet onafhankelijk netbeheer, is Nuon in 2009 gesplitst; en is de infrastructuur in Alliander ondergebracht, waar de gemeente 9% van de aandelen in heeft. Nuon is in datzelfde jaar met grote (boek)winst aan Vattenfall verkocht. Deel van de winst is gebruikt voor de bekostiging van de Noord-Zuidlijn en het Amsterdamse Investeringsfonds.
Stadion Amsterdam Arena: publiek-private samenwerking voor stadsontwikkeling Eind jaren tachtig was er behoefte aan een nieuw voetbalstadion, stadion de Meer voldeed niet meer aan de eisen van de tijd en kon beter plaatsmaken voor woningbouw. Zuid-Oost was een ideale locatie voor het nieuwe stadion, opdat deze buurt zich zo verder kon ontwikkelen tot een bruisende stadskern, met een voetbalstadion, bioscoop, theaters en concertzalen. Omdat de markt de financiering niet rond kon krijgen en de gemeente het in het belang van de ontwikkeling van de stad vond dat het stadion gerealiseerd werd in Zuid-Oost, heeft de gemeente besloten in deze deelneming te participeren. In 1996 is het stadion Amsterdam Arena geopend. Bij de heroverweging van de gemeentelijke deelnemingen in 2004 bleek dat het houden van de certificaten in de Arena geen publiek belang meer diende. Het stadion was er, het was multifunctioneel en zo functioneerde het ook. Bovendien waren er aan het houden van certificaten slechts zeer beperkte rechten verbonden. Hierdoor bestond er een onbalans tussen het ‘risico’ dat de gemeente liep, de verwachtingen van derden over de (formele) rol van de gemeente Amsterdam en de (formele) bevoegdheden van de gemeente Amsterdam. Daarom is destijds besloten tot verkoop.
Bijkomend voordeel daarbij was dat ook bespaard zou kunnen worden op de rentelasten (circa € 1 miljoen De afgelopen jaren hebben diverse onderhandelingsperiodes – zowel ambtelijk als bestuurlijk – niet tot het gewenste resultaat geleid; er is geen partij gevonden die de aandelen wil kopen voor de boekwaarde. Om deze redenen heeft B&W in 2008 het besluit uit 2004 om de gemeentelijke certificaten in Stadion Amsterdam ArenA NV. (de ArenA) te verkopen herzien en besloten genoemde certificaten vooralsnog aan te houden.
11
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
2.2
Ontwikkelingen in de maatschappelijke context
DOA is vastgesteld in een tijd waarin marktwerking en liberalisering centraal stonden. Beleid, zowel in Amsterdam en bij het Rijk was sterk gericht op het op afstand zetten. De aandacht lag bij het “op afstand” in “Doelgericht op Afstand”. De afgelopen jaren is hier meer balans in gekomen; het Doelgericht is belangrijker geworden. Het deelnemingenbeleid gaat over organisaties die ook een publiek belang behartigen; de laatste tijd is meer aandacht gekomen voor de mogelijkheden die een overheid moet hebben om te zorgen dat dit belang ook goed behartigd kan worden in samenhang met ‘good governance’ (goed toezicht), rendement en maatschappelijk verantwoord ondernemen. In deze paragraaf worden de belangrijkste politiek-maatschappelijke ontwikkelingen toegelicht die deze trend – en daarmee één van de aanleidingen voor DOA II - benadrukken. Sturingsrelaties Privatiseringen en verzelfstandigingen hebben een belangrijke rol gespeeld in het beleid van de rijksoverheid in voorgaande decennia. Deze privatiseringen en verzelfstandigingen hebben de relatie tussen overheid en samenleving ingrijpend veranderd en geleid tot aanhoudende maatschappelijke discussie. Die discussies gaan over de gevolgen van het privatiserings- en verzelfstandigingsbeleid en de consequenties hiervan voor de burger.
Voor de Eerste Kamer was dit aanleiding voor een systematische terugblik op de parlementaire besluitvorming2. De onderzoekscommissie die de gevolgen en consequenties in beeld bracht, trekt een tweetal belangrijke conclusies: sturingsmogelijkheden zijn niet verdwenen of weggegeven. Wel moet worden nagedacht over de aard en de kwaliteit van die verbindingen. Hierbij is het van belang om de vereisten van de democratische rechtsstaat voor ogen te houden en een brede weging van publieke belangen te maken; in het privatiserings- en verzelfstandigingsbeleid van de afgelopen twintig jaar heeft het ontbroken aan een samenhangende visie op rijksoverheid en publiek belang. De gemeente handhaaft de strekking van haar deelnemingenbeleid en actualiseert dit mede aan de hand van ontwikkelingen zoals in dit rapport genoemd. Ook actualiseert de gemeente in deze nota de verbindingen, met name die tussen aandeelhouder, RvC en directie. Wet Bestuur en Toezicht De wet Bestuur en Toezicht treedt in 2013 in werking. Met deze wet wordt onder andere mogelijk gemaakt dat vennootschappen voor één Raad van Bestuur kiezen. In de huidige wettelijke verdeling van taken, verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden tussen bestuurders en commissarissen is een dergelijke ‘One Tier Board’ moeilijk verenigbaar.
De achtergrond van deze mogelijkheid is de opkomst van deze bestuursvorm in het internationale bedrijfsleven. Een onderneming heeft dan nog meer één bestuurslaag waarin uitvoerende (directie) en niet uitvoerende bestuurders (RvC) zitting hebben. Als voordeel van dit Angelsaksische model wordt genoemd dat het de informatiekloof dicht tussen directie en RvC-leden en bovendien dat beide gelijktijdig geïnformeerd worden over relevante ontwikkelingen. Als nadeel wordt genoemd dat hier 2
Verbinding verbroken? Onderzoek naar de parlementaire besluitvorming over de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten, 30 oktober 2012
12
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
onafhankelijkheidsproblemen kunnen ontstaan, met name bij de niet –uitvoerende bestuurders (RvC) die veel directer verantwoordelijk worden voor het ondernemingsbeleid. De gemeente acht de introductie van een “one tier board” voor haar deelnemingen niet wenselijk. In de huidige “Two Tier Board” is de RvC onafhankelijk van de directie gepositioneerd en er bestaat zo een eenduidige rolverdeling. Hierdoor kan het publieke belang in de rolverdeling tussen aandeelhouder, RvC en directie beter worden geborgd. In die zin kiest de gemeente voor de voortzetting van deze “Rijnlandse” benadering. Daarnaast bevat de nieuwe wet een aantal bepalingen, die ook voor de vennootschappen waarin de gemeente participeert van belang (kunnen) zijn: de maximering van het aantal toezichthoudende functies dat een persoon mag hebben; een nieuwe regeling op het gebied van tegenstrijdig belang; streefcijfers diversiteit (m/v) binnen de Raad van Bestuur en de Raad van Commissarissen. Het deelnemingenbeleid van Amsterdam voldoet al aan deze wet ten aanzien van het maximaal aantal toezichthoudende functies dat al door de gemeente wordt gemonitord in het kader van de code Tabaksblat; ook heeft de gemeente met het beleid op maatschappelijk verantwoord ondernemen aandacht voor diversiteit.
Beloningen in de (semi)publieke sector In 2006 trad de wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (WOPT) in werking. In deze wet is geregeld dat inkomens openbaar moeten worden gemaakt als ze hoger zijn dan de Wopt-norm (~één ministerssalaris) voor topfunctionarissen bij: publieke instellingen: ministeries, provincies, gemeenten en waterschappen; semi-publieke instellingen: ziekenhuizen, scholen, publieke omroepen en woningbouwcorporaties. Deze instellingen worden geheel of gedeeltelijk door de overheid betaald. Sinds 2006 is de maatschappelijke en politieke aandacht voor topinkomens verder toegenomen; ook de hoogte van de salarissen nam toe. In de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (WNT), die in januari 2013 in werking treedt is vastgelegd dat topfunctionarissen in die sector niet meer dan 130% van een ministerssalaris mogen verdienen. Ook worden in deze wet regels aan de hoogte van de zogenaamde ‘gouden handdruk’ gesteld. In het Regeerakkoord Rutte-Asscher wordt voorgesteld de topinkomens in de (semi) publieke sector nog verder aan banden te leggen. De gemeente Amsterdam volgt in beginsel voor deelnemingen waar zij doorslaggevende zeggenschap heeft het rijksbeleid.
Wet Markt- en Overheid Een andere relevante ontwikkeling op het snijvlak van markt en overheid is de nieuwe Wet Markt- en Overheid om concurrentievervalsing tegen te gaan in situaties waarin overheden zich direct of indirect bezighouden met het aanbieden van goederen of
13
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
diensten op de markt. In geval een gemeentelijke dienst diensten aanbiedt die ook op de markt te verkrijgen zijn, kan dit aanleiding zijn om deze activiteit op afstand te zetten. Deze wet geeft op zichzelf geen reden om het deelnemingenbeleid aan te passen. Wel wordt er op deze wijze een nieuw element toegevoegd aan het afwegingskader bij verzelfstandigingstrajecten en het zijn dat de gemeente op grond van deze wetgeving tot een verzelfstandigingstraject zal besluiten. In voorkomende gevallen anticipeert de gemeente al op deze wet. De verzelfstandiging van AEB kan hier als een voorbeeld van worden gezien. Overige ontwikkelingen Tenslotte zagen we in het bedrijfsleven de opkomst van de activistische aandeelhouder die enerzijds ingeslapen bedrijven tot grote effciencyslagen kon dwingen, maar anderzijds, met korte termijn winstmaximalisatie doelstellingen, goedlopende bedrijven ook tot de financiële afgrond konden brengen. Een bekend voorbeeld hiervan is ABN Amro, dat door haar aandeelhouder gedwongen werd op te splitsen. Duizenden Nederlandse arbeidsplaatsen zijn hierdoor verloren gegaan. Bij de woningcorporaties kwamen de Raden van Bestuur en de Raden van Toezicht een aantal malen in opspraak en is de Code Tabaksblat is door de Commissie Frijns geactualiseerd.
Wij kiezen als gemeente voor betrokken en actief aandeelhouderschap waarbij politiek bestuurlijke doelstellingen en financieel rendement op evenwichtige wijze worden nagestreefd en de principes van “good governance” worden geborgd. Als onderdeel hiervan hebben wij beleid opgesteld ten aanzien van maatschappelijk verantwoord ondernemen en de beloningen van bestuurders bij deelnemingen waarin wij participeren.
2.3
Conclusie
Terugblikkend kan worden geconstateerd dat het deelnemingenbeleid van de gemeente Amsterdam positieve resultaten heeft gekend. Het college van B&W kiest er dan ook voor om dit beleid voort te zetten. Wel is een duidelijke ontwikkeling te constateren in wet- en regelgeving gericht op het versterken van de Governance, het beperken van de topinkomens en het maatschappelijk ondernemen. Het bestaande DOA-beleid wordt hierop geactualiseerd; in het volgende hoofdstuk wordt toegelicht welke bestuurlijke keuzes hiertoe worden gemaakt.
14
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
3
Hoe dient de gemeente het publiek belang?
3.1
Een juiste mix van instrumenten
De vraag is hoe de gemeente Amsterdam het publieke belang behartigt, zonder daarbij alle taken en activiteiten in eigen hand te hebben. Dit stuk heet ook ‘Doelgericht op Afstand’: hoe kan de gemeente op afstand, dus via zeggenschapsrelaties, het publiek belang behartigen. De afbakening van het publiek belang is moeilijk aan te geven; het blijkt zelfs niet eenvoudig te definiëren. Er is in wezen sprake van een publiek belang wanneer de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat 3 dit belang anders niet goed tot zijn recht komt . In dat geval dient de overheid dit publieke belang te borgen. Dit geldt bijvoorbeeld voor collectieve goederen, die zonder overheidsborging niet beschikbaar komen. Het is dus de overheid die bepaalt wat een publiek belang is en daarbij geldt het primaat van de politiek. In het verleden vielen zaken als nutsvoorzieningen, openbaar vervoer, de sociale woningbouw, maar ook cultureel erfgoed onder het publiek belang, waarbij uitvoering in handen van de overheid lag. Zelfs de voedselvoorziening kon onder het publiek belang vallen, zoals het voorwoord illustreert.
De laatste decennia is steeds kritischer gekeken naar de wijze waarop dit belang het beste behartigd kan worden en zijn steeds meer taken op afstand gezet, of volledig aan de markt overgelaten; zo zijn de energie-, telecommunicatie- en postmarkt inmiddels geliberaliseerd en ook de openbaar vervoerbedrijven zijn verzelfstandigd of geprivatiseerd. Toch klinken er vaak ook geluiden om taken weer terug in handen van de overheid te geven, of in ieder geval onder een strakkere regie te plaatsen. Kortom, de afbakening van het publiek belang is geen gegeven, maar een politieke afweging. Daarom is het ook belangrijk om steeds te blijven afwegen of – in de heersende politieke setting – het publiek belang het meest gediend is bij de huidige mix van instrumenten die wordt ingezet om dit belang te dienen. Elke nieuwe collegeperiode wordt daarom met behulp van een herijking bekeken of de huidige deelnemingen nog altijd de juiste instrumenten zijn om dit belang te dienen; daarnaast kan het om andere, bijvoorbeeld financiële, redenen nuttig blijken om geregeld een toets uit te voeren of het publiek belang op de juiste wijze behartigd wordt.
3
Gebaseerd op de definitie die de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in 2000 in het rapport Borgen van Publiek Belang
15
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
3.2
Bestaand beleid: doelgericht op afstand
De meest elementaire keuze die de gemeente heeft gemaakt met het vaststellen van Doelgericht op Afstand in 2008, is dat de gemeente alleen taken uitvoert of laat uitvoeren die voortkomen uit een gemeentelijk publiek belang. De gemeente hanteert een denkkader, waarin die vragen en overwegingen zijn opgenomen, die antwoord moeten geven op de vraag op welke wijze het publiek belang het beste behartigd kan worden. Deze vraag kan op verschillende momenten worden gesteld: bij een verzelfstandiging (is verzelfstandiging naar een deelneming wel de beste keuze?), bij de oprichting van een deelneming of coöperatie, maar ook bij de vierjaarlijkse herijking van de deelnemingen. Ook kunnen wettelijke verplichtingen of financiële redenen aanleiding geven om voor een bepaalde activiteit het denkkader DOA te doorlopen. Schematisch ziet het denkkader DOA er als volgt uit: Afwegingen 1) Is er sprake van een gemeentelijk publiek belang?
Nee
Aan de markt of andere overheden overlaten
Ja
Interne uitvoering: uitvoering door dienst of bedrijf
Politieke afweging
Ja 2) Is volledige gemeentelijke betrokkenheid noodzakelijk? Nee 3) Is behartiging belang als opdracht- of regelgever of subsidie- of leningverstrekker mogelijk en afdoende?
Ja Uitvoering door markt (regulering/subsidiering/lening)
Wettelijke verplichting Kosten Specialistische kennis in eigen hand
Subsidie verstrekken Opdracht geven Reguleren (Wet- en Regelgeving) Lening of garantie verstrekken
Nee Wettelijke eisen rechtsvorm 4) Keuze meest geschikte rechtsvorm
Gemeenschappelijke regeling
Stichting/vereniging
Deelneming (BV/NV/CV/VoF/Coöperatie)
Interne uitvoering:uitvoering door dienst of bedrijf
Beïnvloedingsmogelijkheden Financieringsmogelijkheden Mogelijkheid tot winstuitkering Samenwerkingsmogelijkheden Toetredings- en exitmogelijkheden Aansprakelijkheidsregime Fiscaliteit
Ongeoorloofde staatssteun
Figuur 1 Denkkader DOA Bij het doorlopen van de stappen, wordt steeds een andere afweging gemaakt. Deze afwegingen worden hieronder toegelicht: 1
Is er sprake van een gemeentelijk publiek belang? Uitgangspunt is dat de gemeente alleen taken uitvoert of laat uitvoeren die voortkomen uit een gemeentelijk publiek belang. Of iets een publiek belang is, is een politieke afweging. Het gaat dus om belangen die het gemeentebestuur wil behartigen, met de gemeentelijke bevoegdheden kan behartigen en waarvoor vervolgens beleid en activiteiten worden ontwikkeld.
16
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
2
Is volledige gemeentelijke betrokkenheid noodzakelijk? Volledige gemeentelijke betrokkenheid kan bijvoorbeeld voortkomen uit: een wettelijke verplichting een taak intern door de gemeente uit te voeren. Bijvoorbeeld: het sluiten van huwelijken door de Burgerlijke stand of de heffing en inning van lokale belastingen door de Dienst Belastingen; de wens altijd te kunnen beschikken over specialistische kennis en ervaring. Het Ingenieursbureau Amsterdam is hier een goed voorbeeld van; het feit dat een taak niet of alleen tegen hoge kosten uitbesteed kan worden, omdat de risico’s en onzekerheden groot zijn.
3
Is behartiging belang als opdracht- of regelgever of subsidie- of leningverstrekker mogelijk en afdoende? De gemeente heeft in veel gevallen de mogelijkheid om via regelgeving, subsidies, opdrachtgeverschap of het verstrekken van een lening4 het publiek belang te dienen. De specifieke taak wordt dan door de markt uitgevoerd. De gemeente heeft dan alleen weinig zeggenschap op de organisatie die deze taak uitvoert en daarmee of het publiek belang voldoende geborgd is.
4
Keuze meest geschikte rechtsvorm Als het publieke belang niet door een marktpartij kan worden gediend, dan wordt gekeken of de gemeente deel kan nemen in, of een rechtsvorm kan oprichten, die dit belang wél goed kan dienen. Veel verschillende organisatievormen komen hiervoor in aanmerkingen: vennootschappen (BV’s, NV’s, VoF’s, CV’s,), coöperaties, stichtingen en verenigingen zijn privaatrechtelijke voorbeelden. Een publiekrechtelijke rechtsvorm is bijvoorbeeld is een gemeenschappelijke regeling. Om af te wegen welke rechtsvorm het meest geschikt is, worden meerdere variabelen nagegaan, bijvoorbeeld: beïnvloedingsmogelijkheden, financieringsmogelijkheden5, mogelijkheid tot winstuitkering.
4 5
In geval blijkt dat het belang het beste behartigd kan worden middels een lening, dan dient het financieel beleid ten aanzien van leningen hierop nageslagen te worden. Bij leningen bestaat een groot risico op verboden staatsteun.
17
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
3.3
Visie op governance 2013-2016
3.3.1
Inleiding
Bij wet – en regelgeving is veel geregeld over sturing en de beheersing bij de boven beschreven organisatievormen Zo vormen Gemeentewet en het Besluit Begroting en Verantwoorden samen een goed kader om de activiteiten die de gemeente in eigen beheer uitvoert te sturen en te beheersen. In principe geldt dit ook voor de privaatrechtelijke rechtsorganen, de focus van deze notitie, in de vorm van alle regelgeving die voortvloeit het Burgerlijk Wetboek. Er zijn wettelijke regelingen voor de verdeling van de bevoegdheden tussen de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AVA), de directie en de Raad van Commissarissen (RvC). Regelingen waaraan het jaarverslag moet voldoen, welke informatie er in moet en op welke wijze dat moet, etc.. In hoofdstuk 2 is aan de hand van een aantal voorbeelden getoond dat het deelnemingenbeleid de afgelopen jaren actief, doelgericht en doeltreffend is geweest. De visie van de gemeente daarop is dan ook ongewijzigd. Daar waar het publiek belang beter geborgd is bij het afstand plaatsen van een activiteit of het participeren in een deelneming zal de gemeente daar de voorkeur aan geven boven het in eigen beheer uitvoeren van de activiteit. De visie van de gemeente op de governance bij deze deelnemingen heeft zich aan de hand van ervaringen in de maatschappij en ontwikkelingen in wet- en regelgeving, beschreven in hoofdstuk 2, wel ontwikkeld. 3.3.2
Visie
Met de Nederlandse Corporate Covernance Code als leidraad zetten wij hieronder onze visie op de governance bij deelnemingen uiteen, waarbij we accenten leggen bij het maatschappelijk ondernemen, begrenzing van topinkomens van bestuurders en het versterken van de governance. De Nederlandse Corporate Governance Code als leidraad Onze visie ten aanzien van de sturing en beheersing van deelnemingen waarin wij participeren, is dat naast geldende wet- en regelgeving, de Nederlandse Corporate Governance Code leidraad moet zijn voor de sturing en beheersing van deze organisaties. “Good governance” is één van de randvoorwaarden om het publiek belang dat de gemeente als deelnemer in een organisatie beoogt, te borgen; het volgen van deze code biedt de beste waarborg voor “good governance” van deze organisaties. Deze code is ontwikkeld met als doel verbeterde transparantie in de jaarrekening, betere verantwoording aan de Raad van Commissarissen en een versterking van de zeggenschap en bescherming van aandeelhouders. De code bevat meer dan 100 regels over onder andere taak, werkwijze, hoogte en samenstelling van de beloning van bestuurders en commissarissen. Hoewel de Nederlandse corporate governance code geschreven is voor beursgenoteerde ondernemingen wordt hij voor niet beursgenoteerde ondernemingen ook als leidraad voor “good governance” gehanteerd.
Dit gebeurt enerzijds vanwege de bruikbaarheid van de code, maar ook omdat er voor deze ondernemingen geen aparte code is. Public governance heeft betrekking op publieke instellingen. De deelnemingen van de gemeente vallen daar niet onder. Vandaar dat de gemeente voor deelnemingen waarin zij participeert hecht aan de corporate governance code als leidraad voor “good governance”.
18
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
Daarbij moet worden opgemerkt dat deze code (die ook wel Frijns/Tabaksblat wordt genoemd) is geschreven voor beursgenoteerde ondernemingen en daarmee niet zonder meer integraal toepasbaar is voor aan de gemeente gelieerde rechtsvormen. Het is weinig zinvol onderdelen uit de code voor te schrijven die niet relevant zijn voor deelnemingen waarin de gemeente participeert, zoals voorschriften ten aanzien van informatieplicht bij beursgenoteerde ondernemingen of over de certificering van aandelen. Ook zijn sommige deelnemingen zo klein dat het instellen van een Raad van Commissarissen niet gerechtvaardigd is en dat toezicht direct door de gemeente als aandeelhouder wordt uitgeoefend. De gemeente neemt daarom alleen die aspecten over van de code die relevant zijn voor overheidsdeelnemingen. In de bijlage is per regel uit de code toegelicht in hoeverre de gemeente deze overneemt. Op een aantal aspecten hanteert de gemeente strengere regels dan die de code stelt: ten aanzien van maatschappelijk verantwoord ondernemen en het beloningsbeleid. Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen De gemeente participeert in deelnemingen vanwege het publieke belang. Zelf hecht de gemeente waarde aan maatschappelijk verantwoord ondernemerschap; wij vinden het daarom belangrijk dat de deelnemingen waarin wij participeren dit ook doen.
Voor nieuwe 100% deelnemingen is het daarom verplicht dat zij in hun statuten een paragraaf ten aanzien van maatschappelijk verantwoord ondernemen opnemen. Daarnaast vragen wij, op verzoek van de raad, sinds 2009 grotere deelnemingen jaarlijks te rapporteren over maatschappelijk relevante indicatoren (MRI’s), waaronder beloningen en diversiteit. Omdat de gemeente met DOA sterker wil inzetten op deze MRI’s, worden (jaarlijks) met de grotere deelnemingen afspraken gemaakt over de MRI’s waarop zij sturen en waarover zij rapporteren. Ook worden de resultaten van de rapportages met de deelnemingen geëvalueerd. Beloningsbeleid De Nederlandse corporate governance code is geschreven voor beursgenoteerde ondernemingen. Het daarin voorgestelde beloningsbeleid is dan ook gericht op topinkomens in een internationale, concurrerende omgeving en daarom niet van toepassing op de deelnemingen waarin de gemeente participeert. De gemeente volgt daarom in beginsel het rijksbeleid dat is opgesteld voor beloningen in de (semi)publieke sector.) De meeste deelnemingen waar de gemeente in participeert, zijn geen (semi)publieke instellingen; de gemeente is weliswaar aandeelhouder, maar het is niet zo dat deze organisaties voornamelijk uit gemeentelijke middelen worden betaald. De aangehaalde wetgeving is daar niet direct van toepassing.
Maar de gemeente kan als aandeelhouder (mede) de kaders voor de beloningen van bestuurders (directie en RvC) bij deze deelnemingen bepalen en volgt ook hierbij in beginsel het rijksbeleid. De gemeente als aandeelhouder Het bovenstaande moet gezien worden als een algemene visie van de gemeente op de governance bij onze deelnemingen en het vertrekpunt voor de uitoefening van onze rol als aandeelhouder. Wij zien de rol als aandeelhouder als die van een actieve betrokken aandeelhouder die beleidsmatige en financiële belangen op een evenwichtige wijze behartigt.
19
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
De gemeente geeft invulling aan deze rol door afspraken te maken over de wijze waarop de gemeente wordt geïnformeerd, dan wel betrokken is bij of goedkeuring verleent aan (de invulling van) de ondernemingsstrategie, grote investeringsbeslissingen, het bezoldigingsbeleid, het beoordelen van de vermogensstructuur, het benoemen en ontslaan van de leden van de RvC. Actief en betrokken betekent niet dat de gemeente als aandeelhouder op de stoel van de directie of RvC gaat zitten of een rol als toezichthouder op het toezicht voor zich ziet. Het betekent dat duidelijke afspraken worden gemaakt met directie en RvC, waarbij wordt vastgelegd hoe over deze afspraken wordt gerapporteerd en waarbij politiek bestuurlijke doelstellingen en financieel rendement op evenwichtige wijze worden nagestreefd. De gemeente stelt zich daarmee expliciet niet op als een activistisch aandeelhouder, die zich juist met de strategie van een onderneming bemoeit en vooral streeft naar (korte termijn) winstmaximalisatie. De activistisch aandeelhouder stelt zijn eigen (financieel) belang voor dat van de onderneming of andere partijen, waar de actief aandeelhouder juist de belangen van de verschillende betrokken partijen afweegt. Hoe dit aandeelhouderschap concreet wordt ingevuld ligt per deelneming anders. Daarvoor moet per deelneming nader bepaald zijn welke publieke en zakelijke belangen de gemeente nastreeft.
Dit biedt tevens een handvat om bij periodieke herijking na te gaan of deze belangen nog steeds via het aandeelhouderschap het best behartigd kunnen worden. Daarbij erkent de gemeente dat er deelnemingen zijn waarin de gemeente geen bepalende bevoegdheid of zelfs sturende invloed heeft en dus als aandeelhouder zonder de steun van andere aandeelhouders geen zaken kan afdwingen. De mate waarin de gemeente hierin succesvol is biedt eveneens een handvat om het nut van de deelneming bij herijking te kunnen wegen. Verder zijn er ook deelnemingen die zo klein zijn of een dergelijk specifiek doel dienen dat toepassing van bovenstaande visie geen relevante betekenis heeft. In dergelijke gevallen zullen de eisen die uit bovenstaande visie voortvloeien veel minder strikt worden toegepast. Samenvattend geldt dat de mate en aard van de bemoeienis van de gemeente als aandeelhouder sterk afhankelijk is van de volgende aspecten: de (mogelijke) impact van de deelneming: kans op ingrijpende gevolgen voor de stad, waarde die gehecht wordt aan realisatie van het publieke belang; de hoogte van het financiële belang en het karakter en de wensen van de eventuele andere aandeelhouders; de wijze waarop en de mate waarin de gemeente via andere rollen invloed heeft op de behartiging van het publieke belang (bijv.
als regelgever of als subsidieverstrekker); het belang dat de gemeente heeft in een deelneming.
3.4
Amsterdamse uitgangspunten/keuzes
De volgende uitgangspunten, die het college van B&W heeft vastgesteld in DOA I voor de bepaling of en hoe het publiek belang het best via een deelneming behartigd kan worden, blijven in DOA II onverminderd van kracht:
20
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
1
De gemeente voert alleen taken uit of deze laat uitvoeren die voortkomen uit een gemeentelijk publiek belang. Of iets een publiek belang is, is zoals eerder geschetst vooral een politieke afweging. Het gaat dus om belangen die het gemeentebestuur wil behartigen, met de gemeentelijke bevoegdheden kan behartigen en waarvoor vervolgens beleid en activiteiten worden ontwikkeld.
2
De gemeente hanteert het principe dat zij in de eerste plaats zal kijken of de markt een activiteit kan uitvoeren. Voorwaarde is dat het publiek belang voldoende geborgd is. Interne uitvoering zal de gemeente pas als laatste instrument inzetten.
3
Daarnaast wil de gemeente de schijn van belangenverstrengeling tegengaan bij het aangaan van verbindingen met externe partijen (deelnemingen, stichtingen en verenigingen). Wij willen daarom voorkomen dat bestuurders en ambtenaren functies bekleden bij (privaatrechtelijke) organisaties waar wij een financieel belang in hebben dan wel een subsidie relatie mee zijn aangegaan. Ook willen we voorkomen dat de gemeente een benoemings-, bindend voordrachts-, goedkeurings-, schorsings-, en of ontslagrecht heeft voor bestuursfuncties binnen zulke organisaties.
Aanvullend daarop legt het College van B&W in DOA II de volgende keuzes ten aanzien van ‘good governance’ en actief aandeelhoudersschap voor: 4
De Nederlandse Corporate Governance Code (NGC) is leidraad voor de sturing en beheersing van de organisaties waarin de gemeente deelneemt.
5
In aanvulling op de code toetst de gemeente deelnemingen waarin zij participeert ook op de wijze waarop zij invulling geven aan het maatschappelijk verantwoord ondernemen en de daarop betrekking hebbende maatschappelijk relevante indicatoren.
6
De gemeente hanteert een stringenter beloningbeleid dan de NCG voorschrijft als uitgangspunt voor de beloning van de directie en RvC van de deelnemingen, dat steeds getoetst wordt aan actuele ontwikkelingen in wet- en regelgeving.
7
De gemeente houdt grip op haar deelnemingen door zich op te stellen als actief aandeelhouder, door afspraken te maken over de wijze waarop zij wordt geïnformeerd, dan wel betrokken is bij of goedkeuring verleent aan (de invulling van) de ondernemingsstrategie; grote investeringsbeslissingen en andere belangrijke en/of strategische beslissingen; het bezoldigingsbeleid; het beoordelen van de vermogensstructuur; het benoemen en ontslaan van de leden van de directie en RvC. In het College van B&W worden alle AVA-besluiten voorbereid, zowel voor grote als kleine deelnemingen.
21
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
4
Oprichting deelneming
4.1
Inleiding
Bij het aangaan van een deelneming wordt ervoor gekozen om beleidsdoelstellingen te realiseren met behulp van het privaatrecht en daarmee dus niet alleen via de publiekrechtelijke bevoegdheden van de gemeente. Een deelneming is “het participeren in het risicodragend vermogen van een kapitaalvennootschap.” Voor de gemeente komt dit neer op het houden van aandelen in een NV of BV. (De gemeente kan daarnaast ook deelnemen in VoF’s en CV’s, maar om aansprakelijkheidsredenen wordt ernaar gestreefd dat de gemeente daarin slechts deelneemt via een BV of NV.) Hoewel een coöperatie een andere rechtsvorm is dan een vennootschap, zijn de overeenkomsten in oprichting zo groot, dat waar in dit hoofdstuk over deelneming wordt gesproken, ook een coöperatie gelezen kan worden. De redenen voor de gemeente om een deelneming aan te gaan, kunnen sterk verschillen. Dit heeft tot gevolg dat de vorm en de mate van verantwoordelijkheid en zeggenschap voor elke deelneming maatwerk is. Hieronder is een aantal redenen opgenomen waarom de gemeente kan kiezen voor het aangaan van een deelneming: uitvoering van beleid: het behartigen van een publiek belang kan met behulp van weten regelgeving of overeenkomsten niet goed of onvoldoende worden uitgevoerd.
Bijvoorbeeld: terugdringen van CO2 uitstoot door middel van Westpoort Warmte; externe verzelfstandiging met als doel marktconform in een concurrende omgeving te kunnen opereren. Bijvoorbeeld: GVB Holding; het initiëren van activiteiten in nauwe samenwerking met andere privaat- of publiekrechtelijke rechtspersonen die zonder deelneming niet of moeilijk van de grond komen. Bijvoorbeeld: het succesvol exploiteren van de Beurs van Berlage.
4.2
Oprichting deelneming/verzelfstandiging
Het aangaan6 van een deelneming komt regelmatig voor. In de afgelopen jaren zijn meerdere gemeentelijke plannen tot uitvoering gebracht met behulp van het oprichten van een nieuwe een deelneming. Voorbeelden hiervan zijn: Wigo4It (2007), Beurs van Berlage (2008), Life Science Fund (2009) en Portbase (2010). In het geval dat een deelneming vanuit een bestaande dienst wordt opgericht, dan wordt gesproken van een verzelfstandiging; de Haven
6
Hierbij wordt ook inbegrepen het participeren van de gemeente in een al bestaande onderneming.
23
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
(2012), of in het verleden GVB (2007), het Amsterdams Museum (2008) en Cition (2009), zijn hier voorbeelden van. Aan een besluit tot oprichting van een deelneming gaat een uitgebreide voorbereiding vooraf. Dit is onder meer noodzakelijk om de juiste afweging ten aanzien van de borging van het publiek te kunnen maken. Deze voorbereiding vindt plaats via een standaard aanpak waarin een viertal fases is te onderscheiden, die de gemeente voor al haar grote verandertrajecten hanteert. Bij reorganisaties bij diensten of stadsdelen wordt deze bijvoorbeeld ook gehanteerd. Hiermee worden de processtappen duidelijk en herkenbaar voor alle deelnemers aan het proces.
Denkfase
Alle Oprichtingen
o Beoordelen wenselijkheid en mogelijkheid nieuwe organisatie o Positioneringsanalyse (SWOT) o Denkkader DOA o Risicoanalyse (wel/niet RRP) o Plan van Aanpak Onderzoeksfase
Specifiek Verzelfstandiging
Besluitvorming
o Principe Besluit College van B&W o Principebesluit Raad (start onderzoeksfase)
Onderzoeksfase
Uitvoeringsfase
Nazorg en beheer fase
o Opstellen businesscase o Voorstel inrichting organisatie o Voorstel Governance & structuur o Voorstel Financiering o Concept Statuten o Randvoorwaarden en uitgangspunten (juridisch,financieel, beleidsmatig) o Risico & kwaliteitsmanagement o Plan van Aanpak Uitvoeringsfase
o Personele, organisatorische, financiële en juridische afspraken vastleggen in overeenkomsten o Opstellen statuten o Benoemen directie en toezicht
o Beheer organisatie
o Uitgangspunten overdracht activa en passiva o Uitgangspunten sociaal plan o Definiëren ‘licence to operate’ o onafhankelijk onderzoek naar de haalbaarheid *
o Sociaal plan o OR-advies o Ontvlechting
o Bewaken uitvoering nazorg
o Voorgenomen Besluit College van B&W o Besluit Gemeenteraad (ter instemming/wensen bedenkingen) o Goedkeuring Gedeputeerde Staten o Definitief besluit College van B&W
o Ontwerpbesluit College van B&W (conceptstukken) o Eventueel: Gemeenteraad (ter kennisname) o Definitief Besluit College van B&W (def. stukken)
Figuur 2 Standaard fasering veranderprocessen * De Raad heeft, op basis van de motie van Pinxsteren, altijd de mogelijkheid om nog een onafhankelijk onderzoek naar de haalbaarheid in te stellen.
In bovenstaande figuur worden de vier fases van een oprichting/verzelfstandiging weergegeven. Omdat bij een verzelfstandiging eigenlijk sprake is van de oprichting van een nieuwe organisatie én de afbouw (ontvlechting) van de bestaande, zijn er extra activiteiten te herkennen bij een verzelfstandiging ten opzichte van de oprichting van een deelneming. Deze zijn gericht op de overgang van mensen en middelen. Het besluitvormingstraject dat is weergegeven gaat uit van een verzelfstandiging. Zeker bij een oprichting van een kleinere deelneming, kunnen meerdere besluiten gelijktijdig worden genomen. Vooral de denkfase wordt dan vaak geïntegreerd in de onderzoeksfase.
24
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
De standaardaanpak bestaat uit vier fases: de denkfase, de onderzoeksfase, de uitvoeringsfase en de nazorg- en beheerfase. Deze fases worden hierna kort toegelicht.
Denkfase: Principekeuze voor al dan niet oprichten nieuwe deelneming/verzelfstandiging Een voornemen om een nieuwe deelneming op te richten of een gemeentelijke activiteit te verzelfstandigen, kan overal binnen de gemeentelijke organisatie opkomen. Zowel op politiek niveau in het College of in de gemeenteraad, als op ambtelijk niveau bij een dienst. Het initiatief voor de denkfase kan dus op verschillende plaatsen genomen worden. Voor een verzelfstandiging is het startsein echter altijd een raadsbesluit of motie. In deze fase toetst het College of een publiek belang gediend wordt, door een oprichting of een verzelfstandiging. De toets vindt plaats aan de hand van het denkkader dat in hoofdstuk drie is beschreven. Op basis van dit denkkader is het mogelijk een principekeuze te maken over een oprichting dan wel verzelfstandiging. Het principebesluit gaat vergezeld van een plan van aanpak voor de onderzoeksfase en een risicoparagraaf. In dit principebesluit worden mogelijke alternatieve organisatievormen voorgelegd aan het College met de daarbij behorende voordelen, nadelen en risico’s. Het principebesluit zal vervolgens aan de raad worden voorgelegd, opdat die het besluit kan nemen om de onderzoeksfase voor verzelfstandiging te starten. Al tijdens de denkfase wordt gekeken hoe het risicomanagement in de volgende fases een plaats zal krijgen.
Het voordeel van de denkfase is vooral gelegen in het feit dat zonder noemenswaardige kosten of inspanningen (politiek) getoetst kan worden of het zin heeft de intensieve onderzoeksfase te starten. Bij kleinere deelnemingen komt het vaak voor dat de denkfase geïntegreerd met de onderzoeksfase wordt uitgevoerd; besluitvorming vindt dan pas plaats na de onderzoeksfase. Regeling risicovolle projecten & 10 lessen uit de Noord/Zuidlijn Vooral bij verzelfstandigingsprojecten is het is mogelijk dat de Regeling Risicovolle Projecten (RRP) van toepassing wordt: de regeling geldt voor projecten die voldoen aan meerdere indicatoren, zoals een omvangrijk budget, een grote impact op maatschappij of gemeentelijke bedrijfsvoering, politieke gevoeligheid, enz. De RRP biedt richtlijnen voor de opzet, uitvoering en afsluiting van het project en regels voor de bestuurlijke informatievoorziening over het project. Deze overlappen grotendeels met de richtlijnen van DOA. De RRP stelt wel striktere eisen aan het organiseren van tegenspraak. Indien de regeling van toepassing is zal de denkfase moeten uitmonden in een zogeheten Basisrapportage. De door het College vastgestelde 10 lessen uit de Noord/Zuidlijn zijn van toepassing voor alle verzelfstandingsprojecten. Voorbeelden van lessen zijn: ‘zoek tegenspraak’ (les 4) en ‘wees realistisch over risico’s’ (les 5)
25
Definitief 13 maart 2013
Gemeente Amsterdam Bestuursdienst
Doelgericht op Afstand II
Onderzoeksfase: nauwkeurig beeld over haalbaarheid Als het College in principe kiest voor een verzelfstandiging of de oprichting van een deelneming, volgt de onderzoeksfase. Doel van de onderzoeksfase is te komen tot een nauwkeurig beeld over de haalbaarheid, zodat het college een definitieve keuze over de positionering van een gemeentelijk onderdeel aan de raad kan voorleggen. Om de haalbaarheid te toetsen worden de bedrijfsmatige baten, kosten en risico’s van de op te richten deelneming geanalyseerd. Hiertoe wordt een business case opgesteld en kan er een (externe) bedrijfsvoeringstoets worden uitgevoerd om te bepalen waar organisatorische aandachtspunten liggen bij de start van de nieuwe onderneming; dit is met name bij grotere ondernemingen relevant. Verder worden de uitgangspunten op het gebied van beleids- en bedrijfsvoering, personeel, governance en financiën vastgelegd. Speciale aandacht gaat uit naar de mogelijkheid voor externe financiering. Belangrijk is dat de uitgangspunten ten aanzien van het beleid overeenkomen met de beleidslijnen die door de gemeente zijn vastgelegd in het Programma-akkoord. Tijdens de onderzoeksfase vormt de gemeente zich – onder andere - een visie over de governance, de rol en invloed als aandeelhouder van deze specifieke deelneming en de afspraken die met de RvC gemaakt worden over het toezicht op de deelneming.
Dit wordt vastgelegd in de statuten, die in concept worden opgesteld. Bij het opstellen van de statuten moet elke deelneming waarvan de gemeente 100% aandeelhouder is een plek geven aan het maatschappelijk verantwoord ondernemen. Bij een besluit van het college over de haalbaarheid van de deelneming/verzelfstandiging, legt het college een definitieve keuze voor aan de gemeenteraad. Dit besluit gaat vergezeld van alle voor de besluitvorming relevante informatie, zoals onder andere een plan van aanpak en budgetaanvraag voor de uitvoeringsfase, een risicoparagraaf en resultaten van tegenspraak. Als een project voldoet aan de RRP criteria, gaat het vergezeld van een doorlichting van de haalbaarheid in opdracht van het College. De Raad 7 heeft altijd de mogelijkheid om nog een onafhankelijk onderzoek in te stellen . Het is belangrijk dat de raad pas een besluit wordt voorgelegd als alle daarvoor relevante informatie beschikbaar is. Zij kan dan volledig geïnformeerd haar besluit nemen; zo wordt voorkomen dat de raad naderhand nog stukken ter kennisname krijgt aangeboden, die van invloed hadden kunnen zijn op het genomen besluit. Omdat in de gemeentewet is vastgelegd dat de gedeputeerde staten een toetsende rol heeft bij de oprichting van een deelneming, dient - bij een positief besluit over de haalbaarheid- ook de provincie in het besluitvormingsproces betrokken te worden.
Het besluitvormingsproces ziet er als volgt uit: • College (voorgenomen besluit) • Raad (minimaal voor wensen en bedenkingen, maar in de praktijk meestal en bij verzelfstandigen altijd ter instemming (onder meer vanwege budgettaire gevolgen of vanwege het ingrijpende karakter)) • Gedeputeerde Staten Noord Holland (bij oprichting nieuwe deelneming) 7