Bijlage 2 - Aanpak Nulmeting en Handhavingsstrategie Woonboten.pdf
Tekst van het document
Versie 15-12-2020 definitief
Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
Documentbeheer
Documentgegevens Status document
Definitief
Goedkeuring Versie
Datum
Naam
1.0
15-12-2020
Aanpak nulmeting woonboten
2
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
Inhoud
Documentbeheer Inhoud 1. Aanleiding 2. Inventarisatie 3. Probleemanalyse en prioriteitstelling 4. Handhavingsstrategie woonboten 5. Projectmatige aanpak 6. Participatie en communicatie Bijlage: meetwijzen
2 3 4 9 13 19 25 34 37
3
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
1. Aanleiding
De Wet verduidelijking voorschriften woonboten (Wvvw), die op 1 januari 2018 inwerking is getreden, leidde tot een fors gemeentelijk verandertraject op het gebied van communicatie, voorlichting, vergunningverlening, toezicht en handhaving ten aanzien van woonboten en nietvarende bedrijfsvaartuigen. Daarnaast moesten – gedeeltelijk vanwege de Wvvw – gemeentelijke beleidsregels voor het water worden aangepast. Ter voorbereiding op dit verandertraject is in de periode november 2016 tot december 2017 - in opdracht van het MT VTH Bouw & Gebruik - een nulmeting uitgevoerd. De meting hield in: Controle of de ligplaats van de woonboot of bedrijfsvaartuig is geregistreerd in de Basisregistratie adressen en gebouwen (BAG); Opnemen van de maten van woonboten of bedrijfsvaartuigen van alle BAG geregistreerde ligplaatsen bestemd voor woonboten of bedrijfsvaartuigen; Vergelijking van de opgenomen maten met de geldende ligplaatsvergunning of ontheffing; Controle of de ligplaats in een bestemmingsplan is opgenomen; Signaleren van bijzondere situaties (zoals verwaarlozing en onwenselijk gebruik). De nulmeting is eind 2017 afgerond. In de periode 1 januari - 30 april 2018 is een aanvullende inventarisatie uitgevoerd, onder andere bij woonboten waar de eigenaren en/of bewoners medewerking hadden geweigerd of waar dossiers onvolledig waren en ligplaatsvergunningen niet vindbaar bleken.
De nulmeting heeft aan het licht gebracht dat er een aantal niet vergunde woonboten binnen de wateren van Amsterdam ligplaats hebben ingenomen. Verder blijkt een groot aantal woonboten, bij nameting, afmetingen te hebben die niet overeenkomen met de ligplaatsvergunning. Ook lijkt een deel van de woonboten en niet-varende bedrijfsvaartuigen niet conform de bestemmingsplanvoorwaarden ligplaats te hebben ingenomen. Dat betekent dat de nulmeting, aanvankelijk bedoeld voor de invoering van de Wvvw, onverwacht een fors aantal handhavingsvraagstukken oplevert. Het uitvoeren van handhavingstrajecten is arbeidsintensief. Bovendien zal de inzet afgewogen moeten worden binnen het bredere kader van het vastgestelde Amsterdamse handhavingsbeleid voor het Wabo-domein. Er bestaat geen ruimte om de genoemde handhavingsvraagstukken voor woonboten op te pakken zonder dat dat ten koste gaan van inzet op andere handhavingsthema’s. Daarom is er aanvullende projectmatige inzet nodig om de handhavingsvraagstukken, die dankzij de nulmeting zichtbaar zijn geworden, op te lossen. Dit vraagt om bestuurlijke keuzes. In voorliggend document wordt daarom een voorstel gedaan voor een prioritering en een
4
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
projectmatige aanpak van de handhavingsvraagstukken. De ‘reguliere’ vergunningverlenings-, toezichts- en handhavingstaken vallen buiten de scope van deze aanpak. Daarnaast wordt een algemene handhavingsstrategie voor woonboten en niet-varende bedrijfsvaartuigen beschreven, die aanvullend is op het Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017 – 2018. Deze handhavingsstrategie is van toepassing op zowel de handhavingsaanpak voor de woonboten uit de nulmeting, als voor de woonboten die buiten deze handhavingsaanpak vallen. Met de eerstvolgende herziening van het Handhavingsbeleid Wabo zal deze handhavingsstrategie voor woonboten worden opgenomen in dit Wabo-beleid. Omdat de handhavingsvraagstukken en de handhavingsstrategie betrekking hebben op het Wabo-domein en er keuzes worden gemaakt in relatie tot prioritering en sanctionering voor woonboten en niet-varende bedrijfsvaartuigen, worden de keuzes op grond van het Besluit omgevingsrecht vastgelegd in een Wabo-beleidsdocument dat aangeboden wordt aan het college ter vaststelling en aan de raad ter kennisname. Let op: alhoewel de handhavingsaanpak geldt voor zowel woonboten als niet-varende bedrijfsvaartuigen, wordt in dit document vanwege de leesbaarheid alleen de term woonboten gehanteerd.
Achtergrond In april en november 2014 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld1 dat woonboten en bedrijfsvaartuigen die bedoeld zijn om ‘ter plaatse te functioneren’, aangemerkt moeten worden als bouwwerken en daarmee omgevingsvergunningplichtig zijn. Veel van de drijvende bouwwerken voldeden echter niet aan de geldende regelgeving voor bouwwerken en werden door deze uitspraken in feite in één klap illegaal. Ze vielen in Amsterdam onder de werking van de Verordening op het binnenwater 2010 (Vob) terwijl sinds de genoemde uitspraken – naast de Vob – ook de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is. Om dit gevolg van de uitspraak van de Raad van State te repareren is sinds 1 januari 2018 de Wvvw van kracht2. Door deze wet is de Wabo gewijzigd. In de Wabo is nu duidelijker omschreven welke woonboten en bedrijfsvaartuigen wel en welke niet als bouwwerk moeten worden beschouwd. Varende schepen die bestemd zijn en worden gebruikt voor de vaart, zoals sleepboten en passagiersvaartuigen, zijn niet als bouwwerk aangemerkt, en worden in Amsterdam nog steeds beoordeeld in het kader van de Vob. Deze vallen buiten deze handhavingsaanpak. 1 ABRvS 16 april 2014 nr. 201306684/1/1A en ABRvS 26 november 2014 nr. 201400518/1/R4. 2 De wijziging van het Bouwbesluit (Stb. 2017, 494) en het inwerkingtredingsbesluit Wet verduidelijking
voorschriften woonboten (Stb. 20174, 495) is 20 december in het Staatsblad gepubliceerd. De wijziging van de Regeling Bouwbesluit (stcrt-2017-73470) is 21 december 2017 de Staatscourant gepubliceerd.
5
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
Overgangsrecht Er is overgangsrecht opgenomen voor (legale) woonboten en bedrijfsvaartuigen die voortaan als bouwwerk te boek staan. Dit overgangsrecht houdt onder andere in een van rechtswege ontstane omgevingsvergunning door gelijkstelling van de geldende ligplaatsvergunning met een omgevingsvergunning. Dat betekent dus dat de ligplaatsvergunning die op 1 januari 2018 geldig was geldt als omgevingsvergunning, inclusief de daarin vermelde afmetingen en overige voorwaarden. Voor de categorie (historische) varende schepen waarop wordt verbleven (wonen, restaurant, museum en dergelijke) is een uitzondering gemaakt in de wetgeving. Het overgangsrecht geldt dus alleen voor díe woonboten die op 1 januari 2018 beschikten over een geldige ligplaatsvergunning. Er waren op dat moment in Amsterdam ook woonboten zonder geldige ligplaatsvergunning; voor hen geldt geen overgangsrecht. Het is niet mogelijk dat de gemeente Amsterdam aan eigenaren / bewoners van woonboten een (aparte) omgevingsvergunning voor hun woonboot verleent. Deze omgevingsvergunning bestaat immers al. Er is alleen geen separaat document: de op 1 januari 2018 geldige ligplaatsvergunning voor de woonboot is het bewijs van de omgevingsvergunning.
Op verzoek kan de gemeente een kopie verstrekken van de geanonimiseerde ligplaatsvergunning die op 1 januari 2018 geldig was, als een bewijsstuk van de van rechtswege ontstane omgevingsvergunning.
Waarom nu handhaving? Er is in de nulmeting een aantal (mogelijke) overtredingen in relatie tot woonboten gesignaleerd. De vraag kan gesteld worden waarom deze nooit eerder zijn opgepakt. Hiervoor is een aantal redenen te benoemen:
In bepaalde gebieden is daadwerkelijk sprake van achterstallig onderhoud in relatie tot handhaving. Echter, handhaving van woonboten is nooit eerder benoemd als een prioriteit (ten opzichte van andere handhavingstaken).
Met de invoering van de Wvvw vallen de woonboten nu ook onder het regime van de Wabo (het zijn bouwwerken). Omdat in de Wvvw een overgangsbepaling is opgenomen voor de bestaande bouwwerken, heeft er een nulmeting plaatsgevonden waarbij het aantal bouwwerken is geïnventariseerd. Hierbij zijn, als neveneffect, tevens de niet vergunde en bijzondere situaties beter in beeld gekomen.
Amsterdam is voor bezoekers, ondernemers en (potentiële) bewoners een populaire stad. De druk op de beschikbare ruimte wordt steeds groter. Hierdoor is er toenemende aandacht voor de aanpak van onder andere niet-vergunde woninguitbreidingen en illegaal wonen, zowel op het land als op het water.
De herstelwerkzaamheden aan kades en bruggen hebben invloed op woonboten die liggen aan of nabij deze kades en bruggen. Het verplaatsen van woonboten in het kader
6
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
van het herstel van kades en bruggen moet veilig gebeuren. De aanpak van woonboten die verplaatst moeten worden wordt daarom met prioriteit opgepakt; het betreft immers woonboten waar grote zorgen zijn over constructieve veiligheid. Er vindt in dit kader nauwe afstemming plaats met het Programma Kades en Bruggen.
Waarom een aparte handhavingsaanpak voor woonboten? In het Amsterdamse Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017 – 2018 is een strategie voor sanctioneren en gedogen opgenomen. Deze strategie gaat uit van de beginselplicht tot handhaving. Deze beginselplicht komt voort uit jurisprudentie en houdt in dat de gemeente in beginsel verplicht is om zijn bevoegdheid tot handhaving in te zetten. Er mag slechts van handhaving worden afgezien als bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen. Daarvan kan sprake zijn als concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan van handhavend optreden worden afgezien als het handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. In het Handhavingsbeleid Wabo is nu geen prioritering opgenomen voor de handhaving van overtredingen. Dit zou inhouden dat álle in de nulmeting geconstateerde overtredingen voor de woonboten gehandhaafd dienen te worden. De capaciteit van de gemeente is echter beperkt en er moeten keuzen gemaakt worden. Het is daarom wenselijk om aanvullend beleid voor woonboten vast te stellen, die een dergelijke prioriteitstelling voor overtredingen vastlegt.
Deze prioritering mag volgens jurisprudentie inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden. De voorliggende Aanpak Nulmeting Woonboten geeft een dergelijke prioriteitstelling voor de handhaving van de in de nulmeting geconstateerde overtredingen. Deze prioriteitstelling is gebaseerd op de ernst van de overtreding, in termen van risico’s op het gebied van veiligheid, gezondheid en ordening van de stad. Dit betekent dat ernstige overtredingen (excessen) op basis van de bestuurlijke verantwoordelijkheid en prioriteiten van het college worden geprioriteerd. Een belangrijk deel van de overtredingen wordt pas opgepakt naar aanleiding van een mutatie of een handhavingsmelding of -verzoek van een belanghebbende.
Algemeen handhavingsstrategie Voor de handhaving van de woonboten is - in aanvulling op voorliggend document - het beleidsdocument Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017 – 2018 van toepassing In het Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017 – 2018 is onder andere de sanctiestrategie (inclusief de mogelijkheid een als onder dwangsom op te leggen) opgenomen, alsook hoe om te gaan met handhavingsverzoeken en -meldingen. Vanwege de specifieke en soms al langer bestaande vraagstukken die spelen bij woonboten en niet varende bedrijfsvaartuigen, en vanwege de samenloop van bouw- en nautische wet- en regelgeving, is recent de behoefte ontstaan aan een aanvullende handhavingsstrategie voor dit type bouwwerken. Deze strategie is opgenomen in hoofdstuk 4 van voorliggend document. Deze handhavingsstrategie geeft een richtlijn voor een doelgerichte afhandeling van de
7
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
handhavingsvraagstukken in geval van het ontbreken van de ligplaatsvergunning en/of overtredingen op het gebied van maatvoering in relatie tot planologisch gebruik, welstand en nautische veiligheid.
Twee meetwijzen In hoofdstuk 4 van voorliggend document is tevens vastgelegd dat voor de nautische toetsing van woonboten op grond van de Vob de meetinstructie ‘Meten is Weten’ wordt gehanteerd. Deze meetinstructie wordt in Amsterdam sinds 2005 gebruikt, maar is nog niet stadsbreed bestuurlijk vastgesteld. Op grond van Artikel 1.2.2 van de Vob kan het College nadere regels stellen omtrent het gebruik van meetmethoden. Voor de ruimtelijke toetsing van woonboten wordt de meetwijze gehanteerd die is vastgelegd in het Paraplubestemmingsplan Drijvende Bouwwerken en die in 2019 is vastgesteld.
8
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
2. Inventarisatie
Bij de nulmeting en de aanvullende inventarisatie is gewerkt met het bestand van circa 2800 zogenaamde BAG-adressen. Dat zijn de officieel in de Basisregistratie adressen en gebouwen geregistreerde ligplaatsadressen voor woonboten en bedrijfsvaartuigen (in principe niet zijnde het vergunde passagiersvervoer te water). Deze 2800 BAG-ligplaatsen zijn bezocht door de waterinspecteurs van stadsdeel Oost. Waar instemming van de eigenaar was, is de woonboot opgemeten. In de nulmeting stond, naast het onderzoek naar het beschikken over een ligplaatsvergunning, de maatvoering van de woonboten ten opzichte van de ligplaatsvergunning en de bestemmingsplanregels centraal. Bij de start van de nulmeting is door het MT VTH Bouw & Gebruik besloten om in deze inventarisatie de meetinstructie ‘Meten is Weten’ te hanteren. In aanvulling op de inventarisatie van de woonboten en bedrijfsvaartuigen op de BAG-adressen zijn tevens diverse locaties geïnventariseerd waar woonboten liggen die geen BAG-registratie kennen. Dit zijn veelal niet vergunde woonboten. Bij de keuzes voor een geschikte handhavingsaanpak zijn deze woonboten immers ook van belang.
Groepering Op basis van de resultaten zijn de woonboten verdeeld in verschillende groepen. Voor de indeling in de groepen zijn met name de ligplaatsvergunning en het bestemmingsplan als ‘criterium’ gebruikt. Dit is gedaan om beredeneerde keuzes te kunnen maken over welke niet vergunde woonboten met voorrang kunnen worden aangepakt. Hierna worden die groepen beschreven (zie onderstaand figuur op de volgende pagina). De aantallen zijn in afgeronde getallen aangegeven en hebben de peildatum 1 januari 2020. Dit overzicht geeft een globaal beeld. De totalen kloppen bij optelling niet precies, omdat een aantal gegevens ontbreekt. Deze woonboten zijn bijvoorbeeld met een aanduiding ‘onbekend’ of ‘lege ligplaats’ aangeduid. Voor een helder overzicht zijn deze hier weggelaten. De groepen zijn:
Groep A: geen medewerking of afwijkende gegevens Er zijn circa 35 woonboten op een BAG-ligplaats die niet opgemeten zijn vanwege gebrek aan medewerking.
9
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
Voor circa 45 BAG-adressen worden gegevens nog nader aangevuld. Een belangrijk deel van dat aantal betreft groepen boten die in bijzonder omstandigheden verkeren, zoals waterpercelen in West die door Haven Amsterdam worden verhuurd en historische woonboten in de Museumhaven.
Groep B: niet-BAG ligplaatsen. Op de openbare wateren binnen de Gemeente Amsterdam zijn buiten de 2800 woonboten op een geregistreerde BAG-ligplaats nog ongeveer 65 boten zonder een BAGligplaats aangetroffen, waarvan een redelijk vermoeden bestaat van illegale bewoning. Deze woonboten hebben geen ligplaatsvergunning en geen huisnummerbeschikking. Ook ontbreken veelal de reguliere nutsvoorzieningen (gas, licht, water, riolering). Deze locaties zijn vastgelegd, maar er zijn geen opmetingen gedaan door de waterinspecteurs.
Groep C: BAG-ligplaatsen en geen ligplaatsvergunning De meeste woonboten hebben een ligplaatsvergunning. Er zijn in eerste instantie ongeveer 2700 (verwijzingen naar) ligplaatsvergunningen aangetroffen in de dossiers. De groep woonboten zonder ligplaatsvergunning is te verdelen in twee subgroepen. Er is een subgroep van ongeveer 50 woonboten waarvan het sterke vermoeden is dat zij met toestemming aanwezig zijn, maar waarvan de ligplaatsvergunning of de verwijzing daarnaar niet is aangetroffen. In een aantal gevallen is het nodig deze bewoners een
10
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
nieuwe vergunning (zo mogelijk ambtshalve) te verstrekken. Deze groep wordt reeds opgepakt en valt daarmee buiten het project. Er is daarnaast een subgroep woonboten van ongeveer 40 woonboten die geen ligplaatsvergunning heeft, waarvan aangenomen kan worden dat ze zonder vergunning en dus illegaal een ligplaats innemen. Groep C focust zich op deze subgroep.
Groep D: maten woonboot zijn groter dan in de ligplaatsvergunning staan, maar woonboten voldoen met grote waarschijnlijkheid wel aan de voorwaarden van het bestemmingsplan. De metingen van de BAG- woonboteninventarisatie zijn gelegd naast de maten die zijn opgenomen in de ligplaatsvergunningen en de ontheffingen. Ongeveer 1440 woonboten zijn qua lengte en/of breedte en/of hoogte meer dan 10 cm groter dan op hun ligplaatsvergunning vermeld staat. Daarnaast zijn de metingen vergeleken met de toegestane maten in de betreffende bestemmingsplannen, dan wel met andere regels in het bestemmingsplan die iets zeggen over de ‘passendheid’ van de betreffende woonboot. Er kan bijvoorbeeld in het bestemmingsplan zijn opgenomen dat ergens alleen varende woonschepen mogen liggen. Een type woonark is dan ‘niet-passend’. Ongeveer 1300 woonboten passen niet in de ligplaatsvergunning, maar wel in de algemene bestemmingsplanvoorwaarden van het bestemmingsplan waarin ze liggen. Voor met name deze groep woonboten geldt dat in nogal wat gevallen in de ligplaatsvergunning maten zijn opgenomen zonder vermelding van de extra voorzieningen en scheepsdetails. Dit is in afwijking van de meetinstructie 'Meten is Weten’. In hoofdstuk 4 is vastgelegd hoe met deze situatie wordt omgegaan.
Groep E: maten woonboot zijn groter dan in ligplaatsvergunning staan én woonboot voldoet met grote waarschijnlijkheid niet aan de voorwaarden van het bestemmingsplan. Ongeveer 140 woonboten passen niet in de ligplaatsvergunning en passen naar verwachting ook niet in de bestemmingsplanvoorwaarden.
Groep F: legale boten zonder maatvoeringsproblemen Er zijn circa 1200 woonboten op een BAG-ligplaats, met een ligplaatsvergunning, waarvan de maten van de woonboot passen in de ligplaatsvergunning en het bestemmingsplan.
Geconcludeerd kan worden dat bij ca. 1.625 woonboten een kleinere of groter afwijking geconstateerd is, waarvan een belangrijk deel voor legalisatie in aanmerking komt.
Lege waterpercelen Er zijn lege (water)percelen aangetroffen. Soms zijn dat wegbestemde voormalige ligplaatsen, soms zijn het bestaande ligplaatsen waar om één of ander reden op dit moment geen woonboot aanwezig is, bijvoorbeeld een wissellocatie voor het tijdelijk neerleggen van woonboten. De ligplaatsen binnen deze groep zijn beoordeeld op geschiktheid als wissellocatie of als vervangende
11
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
ligplaats voor woonboten die elders weg moeten. Op dit moment levert dat een bestand van ongeveer 30 ligplaatsen op, waarop dus gewisseld en verplaatst kan worden. Er resten dan nog ongeveer 110 waterpercelen die ten onrechte een BAG-registratie als woonbootligplaats hebben. In overleg met Basisinformatie worden deze registraties afgevoerd uit het bestand. Deze actie is nagenoeg afgerond. Deze groep ligplaatsen is niet relevant voor de handhavingsaanpak, maar de 30 ligplaatsen die voor (tijdelijk) verplaatsen gebruikt kunnen worden zijn van groot belang voor de uitvoering van het woonbotenbeleid van de stad. Het geeft flexibiliteit en maakt maatwerkoplossingen mogelijk.
12
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
3. Probleemanalyse en prioriteitstelling
In het vorige hoofdstuk is beschreven dat uit de inventarisatie verschillende overtredingen naar voren zijn komen. Het aantal afwijkingen van de maatvoering in de ligplaatsvergunning is onverwacht groot. Voor een belangrijk deel passen deze woonboten wel binnen de maten van de bestemmingsplannen. Ook is er nog een kleiner deel van de woonboten dat niet aan de bestemmingsplanvoorwaarden voldoet. De situatie ter plaatse bepaalt of een afwijking als een groot of een kleiner probleem gezien moet worden. Uit eerste dossieronderzoek en gesprekken met betrokkenen blijkt overigens dat de afwijkingen niet altijd (bewust) door de bewoners zijn veroorzaakt. Voordat een handhavingsaanpak gemaakt kan worden is het van belang om de ernst van de overtredingen te beoordelen. Om deze reden zijn de groepen nader geanalyseerd. Daarnaast is – vanuit een bestuurlijke en ambtelijke behoefte – gekeken naar een integrale benadering, waarbij aanvullende handhavingsaspecten bekeken worden. Tot slot wordt een voorstel gedaan voor de prioriteitstelling voor de handhaving.
Probleemanalyse nulmeting Voor de nulmeting zijn de resultaten van de probleemanalyse als volgt.
Groep A: geen medewerking of afwijkende gegevens Er zijn ongeveer 35 woonboten die ook na herhaaldelijk verzoek geen medewerking hebben gegeven aan de inventarisatie. Van deze vaartuigen is wel een ligplaatsvergunning bekend, maar deze kan niet vergeleken worden met de feitelijke maatvoering. De feitelijke maten van de woonboot kunnen ook niet vergeleken worden met de maatvoering in het bestemmingsplan. In het kader van de rechtsgelijkheid en de positie van de gemeente als handhavende instantie behoren burgers medewerking te verlenen aan het toezicht van de gemeente. Het doel van de nulmeting was niet het uitvoeren van toezicht, maar een inventarisatie van de bestaande bouwwerken die onder het overgangsrecht van de Wvvw zouden vallen. Onderzocht wordt of er voldoende juridische redenen zijn om een gemeentelijke machtiging te verstrekken om de woonboot te betreden (in de zin van ‘aan dek gaan’). Voor de opmetingen hoeven de inspecteurs niet in de woning zelf te zijn. Dit gebeurt namelijk aan de buitenkant van de woonboot. Na inspectie kunnen de betreffende woonboten ingedeeld worden in één van de andere groepen.
13
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
Voor circa 45 BAG-adressen worden gegevens nog nader aangevuld. Hierna kunnen de betreffende woonboten ingedeeld worden in één van de andere groepen.
Groep B: niet-BAG ligplaatsen Er zijn ongeveer 65 woonboten aangetroffen die zonder vergunning een ligplaats hebben ingenomen op een plek die geen BAG-ligplaats is. Van deze woonboten is weinig bekend. Het gaat veelal om locaties aan de randen van de stad. De bewoning is zeer divers. Het vermoeden bestaat dat een deel van deze bewoners met sociale en/of financiële problemen kampen. Ook bestaat het vermoeden dat op een deel van deze woonboten commerciële/toeristische verhuur plaatsvindt. Daarbij wordt opgemerkt dat ingeval van sociale problematiek een multidisciplinaire aanpak gewenst is, waarbij het voortouw niet per definitie genomen wordt door Handhaving Bouw & Gebruik, maar mogelijk juist vanuit sociale partners. Het is hierbij niet mogelijk op voorhand één dienst of afdeling als eerstverantwoordelijke te noemen. Amsterdam kent immers verschillende aanpakken zoals Overlastgevende Multiprobleemgezinnen, aanpak Zorg en overlast, Hygiënisch Woningtoezicht en Aanpak huisvesting kwetsbare groepen. Dit betekent dat - vanuit de regierol van Handhaving Bouw & Gebruik - waar nodig wordt opgeschaald en/of een zaak wordt overdragen naar de meest geschikte instantie. Een dergelijke aanpak heeft als resultaat dat onveilige situaties worden voorkomen en eventuele ernstige sociale problematiek in beeld komt en kan worden opgelost.
Groep C: BAG-ligplaatsen en geen ligplaatsvergunning Er is een groep van ongeveer 40 woonboten op BAG-geregistreerde locaties zonder ligplaatsvergunning. Voor een gedeelte daarvan speelt een juridisch geschil met de gemeente, waarbij de uitkomst nog ongewis is. Het is in Amsterdam verboden zonder vergunning ligplaats in te nemen met een woonboot. Dit is de basisregel voor woonboten.
Groep D: maten woonboot zijn groter dan in de ligplaatsvergunning staan, maar woonboten voldoen met grote waarschijnlijkheid wel aan de voorwaarden van het bestemmingsplan. Een grote groep van circa 1300 woonboten is groter dan op de ligplaatsvergunning is vermeld. De oorzaken lopen uiteen van administratieve slordigheden, incorrecte maatvermelding in de ligplaatsvergunning tot niet-vergunde verbouwing. De afwijking is van 11 cm tot meerdere meters. Tot en met 10 cm afwijking is als meetonnauwkeurigheid beschouwd. Elk meetinstrument en meetwijze heeft namelijk een meetonnauwkeurigheid. Een belangrijk deel van deze groep woonboten past met grote waarschijnlijkheid wel binnen de bepalingen van het bestemmingsplan dat geldt op de locatie waar ze liggen afgemeerd3. Er is geconstateerd dat er een strijdigheid is in de ligplaatsvergunning ten
3 Als voorbeeld het volgende. In het bestemmingsplan Water in het Centrum zijn geen maten opgenomen, maar er
ligt wel een beleidsdocument met maten aan het plan ten grondslag (Bootrichtlijnen 2014). In de Bootrichtlijnen
14
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
opzichte van de maatvoering, maar die lijkt in veel gevallen legaliseerbaar. De handhaving is gericht op het beëindigen van de overtreding. Een deel van groep D is te duiden als maatvoeringsexces; we houden rekening met 10% van het aantal woonboten in deze groep (130 maatvoeringsexcessen). Maatvoeringsexcessen zijn woonboten die qua maatvoering tot ernstige overtredingen van nautisch regelgeving (doorvaartprofielen) of bestemmingsplan leiden. Er is op voorhand geen vaste norm te stellen voor wat een maatvoeringsexces is; dit is mede afhankelijk van het gebied waarin een woonboot ligt.
Groep E: maten woonboot zijn groter dan in ligplaatsvergunning staan én woonboot voldoet met grote waarschijnlijkheid niet aan de voorwaarden van het bestemmingsplan. De circa 140 woonboten binnen deze groep zijn groter dan op de ligplaatsvergunning en wijken ook af van de bestemmingsplanvoorwaarden. De afwijking is groter en de aanpak van deze groep heeft een hogere prioriteit dan groep D. Ook hier wordt de handhaving uitgevoerd met de intentie de overtreding te beëindigen. Handhaving van deze boten leidt tot meer ruimte op de het water. Dit is ruimte die ingezet kan worden voor veiligheid (meer afstand tussen boten), meer zicht op het water, het oplossen van nautische knelpunten en flexibiliteit bij noodzakelijk kade- en oeverherstel. Een deel van groep E is te duiden als maatvoeringsexces; we houden rekening met 50% van het aantal woonboten in deze groep (70 maatvoeringsexcessen).
Integrale benadering Tijdens de nulmeting en aanvullende inventarisatie is geen volledige opname gedaan van een woonboot en zijn omgeving. Dit betekent dat naar aanleiding van de nulmeting handhaving plaats kan vinden op grond van enerzijds ontbreken ligplaatsvergunning en anderzijds maatvoering in relatie tot planologisch gebruik, ordening, welstand en constructieve veiligheid. Legalisatie betekent echter niet dat de eigenaar/gebruiker er dan vanuit kan gaan dat de woonboot volledig voldoet aan álle relevante wetgeving. Er kunnen ook andere al dan niet ernstige handhavingsgronden zijn bij woonboten, zoals strijdigheid ten aanzien van onderwaterprofiel, het gebruik, het milieu en de vlotte en veilige doorvaart. In overleg met het MT VTH Bouw & Gebruik en Wonen is daarom gekozen voor een integrale handhavingsaanpak voor de woonboten uit de nulmeting. De scope wordt daarom verbreed met de volgende handhavingsaspecten:
Welstandsexcessen
zijn algemene maten voor diverse typen boten aangegeven, maar daarbij is een groot scala aan uitzonderingsregels opgenomen. Die maken het mogelijk dat een woonboot groter is dan de algemeen toegestane maat, bijvoorbeeld omdat de woonboot historisch is. Dit vraagt een dermate gedetailleerde en gespecialiseerde studie per woonboot dat het in deze inventarisatie niet kon worden meegenomen. De beoordeling of woonboten in Centrum ook daadwerkelijk passen binnen het bestemmingsplan, zal worden gedaan op het moment dat een individuele woonboot in het kader van de handhavingsaanpak behandeld wordt.
15
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
Zorgplicht (Woningwet 1a) Illegaal wonen / hotels Illegale bouwsels op de kade.
Deze vier aanvullende handhavingsaspecten vragen in voorkomende gevallen om een aanvullende beoordeling van de woonboten uit de nulmeting of een specifieke interventie bij overtredingen. Hierbij geldt het volgende.
Welstand In 2018 is de nota Welstand op het water vastgesteld door de gemeenteraad, met strengere eisen voor bestaande boten. Dit geeft mogelijk een aanvullende handhavingsopgave. Echter, voor de bestaande boten, die eerder al voldeden aan de voorschriften, zal de handhavingslast niet toenemen. De excessenregeling is wel nieuw en komt voort uit de gelijkstelling met het bouwen op het land, maar omdat deze alleen in buitensporige gevallen zal worden gehanteerd is de verwachting dat het per definitie niet om veel gevallen zal gaan. Actieve opsporing van welstandsexcessen ligt niet in lijn met de bedoeling van de nieuwe wetgeving (Wvvw). Vanwege de nieuwe welstandsnota en het gegeven dat er welstandsexcessen zijn wordt hier echter wel voor gekozen. Welstand wordt meegenomen in het legalisatieonderzoek bij handhaving van woonboten die geprioriteerd worden opgepakt. Voor de overige woonboten is een aanvullend bureauonderzoek uitgevoerd, mede op basis van de tijdens de nulmeting gemaakte foto’s. De excessen zijn in beeld en kunnen met voorrang worden aangepakt. Er wordt uitgegaan van circa 50 welstandsexcessen. Deze worden binnen de handhavingsaanpak opgepakt.
Zorgplicht (Woningwet 1a) De focus voor de zorgplicht wordt gelegd op het aspect veiligheid. Overtredingen voor zorgplicht zijn op grond van de initiële inspectie niet altijd te zien. Vanwege de mogelijke risico’s heeft er reeds aanvullend onderzoek plaatsgevonden. Er zijn circa 65 ernstige veiligheidsproblemen in beeld die binnen de handhavingsaanpak worden opgepakt.
Illegaal wonen / hotels Handhaving van illegale hotels is een stedelijke prioriteit. Overtredingen zijn op grond van de initiële inspectie niet altijd te zien. Deze handhavingsaspecten vragen daarom om een aanvullende (buiten- én binnenwaartse) inspectie. Deze aanvullende inspectie zal pas uitgevoerd worden op het moment dat er, bijvoorbeeld naar aanleiding van een inspectie aan de buitenzijde of naar aanleiding van meldingen, sterke aanwijzingen zijn van een mogelijk illegaal hotel. Illegaal wonen / hotels wordt meegenomen in het legalisatieonderzoek bij handhaving van woonboten die geprioriteerd worden opgepakt. Voor de overige woonboten wordt een aanvullend bureauonderzoek uitgevoerd, mede op basis van de tijdens de nulmeting
16
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
gemaakte foto’s. De verwachting is dat er circa 250 excessen op dit gebied worden aangetroffen. Deze worden doorgegeven via Zoeklicht aan Wonen. Wonen heeft een doelgericht projectteam ingericht voor handhaving van dergelijke situaties.
Illegale bouwsels op de kade. Ook actieve opsporing van illegale bouwsels (schuurtjes, schuttingen, etc.) op de kade ligt niet in lijn met de bedoeling van de nieuwe wetgeving (Wvvw). Echter, in het kader van integrale handhaving wordt dit aspect wel meegenomen. In het legalisatieonderzoek bij handhaving van woonboten die geprioriteerd worden opgepakt wordt tevens gekeken naar niet-vergunde bouwsels op de kade. De verwachting is dat er circa 100 excessen zijn. Deze worden binnen de handhavingsaanpak opgepakt. Indien bij de overige woonboten een illegaal bouwsel wordt gesignaleerd, worden deze door middel van een constateringrapport doorgegeven aan de teams Toezicht en Handhaving Bouwen en gebruik van de stadsdelen.
Bepalen excessen Voor alle typen excessen geldt dat op casusniveau beoordeeld wordt of er sprake is van een overtreding die als exces aan te merken is, mede op basis van waarnemingen ter plaatse. Bij het bepalen van de maatvoeringexcessen zijn meerdere factoren van belang. Naast de maatvoering (hoogte, breedte, lengte) spelen ook de locatiekenmerken (ruimtelijk en nautisch), de aanwezigheid van extra voorzieningen en scheepsdetails, het historisch perspectief en de correctheid van maten in de ligplaatsvergunning een rol. Het gevolg hiervan is dat er geen ‘zwartwit’ criterium (zoals een percentage) gehanteerd kan worden om te bepalen of een woonboot een exces is en het aantal excessen op voorhand niet bekend is.
Prioriteitstelling De zes groepen zijn beoordeeld op de ernst van de overtreding en de mate waarop grip op de situatie wenselijk is. Dit laatste legt de focus op situaties waarin ontwikkelingen spelen (denk aan kaderenovatie), op situaties die ‘echt’ illegaal zijn en op situaties waarin gevaar en/of problematiek op sociaal gebied speelt. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen drie niveaus voor de prioriteiten, conform het Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017-2018: hoog, gemiddeld en laag. Deze groepen, prioriteiten en aanpak voor de hoge prioriteiten zijn weergegeven in de tabel op de volgende pagina. Daarbij geldt dat in elk van de zes groepen excessen ten aanzien van maatvoering, welstand, zorgplicht (Woningwet 1a), illegaal wonen / hotels en illegale bouwsels op de kade aanwezig kunnen zijn. Gevallen waarbij sprake is van excessen krijgen voorrang. Deze situaties zijn in de prioritering apart geduid.
17
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Groep
Soort overtreding
A
Geen medewerking aan inventarisatie op een BAGligplaats of nog nader uit te zoeken i.v.m. afwijkende gegevens
B
C
D
E
F
Totaal
Versie 15-12-2020 definitief
Aantal (circa) 80
Prioriteit
Aanpak hoge prioriteit
Excessen = hoog Andere gevallen = afhankelijk van resultaten onderzoek
Woonboten op locaties zonder BAG-registratie en zonder ligplaatsvergunning
65
ILLEGAAL = hoog
Woonboten zonder ligplaatsvergunning en niet passend in het bestemmingsplan Woonboten waarvan maatvoering niet past in de ligplaatsvergunning maar met grote waarschijnlijkheid wel in bestemmingsplan Woonboten die niet passen in ligplaatsvergunning en met grote waarschijnlijkheid niet in bestemmingsplan Overige woonboten (legaal en zonder maatvoering problemen) en lege waterpercelen
40
ILLEGAAL = hoog
Onderzoek of medewerking alsnog kan worden verkregen of onderzoek nadere gegevens; vervolgens indelen in andere groepen. Handhaving in nauwe samenwerking (waar nodig volgend op) aanpak eventuele sociale problematiek. Handhaving gericht op vertrek uit Amsterdam.
1300
Excessen = hoog Andere gevallen = laag
Handhaving met de intentie tot legalisatie / beëindiging van de overtreding.
140
Excessen = hoog Andere gevallen = gemiddeld
Handhaving met de intentie tot legalisatie / beëindiging van de overtreding.
1200
Excessen = hoog Andere gevallen n.v.t.
Handhaving met de intentie tot legalisatie / beëindiging van de overtreding.
2800
Meewegen handhavingsmeldingen en -verzoeken Handhavingsmeldingen en -verzoeken die vóór het project zijn ontvangen wegen mee in de prioriteitstelling indien deze veiligheids- of gezondheidsrisico’s betreffen. Dit heeft als doel de prioriteitstelling zo objectief mogelijk uit te kunnen voeren, maar tegelijkertijd ook rekening te kunnen houden met mogelijke ernstige risico’s.
18
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
4. Handhavingsstrategie woonboten
Inleiding Vanwege de specifieke en soms al langer bestaande vraagstukken die spelen bij woonboten en niet varende bedrijfsvaartuigen, en vanwege de samenloop van bouw- en nautische wet- en regelgeving, bestaat de behoefte aan een handhavingsstrategie voor dit type bouwwerken. Deze strategie geeft een richtlijn voor een doelgerichte afhandeling van de handhavingsvraagstukken in geval van het ontbreken van de ligplaatsvergunning en/of overtredingen op het gebied van maatvoering in relatie tot planologisch gebruik, welstand en nautische veiligheid. Deze handhavingsstrategie is aanvullend op het Handhavingsbeleid Wabo 2017-2018 van de gemeente Amsterdam en is van toepassing op alle woonboten en niet-varende bedrijfsvaartuigen.
Kaders Een niet-limitatieve opsomming van de te gebruiken kaders voor woonboten is:
Overgangsrecht Wet verduidelijking voorschriften woonboten (Wvvw) (bestaande Vobvergunning voor ligplaatsen of vervanging/verbouwing). Bouwbesluit 2012 (technische eisen). Woningwet (zorgplicht artikel 1A). Wet basisregistratie adressen en gebouwen / Verordening Basisinformatie 2018. Dienstenrichtlijn (bij verhuur, in relatie tot lopende rechtszaak hieromtrent). Bestemmingsplannen (let op: voor nieuwe woonboten is géén kruimelgevallenregeling). Paraplubestemmingsplan Drijvende bouwwerken Nota Welstand op het Water. Woonbotenbeleid van stadsdelen waarvan de geldigheid is verlengd door B&W in december 2017. Verordening op het binnenwater 2010 (inclusief anti-hop beding). Beleidslijn gemeente Amsterdam voor de omgevingsvergunning (bouwactiviteit) in het kader van de Wet Bibob Beleidslijn gemeente Amsterdam voor vastgoedtransacties in het kader van de Wet Bibob. Regeling doorvaartprofielen binnenwateren Amsterdam 2008. Onderwaterprofielen. Keur. Hoogwaterbemalingsgebied. Herontwikkelings- en transformatieplannen.
N.B. Het gedoogkader woonboten uit 2015-2017 is geëindigd bij de inwerkingtreding van de Wvvw per 1 januari 2018
19
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
Meetwijzen Bij de handhaving worden twee verschillende meetwijzen gehanteerd. Nautische toetsing Voor de nautische toetsing van woonboten op grond van de Vob wordt de meetinstructie ‘Meten is Weten’ gehanteerd. Deze meetinstructie is staande praktijk en wordt al sinds 2005 gebruikt voor de ligplaatsvergunningen voor woonboten. De meetinstructie ‘Meten is Weten’ is opgesteld door het projectbureau Wonen op het water. Dit projectbureau is in 2002 in opdracht van de toenmalige wethouder Waterbeheer van start gegaan. Het doel hiervan was het oplossen van een aantal langlopende knelpunten met betrekking tot de Amsterdamse woonboten. Alle stadsdelen hebben actief deelgenomen aan de diverse werkgroepen geïnitieerd door het projectbureau. Dit heeft geleid tot de zogenaamde gereedschapskist, die door de stuurgroep ‘Wonen op het water’ is vastgesteld en aangeboden aan de stadsdelen. De meetinstructie maakt onderdeel uit van deze gereedschapskist. In de meetinstructie ‘Meten is Weten’ staan instructies over hoe te meten en vervolgens te omschrijven welke ‘extra voorzieningen en scheepsdetails’ zijn geconstateerd en hoe deze zijn bevestigd, zoals inklapbare stuurhutten, demontabele loopranden, boegsprieten, antennes en schoorstenen.
Afhankelijk van het type voorziening of scheepsdetail en of het de lengte, breedte of hoogte van de woonboot betreft, worden deze voorzieningen of scheepsdetails wel of niet meegenomen in de maatvoering en / of apart genoteerd op de ligplaatsvergunning. De meetinstructie ‘Meten is Weten’ is gehanteerd tijdens de nulmeting en voor het bepalen van de afwijkingen ten opzichte van het bestemmingsplan. Dit betekent dat alles wat aard- en nagelvast zit aan de woonboot meegenomen is, inclusief extra voorzieningen en scheepsdetails. Ruimtelijke toetsing Voor de ruimtelijke toetsing van woonboten wordt op grond van het Paraplubestemmingsplan Drijvende Bouwwerken een meetwijze gehanteerd die licht afwijkt van de meetinstructie ‘Meten is Weten’. De hierboven genoemde extra voorzieningen en scheepsdetails zijn voor de ruimtelijke toetsing niet altijd van belang. Past een woonboot op grond van de nulmeting in het bestemmingsplan, dan zal dat over het algemeen zeker ook gelden indien de woonboot volgens de wijze van meten uit het bestemmingsplan was gemeten. Het paraplubestemmingsplan is beleidsarm. Dat wil zeggen dat de hierin opgenomen wijze van meten uitsluitend geldt als in moederplannen geen wijze van meten is vermeld. Verschillen tussen de meetwijzen Er zit een klein verschil tussen de twee meetwijzen.
Dit betreft de meting van de hoogte: voor ruimtelijke toetsing wordt gemeten vanaf het waterpeil en voor nautische toetsing vanaf de
20
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
kruiplijn. Het verschil in meetmethodiek is logisch en onvermijdelijk. Vanuit ruimtelijk perspectief is het van belang te beoordelen op basis van het ruimtelijk effect van de contouren van een woonboot (volume en zichtlijnen). Nautisch is het essentieel om te weten of een woonboot engtes en bruggen kan passeren. Zodoende kunnen er met name ten aanzien van de hoogte verschillen ontstaan. Constatering van een afwijking In het verleden is bij het toetsen van een aanvraag voor een Vob-vergunning over het algemeen de meetinstructie ‘Meten is Weten’ gehanteerd. In de praktijk blijkt overigens dat er niet altijd consequent gemeten is na een gereedmelding. In dergelijke gevallen werden de maten zoals opgegeven in de aanvraag voor de ligplaatsvergunning één-op-één vermeld in de ligplaatsvergunning. Voor het constateren van de afwijking is in dit kader het volgende van belang. Voor de maximale maatvoering wordt de volgende systematiek in het paraplubestemmingsplan gehanteerd: 1) Voor de maximaal toegestane hoogte, lengte en breedte verwijst het parapluplan naar de maatvoering zoals die in het moederplan is vastgelegd. 2) Als in het moederplan geen maatvoering in de regels is vastgelegd, maar de waterbeleidsregels gelden waarin maatvoering staan, dan gelden die maatvoeringen in de waterbeleidsregels.
3) Indien er ook geen waterbeleidsregels van kracht zijn op een woonboot, dan moet van de bestaande (legale uit de vergunning) maten worden uitgegaan. Voor woonboten die al in een toekomstig plangebied lagen zijn over het algemeen in het overgangsrecht van het betreffende bestemmingsplan opgenomen. Meetwijzen in de bijlage Voor de volledigheid zijn beide meetwijzen in de bijlage integraal opgenomen. Ook is in deze bijlage een lijst opgenomen met de typen extra voorzieningen en scheepsdetails en de voorwaarden waaraan deze elementen dienen te voldoen.
Strategie voor woonboten Er zijn voor elke woonboot verschillende strategieën mogelijk. Deze worden hieronder beschreven. A. Strategie voor de volgende situaties: De woonboot heeft geen ligplaatsvergunning, of De woonboot heeft een ligplaatsvergunning, maar de feitelijke maatvoering komt niet overeen met de maatvoering die is vermeld in de ligplaatsvergunning en/of deze past niet in het bestemmingsplan.
21
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
Er wordt een legalisatieonderzoek uitgevoerd op grond van de hierboven genoemde kaders en met toepassing van de relevante meetwijzen. Een hercontrole maakt onderdeel uit van het legalisatieonderzoek. Er zijn nu verschillende situaties mogelijk: a. De door de stadsdelen ter beschikking gestelde ligplaatsvergunningen zijn in de nulmeting onderzocht. Hierbij is geconstateerd dat in voorkomende gevallen een incorrecte maatvoering is opgenomen, veelal omdat de extra voorzieningen en scheepsdetails niet zijn vermeld. Indien er alleen sprake is van een incorrecte aanduiding van de maten in de ligplaatsvergunning, dan is er voor wat betreft de nautische aspecten geen overtreding en wordt de ligplaatsvergunning al dan niet ambtshalve aangepast, met aanduiding van eventuele extra voorzieningen en / of scheepsdetails. Er wordt tevens gecontroleerd of er tekeningen aanwezig zijn van de oorspronkelijke aanvraag. Indien de woonboot niet afwijkt van de tekeningen, dan is er tevens geen sprake van een overtreding op grond van de Wabo. Indien de woonboot afwijkt van de tekeningen, of als er geen tekeningen zijn, kan er sprake zijn van bouwen in afwijking van de vergunning. Indien dit het geval blijkt te zijn, dan wordt in overleg met de eigenaar/gebruiker gezocht naar een maatwerkoplossing.
In een dergelijk geval wordt de geconstateerde situatie en de gekozen maatwerkoplossing schriftelijk vastgelegd. Overigens komt het vaak voor dat er zich geen tekeningen bevinden in het dossier. Ook in dat geval kan er worden beoordeeld of de woonboot in overeenstemming met de vergunning is uitgevoerd of dat er afwijkingen zijn. Hiervoor kunnen andere bronnen worden gebruikt, zoals de vergunningstekst in combinatie met luchtfoto’s, buurtonderzoek en andere informatie van de gemeente en ketenpartners zoals Waternet. Deze situaties worden voorts besproken in het Stedelijk Waterberaad. Wanneer ook dit geen uitsluitsel geeft, zullen we via de VTH-afdelingsmanager van het stadsdeel in overleg treden met het lokale bestuur om de specifieke situatie te bespreken. b. De situatie is legaliseerbaar, dat wil zeggen dat de feitelijke situatie voldoet aan het bestemmingsplan en/of de gemeente wil meewerken aan een afwijking van het bestemmingsplan. Ook voldoet de woonboot (eventueel na aanpassing) aan de overige kaders. Er wordt een constateringsbrief verzonden met daarin het verzoek om de situatie te legaliseren. Deze legalisatie kan in de regel op twee manieren plaatsvinden: aanvragen van de juiste vergunning of door het aanpassen van de woonboot (voor zover relevant). Indien geen gehoor wordt gegeven aan dit verzoek, vindt handhaving plaats. c.
De situatie is niet legaliseerbaar, omdat deze niet voldoet aan de eisen van de nautisch vaarwegbeheerder. De situatie voldoet echter wel aan de overige eisen.
22
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
Omdat de situatie (mogelijk) al enige tijd bestaat, wordt in dit geval in overleg met de eigenaar/gebruiker gezocht naar een maatwerkoplossing. De eisen van de nautisch vaarwegbeheerder betreffen veelal het doorvaartprofiel; dergelijke woonboten mogen in principe afwijkend liggen tot de situatie verandert. In een dergelijk geval wordt de geconstateerde situatie en de gekozen maatwerkoplossing schriftelijk vastgelegd. d. Alle overige gevallen waarin de situatie niet legaliseerbaar is. In dit geval vindt handhaving plaats: aanpassen van de woonboot of verplaatsen of verwijderen van de woonboot. Omdat de situatie al enige tijd bestaat wordt een juiste en voldoende motivering opgesteld. In het beperkt aantal gevallen waarin legalisatie niet mogelijk is (situatie 3 en 4), zullen we via de afdelingsmanager VTH van het stadsdeel in overleg treden met de gebiedsmanager en het lokale bestuur om de specifieke situatie te bespreken. In bovenstaande situaties wordt de woonbooteigenaar waar mogelijk gefaciliteerd. De gemeente geeft daarbij duidelijkheid over:
de te ondernemen stappen (handleiding); de aan te vragen vergunningen en in te dienen gegevens; de leges.
B. Strategie indien de ligplaatsvergunning zoek is. Deze strategie wordt gebruikt indien er een woonboot is waarvoor we een sterk vermoeden hebben dat er een ligplaatsvergunning is afgegeven. We kunnen die echter niet vinden en de bewoner reageert niet op onze oproep een kopie te sturen. We houden het uitgangspunt aan dat er geen ligplaatsvergunning is. Zie verder strategie A. C. Strategie bij afwijkingen ten opzichte van het aanduidingsvlak. Deze strategie wordt gebruikt in de volgende gevallen: In het bestemmingsplan is alleen een aanduidingsvlak vermeld, en geen maatvoering. De woonboot heeft een ligplaatsvergunning en de maatvoering komt overeen met de ligplaatsvergunning. De woonboot ligt afgemeerd buiten dit aanduidingsvlak. In het bestemmingsplan is een aanduidingsvlak met een maximum aantal ligplaatsen vermeld. Op de betreffende locatie ligt een aantal woonboten die allen beschikken over een ligplaatsvergunning. De maatvoeringen komen overeen met de ligplaatsvergunningen. Het aantal woonboten dat is afgemeerd in dit aanduidingsvlak is groter dan toegestaan. Er zijn twee mogelijkheden:
23
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
Indien de ligplaats(en) is/zijn vergund voordat het bestemmingsplan is opgesteld, dan had deze situatie meegenomen moeten worden in het bestemmingsplan. De oplossing is gelegen in het aanpassen van het bestemmingsplan. In dit geval moet het aanduidingsvlak c.q. het hiervoor geldende maximum aantal ligplaatsen in het bestemmingsplan aangepast worden.
Indien de ligplaats(en) is/zijn vergund nadat het bestemmingsplan is opgesteld, dan is maatwerk benodigd. In overleg met de eigena(a)r(en)/gebruiker(s) of een ketenpartners wordt gezocht naar een maatwerkoplossing (zie strategie 1).
D. Strategie voor een niet-BAG woonboot. Deze strategie wordt gebruikt indien er een woonboot is aangetroffen op een niet-BAG-adres. De woonboot is zeer vermoedelijk illegaal. Er zijn verschillende mogelijkheden:
Wanneer er sprake is van sociale problematiek wordt er proactief contact opgenomen met de GGD / Zorg en Woonoverlast om - al dan niet gezamenlijk - een maatwerktraject vorm te geven. Er wordt indien nodig ingezet op extra ondersteuning van de bewoners. In geval van (mogelijk) illegale kamerbewoning / hotels wordt proactief afstemming gezocht met Wonen. In geval van criminele activiteiten (denk aan een hennepkwekerij) wordt proactief afstemming gezocht met de politie.
24
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
5. Projectmatige aanpak
In dit hoofdstuk wordt een projectmatige aanpak beschreven voor de handhaving van de woonboten uit de nulmeting. De aanpak is gebaseerd op de verschillende bestuurlijke invalshoeken voor de handhaving:
In de eerste plaats is het belangrijk om de risico’s ten aanzien van constructieve veiligheid, gezondheid, aanzien van de stad en ordening op het openbaar water zo klein mogelijk te houden. Om deze reden krijgen excessen een hoge prioriteit. Het tweede belang is van financiële aard. Door fasering kunnen de kosten over meerdere jaren gespreid worden. Het derde belang is gerelateerd aan dienstverlening: hoe eerder woonbootbewoners weten waar ze aan toe zijn, hoe beter.
Deze invalshoeken kunnen tot op zekere hoogte strijdig zijn. Beter dienstverlening in de vorm van snel duidelijkheid verstrekken door middel van handhaving, vraagt om een geconcentreerdere aanpak. Dat betekent minder faseren en dus meer kosten in korte tijd.
Aanpak In overleg met betrokken ambtelijke partijen is de volgende aanpak tot stand gekomen.
Aan het begin van het project zal een inventarisatie uitgevoerd worden om de excessen te bepalen. Ook zal de definitieve prioritering worden bepaald. Binnen deze prioritering kan extra aandacht – in de zin van het stellen van subprioriteiten en/of het rekening houden met gebiedsgerichte opgaven, ontwikkelingen of omstandigheden van eigenaren / bewoners – gegeven worden aan bepaalde locaties. Er wordt een inventarisatie uitgevoerd om de subprioriteiten en aandachtspunten te bepalen. De volgende aandachtslocaties zijn reeds aangegeven door de stadsdelen: o o
o
Oost: de locaties aan de Diemerzeedijk, de Kom nabij de Amsterdamse Brug en de Derde Diem. Centrum: de locaties aan de Nieuwe Vaart, Amstelveld en Dijksgracht en de rakken waar de kademuurvernieuwingen in het kader van het Actieplan bruggen en kademuren zijn gepland zoals de Geldersekade, Brouwersgracht en Entrepotdok. Zuid: de rakken waar de kademuurvernieuwingen in het kader van het Actieplan bruggen en kademuren zijn gepland.
Er zal tevens afstemming plaatsvinden met het Programma Kades & Bruggen.
25
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
Om de rechtsgelijkheid en objectiviteit van de bepaling van excessen en (sub)prioriteiten te waarborgen zullen de resultaten van deze inventarisatie in het stedelijke Waterberaad integraal worden besproken, waarbij tevens een gezamenlijke toets op rechtsgelijkheid en objectiviteit plaatsvindt. De definitieve lijst met excessen en prioriteiten wordt vervolgens ter vaststelling voorgelegd aan het MT VTH.
De overzichtslijsten van de nulmeting, die reeds kunnen worden ingezien door alle stadsdelen, zullen worden uitgebreid met een overzicht van excessen, zodat een totaaloverzicht ontstaat. De overzichten worden gedurende het project actueel gehouden.
Groepen woonboten en overtredingen die een hoge prioriteit hebben toegekend gekregen worden in 4 jaar tijd (2020-2023) geconcentreerd afgehandeld. Het gaat dan om (tussen haakjes verwachte aantallen per peildatum 1 januari 2020): o o o o
Woonboten zonder medewerking of nog nader uit te zoeken (groep A, 80 woonboten) Illegale woonboten (groepen B en C, 105 woonboten) Maatvoeringsexcessen in groepen D en E (210 woonboten) Excessen op het gebied van zorgplicht (65 woonboten), welstand (50 woonboten), illegaal wonen (250 woonboten) en illegaal bouwen op de kade (100 woonboten) in groepen D, E en F.
Voor de rest van groep D en E wordt alleen gehandhaafd bij mutatie. Mutaties zijn bijvoorbeeld (niet uitputtend): o Een aanvraag voor het veranderen van de woonboot (bouw, sloop, gebruik); o Een aanvraag voor het wijzigen van de tenaamstelling van de woonboot (ligplaatsvergunning); o Een aanvraag voor het verplaatsen van de woonboot (ligplaatsvergunning), al dan niet vanwege herstelwerkzaamheden in de omgeving (bruggen, kades, oevers); o Een handhavingsverzoek of -melding van een belanghebbende. Na 4 jaar wordt een beleidsmatige heroverweging gemaakt voor de overtredingen die op dat moment nog niet zijn aangepakt.
De handhavingstrajecten kunnen niet allemaal tegelijkertijd opgepakt worden. De uiteindelijke volgorde waarin de woonboten in het project worden aangepakt kan afhangen bijvoorbeeld van (ontwikkelingen in) het gebied, bestuurlijke wensen, historisch perspectief en omstandigheden (omgeving en/of bewoners). In algemene zin geldt dat zaken met een lagere prioriteit later in het project worden opgepakt. Tot die tijd worden de betreffende zaken alleen opgepakt wanneer zich een mutatie voordoet. Over deze aanpak vindt communicatie plaats naar bewoners en eigenaars, onder andere via de website van de gemeente. De eigenaren / bewoners van woonboten die als exces zijn beoordeeld
26
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
zullen hierover worden geïnformeerd. In hoofdstuk 6 wordt een eerste aanzet voor een communicatielijn beschreven.
Inkomsten en leges In de inventarisatie is geconstateerd dat een groot aantal dossiers onderzocht moeten worden op de mogelijkheden tot legalisering. De uitkomst van een dergelijk onderzoek kan zijn dat legalisatie mogelijk is door: a) aanpassen van de woonboot, b) aanpassen van de vergunning, c) aanpassen van het bestemmingsplan. In geval (a) kan naast de aanpassingskosten een omgevingsvergunning vereist zijn, in geval (b) moet een nieuwe ligplaats en/of omgevingsvergunning worden aangevraagd en in geval (c) zijn er kosten verbonden aan de bestemmingsplanwijziging. De leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag ligplaatsvergunning bedragen per 1 januari 2020 € 529, de leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag verbouwen of vervangen op grond van de Vob bedragen € 580 en de leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag omgevingsvergunning kunnen oplopen tot een veelvoud van dat bedrag.
Overige uitgangspunten Bij de handhaving worden voorts de volgende uitgangspunten gehanteerd:
Tweewekelijks wordt in het stedelijk Waterberaad de voortgang van de handhaving woonboten geagendeerd. Deelnemers in dit stedelijk waterberaad zijn de teams Vergunningen en Toezicht en handhaving Bouw & Gebruik van de stadsdelen, het Programma Varen, Waternet, Wonen, R&D, Juridisch bureau en het Havenbedrijf Amsterdam. Daarnaast worden met de GGD, Basisinformatie (BAG) en de politie afspraken gemaakt over gegevensdeling, afstemming en samenwerking. Door betrokken partijen wordt proactief afstemming gezocht om een goede samenhangende aanpak te waarborgen.
Er wordt rekening gehouden met situaties die al enige tijd bestaan, door dit mee te nemen in de motivering om de betreffende overtredingen (niet) te willen legaliseren. Er bestaat echter geen gewoonterecht.
Er wordt rekening gehouden met de fouten die als overheid mogelijk zijn gemaakt, door dit mee te nemen in de motivering om overtredingen die hierdoor zijn ontstaan al dan niet te willen legaliseren. Waar mogelijk worden deze fouten ambtelijk hersteld en vindt er geen handhaving plaats.
We houden rekening met bijzondere omstandigheden van bewoners bij de keuze van aanpak., maar met oog voor de rechtsgelijkheid.
27
Gemeente Amsterdam Aanpak Nulmeting Woonboten inclusief de Handhavingsstrategie Woonboten
Versie 15-12-2020 definitief
Eventuele sociale problematiek heeft (in elk geval op korte termijn) geen gevolgen voor de handhavingsstrategie voor de Wabo- c.q. de Vob-gerelateerde overtredingen. We signaleren dit echter wel aan de partners in het sociale domein (GGD, DWI, Wonen) en zorgen waar nodig voor een afgestemde en integrale aanpak. Immers, handhaving lost in deze gevallen de problematiek niet op. Het initiatief voor een dergelijke aanpak kan daarbij ook verlegd worden naar die partners.
Er zijn zaken die niet direct worden opgepakt binnen het project, maar die wel raakvlakken kunnen hebben met de handhaving van woonboten. Hiervoor vindt waar nodig afstemming en signaaltoezicht plaats. Deze zaken zijn: o Herstelwerkzaamheden aan kades en oevers; o Herstelwerkzaamheden aan bruggen; o Onderhoud aan vaarwegen (baggeren); o Projecten inzake gebiedsontwikkeling, rechtelijke uitspraken.
Alle signalen van illegale hotels en illegaal vakantieverhuur worden gemeld aan Wonen (dus niet alleen de excessen). Alle signalen van illegaal wonen (wonen in strijd met het bestemmingsplan) worden doorgegeven aan de teams Toezicht en Handhaving Bouwen en Gebruik van de stadsdelen. Dit geldt zowel voor woonboten als voor bewoning op pleziervaartuigen.
Projectorganisatie De inzet wordt verdeeld over verschillende functies in een periode van 4 jaar. Dit betreft een projectleider, handhavingsjuristen/inspecteurs, administratieve ondersteuning en een medewerker participatie en communicatie. Er wordt voorgesteld om dit als projectteam vorm te geven. Dit team is dan verantwoordelijk voor de handhaving van de hierboven genoemde zaken in alle stadsdelen. De projectleider woonboten is eerste aanspreekpunt voor complexe en/of bestuurlijk gevoelige zaken. De betrokken medewerkers moeten naast tijd beschikken over de juiste competenties. Zij kennen de context en de cultuur van wonen op het water, zij spreken de taal van de woonbooteigenaren en -gebruikers, zij kunnen regisseren, afstemmen en meedenken en werken informatiegestuurd. Daarnaast wordt inzet gevraagd van enkele adviseurs (RO, nautisch, Juridisch Bureau, etc.). Er worden samenwerkingsafspraken gemaakt voor de inzet van deze adviseurs. Taken en bevoegdheden projectteam en afstemming De taken van het projectteam zijn beperkt tot de aanpak van de woonboten zoals beschreven in voorliggend document. Het projectteam, dat voor een belangrijk deel bestaat uit medewerkers van de stadsdelen, voert deze projectwerkzaamheden uit namens de VTH-afdelingen van de stadsdelen. De bevoegdheid tot het nemen van besluiten wijzigt niet.