Bijlage 16_Advies concept Referendumverordening Amsterdam 24 augustus 2021.pdf

Aan de Gemeenteraad en het College van burgemeester en wethouders van de Gemeente Amsterdam Amstel 1 1011 PN Amsterdam

Leiden, 24 augustus 2021

Betreft: advies van Initiatief- en Referendumcommissie Gemeente Amsterdam over de concept Referendumverordening Gemeente Amsterdam 2021

Geachte raads- en collegeleden, Op 19 juli 2021 ontvingen wij, de Initiatief- en Referendumcommissie Gemeente Amsterdam, het verzoek te adviseren over het concept Referendumverordening Gemeente Amsterdam 2021. Dat doen wij in de vorm van een commentaar dat u bijgaand aantreft. In het algemeen heeft de Initiatief- en Referendumcommissie (verder: de commissie) waardering voor de voorliggende concept referendumverordening en voor de (politieke) beslissingen die daar aan ten grondslag liggen. Het is in onze ogen ook een verbetering ten opzichte van de bestaande verordening. De commissie waardeert de verlaging van de drempels, het referendabel maken van een ruimere groep besluiten, alsmede de introductie van een uitdaagrecht in de vorm van een alternatief burgervoorstel. De commissie heeft wel enkele kanttekeningen bij het concept van de Referendumverordening. Algemeen De belangrijkste van die opmerkingen is dat de commissie moeite met artikel 23 van de conceptverordening, dat handelt over de zelfbinding. Zoals het nu is geformuleerd strijdt het mogelijk met het lastverbod van artikel 27 Gemeentewet, maar belangrijker nog, het kan aanleiding geven tot veel misverstanden. Wat is de waarde van de aankondiging? Zijn gemeenteraadsleden gehouden aan de uitspraak die ze doen? (juridisch in ieder geval niet).

En wat als sommige raadsleden zich wel en anderen zich niet houden aan hun voornemen zoals geuit bij de stemverklaring? De commissie vindt het daarnaast ook bezwaarlijk dat met deze bepaling gemeenteraadsleden welhaast gedwongen worden zich uit te spreken; ze zullen zich daardoor mogelijk onder druk gezet voelen. 1

Verder is artikel 23 ook helemaal niet nodig in juridische zin: het staat de raad geheel vrij – ook zonder dit artikel uit de verordening – te spreken over de vraag wat er gaat gebeuren met de uitslag van de stemming in het referendum. De commissie beveelt daarom aan artikel 23 uit de conceptverordening te schrappen. Door dat te doen is het ook niet meer nodig met opkomstdrempels te werken. Artikelsgewijs Artikel 1: Definities In de nieuwe verordening (artikel 1, aanhef en onder f) is het voorwerp van een correctief referendum een ‘ontwerp raadsbesluit’, dit in tegenstelling tot de huidige verordening waarin het om genomen raadsbesluiten gaat. Een referendum over een genomen besluit wordt in het algemeen aangeduid als ‘correctief’. Over voorgenomen besluiten, zoals nu in de verordening, is dit niet gangbaar. Heel in het algemeen kan men zich afvragen wat het element ‘correctief’ in artikel 1, aanhef en onder f nu aan het te definiëren begrip toevoegt. Naar het gevoelen van de commissie verwart de toevoeging ‘correctief’ meer, dan dat het verheldert.

Wordt met ‘correctief referendum’ nu bedoeld ‘een volksraadsraadpleging over een bij de raad of college ingediend voorstel voor een besluit, waarvan de uitslag bindend is voor raad en college bij de besluitvorming over het voorstel’ (dan zou het betere woord zijn ‘volksstemming’ in plaats van ‘volksraadpleging’) óf wordt bedoeld ‘een volksraadsraadpleging over een bij de raad of college ingediend voorstel voor een besluit, waarvan de uitslag geldt als een advies voor raad en college bij de besluitvorming over het voorstel’ (in die laatste richting lijken de artikelen 23 en artikel 30 van de conceptverordening te wijzen)? De toevoeging van ‘correctief’ kan het misverstand voeden dat de raad of het college het ingediende voorstel nooit meer aan kunnen nemen, dan wel dat de ‘correctie’ inhoudt dat het voorstel voor niet ingediend moet worden gehouden – wat in het geval van een referendum over een niet overgenomen alternatief burgervoorstel een ingewikkelde constructie zou kunnen worden. Ook tekstueel is de definitie verwarrend. ‘Correctief referendum’ wordt nu in artikel 1, aanhef en onder f gedefinieerd als ‘de mogelijkheid voor burgers (…). Taalkundig klopt dit niet – het referendum is niet zelf de mogelijkheid, de procedure er een te initiëren is dat. Beter zou de volgende redactie zijn: f.

referendum: volksraadsraadpleging over een bij de raad of college, dan wel bij een stadsdeelraad, ingediend voorstel voor een besluit. Met deze begripsbepaling wordt ook beter aangesloten bij de modelverordening van de VNG van 2019 die ‘referendum’ definieert als: volksraadpleging waarbij de kiesgerechtigden zich uitspreken over een ontwerp raadsbesluit’. In deze definitie is ook alvast de aantekening meegenomen die de commissie hieronder maakt over referenda over voorgenomen besluiten van stadsdeelraden. Ook de begripsbepaling van artikel 1, aanhef en onder h kan volgens de commissie beter. Hiervoor geldt hetzelfde taalkundige bezwaar als bij de definitie onder f: een referendum kan taalkundig niet een mogelijkheid zijn. De definitie van ‘alternatief referendum’ verwart, in de ogen van de commissie, ook hier meer dan dat het verheldert. Er is niets alternatiefs aan het ‘alternatief 2

referendum’ ten opzichte van een referendum. Wat de definitie van artikel 1, aanhef en onder h tracht uit te drukken is dat over een alternatief burgervoorstel alsnog een referendum kan worden gehouden (een correctief referendum zoals de concept verordening het definieert). Beter ware het om wellicht de hele definitie van alternatief referendum achterwege te laten. Aan de definitie van ‘alternatief burgervoorstel’ (artikel 1, aanhef en onder g) zou volledigheidshalve de referendummogelijkheid kunnen worden toegevoegd (als volgt): g. alternatief burgervoorstel: een voorstel ingediend door burgers als alternatief voor een ontwerp raads- of collegebesluit, als bedoeld in sub d, mogelijk gevolgd door een referendum, als bedoeld in artikel 13, vierde lid; Mocht ons voorstel hierover worden overgenomen, dan dient ook het opschrift van Hoofdstuk 4 te worden aangepast. Dat zou dan gaan luiden: Hoofdstuk 4 Alternatief burgervoorstel Vermelding van ‘referendum’ is hier niet meer nodig, omdat dat al in de definitie van alternatief burgervoorstel is meegenomen. De verordening wil ook besluiten van het college conform artikel 169, vierde lid, Gemeentewet referendabel maken.

Als wij dit artikel uit de Gemeentewet goed interpreteren, ligt de besluitvormingsbevoegdheid bij het college en heeft de raad het recht geïnformeerd te worden en zijn wensen en bedenkingen te uiten voordat het college een besluit neemt. De commissie denkt dat de huidige begripsomschrijving van het referendum op dit punt daarom niet adequaat is. Op zijn minst zou ‘ontwerp collegebesluit’ moeten worden toegevoegd aan de omschrijving in artikel 1, aanhef en onder f, met verwijzing naar artikel 169, vierde lid, van de Gemeentewet. Artikel 1, aanhef en onder d, van de nieuwe verordening volstaat op dit punt niet. Wat zich hier wellicht wreekt is dat dat raads- of collegebesluit hier op een wetstechnisch onvolkomen manier wordt gedefinieerd. Iets kan niet tegelijkertijd een raads- of collegebesluit zijn. Door de manier waarop hier wordt gedefinieerd wordt wel die indruk gewekt en dat wekt verwarring, terwijl definities juist moeten verduidelijken. De commissie stelt daarom voor om raadsbesluit en collegebesluit apart te definiëren als volgt: d. raadsbesluit: een besluit over een aangelegenheid, die onder de bevoegdheid van de raad valt. e.

collegebesluit: een besluit van het college dat voor wensen en bedenkingen aan de raad wordt voorgelegd in de zin van artikel 169, vierde lid, van de Gemeentewet; In artikel 27 van de nieuwe verordening wordt bepaald dat een referendum eventueel gehouden kan worden in slechts een of enkele stadsdelen. Het lijkt de commissie van belang om het begrip ‘stadsdeel’ ook op te nemen bij de definities in artikel 1. Dit om latere, moeizame politieke discussies te voorkomen. Dit is te meer van belang omdat in de Voordracht voor de raadsvergadering wordt gesproken over ‘buurt of stadsdelen’ (p.14). Artikel 2 (7 en 12): Initiatief, referenda, onderwerpen 3

Voor het schrappen van een aantal uitsluitingen heeft de commissie begrip. Ook het schrappen van de uitzondering ‘spoedeisend gemeentelijk belang’ lijkt ons terecht. Wellicht té gemakkelijk is daar in het verleden in gemeenten een beroep op gedaan. Wel vinden wij het schrappen van die uitzondering lastig te rijmen met de opschortingsuitzondering van artikel 7, tweede lid. De raad of college krijgen hier in geval van spoedeisend belang, na een ingewilligd inleidend verzoek, toch de mogelijkheid om een besluit te nemen en inwerking te laten treden, onverminderd de mogelijkheid dat er toch nog een referendum over gehouden wordt. In geval van ingrijpende besluiten en onomkeerbare beslissingen lijkt dat de commissie vragen om problemen. Verder vraagt de commissie aandacht voor artikel 156, tweede lid, Gemeentewet met daarin delegatieverboden die voor de gemeenteraad gelden. Voor zover de commissie kan overzien worden die delegatieverboden niet overtreden in de concept verordening, maar in de toelichting zou volledigheidshalve – en ook met het oog op mogelijke toekomstige rechtszaken – uiteen moeten worden gezet waarom de verordening en de uitzonderingen die nu zijn gespecificeerd zich juist verhoudt tot de bepaling van artikel 156, tweede lid, Gemeentewet. Artikel 4: Samenstelling Het is de commissie niet duidelijk wat met ‘gewone’ leden wordt bedoeld.

Dit bijvoeglijke naamwoord kan worden gemist. Het verwart eerder dan dat het verduidelijkt. Artikel 5: Taken De commissie ziet hier nog één mogelijke extra taak voor de referendumcommissie weggelegd: het advies uitbrengen over de datum van het referendum. Het ‘vaststellen van de datum’ gaat soms probleemloos, maar in sommige gemeenten is dit soms een heikel politiek issue. Een advies van de referendumcommissie kan dan nuttig zijn. Artikel 8 (14 en 19): Definitief verzoek Nu de mogelijkheid geboden wordt om de ondersteuningsverklaring digitaal in te dienen, is een termijn van tien weken onnodig ruim, in de ogen van de commissie. In de gemeente Leiden, waar de mogelijkheid tot digitale ondersteuning al twee keer in de praktijk is gebracht, is gebleken dat zes weken ruim voldoende is om de vereiste ondersteuningsverklaringen op te halen. De gemeente Leiden maakt overigens gebruik van Digid en is daar zeer tevreden over. Het overgrote deel van de handtekeningen is in Leiden digitaal gezet. Artikel 9: Vraagstelling De commissie adviseert om de titel van het raads- of college voorstel ook steeds de officiële naam (titel) te laten zijn van het referendum. Dit voorkomt misverstanden en mogelijke manipulatie van of politieke discussies over de naamgeving.

Als die gelijkstelling wordt opgenomen in de verordening is het ook niet meer nodig dat de initiatief- en referendumcommissie over de naamgeving adviseert. Artikel 16 (en 22): Uitslag Artikel 16 is onvoldoende duidelijk geredigeerd, vooral het tweede lid. Op grond van de artikelen 15 en 21 van de verordening krijgt een kiesgerechtigde, als wij het goed zien, in wezen twee stemmen en moet dientengevolge twee keer stemmen en twee keer aangeven of hij voor of tegen een 4

voorstel is. De vraag is of kiesgerechtigden dit goed zullen begrijpen. Een weer andere, en misschien nog dringender vraag is welke gevolgen dit stelsel heeft voor de geldigheid van uitgebrachte stemmen. Wat te doen met een stembiljet waarin bij één optie wordt aangegeven dat de kiezer voor (dan wel tegen) is, maar de andere optie wordt opengelaten. Is dat dan toch een geldige stem? In de ogen van de commissie is het veel eenvoudiger de burger met één te laten kiezen tussen alle opties. Dat zou er dan bijvoorbeeld zo uit kunnen zien: Bent u vóór: • • •

Optie A (raads-/collegevoorstel c.q. volksinitiatief) Optie B (alternatief burgervoorstel) Geen van beiden.

Artikel 23: Zelfbinding De commissie beveelt, als gezegd, schrapping van het artikel aan. Het vervallen van dit artikel zorgt er ook voor dat het niet meer nodig is om opkomstdrempels te werken. Artikel 26: Organisatie van de stemming Het derde lid noemt als alternatieve vormen internetstemmen en briefstemmen. De commissie vraagt zich af hoe dit juridisch vormgegeven gaat worden? De ervaringen met briefstemmen gedurende de afgelopen Tweede Kamerverkiezingen maakten duidelijk dat deze vorm van uitbrengen van de stem complex en kwetsbaar is. Hoe denkt de gemeente de identificatie in te richten bij internet- dan wel briefstemmen? Verder wijst de commissie er op dat briefstemmen en digitaal stemmen in het kader van verkiezingen voor leden van de gemeenteraad op grond van de Kieswet op dit moment nog niet mogelijk is. Dat betekent dat niet zonder meer van het systeem en de normen van de Kieswet gebruikt kan worden gemaakt bij het organiseren van een referendum en dat er een eigen regeling zal moeten ontworpen die én niet strijd brengt met hogere regels (zoals de Grondwet en de Kieswet) én die voldoende duidelijkheid en rechtszekerheid biedt voor de stemmers. Artikel 27: Stadsdeelreferenda De commissie begrijpt goed de bedoeling van en behoefte aan stadsdeelreferenda, maar vraagt wel aandacht voor de complexiteit van de organisatie ervan.

Is het wel goed mogelijk onderwerpen en delen van de stad voldoende af te bakenen? Sommige onderwerpen kunnen wellicht op het eerste gezicht betrekking hebben op een stadsdeel maar tegelijkertijd (financiële) ramificaties hebben voor de hele stad. 1 Zou deze bevoegdheid tot stadsdeelraadreferenda niet beperkt moeten blijven tot onderwerpen waartoe de stadsdeelraden bevoegd zijn, om zo te voorkomen dat de beslissing tot het organiseren van een stadsdeelraadreferendum niet een willekeurige wordt? En is het niet wat bijzonder dat de raad alleen advies inwint bij de initiatief- en referendumcommissie inwint over de

Zie daarover ook ABRvS 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1606 over een gemeentelijke draagvlakmeting waarbij de kieskring was beperkt tot slechts drie straten. 1

5

vraag of een referendum een aangelegenheid voor een of enkele stadsdelen is. Moeten daarbij de stadsdeelraden ook niet bij de advisering worden betrokken? Artikel 28: Budget en subsidie Artikel 28, derde lid, verschilt sterk van dat van de huidige verordening (artikel 46) en wijkt sterk af van de gangbare praktijk in veel gemeenten. Met het oog op het entameren van een breed publiek debat over het onderwerp kunnen in die gemeenten zowel Initiatiefnemers voor het referendum, voorstanders van het raadsvoorstel en groepen die een neutrale activiteit willen organiseren in beperkte mate subsidie aanvragen. Voor voor- en tegenstanders is een gelijk bedrag beschikbaar. Op basis van dit nieuwe artikel kunnen in Amsterdam bijvoorbeeld wijkcentra, buurthuizen of andere instituties en verenigingen geen subsidie meer aanvragen voor het organiseren van een discussieavond tussen voor- en tegenstanders. Deze bijeenkomsten worden de laatste jaren veelal ook gestreamd worden via sociale media. Neutrale campagne activiteiten zullen daarmee grotendeels verdwijnen. Dat is onwenselijk in de ogen van de commissie. Verder is het bijzonder om alleen de wethouder die verantwoordelijk is voor het onderwerp geld te geven voor de campagne. Belanghebbenden bij het voorstel van de wethouder (culturele verenigingen, buurtbewoners, sprotverengingen, scholen etc.) worden daarmee mogelijk uitgesloten.

Zij worden geacht eventuele activiteiten zelf te financieren, volgens de toelichting. Dat is een opmerkelijk verslechtering ten opzichte van de huidige situatie. Het is ook volstrekt onduidelijk wie bij een volksinitiatief (zie hoofdstuk 5) gevolgd door een referendum aanspraak kan maken op subsidie? Dat kan toch niet de wethouder zijn onder wiens portefeuille het onderwerp valt? En kan de raad ook subsidie krijgen indien een alternatief raadsvoorstel aan de kiezers wordt voorgelegd? Dit artikel 28, derde lid, laat dit allemaal open en is daarmee te weinig bepaald. Artikel 29 Referendumkrant Dit artikel maakt de initiatief- en referendumcommissie verantwoordelijk voor de redactie van de referendumkrant. Dat lijkt niet goed te passen bij de rol die de commissie verder heeft in verordening (toezicht en advies) en riskeert dat commissie onderdeel wordt van het debat. Beter lijkt het voorshands de commissie hier een toezichthoudende rol te geven bij de redactie. De krant zelf wordt door de ambtenaren afkomstig van de griffie van de raad en het secretariaat van het college voorbereidt. De commissie wijst ook nog op een taalkundige onvolkomenheid in het eerste lid: ‘verspreidt’ moet daar gelezen worden als ‘verspreid’. Artikel 32 Evaluatie De commissie wijst op een kleinigheid. Artikel 32 van het concept zegt dat de verordening drie jaar na ‘invoering’ ervan wordt geëvalueerd.

Beter ware het hier consequent te zijn ten opzichte van het taalgebruik in artikel 34 en in ‘invoering’ te vervangen door ‘inwerkingtreding’.

6

We hopen dat dit advies u kan helpen bij de verdere besluitvorming over de concept verordening. We houden ons desgewenst aanbevolen voor nadere toelichting.

Ondertussen verblijven we met hartelijke groeten,

De Initiatief- en Referendumcommissie Gemeente Amsterdam,

Namens dezen,

Prof. dr. Wim Voermans (voorzitter)

7