Bijlage 14 De algemene toelichting bij de regeling zonder renvooi.pdf

Om misverstanden te voorkomen wordt hierbij opgemerkt dat het plaatsen van een bouwwerk altijd moet worden gezien als een wijziging van de fysieke leefomgeving, ook als het een tijdelijk bouwwerk betreft, omdat elk bouwwerk op grond van artikel 1.2,

12

tweede lid, van de Omgevingswet tot de fysieke leefomgeving behoort. Ook het plaatsen van een woonwagen of het aanmeren van een woonschip (dat niet is bestemd of wordt gebruikt voor de vaart) is daarom een wijziging van de fysieke leefomgeving. Regels over gebruik van de fysieke leefomgeving zonder dat dat gebruik de fysieke leefomgeving wijzigt, vallen buiten de verplichte opname Zoals volgt uit artikel 1.2, derde lid, onder a, van de Omgevingswet moet het wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving worden onderscheiden van het gebruik van de fysieke leefomgeving. Regels over activiteiten over gebruik van de fysieke leefomgeving zonder dat dat gebruik leidt tot een wijziging, vallen niet binnen het bereik van artikel 2.1, eerste lid, van het Omgevingsbesluit. Bij gebruik van de fysieke leefomgeving dat de fysieke leefomgeving niet wijzigt kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het maken van muziek in de openbare ruimte, het plaatsen van terrasmeubilair, het aanbieden van vuilnis in rolcontainers, het anders benutten van een gebouw zonder dat daarvoor bouwactiviteiten nodig zijn (bijvoorbeeld anti-kraak) of het gebruik van een park als tijdelijke evenementenlocatie.

Ook regels die gaan over activiteiten waardoor emissies, hinder of risico’s worden veroorzaakt, vallen niet onder het bereik van het eerste lid van de artikel 2.1, eerste lid, van het Omgevingsbesluit, omdat ook het veroorzaken van emissies, hinder of risico’s in artikel 1.2, derde lid van de Omgevingswet wordt onderscheiden van het wijzigen van de fysieke leefomgeving. Dit brengt bijvoorbeeld met zich dat regels over activiteiten die emissies in de fysieke leefomgeving veroorzaken (zoals geluid, geur of fijn stof) buiten het bereik van deze bepaling vallen. Als dergelijke regels ergens in een verordening zijn gesteld, mogen ze wel worden opgenomen in het omgevingsplan, maar noodzakelijk is dat niet. Verbod op opname Naast een bepaling over welke regels (als ze worden gesteld) in het omgevingsplan moeten komen te staan, is er ook een bepaling die opname van bepaalde regels verbiedt (artikel 2.1, tweede lid, Omgevingsbesluit). Het gaat in hoofdlijnen om regels op het gebied van openbare orde en veiligheid en belastingmaatregelen. Het gaat om regels als bedoeld in de volgende bepalingen van de Gemeentewet: a. de artikelen 151a, eerste lid, 151b, eerste lid, 151c, eerste lid, 151d, eerste lid, en 154a, eerste lid; b. de artikelen 154, eerste lid, en 154b, eerste lid; c. artikel 172, tweede lid, en artikel 174, derde lid; d. artikel 216.

De bepaling gaat ten eerste over regels die (deels) wel betrekking kunnen hebben op de fysieke leefomgeving maar die hoofdzakelijk worden gesteld met het oog op de handhaving van de openbare orde en (openbare) veiligheid. Dat zijn in beginsel regels over gedrag van personen die vanwege het motief waarmee ze worden gesteld (het gaat niet om het effect van het gedrag op de fysieke leefomgeving maar om het effect op de openbare orde) niet onder de reikwijdte van de Omgevingswet vallen. Omdat het veelal wel gaat om gedragingen in de fysieke leefomgeving en daarom twijfel zou kunnen bestaan over de vraag of dergelijke regels in het omgevingsplan thuishoren, wordt hierover in deze bepaling uitsluitsel gegeven. Het betekent dat als regels over activiteiten worden gesteld op grond van de bepalingen die zijn opgenomen in artikel 2.1, tweede lid, onderdelen a en c, van het Omgevingsbesluit, deze niet in het omgevingsplan mogen worden opgenomen. Ten tweede gaat deze bepaling over regels met strafbaarstellingen (onderdeel b) en over financiële regels (onderdeel d). In de toelichting op dit artikel 2.1, tweede lid, van het Omgevingsbesluit geeft de wetgever aan dat dit tweede lid voor gaat op het eerste lid (Nota van Toelichting Omgevingsbesluit, Staatsblad 2020 400, p.

1703 e.v.): is het tweede lid van toepassing, dan mogen regels niet in het omgevingsplan worden opgenomen, ook niet als eventueel sprake is van een samenloop met het eerste lid. De bepaling is niet uitputtend: ook uit andere bepalingen van de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regels kan voortvloeien dat bepaalde regels niet in het omgevingsplan kunnen worden opgenomen. De bepaling beoogt alleen duidelijkheid te verschaffen over regels waarover naar verwachting twijfel kan bestaan over de vraag of ze wel of niet in het omgevingsplan mogen worden gesteld.

3.5 Vereiste van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties Een belangrijk onderdeel van de zorg voor de fysieke leefomgeving betreft het verenigen van het gebruik en de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving met het belang van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Bij het vinden van een balans tussen “beschermen en benutten” speelt een evenwichtige toedeling van functies aan locaties een cruciale rol (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3, blz. 137). Artikel 4.2, eerste lid,

13

van de Omgevingswet bepaalt daartoe dat het omgevingsplan in elk geval de regels bevat die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Betekenis van het begrip ‘functie’ in de Omgevingswet Het evenwichtig toedelen van functies aan locaties is het basisvereiste dat i de wet wordt gesteld aan het omgevingsplan. Over het begrip ‘functie’ heeft de wetgever het volgende aangegeven (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 137): Het begrip functie heeft in het wetsvoorstel een algemene betekenis. De functie is het gebruiksdoel dat, of de status (in de betekenis van bijzondere eigenschap) die een onderdeel van de fysieke leefomgeving op een bepaalde locatie heeft. Elke functietoekenning heeft tenminste twee essentiële kenmerken: functiekenmerken en locatiekenmerken, aldus de wetgever. De functiekenmerken drukken een bepaalde rol, taak of dienstbaarheid uit van het desbetreffende onderdeel van de fysieke leefomgeving. De toekenning van bijvoorbeeld de functies ‘weg’ of ‘bedrijventerrein’ ziet op de taak die dat deel van de fysieke leefomgeving heeft. Die functie heeft een invloed op of stelt bijzondere eisen aan de directe omgeving daarvan of aan activiteiten die binnen dat onderdeel (kunnen) worden verricht.

De toekenning van de functie ‘monument’ ziet op de bijzondere en te beschermen status van dat object (bouwwerk of terrein), waarbij uit de regels die daarvoor zijn gesteld beperkingen kunnen voortvloeien voor het gebruik of het wijzigen daarvan. De locatiekenmerken worden door de wetgever als volgt toegelicht. De term ‘locatie’ is een ruimtelijk begrip dat een onderdeel van de fysieke leefomgeving aanduidt. Dat begrip omvat een punt, een perceel, een plaats, een gebied, een bouwwerk of ander object. Het zijn locaties die een bepaalde functie kunnen hebben. Een locatie kan in omvang heel verschillend zijn, van een enkel punt, een lange strook (infrastructuur) tot een groot gebied. De locatie wordt begrensd door middel van een geometrische plaatsbepaling. Aan een locatie kunnen ook meerdere functies worden toegekend. Zo kunnen bijvoorbeeld de functies ‘wonen’ en ‘waterwingebied’ op één locatie van toepassing zijn. Niet iedere denkbare functie van de fysieke leefomgeving is relevant voor het reguleren van activiteiten. Een stuk grond kan voor iemand een beleggingsfunctie hebben, voor een ander een productiefunctie. Of een functie relevant is, hangt af van de mate waarin de betrokken functie invloed heeft op zijn omgeving of daaraan specifieke eisen stelt voor het uitoefenen van bepaalde activiteiten.

Het bovenstaande maakt duidelijk dat het begrip ‘functie’ een brede betekenis heeft, breder wellicht dan de betekenis die het begrip in het normale spraakgebruik heeft, aldus nog altijd de wetgever. Het is ook breder dan het begrip ‘bestemming’ dat onder oud recht werd gehanteerd om functies van gronden aan te duiden in bestemmingsplannen. Zo wordt ook een te beschermen (waardevol) object een functie genoemd. Ook een ‘beperkingengebied’ kan als functie worden aangemerkt. Een evenwichtige toedeling van functies aan locaties wordt bereikt door activiteiten onderling evenwichtig over locaties te reguleren Over het evenwichtig toedelen van functies aan locaties heeft de wetgever aangegeven dat dat in het omgevingsplan wordt bereikt door activiteiten onderling evenwichtig over locaties te reguleren. Dit impliceert een locatiegerichte benadering waarbij de schaarse ruimte binnen de fysieke leefomgeving op een zo goed mogelijke wijze wordt verdeeld, ingericht en benut. De evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet als resultante worden beschouwd van alle regels in het omgevingsplan (Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 3, blz. 58 en 59): De opdracht om activiteiten onderling evenwichtig over locaties te reguleren houdt geen verplichting in om locaties evenwichtig te etiketteren met functie-aanduidingen.

Daar waar onder de Wet ruimtelijke ordening alle gronden een bestemming moeten hebben, is het onder de Omgevingswet niet noodzakelijk dat alle gronden zijn voorzien van een functie-aanduiding. Centraal staat de evenwichtige regulering van activiteiten over locaties. Regels die bepalen waar wonen is toegestaan, of een kantoor, of onder welke voorwaarden een café mag worden geëxploiteerd, regels die bepalen waar bebouwing mag komen en hoe hoog die mag worden, regels die strekken ter bescherming van een gemeentelijk monument of archeologische of natuurwaarden, regels over milieubelastende activiteiten of regels over het kappen van bomen; ze dragen allemaal bij aan de evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

14

Gebruik van het begrip ‘functie’ in het omgevingsplan Door de ruime betekenis van het begrip ‘functie’ dat zich uit in een uiteenlopend doel van het gebruik van het begrip, kan verwarring ontstaan. Zoals de wetgever zelf heeft aangegeven is de betekenis ervan ook ruimer dan in het algemeen spraakgebruik het geval is. Tegelijkertijd hoeft ook niet elke functie van een locatie te worden vertaald naar regels in het omgevingsplan. Wanneer het begrip wordt gebruikt in die zin van het ‘gebruiksdoel’ van een locatie, heeft het min of meer dezelfde betekenis als het begrip ‘bestemming’ zoals dat in bestemmingsplannen werd gehanteerd. Het heeft betrekking op een bepaald gebruik dat op een bepaalde locatie is toegestaan. Wanneer het begrip echter worden gebruikt in de zin van ‘status’ dan zullen er juist veelal beperkingen aan worden gekoppeld. Het feit dat een bepaald object de ‘status’ van gemeentelijk monument heeft, leidt ertoe dat aan bepaalde activiteiten beperkingen worden gesteld. Om onduidelijkheid te voorkomen is afgezien van het gebruik van het begrip functie in de regelformuleringen. Waar in een regel wordt gedoeld op het gebruiksdoel van een locatie, in de betekenis zoals voorheen het begrip ‘bestemming’ werd gehanteerd, wordt het begrip ‘gebruiksdoel’ gebruikt.

Zie bijvoorbeeld artikel 2.3, waarin een algemeen verbod is opgenomen om gronden en bouwwerken te gebruiken in strijd met het aan een locatie gegeven gebruiksdoel. In alle overige gevallen wordt de betreffende locatie aangeduid met een betekenisvolle naam. Zo worden in hoofdstuk 6 van de planregels bepaalde gebieden als ‘beschermingszone’ aangewezen. Het gaat om gebied waar vanwege de aanwezigheid van een bepaald te beschermen belang (bijvoorbeeld mogelijke archeologische vindplaats, bepaalde ondergrondse infrastructuur) beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van bepaalde activiteiten (zoals het doen van grondbewerkingen). Het gebruik van het begrip ‘beschermingszone’ geeft uiting aan het doel van de regels die daar gelden. Evenwichtige regulering van activiteiten Hoewel de Omgevingswet ertoe verplicht dat het omgevingsplan in ieder geval de regels bevat die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, gaat het, zoals ook blijkt uit de parlementaire stukken, in feite om een evenwichtige regulering van activiteiten die met de Omgevingswet wordt beoogd. Naast het Omgevingsplan zullen ook regels van het Rijk, provincies en waterschappen bijdragen aan een evenwichtige regulering van activiteiten, waar bij het vaststellen van het omgevingsplan rekening mee moet worden gehouden.

Dat geldt ook voor de regels die een gemeente in andere verordeningen heeft gesteld. Het is niet nodig – en in sommige gevallen ook niet mogelijk – om regels te stellen in het omgevingsplan die elders al zijn gesteld en in dat kader bijdragen aan het tot stand te brengen evenwicht (Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 3, blz. 58 e.v.).

4 Relaties met ander instrumentarium 4.1 Algemeen Hoewel het omgevingsplan juridisch primair bepalend is voor de vraag welke activiteiten op welke locatie, onder welke voorwaarden kunnen plaatsvinden, staat het omgevingsplan niet op zichzelf, maar in een bepaalde relatie tot andere kerninstrumenten uit de Omgevingswet. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de werking en de onderlinge relaties tussen de verschillende kerninstrumenten. Naast verschillende kerninstrumenten biedt de Omgevingswet ook juridisch gereedschap dat in het omgevingsplan zelf kan worden benut. Hierop wordt in hoofdstuk 5 meer inhoudelijk ingegaan.

4.2 Gemeentelijke beleidsinstrumenten 4.2.1 De omgevingsvisie: integraal strategisch beleid voor de lange termijn Vanuit de gedachte van de beleidscyclus is in het instrumentarium een onderscheid gemaakt tussen strategisch beleid en meer uitvoeringsgericht beleid. De omgevingsvisie zal het strategisch omgevingsbeleid voor de langere termijn bevatten. Juist op het strategische niveau is integratie van belang. Op strategisch niveau worden verbanden in de fysieke leefomgeving gelegd en wordt één overkoepelend en richtinggevend beeld voor de langere termijn vastgelegd dat moet leiden tot een duurzame ontwikkeling van de leefomgeving. Het is de bedoeling dat het strategische beleid voor langere tijd wordt vastgelegd (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 962, 3, p. 116, 445).

4.2.2 Het programma: integraal of sectoraal uitvoeringsgericht beleid

15

Het uitvoeringsbeleid kan worden vastgelegd in een of meerdere programma’s. Zo’n programma is een apart instrument en daarmee dus geen onderdeel van de omgevingsvisie. Dit maakt mogelijk de uitvoering flexibel in te richten zonder het ontwikkelingsbeeld voor de lange termijn geweld aan te doen. Zo kan een evenwicht worden gevonden tussen continuïteit en zekerheid aan de ene kant en flexibiliteit aan de andere kant. Overigens kan een omgevingsvisie ook uitvoeringsgerichte elementen bevatten. In een omgevingsvisie kan bijvoorbeeld worden vermeld hoe de uitwerking en uitvoering zal worden vormgegeven, waarbij programma’s kunnen worden aangekondigd of tegelijkertijd met de visie worden uitgebracht (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 962, 3, p. 116, 445). Een programma kan sectoraal zijn, of gebiedsgericht. Een programma over de ontwikkeling van een gebied kan gebruikt worden als beleidsmatig kader voor één of meer wijzingen van het omgevingsplan. Een programma bindt alleen het vaststellend bestuursorgaan zelf bij de uitoefening van zijn bevoegdheden en moet binnen de beleidscyclus worden gerekend tot beleidsontwikkeling. Wel kunnen maatregelen in een programma zich onder meer vertalen in algemene regels in een omgevingsplan, bijvoorbeeld in maatwerkregels voor milieubelastende activiteiten (Nota van Toelichting Omgevingsbesluit, Staatsblad 2018 290, p. 120).

4.2.3 Bijzondere programma’s Naast het gewoon programma zoals hiervoor kort beschreven, kent de wet ook bijzondere programma’s, namelijk: a. bij wet verplichte programma’s; b. verplichte programma’s bij dreigende overschrijding van omgevingswaarden (hierna voorwaardelijke programma’s genoemd); en c. programma’s met een programmatische aanpak. Bij de wet verplichte programma’s De Omgevingswet kent voor gemeenten één direct verplicht programma, namelijk het Actieplan geluid. Het actieplan geluid is een verplicht programma voor het Rijk (artikel 3.9 Ow), de provincies (artikel 3.8 Ow) en een aantal gemeenten (artikel 3.6 Ow). Voor gemeenten geldt de verplichting alleen als het gaat om een gemeente, gelegen in een door Onze Minister van Infrastructuur en Waterstaat aangewezen agglomeratie als bedoeld in artikel 3, onder k, van de richtlijn omgevingslawaai. Deze verplichting geldt ook voor Amsterdam. Amsterdam behoort tot de agglomeratie Haarlem/Amsterdam, en vanwege de grootte van de gemeente is een Actieplan geluid verplicht. Deze verplichting volgt uit de Europese richtlijn omgevingslawaai. In Afdeling 4.3 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan de instructieregels voor de gemeente, de provincie en het Rijk. Een actieplan geluid kan gaan over de volgende geluidsbronnen: wegen, spoorwegen, luchthavens en activiteiten.

Het actieplan wordt opgesteld aan de hand van de geluidbelastingkaarten. Het beleidsmatig deel van het actieplan beschrijft het te voeren beleid om de geluidbelasting Lden en Lnight te beperken. Voor die geluidbelasting bevat het actieplan een plandrempel op geluidgevoelige gebouwen. Bij provincies bevat het actieplan ook het te voeren beleid voor stille gebieden. Het concrete deel van het actieplan bestaat uit de voorgenomen maatregelen met hun effecten. Het gemeentelijk rioleringsplan is niet langer wettelijk verplicht. De Omgevingswet biedt wel de mogelijkheid om een gemeentelijk rioleringsprogramma op te stellen (artikel 3.14, Omgevingswet). Dat is een vrijwillig (onverplicht) programma. Het gemeentelijk rioleringsplan blijft geldig op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt. Het plan blijft gelden totdat de periode is verstreken waarvoor het plan is vastgesteld. Of totdat de gemeente het plan laat vervallen (artikel 4.93, Invoeringswet). De inhoud van het gemeentelijk rioleringsplan kan terechtkomen in de instrumenten van de Omgevingswet. Zoals het gemeentelijk rioleringsprogramma of het omgevingsplan. Voorwaardelijke programma’s Wanneer sprake is van een (dreigende) overschrijding van een omgevingswaarde, dan geldt er een verplichting om een programma vast te stellen dat erop is gericht die omgevingswaarden te (blijven) halen.

De maatregelen zullen daarop gericht moeten zijn. Dit wordt een voorwaardelijk programma genoemd: de verplichting volgt uit vastgestelde omgevingswaarden, en de dreigende overschrijding daarvan (het voorwaardelijke). Omgevingswaarden kunnen ook in een omgevingsplan worden vastgesteld. In die zin ligt er een relatie met het omgevingsplan. In paragraaf 5.10 wordt nader ingegaan op de omgevingswaarde en de verplichtingen die daaruit voortvloeien. Programma’s met een programmatische aanpak Bij een programma met een programmatische aanpak wordt een koppeling gelegd tussen een te bereiken van een bepaalde doelstelling voor de fysieke leefomgeving (een omgevingswaarde of andere doelstellingen), en de

16

vergunbaarheid van bepaalde activiteiten. Het bevat maatregelen om te voldoen aan de doelstelling voor de fysieke leefomgeving, waarbij die doelstelling is vastgelegd als beoordelingsregel voor de toelaatbaarheid van bepaalde activiteiten. Een programma met programmatische aanpak creëert daarmee ruimte voor ontwikkelingen in gebieden waar doelstellingen voor de fysieke leefomgeving onder druk staan. De beoordeling van activiteiten vindt gedurende de looptijd in het desbetreffende gebied plaats aan de hand van dat programma. Voorbeelden van een dergelijk programma zijn het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) en het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Gemeentelijke programma’s met een programmatische aanpak moeten een grondslag krijgen in het omgevingsplan (artikel 3.15, tweede lid, Omgevingswet). In paragraaf 5.9 wordt nader op dit instrument ingegaan.

4.2.4 Beleid en juridische besluitvorming Zoals uit het voorgaande blijkt zijn de omgevingsvisie en programma’s belangrijke schakels in de beleidscyclus van een bestuursorgaan. Er is echter geen juridische koppeling tussen de omgevingsvisie, een programma, en wijziging van het omgevingsplan of het verlenen van een omgevingsvergunning. Het is niet zo dat een onderwerp in een omgevingsvisie aan de orde moet komen, voordat een programma kan worden opgesteld of andere instrumenten zoals het omgevingsplan of de omgevingsvergunning kunnen worden ingezet (Tweede Kamer, vergaderjaar 20132014, 33 962, nr. 3, p. 119, 120.) Anders is het wanneer met een juridisch besluit wordt afgeweken van in de omgevingsvisie of programma vastgelegd beleid. Vanwege het zelfbindende karakter daarvan mogen derden er wel aanspraak op maken dat het gemeentebestuur zich aan het zelf vastgestelde beleid uitvoering geeft.

4.3 De omgevingsvergunning Uitgangspunt van de Omgevingswet is dat binnen het nieuwe stelsel zo veel mogelijk wordt volstaan met het stellen van algemene regels voor activiteiten, waardoor voor de initiatiefnemer geen voorafgaande toestemming van het bestuursorgaan is vereist. Dit uitgangspunt geldt voor regelgeving op zowel Rijksniveau, provinciaal en waterschapsniveau, als op gemeentelijk niveau. Wanneer de gevolgen van een activiteit voor de fysieke leefomgeving groot kunnen zijn, en de specifieke situatie van het geval bij de beoordeling van die gevolgen een rol speelt, is een voorafgaande beoordeling door een bestuursorgaan soms echter noodzakelijk. Dat kan worden geborgd in de vorm van een vergunningplicht (o.a. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 962, nr. 3, blz. 157). De Omgevingswet bevat daartoe het instrument van de omgevingsvergunning. Er zijn verschillende omgevingsvergunningen. Een vergunningplicht geldt altijd een bepaalde activiteit, en volgt uit landelijke wetgeving of uit de provinciale of waterschapsverordening. Zo is in de Omgevingswet een aantal activiteiten vergunningplichtig gemaakt. Voor die activiteiten geldt dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten (artikel 5.1 Omgevingswet).

Het gaat onder meer om activiteiten met betrekking tot rijksmonumenten, ontgrondingsactiviteit, stortingsactiviteiten op zee, bouwactiviteit, milieubelastende activiteit, en lozingsactiviteit. In de meeste gevallen gaat het om activiteiten waarop hogere weten regelgeving van toepassing is. Om wat voor type omgevingsvergunning het gaat blijkt uit de activiteit waarop ze betrekking heeft. In één specifiek geval staan de regels in het omgevingsplan centraal, namelijk in geval van de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (artikel 5.1, lid 1, onder a, Omgevingswet). Deze categorie heeft betrekking op een vergunningplicht die volgt uit het omgevingsplan. Er zijn twee manieren waarop een vergunningplicht kan volgen uit het omgevingsplan. Wanneer een bepaalde activiteit in strijd is met het omgevingsplan, dan kan daarvoor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit worden aangevraagd en verleend. Daarmee kan in afwijking van de regels in het omgevingsplan alsnog vergunning voor de uitoefening van die activiteit worden verleend. Deze omgevingsvergunning zal in het vervolg van deze toelichting worden aangeduid als buitenplanse omgevingsvergunning. Daarnaast kan het omgevingsplan zelf vergunningplichten bevatten. Die vergunning wordt een binnenplanse omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit genoemd.

In deze toelichting wordt verder kortheidshalve gesproken van een binnenplanse omgevingsvergunning. Wanneer een initiatiefnemer een activiteit wil uitoefen, zal deze moeten bekijken of de activiteit op grond van het omgevingsplan is toegestaan. Is de activiteit in overeenstemming met de regels in het omgevingsplan, dan mag de activiteit worden uitgeoefend. Is er sprake van strijd met het omgevingsplan, dan kan de initiatiefnemer een aanvraag indienen voor een buitenplanse omgevingsvergunning. Het bevoegd gezag moet in dat geval nagaan of de vergunning kan worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Als de activiteit daarnaast niet in strijd is met instructieregels en instructies die het Rijk en de provincie voor het omgevingsplan hebben gesteld, kan de vergunning toch worden verleend. In paragraaf 4.4 wordt ingegaan op het instrument van instructieregels en instructies

17

Het is ook mogelijk dat voor de betreffende activiteit in het omgevingsplan zelf al een vergunningplicht is opgenomen. Het initiatief zal in dat geval aan de hand van een vergunningaanvraag worden getoetst aan de beoordelingsregels die in het omgevingsplan zijn opgenomen. In het Besluit kwaliteit leefomgeving is bepaald dat als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning, de vergunning moet worden verleend. Als een vergunning wordt gevraagd voor een omgevingsplanactiviteit moet eerst worden nagegaan of de activiteit met toepassing van binnenplanse beoordelingsregels kan worden vergund. Wanneer de vergunning op grond van deze beoordelingsregels niet kan worden geweigerd, moet de vergunning worden verleend. Deze kant van het stelsel werkt limitatief-imperatief. Buiten het gelimiteerde stelsel van beoordelingsregels in het omgevingsplan (limitatief), kunnen geen andere gronden worden aangevoerd om de vergunning te weigeren. Wanneer de aangevraagde activiteit op grond van de binnenplanse beoordelingsregels (al dan niet onder het stellen van aan de vergunning te verbinden voorschriften) aanvaardbaar is te achten, moet (imperatief) de vergunning worden verleend.

Een initiatiefnemer kan er dus op vertrouwen dat een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit in ieder geval wordt verleend als zijn activiteit voldoet aan de beoordelingsregels van het omgevingsplan. Kan de vergunning op grond van de binnenplanse beoordelingsregels niet worden verleend, en moet die dus worden geweigerd, dan dient nog wel te worden nagegaan of de vergunning buitenplans kan worden verleend. Wel is het zo dat de op een vergunningplicht van toepassing zijnde beoordelingsregels vaak een open norm bevatten. Dat geeft het bevoegd gezag beoordelingsruimte bij het beantwoorden van de vraag of aan de gestelde norm is voldaan. Wanneer de activiteit op grond van de beoordelingsregels niet aanvaardbaar is te achten, kan de vergunning op grond van die enkele reden nog niet worden geweigerd. Het bevoegd gezag moet in dat geval ook nagaan of een buitenplanse omgevingsvergunning kan worden verleend. Beoordeeld moet dan worden of de vergunning met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties kan worden verleend. Als de activiteit daarnaast niet in strijd is met instructieregels en instructies die het Rijk en de provincie voor het omgevingsplan hebben gesteld, kan de vergunning toch worden verleend.

4.4 Doorwerking hogere weten regelgeving 4.4.1 Rechtstreeks doorwerkende regels Hoewel regulering over veel onderwerpen wordt gedecentraliseerd, blijft er allerlei hogere weten regelgeving bestaan die rechtstreeks bindend is voor een ieder, maar ook opdrachten kan bevatten aan gemeenten ten aanzien van regelgeving in het omgevingsplan. Die opdrachten kunnen worden gesteld bij algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening en kunnen de vorm hebben van instructies of instructieregels. Voor zover de regels rechtstreeks bindend zijn voor een ieder, gaan deze regels voor op het omgevingsplan. Zo bevat het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. Burgers, bedrijven en overheden moeten zich aan deze regels houden. In het Bal staat ook of voor die activiteiten een melding of omgevingsvergunning nodig is. Daarnaast regelt het Bal wie bevoegd gezag is. Hetzelfde geldt voor het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Hierin staan regels over veiligheid, gezondheid, duurzaamheid en bruikbaarheid van bouwwerken. Daarnaast heeft het Bbl regels over de staat en het gebruik van een bouwwerk. En over het uitvoeren van bouwen sloopwerkzaamheden. Ook bevat het Bbl een regeling voor een omgevingsplanactiviteit bouwen. Het Bbl bevat een opsomming van bouwwerken die ongeacht het omgevingsplan zonder vergunning zijn toegestaan.

Deze lijst van bouwwerken is overigens aanzienlijk korter dan een soortgelijke lijst die onder oud recht in het Besluit omgevingsrecht was opgenomen.

4.4.2 Instructies Hogere regelgeving kan instructies bevatten voor het omgevingsplan. Een instructie is een eenmalige opdracht van een hoger bestuursorgaan aan een lager bestuursorgaan en geldt dus niet voor burgers en bedrijven. De instructie kan ook een opdracht zijn om iets niet te doen. Voordat het Rijk of de provincie de instructie stelt, moet het noodzakelijke nationaal of provinciaal belang bekend zijn gemaakt in een openbaar document. Met een instructie geven bestuursorganen aan hoe lagere overheden hun taken of bevoegdheden moeten uitvoeren. Daarmee krijgt beleid van hogere overheden een plek in het beleid van lagere overheden. De provincie kan een instructie geven aan de gemeenteraad of het waterschapsbestuur. Het Rijk kan een instructie geven aan het bestuur van een gemeente, een waterschap of een provincie. Een instructie is bedoeld voor beleidsdoorwerking. Het is geen correctie-instrument achteraf. Een instructie kan een opdracht bevatten om: a. een besluit omtrent het wijzigen van het omgevingsplan te nemen;

18

b. c.

een besluit omtrent het wijzigen van het omgevingsplan niet te nemen; een besluit omtrent het wijzigen van het omgevingsplan op een voorgeschreven wijze te nemen.

Ook kan een instructie gaan om een feitelijk handelen (doen of nalaten) om een taak of bevoegdheid uit te voeren. De instructie omvat dus niet alleen normstelling. Als bestuursorganen een instructie geven, moeten zij daarbij een termijn stellen waarbinnen de overheid die de instructie heeft gekregen de instructie moet uitvoeren. Het bestuursorgaan dat de instructie moet opvolgen, moet dit juist, volledig en op tijd uitvoeren. Wanneer dat niet gebeurt, kan dat bestuursorgaan niet opnieuw een instructie of instructieregel krijgen. In zo'n geval kan het hogere bestuursorgaan andere interbestuurlijke toezichtsinstrumenten toepassen, zoals schorsing of vernietiging van besluiten.

4.4.3 Instructieregels Behalve instructies bevat hogere regelgeving ook instructieregels. Een instructieregel is een algemene regel waarmee een bestuursorgaan aan een ander bestuursorgaan aangeeft hoe dat orgaan een taak of bevoegdheid moet uitoefenen. Instructieregels gaan over de inhoud, toelichting of motivering van een instrument dat een bestuursorgaan op grond van de Omgevingswet kan inzetten. Instructieregels zijn er voor situaties die zich herhalen of voor overheden die een norm steeds moeten toepassen. Instructieregels op rijksniveau zijn opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Provinciale instructieregels zijn onderdeel van de provinciale omgevingsverordening. Wanneer het bestuursorgaan dat de instructieregel moet uitvoeren dit niet juist, niet volledig of niet op tijd doet, kan dat gevolgen hebben. De bestuursrechter kan het instrument waarover de instructieregel gaat (omgevingsplan, omgevingsverordening of waterschapsverordening) geheel of gedeeltelijk schorsen of vernietigen. Een belangrijk deel van het omgevingsplan bestaat uit bepalingen waarmee uitvoering wordt gegeven aan instructieregels. Deze zijn her en der in het omgevingsplan te vinden.

Zo geven beoordelingsregels met betrekking tot geluidgevoelige gebouwen die in de planregels zijn opgenomen uitvoering aan de instructieregels met betrekking tot geluid, en wordt met hoofdstuk dat gaat over milieubelastende activiteiten uitvoering gegeven aan een grote hoeveelheid instructieregels met betrekking tot milieubelastende activiteiten. In hoofdstuk 9 wordt ingegaan op de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de diverse instructieregels.

4.5 De waterschapsverordening Naast het omgevingsplan komt de waterschapsverordening te staan. De waterschapsverordening wordt vastgesteld door de waterschappen. De waterschapsverordening bevat regels specifiek gericht op het watersysteem en waterstaatswerken binnen het beheergebied van een waterschap. Samen met het omgevingsplan bevat de waterschapsverordening de regels voor de fysieke leefomgeving op lokaal niveau. Er staan regels in voor verschillende soorten activiteiten. Het waterschap kan voor directe lozingen regels stellen in de waterschapsverordening. Ook kan het waterschap een vergunningplicht of meldingsplicht instellen en met maatwerkvoorschriften en maatwerkregels werken. Het waterschap kan voor bepaalde wateronttrekkingsactiviteiten regels opnemen in de waterschapsverordening. Dat kunnen ook vergunningplichten zijn. Sommige waterschappen zijn ook belast met het beheer van wegen. De regels in de waterschapsverordening gaan over het beoordelen van de staat en de werking van de openbare wegen. Ze zijn gericht op activiteiten die nadelige gevolgen hebben voor die wegen. Voor regionale waterstaatswerken kan het waterschap regels stellen. Een waterschap kan beperkingengebieden aanwijzen bij waterstaatswerken en daarvoor regels stellen. Deze regels gelden voor iedereen.

De regels van de waterschapsverordening komen ook in het Omgevingsloket en het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Hiervoor publiceren waterschappen hun waterschapsverordening en vertalen ze juridische regels in toepasbare regels. Een waterschapsverordening kan geen instructies of instructieregels voor gemeenten bevatten. Wel is van belang bij het wijzigen van het omgevingsplan goed rekening te houden met de waterschapsverordening. Wanneer bijvoorbeeld de waterschapsverordening beperkingen bevat voor het bouwen van bouwwerken binnen een beperkingengebied van een regionale waterkering, dan zal bij het omgevingsplan rekening worden gehouden met die beperkingen. Het met het omgevingsplan volop mogelijk maken van ontwikkelingen binnen dat gebied ligt minder voor de hand.

5 Binnenplans instrumentarium

19

5.1 Algemeen De Omgevingswet biedt verschillende instrumenten om in het omgevingsplan te gebruiken. Een aantal van die instrumenten kon al wel worden toegepast in gemeentelijke verordeningen, maar niet in bestemmingsplannen. Het omgevingsplan kan algemene verboden bevatten, algemene regels waarbinnen bepaalde activiteiten zijn toegestaan, vergunningplichten met specifieke beoordelingsregels, het kan meldingsplichten bevatten, mogelijkheden bieden voor maatwerkof vergunningvoorschriften, en er kunnen specifieke zorgplichten worden vastgesteld. Ook is er nieuw instrumentarium, zoals de omgevingswaarde en de mogelijkheid om programma's met een programmatische aanpak aan te wijzen. Om als bestuur een goede keuze te kunnen maken over de inzet van dit binnenplans instrumentarium is inzicht in de toepassingsmogelijkheden van belang. In de hierna volgende paragrafen wordt in algemene zin op de mogelijkheden ingegaan.

5.2 Algemene regels Het omgevingsplan bevat algemene regels. Algemene regels zijn regels die rechtstreeks bepalen binnen welke grenzen een bepaalde activiteit is toegestaan. Algemene regels zijn rechtstreeks gericht tot de initiatiefnemer. Er vindt geen voorafgaande beoordeling door een bestuursorgaan over de toelaatbaarheid plaats. Degene die de activiteit wil ondernemen moet zelf beoordelen of dat mag. Het uitgangspunt dat de wetgever met de Omgevingswet voor ogen heeft is waar mogelijk te volstaan met het stellen van algemene regels voor activiteiten, waardoor voor de initiatiefnemer van een activiteit geen voorafgaande toestemming in de vorm van een vergunning is vereist. Hiermee wordt de lastendruk beperkt. Wanneer de gevolgen die een activiteit heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving groot zijn en de specifieke situatie bij het beoordelen van deze gevolgen een rol speelt, is het echter soms noodzakelijk dat een bestuursorgaan de toelaatbaarheid van de activiteit beoordeelt. In dat laatste geval ligt een vergunningplicht voor meer voor de hand. Omdat het bij algemene regels de initiatiefnemer zelf is die beoordeelt of de activiteit en binnen welke voorwaarden deze mag worden uitgevoerd, moeten algemene regels concreet, helder, beperkt in aantal en overzichtelijk vast zijn te leggen.

Is dat niet mogelijk, dan kan worden gekozen voor een binnenplanse vergunningplicht. Een vergunningplicht gaat altijd vergezeld van beoordelingsregels. Aan de hand daarvan beoordeelt het bevoegd gezag of in het specifieke geval sprake is van een aanvaardbare activiteit. Algemene regels ontlasten in beginsel de burger en ook de gemeente, omdat er geen vergunningplicht geldt. De beoordeling of met de activiteit binnen de aangegeven grenzen wordt gebleven, is aan de initiatiefnemer (de burger, de ondernemer) zelf. Wanneer iemand van mening is dat een initiatiefnemer de regels overschrijdt, kan deze een verzoek om handhaving doen. Een verschuiving van vergunningplichten naar algemene regels betekent dan ook een verschuiving van vergunningverlening naar toezicht en handhaving. Ten opzichte van het voorheen geldende recht is met de keuzes die in het omgevingsplan zijn gemaakt overigens geen sprake van een verschuiving van een aantal vergunningplichten naar algemene regels. De redenen die (vaak het Rijk) in het verleden aanleiding gaven te kiezen voor een vergunningplicht, zijn met de Omgevingswet niet anders geworden. In de volgende paragraaf wordt op die redenen ingegaan.

5.3 Vergunningplicht 5.3.1 Binnenplanse vergunningplicht: algemeen Naast algemene regels kunnen in het omgevingsplan ook vergunningplichten worden opgenomen. De grondslag daarvoor is opgenomen in artikel 4.4, tweede lid, van de Omgevingswet. Deze omgevingsvergunning heet een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet). Op grond van de wet wordt onder een omgevingsplanactiviteit verstaan een activiteit, inhoudende: a. b. c.

een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan, een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.

Behalve de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit kent de Omgevingswet nog veel meer soorten omgevingsvergunning (zie artikel 5.1 van de Omgevingswet). Zo is er sprake van onder andere een vergunningplicht

20

voor rijksmonumentenactiviteiten, Natura 2000-activiteiten, milieubelastende activiteiten en floraen faunaactiviteiten. In de Omgevingswet is bepaald waar de vergunningplichtige activiteiten uit bestaan, welke beoordelingsregels erop van toepassing zijn, en welke aanvraagvereisten er gelden. Een bijzondere in de Omgevingswet aangewezen vergunningplichtige activiteit, niet zijnde een omgevingsplanactiviteit, betreft de bouwactiviteit. In artikel 5.1 Omgevingswet wordt bouwen in een technisch en ruimtelijk deel gescheiden. Dat levert 2 activiteiten op: de technische bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit voor een bouwwerk. Deze scheiding wordt wel ‘de knip' genoemd. De technische bouwactiviteit gaat over de toets van een aanvraag aan de regels voor de technische bouwkwaliteit uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Bijvoorbeeld de constructieve veiligheid van een bouwwerk. Door de knip zijn er meer technische bouwactiviteiten vergunningvrij, omdat ruimtelijke randvoorwaarden niet langer een rol spelen. De toets van het bouwen van een bouwwerk voor het ruimtelijk bouwen, in stand houden en gebruiken van een bouwwerk aan het omgevingsplan wordt een omgevingsplanactiviteit voor een bouwwerk genoemd. Voor deze activiteit zijn regels opgenomen in hoofdstuk 4 en 5 .

Het gaat onder meer om ruimtelijke regels over bouwwerken, zoals die voorheen in het bestemmingsplan werden gesteld, zoals regels over bouwhoogte, oppervlakte en dergelijk. Deze zijn in hoofdstuk 5 opgenomen. Maar ook gaat het om een vergunningplicht, en daarop van toepassing zijnde beoordelingsregels, zoals die voorheen werden gesteld in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Deze regels zijn opgenomen in hoofdstuk 4 . In de toelichting op dat hoofdstuk wordt dieper op de knip ingegaan. Een vergunningplicht heeft altijd de vorm van een verbod om een activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten. Op verschillende plaatsen in het omgevingsplan zijn vergunningplichten terug te vinden. Een binnenplanse vergunningplicht gaat gepaard met beoordelingsregels: regels die bepalen of een omgevingsvergunning verleend kan worden. Er zijn geen bijzondere vormvereisten gesteld aan dergelijke beoordelingsregels. Er kan sprake zijn van weigeringsgronden of verleningsgronden. Een vergunningplicht ligt voor de hand wanneer het gaat om een activiteit waarvan de gevolgen voor de fysieke leefomgeving groot kunnen zijn, en de specifieke situatie van het geval bij de beoordeling van die gevolgen een rol speelt.

Veelal zal die beoordeling plaatsvinden aan de hand van open geformuleerde normen, of vergt de beoordeling technisch onderzoek op basis waarvan kan worden aangetoond dat aan de norm wordt voldaan. De wet geeft de mogelijkheid dat in het omgevingsplan onderwerpen worden aangewezen waarover bij de binnenplanse omgevingsvergunning vergunningvoorschriften worden gegeven (artikel 4.5 Omgevingswet). Dit biedt verdere mogelijkheden voor maatwerk per geval, rekening houdend met de lokale omstandigheden van dat geval.

5.3.2 Vergunningplicht: flexibiliteit en verschuiving onderzoekslast Wanneer de gevolgen van een activiteit voor de fysieke leefomgeving groot kunnen zijn, en de specifieke situatie van het geval bij de beoordeling van die gevolgen een rol speelt, is een voorafgaande beoordeling per geval door een bestuursorgaan gewenst. Dat kan worden vormgegeven in de vorm van een vergunningplicht. Een vergunningplicht gaat gepaard met beoordelingsregels. Boordelingsregels zullen veelal een open norm bevatten. Dat vormt immers een van de redenen om te kiezen voor een vergunningplicht. Gebruikmaking van open normen schept ruimte voor een op de situatie en concrete activiteit afgestemde afweging op het moment dat een concreet initiatief zich aandient. Met open normen kan bij de afweging van de toelaatbaarheid van activiteiten rekening worden gehouden met de omstandigheden van het concrete geval. De hoofdlijnen van ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden worden bij een open norm bepaald bij de vaststelling van het omgevingsplan. Bij een aanvraag om een omgevingsvergunning wordt op basis van de in het omgevingsplan opgenomen regel beoordeeld in hoeverre een concreet initiatief toelaatbaar is.

Open normen als onderdeel van de beoordelingsregels voor vergunningverlening bieden het bevoegd gezag beoordelingsruimte voor de toelaatbaarheid van activiteiten op basis van de omstandigheden van het concrete geval. Het maakt een meer dynamische aanpak mogelijk. Met een minder gedetailleerd en meer open geformuleerd normenstelsel kan het omgevingsplan flexibeler zijn, en kunnen tegelijkertijd onderzoeksopgaven voor een belangrijk deel verschuiven naar de fase van vergunningverlening. In die realisatiefase kan onderzoek zich toespitsen op de concreet voorgenomen initiatieven en hoeven er bij de vaststelling van een omgevingsplan geen fictieve varianten meer te worden doorgerekend van ontwikkelingen die mogelijkerwijs helemaal niet in die vorm zullen plaatsvinden. Hiermee vindt een verschuiving van de onderzoekslast plaats van het moment van wijziging omgevingsplan naar het moment van een vergunningaanvraag. Daarmee verschuift die onderzoekslast ook van de gemeente naar de initiatiefnemer van de vergunningplichtige activiteit. Die is immers degene die de vergunning aanvraagt, en zal, om een ontvankelijke aanvraag te kunnen doen, die onderzoeken aan moeten leveren die blijkens de aanvraagvereisten nodig zijn om de aanvraag te kunnen beoordelen.

21

Veelal zal overigens sprake zijn van een combinatie van gesloten en open normen. Zo kunnen de beoordelingsregels die betrekking hebben op een omgevingsplanactiviteit oprichten van bouwwerken bestaan uit gesloten normen die aangegeven waar en hoe hoog maximaal gebouwd mag worden, terwijl een andere regels de open norm bevat dat voldaan moet worden aan de redelijke eisen van welstand, en dat geen onaanvaardbare windhinder mag optreden. In het geval van een combinatie ligt uiteraard een vergunningplicht voor de hand.

5.3.3 Afweging op hoofdlijnen bij vaststelling omgevingsplan Dat de wet de mogelijkheid biedt in het omgevingsplan een vergunningplicht in het leven te roepen, betekent niet dat daarmee de volledige afweging naar die vergunning kan worden doorgeschoven. De in het omgevingsplan opgenomen beoordelingsregels bepalen de nog te maken afweging. Die afweging zal veelal beperkt blijven tot enkele onderwerpen binnen de totale reikwijdte van de Omgevingswet. Wanneer voor een bepaalde activiteit in het omgevingsplan een vergunningplicht in het leven wordt geroepen, dan betekent dat dan ook niet dat daarmee de volledige afweging, met inbegrip van de daarbij behorende onderzoeksplicht, verschuift naar het moment van vergunningverlening. De hoofdlijnen van ontwikkelingsmogelijkheden worden reeds bepaald bij de vaststelling van het omgevingsplan. De aanvaardbaarheid daarvan moet dan ook al wel bij het omgevingsplan worden aangegeven. Alleen op die onderdelen waarop een nadere afweging plaats moeten vinden, zullen de beoordelingsregels door middel van open normen voorzien in de nodige beoordelingsruimte. Op die punten is ook sprake van verschuiving van de onderzoeksplicht.

5.3.4 Gebruik van open of gesloten normen Het omgevingsplan zal heel veel regels over activiteiten bevatten die de voorwaarden stellen waaronder een bepaalde activiteit is toegestaan. Aan de hand van die regels kan worden beoordeeld of een bepaalde activiteit kan plaatsvonden. Dergelijke beoordelingsregels kennen zowel open als gesloten normen. Het verschil in open of gesloten normen hangt samen met de mate van concreetheid van een bepaalde regel. Bij een gesloten norm is de norm objectief bepaald. Bij een open norm is sprake van een norm waarbij de beoordeling of aan de norm wordt voldaan, interpretatie vraagt. De keuze voor gebruikmaking van een open dan wel gesloten norm is relevant in verband met de vorm die regels krijgen. Een regel met een gesloten norm laat geen ruimte voor interpretatie; er geldt een concrete begrenzing waaraan wordt voldaan of niet. Dergelijke regels lenen zich er daardoor in veel gevallen toe dat een initiatiefnemer zelf beoordeelt of een bepaalde activiteit gelet op de norm wel of niet is toegestaan. In dat geval kan worden gekozen voor een algemene regel, die rechtstreeks bindend is. Bij gebruikmaking van open normen ligt dat anders. Dergelijke normen vergen een interpretatie. Daarvoor kunnen ook zogenoemde wetsinterpreterende beleidsregels worden vastgesteld. In dat geval is een vergunningplicht het meest aangewezen.

Deze principes zijn als uitgangspunt gehanteerd. Daarmee wordt invulling gegeven aan het uitgangspunt van de Omgevingswet om zo veel mogelijk uit te gaan van algemene regels voor activiteiten. In die gevallen is geen voorafgaande beoordeling door een bestuursorgaan nodig. De initiatiefnemer beoordeelt zelf of hij aan de algemene regels voldoet. Dit is niet nieuw. Diegene die een boom wil kappen kan zelf bepalen of een vergunning nodig is of niet. Bepalend is of sprake is van een boom zoals die is gedefinieerd in de Bomenverordening. Is de boom van een bepaalde omvang, dan is een vergunning nodig; is dat niet het geval dan mag de ‘boom’ (die juridisch gezien geen boom is in de zin van de verordening) zonder vergunning worden gekapt. Bij vaststelling in het omgevingsplan van een beoordelingsregel met daarin een open norm geeft de gemeenteraad beoordelingsruimte aan het college van burgemeester en wethouders. Open normen vergen immers een interpretatie, en die is aan het bevoegd gezag dat gaat over vergunningverlening of handhaving, het college. Daarvoor kunnen ook zogenoemde wetsinterpreterende be leidsregels worden vastgesteld.

5.3.5 Eén feitelijke handeling, meerdere juridische activiteiten Reeds onder voorheen geldend recht kwam het voor dat één feitelijke fysieke handeling bestond uit meerdere juridische activiteiten. Gedacht kan worden aan het verbouwen van een gemeentelijk monument. De feitelijke handeling van het verbouwen bestaat uit de juridische activiteit bouwen van een bouwwerk, waarvoor op grond van de toenmalige Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een vergunningplicht bestond. Daarnaast was sprake van verstoren van een gemeentelijk monument, waarvoor op grond van de gemeentelijke erfgoedverordening (en de toenmalige Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een vergunningplicht) eveneens een vergunningplicht gold. De handeling valt met andere woorden onder verschillende categorieën vergunningplichtige activiteiten, die in de tijd niet gescheiden kunnen worden verricht.

22

Onder de toenmalige Wet algemene bepalingen omgevingsrecht gold voor dergelijke activiteiten het vereiste van onlosmakelijke samenhang. Voor onlosmakelijke activiteiten gold onder de Wabo dat deze tegelijk in één aanvraag moeten worden aangevraagd. Met het vereiste van onlosmakelijke samenhang beperkte de Wabo de aanvrager in flexibiliteit. Het uitgangspunt van de Omgevingswet is dat een initiatiefnemer zelf bepaalt voor welke activiteiten hij een vergunning aanvraagt en wanneer hij dat doet. Daarbij kan de aanvrager voor meerdere vergunningplichtige activiteiten tegelijk één aanvraag indienen of de aanvragen los en gespreid in de tijd doen. Belangrijk voordeel van gelijktijdige indiening van twee of meer activiteiten is dat hiermee een samenhangende beoordeling van de betrokken activiteiten aan de daarop van toepassing zijnde beoordelingsregels mogelijk is en dat voorschriften die aan een vergunning worden verbonden inhoudelijk beter op elkaar kunnen worden afgestemd. De aanvrager ontvangt hiermee één besluit van één bestuursorgaan dat ook integraal bevoegd gezag is voor toezicht en handhaving van de omgevingsvergunning. Maar de aanvrager kan er ook voor kiezen voor de verschillende activiteiten afzonderlijk vergunning aan te vragen. Een aanvrager is er zelf verantwoordelijk voor dat hij voor alle activiteiten die hij verricht beschikt over de vereiste vergunningen.

De Omgevingswet faciliteert de aanvrager hierbij doordat hij met het doorlopen van de 'vergunningscheck' uit het Omgevingsloket online kan zien voor welke activiteiten een vergunning is vereist. Bovendien rust op grond van artikel 3:20 Awb op het bevoegd gezag de inspanningsverplichting om een aanvrager in kennis te stellen van eventuele andere op aanvraag te nemen besluiten die ook nodig zijn met het oog op de activiteiten die hij wil verrichten. De initiatiefnemer kan er vervolgens zelf voor kiezen om alle activiteiten tegelijk of afzonderlijk en gespreid in de tijd aan te vragen. Zo heeft de initiatiefnemer het zelf in de hand om een fasering aan te brengen in het traject van aanvragen en verkrijgen van de vergunningen. Het is de verantwoordelijkheid van een initiatiefnemer om zich te laten informeren over de geldende weten regelgeving en dat hij beschikt over de vereiste vergunning voor alle activiteiten die hij gaat verrichten. Eveneens is het de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer dat hij activiteiten tegelijk aanvraagt in gevallen waarin een gelijktijdige beoordeling van activiteiten voordelen biedt. Echter ook het bevoegd gezag vervult hierin een rol om een aanvrager te informeren over geldende weten regelgeving. Het vooroverleg, dat zeker bij complexere projecten vanzelfsprekend is, heeft hierin een belangrijke functie.

Uiteindelijk is het aan de initiatiefnemer om te voorkomen dat hij een vergunning vraagt voor bijvoorbeeld een bouwplan dat hij, naar later eventueel blijkt, nog moet aanpassen vanwege eisen die voorvloeien uit algemene regels of een later aangevraagde vergunning voor een andere activiteit waaruit eisen voortvloeien voor dat bouwwerk. Met het omgevingsplan wordt ervoor gekozen de onderscheiden activiteiten strikt gescheiden te houden. Dat houdt bijvoorbeeld in dat bepaalde werkzaamheden die plaatsvinden in het kader van het feitelijk bouwproces, zoals het afgraven van grond ter plaatse van een archeologisch verwachtingengebied, zelfstandig vergunningplichtig zijn. De beoordeling of in een dergelijk geval het belang van het behoud van bekende of aantoonbaar te verwachten archeologische monumenten zich tegen vergunningverlening verzet, wordt gemaakt in het kader van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een aanlegactiviteit archeologische beschermingszone, bedoeld in afdeling 6.2, en niet in het kader van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bouwwerken, bedoeld in afdeling 4.2. Beide activiteiten kunnen in één vergunningaanvraag worden betrokken, maar dat hoeft niet.

Een gefaseerde aanvraag kan in dit voorbeeld als voordeel hebben dat pas een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bouwwerken, met alle bijkomende kosten van dien, hoeft te worden aangevraagd, als zeker is dat de aanwezigheid van archeologische monumenten geen belemmering voor de uitvoering vormt.

5.4 Specifieke zorgplichten In artikel 1.6 van de Omgevingswet is een algemene zorgplicht opgenomen die bepaalt dat een ieder voldoende zorg draagt voor de fysieke leefomgeving. Aanvullend daarop kan het omgevingsplan specifieke zorgplichten bevatten. Een specifieke zorgplicht is gericht tot degene die een bepaalde activiteit onderneemt. Specifieke zorgplichten geven voor een activiteit het doel aan dat bij de bescherming van de fysieke leefomgeving moet worden bereikt zonder daarbij aan te geven met welke middelen dat doel bereikt moet worden, en zonder dat doel in kwantificeerbare termen te omschrijven. Specifieke zorgplichten kunnen bij een evenwichtig gebruik een positieve rol spelen in verschillende situaties: a. ze dragen bij aan het beperken van gedetailleerde regels, zonder dat dit afbreuk doet aan de duidelijkheid voor zowel degene die de activiteit verricht als het bevoegd gezag; b. ze voorzien in bescherming van de leefomgeving bij nieuwe activiteiten of het op een andere manier dan gebruikelijk verrichten van bestaande activiteiten, waarmee bij het opstellen van regels geen rekening kon worden gehouden;

23

c. d.

ze geven aan hoe gehandeld moet worden in gevallen waarin vanwege de verschillen in de fysieke leefomgeving een algemene regel niet kwantificeerbaar kan worden gemaakt; ze geven een maatstaf voor handelen in bijzondere situaties, waarin de bescherming van de leefomgeving tijdelijk een andere of aanvullende inspanning vraagt.

De specifieke zorgplichten laten in al deze situaties de verantwoordelijkheid voor het op een voor de leefomgeving aanvaardbare manier verrichten van een activiteit bij de initiatiefnemer, zonder elke handeling die de initiatiefnemer zou kunnen verrichten en elke situatie die in de fysieke leefomgeving op zou kunnen treden in gedetailleerde geboden en verboden proberen te vangen. Bij het opstellen van regels over activiteiten is het vinden van de juiste balans bij de inzet van verschillende typen regels van groot belang. Dat speelt ook bij een keuze tussen inzet van specifieke zorgplichten in verhouding tot de meer uitgewerkte regels. Voorkomen moet worden dat het werken met specifieke zorgplichten leidt tot vergroting van rechtsonzekerheid, ontwikkeling van pseudoregelgeving, of beleidsregels en jurisprudentie die feitelijk de rol van de ontbrekende meer uitgewerkte regels gaan overnemen. Steeds moet worden afgewogen tot hoe ver opnemen van meer uitgewerkte regels zinvol is, en voor welke handelingen een specifieke zorgplicht een meer passend instrument is. Bij een evenwichtige toepassing van de specifieke zorgplicht hoort in ieder geval dat voor de initiatiefnemer redelijkerwijs te voorzien moet zijn wat de specifieke zorgplicht in een concreet geval inhoudt. Is dat niet het geval, dan is het stellen van een maatwerkvoorschrift of maatwerkregel de aangewezen weg.

De specifieke zorgplicht gaat niet zo ver dat daaronder ook het voorkomen of beperken van nadelige gevolgen valt die in redelijkheid voor degene die de activiteit verricht niet te voorzien zijn. In dergelijke situaties zal het bevoegd gezag eerst moeten concretiseren dat maatregelen nodig zijn. Dat kan door middel van een maatwerkvoorschrift. Inzet van maatwerkvoorschriften biedt de mogelijkheid om concrete regels te stellen die zijn toegesneden op de lokale situatie, waarmee feitelijk de betekenis van open termen in de specifieke zorgplicht voor die situatie wordt verduidelijkt. De procedure van een maatwerkvoorschrift biedt het bevoegd gezag en degene die de activiteit verricht de ruimte om een constructieve discussie te voeren over de noodzaak van bepaalde maatregelen ter invulling van de specifieke zorgplicht, die niet wordt overschaduwd door de dreiging van een sanctie of kostenverhaal. Als een vastgesteld maatwerkvoorschrift vervolgens niet wordt nageleefd, kan alsnog handhavend worden opgetreden tegen overtreding daarvan. Het initiatief voor het concreet invullen van wat onder de specifieke zorgplicht valt, hoeft overigens niet altijd bij het bevoegd gezag te liggen. Het is ook mogelijk dat degene die de activiteit verricht of een derde belanghebbende zekerheid wil verkrijgen over die gekozen invulling.

Een van de mogelijkheden om deze zekerheid te verkrijgen is het verzoek aan het bevoegd gezag om een maatwerkvoorschrift te stellen. Een andere optie is overleg met het bevoegd gezag over de nadere invulling van de specifieke zorgplicht zonder de uitkomst van het overleg te formaliseren in een maatwerkvoorschrift, bijvoorbeeld als alle betrokkenen het eens zijn met die invulling. In dit Omgevingsplan wordt een zorgplicht opgenomen als een bepaald onderwerp niet of niet volledig wordt gereguleerd door specifieke regels. Hiermee heeft de zorgplicht een vangnetfunctie. Het is in de betreffende situaties niet mogelijk, noch wenselijk, alle theoretisch mogelijke activiteiten te reguleren. Zo zijn er activiteiten die in het algemeen geen problemen veroorzaken, maar in specifieke gevallen toch onacceptabele gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving. Er zal dan niet gauw sprake zijn van overtreding van de zorgplicht, maar in extreme situaties kan het ingeroepen worden. Er zijn ook activiteiten of aspecten waarvoor geen specifieke regels worden gesteld of daarvan expliciet zijn uitgezonderd omdat de toepassing van specifieke regels op moeilijkheden stuit. Zo is bijvoorbeeld het onversterkt menselijk stemgeluid uitgezonderd van de geluidnormering. De reden hiervoor is dat een getalsmatige normering in de praktijk slecht toepasbaar en handhaafbaar is.

Andere generieke eisen zijn ook moeilijk denkbaar. Op het stemgeluid blijft wel de specifieke zorgplicht voor het milieu gelden als vangnet. Dat kan basis vormen om in specifieke gevallen wel nadere eisen te stellen om geluidhinder te beperken (bv. gedragsregels). Er zijn ook situaties die niet worden gereguleerd omdat de planwetgever ze niet heeft voorzien. Het kan bijvoorbeeld gaan om activiteiten die in Nederland (nog) niet voorkomen of om nieuwe technische ontwikkelingen waarvoor de geldende algemene regels niet voldoen. Ook daarop kan een zorgplicht betrekking hebben. In individuele gevallen kan de zorgplicht nader ingevuld/ uitgewerkt worden in een maatwerkvoorschrift waarin concrete maatregelen worden verplicht. Hiermee wordt voor degene die de activiteit verricht duidelijk gemaakt wat van hem wordt verwacht. In paragraaf 5.6 wordt nader ingegaan op het maatwerkvoorschrift.

24

5.5 Meldingsplicht en informatieplicht Wanneer er met betrekking tot een bepaalde activiteit sprake is van voldoende concrete regels en er om die reden geen voorafgaande toestemming in de vorm van een vergunning is vereist, geldt als uitgangspunt dat wordt gekozen voor het stellen van algemene regels. In dat geval is het aan de initiatiefnemer zelf om te beoordelen of de activiteit mag worden ondernomen, en de daarop betrekking hebbende regels in acht te nemen. Gemeente en belanghebbenden zullen normaal gesproken niet op de hoogte zijn van het uitvoeren van de activiteit. In veel gevallen is dat niet bezwaarlijk, maar in sommige gevallen kan een voorafgaande melding wenselijk zijn. Artikel 4.4, eerste lid, van de Omgevingswet biedt de mogelijkheid om in het omgevingsplan voor die gevallen een meldingsplicht in het leven te roepen. De activiteit mag dan pas starten, wanneer de melding is gedaan. Vooral wanneer de activiteit potentieel een zwaarder gevolg voor de fysieke leefomgeving kan hebben, kan het via een melding nodig zijn dat het bestuursorgaan in staat wordt gesteld om voorafgaand aan het starten van de activiteit nog acties te verrichten, zoals: a.