Bijlage 14 De algemene toelichting bij de regeling zonder renvooi.pdf

37

'ruimtelijke regels tijdelijk deel nog niet vervallen', maar dat daar het gebruiksdoel van gronden en bouwwerken wordt bepaald door de bestemming die op grond van het ter plaatse geldende ruimtelijk plan tijdelijk deel omgevingsplan geldt. Voorrangsbepaling oude en nieuwe regels ter plaats van de aanduiding 'ruimtelijk plan tijdelijk deel nog niet vervallen' Voor andere regels of onderdelen geldt dat zowel het oude als nieuwe deel van toepassing is. Dat geldt bijvoorbeeld voor artikel 1.1, waarin is bepaald dat bijlage I begripsbepalingen bevat voor de toepassing van het omgevingsplan. De meeste afzonderlijke ruimtelijke besluiten tijdelijk deel omgevingsplan bevatten echter ook begripsbepalingen, die van toepassing zijn op de regels in dat betreffende besluit. Die begripsbepalingen kunnen gaan over eenzelfde begrip, maar wel van elkaar verschillen. In dat geval is van belang dat bepaald wordt welke van de twee voorrang heeft. Dat gebeurt met een voorrangsbepaling. Ze bepaalt het derde lid van artikel 1.1 dat ter plaatse van de aanduiding 'ruimtelijke regels tijdelijke deel nog niet vervallen' de begripsbepalingen zoals die zijn opgenomen in het ter plaatse geldende ruimtelijk plan tijdelijk deel omgevingsplan van toepassing zijn op de ruimtelijke regels in dat ruimtelijk plan tijdelijk deel omgevingsplan.

Aanduiding 'ruimtelijk plan tijdelijk deel vervallen' Er zijn ook regels en regelonderdelen waarvan is bepaald dat de daarin opgenomen regels uitsluitend gelden ter plaatse van de aanduiding 'ruimtelijk plan tijdelijk deel vervallen'. Dat geldt bijvoorbeeld voor geheel hoofdstuk 7. Deze regels of regelonderdelen hebben een beperkt werkingsgebied, en zijn in de viewer uitsluitend zichtbaar daar waar deze aanduiding aan een locatie is gegeven.

6.4 Relaties met 'TAM-omgevingsplannen' Vanwege problemen rondom het Digitale Stelsel Omgevingswet heeft het Rijk tijdelijk een alternatieve maatregel beschikbaar gesteld: de TAM-IMRO. Daarmee hoeft niet via de nieuwe digitale standaarden een wijziging van het omgevingsplan beschikbaar gesteld te worden, maar kan dat nog via de IMRO-standaard (Informatiemodel Ruimtelijke Ordening). Direct na de inwerkingtreding van de Omgevingswet is er tijdelijk geen plicht om de STOP/TPOD te gebruiken. Dit regelt artikel 11.1 lid 2 van het Besluit elektronische publicaties. Deze regeling is bedoeld de mogelijkheid te bieden nog enige tijd gebruik kan maken van de software die onder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) wordt gebruikt voor vormgeving en publicatie overeenkomstig de zogenoemde IMRO-standaarden. Daarmee kan publicatie van een wijziging van een omgevingsplan plaatsvinden op ruimtelijkeplannen.nl, waarmee ontsluiting in het DSO mogelijk is. De publicatie van het hoofdbestanddeel van het besluit vindt daarbij plaats in het publicatieblad op officiëlebekendmakingen.nl. Een wijziging van het omgevingsplan met toepassing van TAM-IMRO wordt een TAM-omgevingsplan genoemd. Een TAM-omgevingsplan maakt in juridisch opzicht deel uit van het (nieuwe deel van het) omgevingsplan, maar hebben technisch gezien het 'oude' formaat (namelijk IMRO).

De landelijke voorziening ruimtelijkeplannen.nl blijft na inwerkingtreding van de Omgevingswet tijdelijk beschikbaar voor gemeenten, adviesbureaus en softwareleveranciers. Dit regelt artikel 4.25 van de Invoeringswet Omgevingswet. Voor anderen is ruimtelijkeplannen.nl niet meer beschikbaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet. Het TAM-omgevingsplan wordt uiteraard wel raadpleegbaar via het Omgevingsloket. Omdat het TAM-omgevingsplan juridisch onderdeel is van het omgevingsplan, maar technisch technisch gezien als een zelfstandig besluit oogt en regels heeft die van toepassing zijn op het besluit gebied, bevat het TAMomgevingsplan regels over onderwerpen die ook elders in het omgevingsplan zijn gesteld. Zo bevat een TAMomgevingsplan veelal begripsbepalingen die op de in erin opgenomen regels van toepassing zijn. Ook bevat een TAM-omgevingsplan, gelet op het doel ervan, veelal ruimtelijke regels over het gebruik van gronden en bouwwerken, en over bouwwerken. Voor een goede werking van de regels worden daar waar nodig in het omgevingsplan voorrangsbepalingen opgenomen. De gemeente moet met gebruikmaking van TAM-IMRO vastgestelde regels in het omgevingsplan bij omzetting naar STOP-TPOD opnieuw vaststellen. Het vaststellingsbesluit staat in beginsel open voor beroep.

Bij een beleidsneutrale omzetting kan in de publicatie worden vermeld dat deze wijziging om technische redenen gebeurt en het een beleidsneutrale omzetting betreft.

7 Locatiegerichte regels in het omgevingsplan

38

7.1 Inleiding Zoals eerder aangegeven lijkt het omgevingsplan in meerdere opzichten meer op een gewone gemeentelijke verordening dan op een bestemmingsplan. In één belangrijk opzicht is het omgevingsplan wel anders dan de meeste gemeentelijke verordening. Het omgevingsplan bevat namelijk (net als voorheen het bestemmingsplan) locatiegerichte regels. Het gaat om regels met een beperkt werkingsgebied (ze gelden alleen in bepaalde delen van Amsterdam), om regels die bepalen waar binnen Amsterdam een bepaalde activiteit wel of niet is toegestaan, en regels met een locatiegerichte norm. Dergelijke regels kwamen voorheen veel voor in ruimtelijke besluiten en zijn ook weer in het omgevingsplan opgenomen. Zo bevat het omgevingsplan regels over planologisch gebruik, waarmee onder meer wordt bepaald waar een bepaalde vorm van gebruik wel of niet is toegestaan, en in welke omvang. En ook bevat het omgevingsplan allerlei locatiegerichte bouwregels waarmee onder andere wordt bepaald waar gebouwd mag worden, en hoe hoog. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de verschillende vormen van locatiegerichte regels.

7.2 De geografische component van regels Elk juridische regel heeft een geografische component, omdat elke regel een werkingsgebied heeft. Daarmee wordt gedoeld op het gebied waar de regel geldt. Veel regels in het omgevingsplan hebben (net als bij de meeste verordeningen) heel de gemeente Amsterdam als werkingsgebied; ze gelden overal. Vaak geldt ook dat de normering overal gelijk is. Maar het omgevingsplan bevat ook heel veel regels die locatiegericht zijn. Die locatiegerichtheid kan erin zitten dat het werkingsgebied van een regel beperkt is, of dat er in de regel naar een specifieke aangewezen locatie binnen het werkingsgebied wordt verwezen waar iets wel of juist niet is toegestaan. Ook kan het gaan om regels met locatiespecifieke normen, waarbij de regel in heel Amsterdam geldt, of binnen een bepaald gebied, maar waarbij de norm zelf van locatie tot locatie verschilt. Die uiteenlopende geografische componenten van regels zijn juridisch zeer relevant. Ze bepalen waar een regel geldt, en waar een bepaalde activiteit wel of niet is toegestaan. Ze bepalen dat er op de aangegeven locatie gebouwd mag worden, dat daarbij wel of geen maximum bouwhoogte is gegeven, maar ook per locatie hoe hoog die maximum bouwhoogte is.

Tegelijkertijd is het vaststellen van dergelijke regels complex, in die zin dat het bepalen van waar een locatiespecifieke regel moet gelden, waar een bepaalde activiteit is toegestaan, waar een bepaalde norm moet gelden, niet ineens voor heel de gemeente kan worden gedaan. Dat zal moeten gebeuren bij het gebiedsgewijs vervangen van de ruimtelijke besluiten. Tegelijkertijd is het, om tot een integraal en geharmoniseerd geheel te komen, wel nodig dat die regels in de basisregeling komen te staan, zodat vanuit die al vastgestelde regels het vervangen van de ruimtelijke besluiten kan plaatsvinden.

7.3 Het werkingsgebied van een regel Elke juridische regel heeft een geografisch werkingsgebied. Daarmee wordt gedoeld op het geografisch gebied waar de regel geldt. Uitgangspunt van elke gemeentelijke juridische regeling is dat die overal binnen het grondgebied van de gemeente geldt, tenzij dit in of blijkens de regels is beperkt. Binnen een juridische regeling geldt voor elk onderdeel of elke afzonderlijke regel binnen een onderdeel dat het werkingsgebied gelijk is aan dat van de regeling, tenzij dit is beperkt. Dit principe geldt ook voor het omgevingsplan. Het omgevingsplan geldt voor heel het grondgebied van de gemeente Amsterdam (hierna: het ambtsgebied). Alle regelonderdelen en regels daarbinnen, gelden dus overal, tenzij dit is beperkt. Er is voor gekozen dit algemeen geldend juridisch principe in artikel 1.3 van de planregels expliciet vast te leggen. Wanneer niet in de regels is bepaald dat er een beperkt werkingsgebied geldt, of wanneer dat niet uit de regels volgt, dan geldt het hele ambtsgebied als werkingsgebied. Het in de regel expliciet bepalen van een beperkt werkingsgebied vindt vaak plaats bij het beperken van het werkingsgebied voor een heel regelonderdeel. In zo’n regelonderdeel wordt dan aan het begin een bepaling opgenomen waarmee het werkingsgebied van alle regels in dat onderdeel wordt beperkt.

Alle regels binnen zo’n regelonderdeel hebben in dat geval als werkingsgebied het gebied dat is aangegeven in die ene bepaling. Zie bijvoorbeeld artikel 2.4, tweede lid: Deze paragraaf [par. 2.3.1] geldt ter plaatse van locaties ter plaatse van de aanduiding 'gebruiksdoel: wonen'. Daarmee wordt bepaald dat de betreffende paragraaf 2.3.1, die over wonen gaat, alleen geldt ter plaatse van de betreffende aanduiding. Het geografisch gebied van die locatie wordt door de gemeenteraad vastgesteld en in de viewer op kaartbeeld weergegeven. Alle regels binnen paragraaf 2.3.1 gelden dus uitsluitend daar.

39

Regels binnen een regelonderdeel met een beperkt werkingsgebied kunnen zelf wel weer een meer beperkt werkingsgebied hebben. Vaak volgt dat uit de regelformulering in de regel zelf, zonder dat dit expliciet is gedaan. Zie bijvoorbeeld artikel 2.12, dat onderdeel is van de paragraaf die over wonen gaat: Ter plaatse van de aanduiding 'uitsluitend studentenwoningen’ mag woonruimte uitsluitend worden gebruikt als studentenwoning. Die regel heeft alleen betrekking op de aangegeven locatie, en heeft dus die locatie als werkingsgebied. Koppeling van de regel aan het werkingsgebied Het werkingsgebied van een regel wordt in plansoftware aan de regels gekoppeld. Binnen het DSO wordt zichtbaar gemaakt op kaart waar die regel geldt. Binnen het DSO is ook mogelijk om voor een locatie alleen die regels in beeld te krijgen die daar gelden. Dat draagt bij aan de toegankelijkheid van de regeling. Overgangsfase Veel regels zijn geschreven om heel de gemeente Amsterdam als werkingsgebied te hebben. Ze moeten overal gelden. Maar in een aantal gevallen bevat ook een besluit uit het tijdelijk deel, dat nog niet is vervallen, een regel die hetzelfde beoogt te regelen. Het omgevingsplan bevat dan mogelijk innerlijk tegenstrijdige regels. Om te voorkomen dat onduidelijkheid bestaat over welke regel dan van toepassing is, wordt in die gevallen een voorrangsregel opgenomen.

Zo zal het omgevingsplan een ‘artikel 1.1 begripsbepalingen’ bevatten, dat overal binnen Amsterdam moet gelden. Tegelijkertijd zitten ook in de ruimtelijke besluiten die in het tijdelijk deel zitten, begripsbepalingen. Om te voorkomen dat onduidelijkheid bestaat over welke begripsbepalingen dan van toepassing zijn, wordt in die gevallen een voorrangsregel opgenomen: Ter plaatse van de aanduiding 'ruimtelijke regels tijdelijk deel nog niet vervallen' zijn de begripsbepalingen zoals die zijn opgenomen in het ter plaatse geldende ruimtelijk plan tijdelijk deel omgevingsplan van toepassing op de ruimtelijke regels in dat ruimtelijk plan tijdelijk deel omgevingsplan. Dergelijke voorrangsregels bevatten een locatieaanduiding waarmee op de kaart het gebied wordt aangegeven waar de ruimtelijke besluiten nog niet zijn komen te vervallen. Het derde lid heeft dus een beperkt werkingsgebied. De voorrangsregel bepaalt dat binnen dat gebied de in het ruimtelijk plan opgenomen begripsbepalingen van toepassing zijn. Het werkingsgebied van deze voorrangsregels zal met het gebiedsgewijs vervangen van de ruimtelijke besluiten uiteraard steeds kleiner worden. Uiteindelijk vervallen deze voorrangsregels.

7.4 Regels met een locatieaanduiding kleiner dan het werkingsgebied van de regel Behalve dat regels een al dan niet beperkt werkingsgebied hebben, kan in een regel een locatie binnen dat werkingsgebied worden aangeduid waar vervolgens blijkens de regel iets wel of juist niet mag. Zie bijvoorbeeld artikel 5.15. Dat bepaalt waar bovengrondse gebouwen zijn toegestaan: Een bovengronds gebouw is, tenzij elders anders is bepaald, uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak'. Deze regel moet (uiteindelijk) binnen heel Amsterdam gelden. De regel bepaalt waar binnen Amsterdam een bovengronds gebouw is toegestaan, namelijk ter plaatse van de aanduiding ‘bouwvlak’. Maar tegelijkertijd bepaalt deze regel dat op locaties waaraan niet de aanduiding ‘bouwvlak’ is gegeven, géén bovengronds gebouw is toegestaan. Dit type regel werkt dus twee kanten op. Dat is ook de reden waarom artikel 5.15 heel Amsterdam als werkingsgebied moet hebben. Koppeling van de regel aan het werkingsgebied en nadere locatieaanduiding Ook voor dit type regel geldt dat werkingsgebied van een regel wordt in plansoftware aan de regels gekoppeld. Dat geldt ook voor de nadere locatieaanduiding. Binnen het DSO wordt zichtbaar gemaakt op kaart waar die regel geldt, en waar de begrenzing van de locatieaanduiding ligt.

Doordat in het DSO zowel de regel als de daarbij behorende locaties (werkingsgebied en locatieaanduiding) in samenhang worden weergegeven is het mogelijk om locatiegericht te zien waar een betreffende activiteit wel of niet is toegestaan. Onderscheid tussen een aanduiding werkingsgebied en nadere locatieaanduiding volgt uit de strekking van de regel Het verschil tussen het in een regel beperken van het werkingsgebied of het binnen een bepaald werkingsgebied aanduiden van een locatie, is niet altijd even makkelijk te zien. Uit de regelopbouw en de strekking van de regel blijkt of sprake is van het werkingsgebied of van een nadere locatieaanduiding. Zo bevat de regeling over detailhandel een onderdeel supermarkten, waarin beide vormen naast elkaar voorkomen:

40

•

Artikel 2.58 : Detailhandel in de vorm van een supermarkt is uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding 'supermarkt toegestaan'.

•

Artikel 2.59 : Ter plaatse van de aanduiding 'uitsluitend supermarkt toegestaan' is detailhandel alleen in de vorm van een supermarkt toegestaan. Consumentgerichte dienstverlening als zelfstandige activiteit is niet toegestaan.

Het eerste lid van artikel 2.58 moet overal gelden waar detailhandel is toegestaan. Binnen dat gebied geldt voor detailhandel de beperking dat detailhandel in de vorm van een supermarkt uitsluitend is toegestaan ter plaatse van de aanduiding ‘supermarkt toegestaan’. De in de regel opgenomen locatieaanduiding is dus kleiner dan het werkingsgebied. Het is de activiteit detailhandel in de vorm van een supermarkt waarop de beperking is gericht. Zonder de beperking zou die activiteit in het gehele werkingsgebied zou zijn toegestaan. De beperking voorziet erin dat dit niet het geval is. Voor artikel 2.59 is dat anders. Ook die regel maakt deel uit van de regels over detailhandel, maar de beperking geldt niet een vorm van detailhandel, maar de bepaalde locatie. Het is ter plaatse van de aanduiding 'uitsluitend supermarkt toegestaan' dat de beperking geldt. Omdat de beperking alleen die locatie geldt, blijft het werkingsgebied van die regel ook beperkt tot die locatie.

7.5 Een locatiegerichte norm Er zijn ook regels die een locatiegerichte norm bevatten. Binnen het werkingsgebied van de betreffende regel wordt dan voor verschillende locaties een uiteenlopende norm gegeven. Zie bijvoorbeeld artikel 5.17 dat regels over de bouwhoogte van gebouwen bevat. Het eerste lid bepaalt dat in tenzij elders in dit omgevingsplan anders is bepaald, voor een bovengronds gebouw de bestaande bouwhoogte ervan de maximum bouwhoogte is. Het tweede lid bepaalt echter: In afwijking van het eerste lid is ter plaatse van de aanduiding 'maximum bouwhoogte gebouw' de maximum bouwhoogte van een gebouw in meters de daar bepaalde waarde. Het eerste lid bevat als hoofdregel dat de maximum bouwhoogte van een gebouw de bestaande bouwhoogte is. Die regel heeft de hele gemeente Amsterdam als werkingsgebied. Voor situaties waar geen sprake is van bestaande gebouwen maar waar die wel zijn voorzien, of waar uitbreiding van de bouwhoogte van bestaande gebouwen gewenst is, is het tweede lid van toepassing. Dat tweede lid heeft een beperkt werkingsgebied, namelijk de locatie met de aanduiding ‘maximum bouwhoogte gebouw’.

De locatie bevat uit allemaal afzonderlijke locaties, met elk een eigen norm: Koppeling van de regel aan het werkingsgebied en normen aan locaties binnen dat werkingsgebied Ook voor dit type regel geldt dat werkingsgebied van een regel wordt in plansoftware aan de regels gekoppeld. Dat geldt ook voor de normen en de locaties waar die gelden. Binnen het DSO wordt zichtbaar gemaakt op kaart waar die regel geldt, en waar welke norm geldt. Doordat in het DSO zowel de regel als de daarbij behorende locaties en normen in samenhang worden weergegeven is het mogelijk om locatiegericht te zien waar de regel geldt en waar welke norm geldt.

7.6 Betekenis voor vaststelling en wijziging Dat sommige regels overal moeten gaan gelden, en andere regels binnen meer beperkte werkingsgebieden, heeft gevolgen voor de wijze waarop de regels kunnen worden vastgesteld. Regels die overal moeten gelden, zouden ineens voor heel Amsterdam van toepassing kunnen worden. Voor regels met een beperkt werkingsgebied zal gebied voor gebied bekeken moeten worden of die regels binnen dat gebied moeten gaan gelden. Dat laatste geldt ook voor alle regels die een locatieaanduiding bevatten die valt binnen een groter werkingsgebied (dus ook wanneer het werkingsgebied heel Amsterdam is). En dit geldt uiteraard ook voor regels met locatiegerichte normen. Die regels kunnen niet ineens over heel Amsterdam worden uitgerold, dat zal gebied voor gebied moeten gebeuren. Omdat het hoofdzakelijk gaat om ruimtelijke regels, zal dit moeten gebeuren bij het gebiedsgewijs vervangen van de geldende ruimtelijke besluiten. Om een regel vast te kunnen stellen, is echter een werkingsgebied nodig. Dat geldt ook voor de ruimtelijke regels uit de basisregeling die pas bij het gebiedsgewijs vervangen van ruimtelijke besluiten aan het beoogde werkingsgebied gekoppeld kunnen worden. Hieronder wordt toegelicht hoe ook die regels al in de basisregeling, voorzien van een werkingsgebied, kunnen worden vastgesteld.

41

Regels met het ambtsgebied als werkingsgebied Regels die overal moeten gaan gelden, krijgen bij vaststelling van de basisregeling in principe direct het hele ambtsgebied als werkingsgebied meekrijgen. Omdat bij vaststelling van de basisregeling deze regels direct aan het beoogde werkingsgebied (heel Amsterdam) worden gekoppeld, werken die regels ook direct voor heel Amsterdam. Regels waarom het gaat zijn bijvoorbeeld de regels opgenomen in hoofdstuk , hoofdstuk 3, hoofdstuk 4, hoofdstuk 9 en hoofdstuk 10. Echter ook in de andere onderdelen komen regels voor die heel Amsterdam als werkingsgebied hebben. Hoewel al voornoemde regelonderdelen dus regels bevatten die overal binnen Amsterdam gaan werken, kunnen zich gedurende de transitieperiode bijzondere situaties voordoen. Zo kan sprake zijn van: a. overal geldende regels die gaan over een onderwerp waarover ook het tijdelijk deel regels bevat; b. overal geldende regels met een locatieaanduiding die kleiner is dan het ambtsgebied. Voor deze situaties moet in de regeling een voorziening worden getroffen. Allereerst zijn er regels die overal moeten gaan gelden, maar waarbij de regel betrekking heeft op een onderwerp dat óók in het tijdelijk deel wordt geregeld. Dat geeft het risico van tegenstrijdige regels in één en hetzelfde omgevingsplan. Het tijdelijk deel maakt immers ook deel uit van het omgevingsplan.

Dit doet zich reeds voor bij artikel 1.1, dat bepaalt dat bijlage I van het omgevingsplan begripsbepalingen bevat voor de toepassing van dit omgevingsplan. In die bijlage zullen ook begripsbepalingen worden opgenomen die betrekking hebben op de toepassing van ruimtelijke regels. In alle afzonderlijke ruimtelijke besluiten zijn echter ook begripsbepalingen opgenomen, die betrekking hebben op de uitleg van dat specifieke ruimtelijk plan. Die begripsbepalingen kunnen onderling verschillen. Het doel is dat uiteindelijk voor elk begrip één uitleg wordt gehanteerd; de uitleg die in het omgevingsplan staat. Maar bij het vaststellen van de afzonderlijke ruimtelijke besluiten is uitgegaan van de uitleg die daarin is opgenomen, en totdat een ruimtelijk plan is komen te vervallen, moet die oorspronkelijke uitleg van toepassing blijven. Anders ontstaat het risico dat door het opeens hanteren van een andere, oorspronkelijk niet beoogde begripsbepaling, een nieuwe betekenis aan een regel wordt gegeven. De gevolgen van die nieuwe betekenis kunnen alleen bij het gebied voor gebied vervangen van de ruimtelijke besluiten worden beoordeeld. Totdat een ruimtelijk plan is vervallen, moeten de daarin opgenomen begripsbepalingen van toepassing blijven voor de uitleg van de in dat ruimtelijk plan opgenomen regels. Er zijn meer artikelen waar dit zich voordoet.

De oplossing voor dit probleem is het opnemen van een voorrangsregel. Die bepaalt dat voor zover regels uit het tijdelijk deel nog niet zijn vervallen, daarin opgenomen begripsbepalingen van toepassing zijn op de uitleg van de desbetreffende regels. Zie bijvoorbeeld de algemene bepalingen van afdeling 3.2. Artikel 3.3 bepaalt dat die afdeling van toepassing is op het gebruik van gronden en bouwwerken. In de afdeling worden regels gesteld over onderwerpen die veelal ook in bestemmingsplannen werden geregeld. Omdat die regels, zolang een bestemmingsplan, dat onderdeel is geworden van het omgevingsplan, nog niet is vervallen, moet worden bepaald welke regel in dat geval voorgaat. Dat gebeurt bijvoorbeeld in artikel 3.4. Daarin is bepaald dat ter plaatse van de aanduiding 'ruimtelijke regels tijdelijk deel nog niet vervallen' de regels in paragraaf 3.2.2 buiten toepassing blijven voor zover deze regels in strijd zijn met regels die zijn opgenomen in het ter plaatse geldende ruimtelijk plan tijdelijk deel omgevingsplan. In dat geval zijn de regels in dat ruimtelijk plan tijdelijk deel omgevingsplan van toepassing.

Op deze manier kunnen ook materiele regels over allerlei onderwerpen die nu nog in ruimtelijke besluiten worden geregeld, maar die zich ervoor lenen generiek in heel Amsterdam van toepassing te worden, worden opgenomen in de basisregeling met heel Amsterdam als werkingsgebied. Alleen wanneer sprake is van strijd met de ruimtelijke regels die zijn opgenomen in een nog niet vervallen ruimtelijk plan, gaan de regels uit dat ruimtelijk plan voor. Daarmee wordt voorkomen dat in een bepaald gebied geen regels zijn gesteld over de bedoelde onderwerpen (namelijk als het ruimtelijk plan die regels niet bevat). Er wordt ook voorkomen dat bij het vervangen van een ruimtelijk besluit uit het tijdelijk deel wel de ruimtelijke regels die dat ruimtelijk besluiten vervangen van een werkingsgebied worden voorzien, maar niet de algemeen geldende regels. Voornoemd probleem doet zich ook alleen voor bij ruimtelijke besluiten die nog onderdeel zijn van het tijdelijk deel. Omdat die gebied voor gebied worden vervangen, wordt het gebied waar de voorrangsbepaling nodig is, steeds kleiner. Dat betekent dat ook het werkingsgebied van de voorrangsregel steeds kleiner kan worden. Daarin wordt voorzien door de voorrangsbepaling te koppelen aan een specifiek aangeduid werkingsgebied (met de noemer ‘ruimtelijke regels tijdelijk deel nog niet vervallen’).

Elke keer als bij raadsbesluit regels uit het tijdelijk deel komen te vervallen, dient ook het werkingsgebied van de voorrangsbepaling evenredig te worden verkleind.

42

Deze voorrangsbepaling is ook de oplossing voor regels waarvan het werkingsgebied het hele ambtsgebied omvat, maar waarbij in de regel een daarbinnen gelegen locatie aanwijst waar iets wel of niet mag. De afweging waar de betreffende locatieaanduiding moet komen, valt alleen maar gebiedsgewijs te maken. Maar ook voor die regels heeft het wel de voorkeur om deze al wel voor heel Amsterdam vast te stellen, en dus het hele ambtsgebied als werkingsgebied te geven. Gedacht kan worden aan de eerder als voorbeeld gegeven regel die bepaalt waar wel én geen bovengrondse gebouwen zijn toegestaan: Een bovengronds gebouw is, tenzij elders anders is bepaald, uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak'. Deze regel zal heel Amsterdam als werkingsgebied moeten hebben. Door op dit artikel de voorrangsbepaling van toepassing te laten zijn, blijft deze regel waar een ruimtelijk plan nog niet is vervallen buiten toepassing. De voorrangsbepaling is in dit geval opgenomen in artikel 5.2. Op deze wijze kan dus ook voor regels die voor heel Amsterdam moeten gaan gelden, maar die een specifieke locatieaanduiding bevatten, heel Amsterdam als werkingsgebied worden vastgesteld. Zolang het ruimtelijk plan uit het tijdelijk deel nog niet is vervallen, blijft de regel voor dat gebied dan buiten toepassing.

Regels met een beperkt werkingsgebied Voor regels met een beperkt werkingsgebied geldt dat het onmogelijk is direct en ineens voor heel Amsterdam het werkingsgebied te bepalen. Maar om de regels met een beperkt werkingsgebied toch in als onderdeel van de basisregeling vast te stellen, moet er een werkingsgebied aan de regel worden gekoppeld. Anders kan een regel niet worden vastgesteld en gepubliceerd. Bedacht is om de geometrie van deze locaties bij vaststelling van de basisregeling te beperken tot ‘één vierkante millimeter’ ergens in het IJmeer, aan de rand van het gemeentelijk rondgebied: Door de omvang en de ligging van deze locatie is de kans dat die locatie bij ‘zoeken op de kaart’ wordt betrokken vrijwel nihil. Maar belangrijker is dat je op een vierkante millimeter niet kunt bouwen, niet wonen, geen detailhandel bedrijven. Het koppelen van de betreffende regels aan dit ultrakleine werkingsgebied leidt daarmee niet tot een daadwerkelijk rechtsgevolg. Het is de enige manier waarmee deze regels, vooruitlopend op effectuering bij het gebiedsgewijs vervangen van ruimtelijke besluiten, daadwerkelijk door de gemeenteraad kunnen worden vastgesteld. Voor het eventuele geval dat tegen deze methode in beroep wordt gegaan, zou een dergelijk beroep moeten sneuvelen wegens een gebrek aan belanghebbendheid.

Wanneer een regel geen rechtsgevolg heeft, dan is van belanghebbendheid immers geen sprake. In geval van beroep is het uiteindelijk uiteraard wel aan de Raad van State om te bepalen of ze daarin mee gaan. Voor alle regels met een beperkt werkingsgebied zal deze methode worden toegepast. Daarbij wordt voor alle werkingsgebieden dezelfde locatie gebruikt. Hierop bestaat één uitzondering, namelijk het werkingsgebied van de aanduiding ‘ruimtelijke regels tijdelijk deel nog niet vervallen’. Dat werkingsgebied betreft immers eerst het gehele ambtsgebied, om daarna steeds verder te krimpen. Voor regels met een locatie-aanduiding binnen een groter werkingsgebied geldt hetzelfde als voor regels met een beperkt werkingsgebied. De geometrie van de locatie-aanduidingen kan alleen gebied voor gebied worden bepaald. Ook hiervoor geldt dat deze in eerste instantie worden gekoppeld aan de hiervoor besproken ‘vierkante millimeter’ in Het IJmeer. Dat geldt ook voor regels met locatiespecifieke normen.

8 Digitale raadpleegbaarheid 8.1 Algemeen Naast het juridisch instrumentarium is digitalisering een belangrijk instrument voor het behalen van de verbeterdoelen. De Omgevingswet bevat de grondslagen voor het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Daarmee is de juridische basis gelegd voor de ontwikkeling van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) en kunnen er regels worden gesteld over onder andere gemeenschappelijke definities in de standaarden en voorzieningen die onderdeel zijn van het stelsel. Het digitale stelsel is onder meer nodig om het omgevingsplan raadpleegbaar te maken. Dat stelt eisen aan zowel het digitale stelsel, als aan het omgevingsplan. De eisen aan het omgevingsplan zijn deels van digitale aard. Om het omgevingsplan te kunnen publiceren moet worden voldaan aan bepaalde digitale standaarden. Het voldoen aan die standaarden moet vervolgens weer bijdragen aan een optimale weergave in het DSO. Het DSO bevat daartoe meerdere voorzieningen: de LVBB, overheid.nl en DSO-LV. In paragraaf 8.2 wordt nader ingegaan op het DSO, de digitale standaarden en wat dit voor het omgevingsplan betekent. Hoewel de digitale

43

standaarden voorwaarden stellen aan de digitale kant van het omgevingsplan, laten ze gemeenten veel ruimte in de opzet van het omgevingsplan. Een van de functies van het DSO is een digitaal loket. Via de loketfunctie van de landelijke voorziening, het omgevingsloket, kunnen diverse soorten berichten worden ingediend. Het gaat om het elektronisch kunnen indienen van een aanvraag om een besluit, het doen van een melding, het voldoen aan een andere informatieverplichting dan een melding en het verzenden van een ander bericht op grond van de Omgevingswet. een andere beoogde toepassing van het digitaal loket zijn vragenbomen, waarmee de vergunningencheck kan worden gedaan. Daarmee wordt het omgevingsplan bevraagbaar gemaakt.

8.2 Het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) 8.2.1 LVBB, overheid.nl en DSO-LV Het omgevingsplan moeten worden bekendgemaakt en gepubliceerd. Daartoe moet het omgevingsplan langs elektronische weg worden aangeleverd aan de Landelijke Voorziening Bekendmaken en Beschikbaarstellen (verder: LVBB). De LVBB verzorgt vervolgens de bekendmaking van de besluiten en de consolidatie van wijzigingsbesluiten in het (geconsolideerde) omgevingsplan. Beide worden geplaatst op het internetportaal overheid.nl: de bekendmaking van de besluiten komt op www.officielebekendmakingen.nl in het digitale publicatieblad van het bevoegde gezag, en het geconsolideerde omgevingsplan komt in de (lokale) regelingenbank. Het geconsolideerde omgevingsplan wordt doorgeleverd aan de DSO-LV. DSO-LV staat voor Landelijke Voorziening Digitaal Stelsel Omgevingswet. De DSO-LV moet onder meer zorgen voor samenhangende, eenduidige en toegankelijke informatie van goede kwaliteit . DSO-LV biedt een digitaal loket waar initiatiefnemers, overheden en belanghebbenden snel kunnen zien wat kan en mag in de fysieke leefomgeving: het Omgevingsloket. Dit omgevingsloket bevat ook een viewer, waarmee het omgevingsplan gebiedsgericht raadpleegbaar is. DSO-LV moet zorgen voor samenhangende, eenduidige en toegankelijke informatie van goede kwaliteit en bijdragen aan de verbetering van het stelsel van het omgevingsrecht.

Het stimuleert een snellere en integrale besluitvorming onder de Omgevingswet en vergroot het gebruikersgemak. DSO-LV biedt het digitale loket waar initiatiefnemers, overheden en belanghebbenden snel kunnen zien wat kan en mag in de fysieke leefomgeving: het Omgevingsloket. Via het Omgevingsloket kunnen zij in elk geval: a. vergunningen aanvragen en meldingen doen; b. zien welke regels en beleid van toepassing zijn op een locatie. Om aan deze doelstellingen van DSO-LV te kunnen voldoen, is het nodig om bepaalde besluiten en andere rechtsfiguren machineleesbaar te maken en de gebruikte gegevens uitwisselbaar te maken. Dat betekent dat ze vanuit informatiekundig en technisch oogpunt moeten worden gestructureerd en gestandaardiseerd. De Omgevingswet biedt daartoe de mogelijkheid door het stellen van regels over die besluiten en andere rechtsfiguren.

8.2.2 Raadpleegbaarheid Het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) is een geheel aan digitale voorzieningen dat bijdraagt aan een effectieve werking van de Omgevingswet. Het stelsel als geheel bestaat uit een landelijke voorziening en verbindingen met en tussen lokale voorzieningen, zoals eigen behandelsystemen voor het behandelen van vergunningen en meldingen van de aangesloten overheden. De wettelijk geregelde landelijke voorziening heeft twee functies (Staatsblad 2020 400, p. 1133): a. het elektronisch ontsluiten van informatie over de fysieke leefomgeving; en b. het elektronisch kunnen indienen van een bericht. Daaronder wordt verstaan het indienen van een aanvraag om een besluit, het doen van een melding, het voldoen aan een andere informatieverplichting dan een melding en het verzenden van een ander bericht op grond van de Omgevingswet. Dit zijn harde voorwaarden waaraan het DSO moet voldoen. Het op een voor een ieder toegankelijke manier ontsluiten van informatie over de fysieke leefomgeving heeft meerdere kanten. Het moet in elk geval voorzien in een gebiedsgerichte raadpleegbaarheid. Van belang daarbij is dat de juridische informatie in samenhang kan worden geraadpleegd. Naast deze gebiedsgerichte raadpleegbaarheid wordt met de DSO ook voorzien in locatiegerichte raadpleegbaarheid en activiteitgerichte bevraagbaarheid.

Op www.officielebekendmakingen.nl (zie vorige subparagraaf) wordt het besluit formeel bekend gemaakt in het digitale publicatieblad van het bevoegde gezag. De authentieke tekst van het besluit wordt in PDF-formaat weergegeven en er is een zogeheten landingspagina voor de informatieobjecten. Tevens is er een web-versie van

44

het besluit. Daarnaast worden de consolidatie-instructies verwerkt in de geldende regeling van dat moment. Dit resulteert in een documentgerichte weergave van de regeling van waaruit de informatieobjecten kunnen worden benaderd. De informatieobjecten worden afzonderlijk getoond in een interactieve viewer en kunnen vanuit daar ook worden gedownload. Raadplegen is alleen mogelijk per omgevingsdocument of regeling en dus ook alleen van één bevoegd gezag. Er is geen integraal overzicht van alle regels voor de leefomgeving. Het is op www.officielebekendmakingen.nl niet mogelijk de regels in samenhang met elkaar te raadplegen. Daarvoor is de DSO-LV bedoelt. In het Omgevingsloket zijn diverse functies beschikbaar voor de gebruiker. Het biedt de mogelijkheid tot het oriënteren op de integrale regels of het integrale beleid over de fysieke leefomgeving via de kaart. Met een klik op de kaart zijn de daar geldende regels en het geldende beleid te raadplegen. De locaties uit de diverse regelingen worden via een legenda gesymboliseerd op de kaart. De tekst en kaart geven ook selectiemogelijkheden, bijvoorbeeld het tonen van regeltekst en locaties voor een specifieke activiteit, het uitsluitend tonen van regels die voor iedereen gelden of het tonen van beleid over een specifiek beleidsaspect met de bijbehorende locaties.

8.2.3 Toepassingsprofiel omgevingsplan De regels in het omgevingsplan kunnen niet los worden gezien van de daarbij horende geografische elementen en de weergave ervan in DSO-LV. Het op een toegankelijke en samenhangende wijze weergeven van regels en geografische elementen is essentieel voor de raadpleegbaarheid van het plan. Maar bovendien moet het omgevingsplan via de verschillende landelijke voorzieningen toegankelijk zijn. Om hierin te voorzien, is het nodig om het omgevingsplan machineleesbaar te maken en de gebruikte gegevens uitwisselbaar te maken. Dat betekent dat ze vanuit informatiekundig en technisch oogpunt moeten worden gestructureerd en gestandaardiseerd. De Omgevingswet biedt daartoe de mogelijkheid door het stellen van regels over onder meer het omgevingsplan. Voor het omgevingsplan is dit gedaan met het Toepassingsprofiel Omgevingsplan. Dit toepassingsprofiel stelt een aantal (overwegend technische en structurerende) normen voor het opstellen van het omgevingsplan. Hierin is voor het omgevingsplan onder meer vastgelegd hoe de regels moeten worden ingedeeld en geannoteerd, en hoe tekst en normen aan locaties moeten worden gekoppeld, en hoe het resultaat vervolgens uitgewisseld moet worden. Het is aan de bevoegde gezagen om de inhoud te bepalen.

Het toepassingsprofiel stelt ook eisen aan het door de gemeenteraad (of, indien gedelegeerd, het college) te nemen wijzigingsbesluit en de motivering ervan. In het Toepassingsprofiel Omgevingsplan is vastgelegd hoe de regeling mag worden onderverdeeld in structuurelementen en uit welke elementen artikelen mogen bestaan. Met structuurelemenenten wordt gedoeld op de onderverdeling in hoofdstuk, titel, afdeling, paragraaf, subparagraaf en subsubparagraaf. Het zijn uitsluitend deze structuurelementen die gebruikt mogen worden. De regels in het omgevingsplan moeten worden geannoteerd. Onder annoteren wordt verstaan het toevoegen van gegevens aan (onderdelen van) regelingen, gegevens die de regelingen machineleesbaar maken. Dit zorgt ervoor dat de bij de regels behorende geografische regeling gestructureerd bevraagbaar is en dat locaties en andere gegevens op een kaart weergegeven worden. In omgevingsdocumenten met artikelstructuur waarin regels over activiteiten worden gesteld, helpt het annoteren ook bij het verbinden van toepasbare regels, oftewel vragenbomen, aan regels met locaties. De gegevens die bij het annoteren worden toegevoegd worden niet in de voor de mens leesbare tekst weergegeven. Voor degene die dat wil zijn ze wel terug te vinden.

8.3 Naar een digitaal loket 8.3.1 Aanvraagformulieren In artikel 14.1 van het Omgevingsbesluit is bepaald dat via de loketfunctie van de landelijke voorziening, het omgevingsloket, diverse soorten berichten kunnen worden ingediend. Het gaat om het elektronisch kunnen indienen van een aanvraag om een besluit, het doen van een melding, het voldoen aan een andere informatieverplichting dan een melding en het verzenden van een ander bericht op grond van de Omgevingswet. Het doen van een aanvraag of melding gaat via een elektronisch formulier. Het bevoegd gezag is verplicht om de informatie die nodig is voor het samenstellen van het elektronisch formulier aan te leveren bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het digitale loket van de landelijke voorziening zal gebruik maken van interactieve elektronische formulieren. In dit formulier zullen zoveel mogelijk gegevens, die al bekend zijn bij de overheid, zoals die uit de basisregistraties, vooraf worden ingevuld. De vooraf ingevulde gegevens uit bijvoorbeeld de Basisregistratie Personen of het Handelsregister kunnen door de initiatiefnemer niet worden aangepast binnen het DSO. Als een initiatiefnemer wil aangeven dat

45

er iets gewijzigd zou moeten worden, kan dit als vrije tekst bij het veld toelichting worden opgenomen. Dit vrije veld kan echter niet gebruikt worden als officieel verzoek tot het aanpassen van de gegevens in de genoemde basisregistraties (Staatsblad 2020 400 p. 1138). Met interactieve formulieren wordt alleen die informatie gevraagd, die nodig is voor het behandelen van het bericht. Na inwerkingtreding zullen voor alle berichten die op grond van de Omgevingswet via de landelijke voorziening kunnen worden ingediend interactieve formulieren beschikbaar zijn. Daar waar nodig zal worden gevraagd om bijlagen bij te voegen, zoals bouwtekeningen bij de aanvraag voor het oprichten van een bouwwerk. Op die manier kan het bevoegd gezag zorgen dat de initiatiefnemer alle informatie die nodig is voor het beoordelen van het bericht aanlevert via de landelijke voorziening. De vragen die via het interactieve formulier worden gesteld en de velden die moeten worden ingevuld zijn gebaseerd op de voor de betreffende activiteit(en) relevante indieningsvereisten in specifieke rechtsfiguren, zoals het omgevingsplan, de omgevingsverordening, de waterschapsverordening of de omgevingsregeling en de andere AMvB’s onder de Omgevingswet.

Onder het begrip indieningsvereisten worden in dit verband verstaan de aanvraagvereisten voor een omgevingsvergunning, de indieningsvereisten voor een melding of de vereisten ten aanzien van het voldoen aan andere informatieverplichtingen dan een melding of een vergunningaanvraag. De interactieve formulieren, die in de landelijke voorziening worden gebruikt, worden samengesteld uit een groot aantal mogelijke vragen. De vragen die een initiatiefnemer voorgelegd krijgt, zijn afhankelijk van de antwoorden op eerdere vragen. Welke vragen worden gesteld hangt bovendien volledig af van de vraag welke activiteiten een initiatiefnemer van plan is te gaan verrichten. In theorie kunnen alle op grond van de Omgevingswet geregelde activiteiten in alle mogelijke combinaties met elkaar worden aangevraagd c.q. gemeld via de landelijke voorziening. Door deze veelheid aan mogelijke combinaties is het niet mogelijk om een gebruiksvriendelijk generiek papieren formulier te ontwikkelen. Het staat overheden vrij om voor bepaalde veel voorkomende aanvragen of meldingen een papieren formulier te ontwikkelen en bijvoorbeeld via de balie of online beschikbaar te stellen. Voor mensen die hulp nodig hebben bij het invullen van het elektronische formulier in de landelijke voorziening, bestaan meerdere opties.

Ze kunnen iemand machtigen de aanvraag namens hen in te dienen, bijvoorbeeld de architect die de bouwtekening en het programma van eisen voor de verbouwing heeft opgesteld. Ook kan een initiatiefnemer contact zoeken met de gemeente. Denkbaar is dat de gemeente dan samen met de initiatiefnemer het elektronische formulier zo volledig mogelijk invult. De initiatiefnemer kan het formulier daarna elektronisch indienen en nog ontbrekende bijlagen op papier sturen of het ingevulde interactieve formulier (laten) uitdraaien en deze uitdraai inclusief de benodigde bijlagen op papier indienen. Daarnaast kan een initiatiefnemer die op papier zijn bericht wil indienen zelf nagaan welke indieningsvereisten voor het bericht gelden en deze informatie zelf op papier in een brief zetten en versturen aan het bevoegde gezag (Staatsblad 2020 400 p. 1139 ).

8.3.2 Vergunningcheck Het DSO zal meer bieden dan alleen de digitale weergave van het omgevingsplan. Eén van de beoogde toepassingen van het digitaal loket zijn vragenbomen, waarmee de vergunningencheck kan worden gedaan. Daarmee wordt het omgevingsplan bevraagbaar gemaakt. Met een vragenboom krijgt een gebruiker, zoals een initiatiefnemer, concreet antwoord op bijvoorbeeld de vraag: “Mag ik hier (op deze locatie) mijn initiatief starten of heb ik daar bijvoorbeeld een vergunning voor nodig?”. Om deze vragenbomen zo gebruiksvriendelijk mogelijk te laten werken moeten de (juridische) regels over de fysieke leefomgeving vertaald worden naar ‘toepasbare regels’. Toepasbare regels gaan dus verder dan de vaak wat juridisch ervaren regels in verordeningen en omgevingsplannen. Juridische regels zetten het (lokale) beleid centraal. Toepasbare regels zetten de gebruiker en zijn activiteiten centraal. Bij de juridische regels staat in beginsel de zorg voor de fysieke leefomgeving centraal. Dat vraagt in bepaalde gevallen juridisch taalgebruik. Om de juridische regels zo goed mogelijk te kunnen vertalen naar toepasbare regels, is van belang dat bij het opstellen van de juridische regels wel zo veel mogelijk met ook dat doel rekening wordt gehouden. Dat moet ook bijdragen aan zo goed mogelijk begrijpbare juridische regels.

Daarbij dient echter wel het maatschappelijke doel van de juridische regel voorop te staan. Bij toepasbare regels zijn juridische regels omgezet in vragenbomen, waarmee op eenvoudige wijze bijvoorbeeld kan worden nagegaan of voor een voorgenomen activiteit een vergunningaanvraag of melding nodig is. Voor het beschikbaar stellen van toepasbare regels zijn geen landelijke regels gesteld, omdat die beschikbaarstelling niet verplicht wordt gesteld. De afweging of en welke toepasbare regels aan de gebruikers van delandelijke voorziening beschikbaar worden gesteld, is aan het bestuursorgaan dat de regels heeft vastgesteld. Wel zullen in de Omgevingsregelingregels worden gegeven over onder andere het gebruik van een standaard voor het aanleveren van toepasbare regels aan de landelijke voorziening.

46

Het DSO is een belangrijk hulpmiddel voor de uitvoering van de Omgevingswet. Ook de ontsluiting van informatie via de landelijke voorziening is als hulpmiddel bedoeld en treedt niet in de plaats van geldende regels of van besluiten van het bevoegd gezag. Overheden die informatie aan de landelijke voorziening leveren, zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van die informatie, maar gebruikers blijven zelf verantwoordelijk voor de juistheid van informatie die zij invullen. Zo zal bijvoorbeeld de uitkomst van een vragenboom ter oriëntatie op vergunningplichten de geldende regelgeving als zodanig niet vervangen. De uitkomst van een vergunningcheck is geen besluit en heeft ook niet dezelfde juridische status. Gebruikers kunnen er daarom ook niet in gelijke mate rechten aan ontlenen. Bij het presenteren van informatie via de landelijke voorziening zal de gebruiker uiteraard goed worden geïnformeerd over de rechten die aan de informatie kunnen worden ontleend (Staatsblad 2020 400 p. 1135).

9 Wijze waarop aan instructieregels uitvoering wordt gegeven 9.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de wijze waarop aan instructieregels uitvoering wordt gegeven. Een instructieregel is een algemene regel waarmee een bestuursorgaan aan een ander bestuursorgaan aangeeft hoe dat orgaan een taak of bevoegdheid moet uitoefenen. Instructieregels gaan over de inhoud, toelichting of motivering van een instrument dat een bestuursorgaan op grond van de Omgevingswet kan inzetten. Zie ook paragraaf 4.4.3 van deze toelichting, en meer uitgebreid paragraaf 2.3.2 van de Nota van Toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving (Staatsblad 2018, nr. 292). In hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving zijn onderwerpgewijs instructieregels voor omgevingsplannen opgenomen. In paragraaf 9.2 wordt ingegaan op de wijze waarop aan deze instructieregels uitvoering wordt gegeven. Behalve het Besluit kwaliteit leefomgeving kan ook de provinciale omgevingsverordening instructieregels bevatten. In paragraaf 9.3 wordt ingegaan op de wijze waarop aan die instructieregels uitvoering wordt gegeven. Tot slot is er nog landelijke wetgeving die (nog) niet is opgegaan in de Omgevingswet, maar die wel regels bevat die naar de aard ervan vergelijkbaar zijn met instructieregels.

Het betreft in elk geval de Wet luchtvaart en de daaronder hangende regelingen: het Luchthavenindelingbesluit Schiphol en overige Luchthavenbesluiten. In paragraaf 9.4 wordt aangegeven op welke wijze aan de desbetreffende regels uitvoering wordt gegeven. Typen instructieregels Het voorheen geldende omgevingsrecht bevatte honderden instructieregels die erop waren gericht doelstellingen van het nationale beleid te effectueren. Met het Besluit kwaliteit leefomgeving is getracht deze instructieregels te harmoniseren. Voor het harmoniseren van al deze regels, voor zover ze terugkeren in het nieuwe stelsel, is een model ontworpen waarbij in beginsel alle regels zijn in te delen in een beperkt aantal basistypen regels.

Basistypen van doorwerkingsconstructies in instructieregels 1. Betrekken bij: Wijze van bevoegdheidsuitoefening aandacht schenken aan feiten of verwach tingen over feiten 2. Rekening houden met: stuurt inhoudelijk de belangenafweging; als het bestuursorgaan daar goede rede nen voor heeft, is afwijken (mits gemotiveerd) toegestaan 3 Harde, dwingende doorwerking («in acht Voorbeelden: nemen» of vergelijkbare dwingende for In acht nemen mulering): het bestuursorgaan moet zich Bevatten bij de uitoefening van de bevoegdheid Wordt alleen verleend als aan de achterliggende norm houden

Besluit kwaliteit leefomgeving, par. 2.3.2.3

47

De instructieregels over besluiten zijn – voor zover dat past binnen de internationale verplichtingen – steeds geformuleerd volgens één van deze basistypen. Daardoor wordt uit de formulering van de instructieregel duidelijk welke afwegingsruimte het bevoegde bestuursorgaan toekomt en wordt bijgedragen aan het vergroten van de inzichtelijkheid van het omgevingsrecht, één van de verbeterdoelen van de stelselherziening. Een instructieregel omvat steeds twee elementen. Ten eerste de wijze waarop een bevoegdheid mag of moet worden uitgeoefend. En ten tweede de aard van de norm. Voor een meer uitgebreide toelichting dan hieronder wordt kortheidshalve verwezen naar paragraaf 2.3.2.3 van de Nota van Toelichting van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Staatsblad 2018, 292). Basistype 1: 'betrekken bij' Een instructieregel 'betrekken bij' wordt gebruikt om voor te schrijven dat (verwachtingen over) feiten of feitelijke ontwikkelingen moeten worden meegenomen bij de besluitvorming. Een dergelijke instructieregel is een concretisering van de eis van een zorgvuldige voorbereiding van besluiten (artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht: Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen).

Een instructieregel van dit type betekent dat het bestuursorgaan zich bij de voorbereiding van het besluit rekenschap moet geven van de in die regel aangeduide elementen. Deze categorie instructieregels wordt daarom ook wel aangeduid als aandachtscriteria. Als bepaalde gegevens door het bestuursorgaan bij de besluitvorming moeten worden betrokken, zal het besluit duidelijk moeten maken in hoeverre en waarom dat (ook) is gebaseerd op die gegevens. Basistype 2: 'rekening houden met' Bij instructieregels van type 'rekening houden met' gaat het, anders dan bij de categorie 'betrekken bij', niet om elementen die omwille van een zorgvuldige voorbereiding bij de besluitvorming moeten worden meegenomen, maar om inhoudelijke sturing op de door het bestuursorgaan uit te voeren belangenafweging. Er is sprake van een minder zware vorm van binding dan bij instructieregels van basistype 3 ('in acht nemen'). De formulering betekent dat het bestuursorgaan beoordelingsvrijheid heeft. Andere belangen dan het belang dat gediend wordt met de instructieregel kunnen de doorslag geven. Het bestuursorgaan moet daar dan wel goede redenen voor hebben en dit moet deugdelijk gemotiveerd worden (artikel 3:46 Algemene wet bestuursrecht). Deze motivering moet worden vermeld bij de bekendmaking van het besluit (artikel 3:47, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht).

Een eventuele afwijking van de norm mag op grond van het evenredigheidsbeginsel nooit groter zijn dan noodzakelijk om het gestelde doel te bereiken (artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht). Dit kan bijvoorbeeld inhouden dat mitigerende of compenserende maatregelen worden vastgelegd in het besluit. Een instructieregel van basistype 2 brengt de zwaarwegende positie van een belang bij de belangenafweging tot uitdrukking, zonder echter dwingend te sturen op de uitkomst daarvan. Basistype 3: 'in acht nemen' Instructieregels van het type 'in acht nemen' voorzien in een harde, dwingende doorwerking. Het bestuursorgaan moet zich bij de uitoefening van de bevoegdheid aan de gestelde regel houden. Hiervoor wordt in beginsel de formulering 'in acht nemen' gebruikt. In sommige gevallen is voor een alternatieve redactie gekozen, wanneer 'in acht nemen' in de betrokken instructieregel technisch gezien niet goed gebruikt kon worden. Voorbeelden hiervan zijn formuleringen als 'bevat ...', 'voldoet aan ...' en 'wordt alleen verleend als is voldaan aan ...'. Hierbij is gestreefd naar een zo beperkt mogelijke set formuleringen. Al deze instructieregels sturen dwingend op de uitkomst van de belangenafweging. Instructieregels van basistype 2 en 3 beïnvloeden de uitkomst van de besluitvorming inhoudelijk. Deze regels beperken de afwegingsruimte van het bestuursorgaan in meer of mindere mate.

Daarom worden deze instructieregels ook wel aangeduid als beslissingscriteria. Hierbij geldt dat de mate van binding voor het bestuursorgaan tot wie ze zijn gericht, oploopt: bij basistype 3 is sprake van de sterkste binding. Aard van de norm De uiteindelijke afwegingsruimte voor het bestuursorgaan is niet alleen afhankelijk van het type instructieregel zoals hiervoor bedoeld, maar ook van de aard van de norm waaraan de instructieregel is gekoppeld. De afwegingsruimte voor het bestuursorgaan verschilt al naar gelang de instructieregel is gekoppeld aan een open norm of juist aan een duidelijk, concreet criterium. Moment waarop met het omgevingsplan aan instructieregels uitvoering wordt gegeven Aan de instructieregels moet uitvoering worden gegeven. De wijze waarop dat gebeurt is allereerst afhankelijk van het type instructieregel, en de aard van de norm. Het kan betekenen dat volstaan wordt met een motivering bij een besluit tot wijziging van het omgevingsplan, maar het kan ook zijn dat concrete regels in het omgevingsplan worden opgenomen. Het omgevingsplan wordt echter niet ineens voor heel Amsterdam in zijn 'eindvorm' vastgesteld; het zal voortdurend onderhevig zijn aan wijzigingen. Het omgevingsplan zal regels bevatten die (al dan niet ineens) voor

48

heel Amsterdam gaan gelden (bijvoorbeeld de regels over gemeentelijke monumenten), maar ook regels die locatiegericht zijn, en met locatiegerichte wijzigingsbesluiten van toepassing worden (bijvoorbeeld ruimtelijke regels over gebruik en bouwwerken). Dat betekent dat aan de uiteenlopende instructieregels op verschillende momenten uitvoering wordt gegeven. Voor een deel gebeurt dat reeds bij de eerste wijziging van het omgevingsplan. Zo wordt bijvoorbeeld aan instructieregels met betrekking tot milieubelastende activiteiten uitvoering gegeven door het stellen van algemene regels over onder meer geur en geluid. Het kan ook dat een vergunningplicht voor een bepaalde activiteit in het leven wordt geroepen, waarbij de instructieregels zijn vertaald naar beoordelingsregels over die vergunningplicht. Dat is bijvoorbeeld het geval bij de instructieregels over het geluid door gemeentewegen, waaraan uitvoering is gegeven met een vergunningplicht voor de aanleg daarvan. Het omgevingsplan geeft dan wel uitvoering aan de desbetreffende instructieregel, maar de definitieve beoordeling vindt dan plaats in het kader van een vergunningaanvraag op niveau van het concrete geval. In heel veel gevallen hebben de instructieregels betrekking op het al dan niet toestaan van bepaalde vormen van gebruik of bouwwerken.

Het toestaan van bepaalde vormen van gebruik en bouwwerken wordt (hoofdzakelijk) geregeld in de hoofdstukken 2 en 5. Het toelaten daarvan gebeurt door middel van gebiedsgerichte wijzigingen van het omgevingsplan. Het is bij die afzonderlijke wijzigingsbesluiten dat gemotiveerd moet worden dat en op welke wijze aan desbetreffende instructieregels wordt voldaan. Het uitvoering geven aan een instructieregel kan dan bestaan uit het motiveren van bepaalde keuzes die zijn gemaakt, of het daarbij stellen van bepaalde regels met betrekking tot het belang waarop de instructieregel ziet. De motivering van de wijze waarop aan de instructieregel uitvoering wordt gegeven, vindt dan plaats bij het specifieke wijzigingsbesluit.

9.2 Instructieregels Besluit kwaliteit leefomgeving 9.2.1 Algemeen In deze paragraaf wordt ingegaan op de wijze waarop aan de instructieregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving uitvoering wordt gegeven. Afhankelijk van het belang waarop de instructieregel betrekking heeft, de complexiteit ervan, en de relevantie voor Amsterdam, wordt daarbij een al dan niet uitgebreide toelichting gegeven. Meer achtergrondinformatie bij de instructieregels is te vinden in de op het Besluit kwaliteit leefomgeving betrekking hebbende nota's van toelichting. Waar dat relevant wordt geacht, wordt naar specifieke onderdelen van deze nota's verwezen. Deze nota's zijn onder meer te vinden op www.officielebekendmakingen.nl. Een deel van de instructieregels geldt alleen voor specifiek aangegeven gebieden. De begrenzing van die gebieden is vastgelegd in de Omgevingsregeling. Deze is raadpleegbaar op www.wetten.nl en via de viewer van het Omgevingsloket. Waar een specifieke begrenzing van toepassing is op Amsterdam, dan is in deze toelichting een kaartbeeld van de betreffende begrenzing opgenomen. Daarbij wordt opgemerkt dat deze begrenzingen door middel van een wijziging van de Omgevingsregeling kunnen wijzigen. Bepalend is uiteraard de begrenzing zoals die op grond van de Omgevingsregeling geldt.

9.2.2 Omgevingsveiligheid 9.2.2.1 Algemeen Paragraaf 5.1.2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving bevat instructieregels met betrekking tot omgevingsveiligheid. Daarbij gaat het grotendeels om wat voorheen werd genoemd externe veiligheid, met als doel het binnen aanvaardbare grenzen houden van risico's voor de omgeving in relatie tot het gebruik, de opslag en de productie van gevaarlijke stoffen bij bedrijven met risicovolle milieubelastende activiteiten, het transport van gevaarlijke stoffen via openbare wegen, wateren spoorwegen en buisleidingen, het gebruik van luchthavens en het gebruik van windmolens. Voor een meer uitgebreide toelichting op de instructieregels dan hieronder gegeven, wordt verwezen naar paragraaf 8.1.4 en de artikelgewijze toelichting van de Nota van Toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving (Staatsblad 2018, 292).

9.2.2.2 Veiligheidsrisico’s van branden, rampen en crises Artikel 5.2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving bepaalt dat in een omgevingsplan voor risico’s van branden, rampen en crises als bedoeld in artikel 10, onder a en b, van de Wet veiligheidsregio’s, rekening wordt gehouden met het belang van het voorkomen, beperken en bestrijden daarvan, de mogelijkheden voor personen om zich daarbij in veiligheid te brengen en de geneeskundige hulpverlening, bedoeld in artikel 1 van de Wet veiligheidsregio’s. Het komt erop neer dat het voorkomen, beperken en bestrijden van een brand, een ramp of een crisis mee moet worden genomen in de belangenafweging. Dit artikel is een uitwerking van de primaire verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders voor het waarborgen van de veiligheid (artikelen 2 en 3 van de Wet veiligheidsregio’s). Dit betekent dat de

49

gemeenteraad onder meer rekening houdt met een goede toegankelijkheid voor hulpdiensten bij (primaire) hulpverlening en de aanwezigheid van bluswatervoorzieningen. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van de Handreiking bluswatervoorziening en bereikbaarheid van Brandweer Nederland. Ook de bescherming van personen en de inzet van de geneeskundige hulpverlening bij een brand, een ramp of een crisis, dient op grond van dit artikel in een omgevingsplan in afweging te worden genomen. Dit artikel heeft ten slotte betrekking op bouwwerken die een vitale functie vervullen op het gebied van communicatie of de levering van energie of water. Te denken valt aan energiecentrales met een regionale of stedelijke verzorgingsfunctie of een gebouw voor vluchtleidingsapparatuur. Rekening moet worden gehouden met het risico op een brand, ramp of crisis die het gevolg kan zijn van het uitvallen van de vitale functie van deze bouwwerken. Deze aandacht is niet alleen van belang binnen een aandachtsgebied als bedoeld in artikel 5.12 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Ook buiten die gebieden moet rekening worden gehouden met dergelijke risico’s met het oog op het voorkomen van maatschappelijke ontwrichting.

9.2.2.3 Externe veiligheid De overige instructieregels in paragraaf 5.1.2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving hebben tot doel bescherming te bieden aan mensen bij een ongeval met gevaarlijke stoffen of een ongeval met een windturbine (externe veiligheid). In het omgevingsplan moet worden voldaan aan de randvoorwaarden voor externe veiligheid die het Rijk stelt voor het bereiken en in stand houden van een veilige fysieke leefomgeving. Een van de eigenschappen van externe veiligheidsrisico’s is dat de hoogte van het risico in belangrijke mate wordt bepaald door afstand. Dat wil zeggen dat het risico afneemt naarmate de afstand tot de risicobron groter is en naarmate er minder personen in de directe omgeving van de risicobron aanwezig zijn. Daarmee is direct het belang van het ruimtelijk scheiden van risicobron en kwetsbare omgeving gegeven. Ruimtelijke maatregelen (het aanhouden van voldoende afstand tot een activiteit met externe veiligheidsrisico’s) zijn dan ook een belangrijk middel om een aanvaardbaar risiconiveau te bereiken en in stand te houden. Om die reden bevat paragraaf 5.1.2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving regels voor afstanden die in acht genomen moeten worden of waarmee rekening gehouden moet worden tot gebouwen en locaties waar zich personen bevinden, zoals woningen, scholen en ziekenhuizen.