Bijlage 1. MKBA Werkbrigade 2022 (LPBL, september 2022).pdf

MKBA Werkbrigade 2022 Kosten en baten van werk voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt

Opgesteld door: LPBL: Merei Lubbe en Veroni Larsen Op verzoek van: Gemeente Amsterdam Datum: september 2022

Inhoud 1. Inleiding ........................................................................................................... 2 1.1. Aanleiding en vraagstelling .................................................................. 2 1.2. Aanpak en leeswijzer........................................................................... 2 2. Effecten in beeld.............................................................................................. 4 2.1. Werkwijze ............................................................................................ 4 2.2. De brigadisten ..................................................................................... 5 2.3. Beleidstheorie...................................................................................... 7 3. Effecten in euro’s............................................................................................10 3.1. Kosten ................................................................................................10 3.2. Effecten meten ...................................................................................11 3.3. Maatschappelijk rendement ................................................................14 4. Mogelijkheden voor de toekomst ....................................................................17 5.

Samenvatting en conclusie .............................................................................19 Bijlagen

Bijlage 1. Cockpit MKBA Werkbrigade.......................................................20 Bijlage 2. Kenmerken brigadisten ..............................................................21 Bijlage 3. Waardering effecten ..................................................................22 Bijlage 4. Werkwijze EffectenArena en dossieranalyse .............................27 Bijlage 5. Gebruikte literatuur ....................................................................29

1

1. Inleiding 1.1. Aanleiding en vraagstelling De Amsterdamse Werkbrigade is opgericht om mensen die langdurig werkloos zijn en die er naar verwachting niet in slagen regulier werk te vinden, tijdelijk een baan te bieden. De Werkbrigade doet werk dat anders zou zijn blijven liggen, zoals extra onderhoud of opruimwerk. De Werkbrigade is eind 2016 van start gegaan. Naast de werksoorten uit de beginperiode (onderhoud van de buitenruimte, gastheren/vrouwen), worden ook nieuwe initiatieven ontwikkeld, zoals de Werkbrigade Zorg. Nu, na ruim 5 jaar, zal de Werkbrigade overgaan van een programmaorganisatie naar Amsterdam Werkt. Dat is een goed moment om een balans op te maken. De gemeente Amsterdam heeft daarom LPBL gevraagd om een Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (MKBA) op te stellen. Dit is een vervolg van het indicatieve onderzoek dat we in 2018 uitvoerden. Vragen die centraal staan in de analyse zijn: tot welke effecten leidt de Werkbrigade? Daarbij gaat het om zaken als kwaliteit van leven en kansen op de arbeidsmarkt, maar ook om de gerealiseerde productiewaarde. Hoe verhouden de extra kosten (voor alle betrokken partners) zich tot de verwachte baten? Welke risico’s en onzekerheden zijn er? Bij wie vallen de kosten en baten? Een Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (MKBA) brengt op systematische wijze alle voor- en nadelen van een interventie onder één noemer.

Dat gebeurt door de effecten van het project te vergelijken met de situatie waarin het er niet zou zijn. De baten worden net als de kosten uitgedrukt in euro’s. Dit geldt ook voor zaken die niet direct een prijskaartje hebben, zoals kwaliteit van leven of je veilig voelen. Als de baten uiteindelijk groter zijn dan de kosten, dan zorgt het project voor een toename van de maatschappelijke welvaart.

1.2. Aanpak en leeswijzer Voor onze aanpak houden wij op hoofdlijnen het stappenplan aan uit ‘Werken aan maatschappelijk rendement, een handreiking voor opdrachtgevers van MKBA’s in het sociale domein’ gepubliceerd door het Ministerie van BZK1. Het gaat om de volgende drie fasen: Figuur 1.1. Drie fasen bij het opstellen van een MKBA

Bron: LPBL, Handreiking Werken aan maatschappelijk rendement, BZK

1

LPBL i.o.v. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag, februari 2011 2

1. Effecten in beeld. Op basis van toegezonden stukken, een workshop EffectenArena met betrokkenen (zie bijlage voor een toelichting) en interviews met consulenten, is een beeld gevormd van de beoogde effecten van de Werkbrigade. Hoofdstuk 2 geeft hiervan een korte beschrijving in de vorm van een effectenschema. Dit is de beleidstheorie en tevens de architectuur van het model. 2. Effecten in euro’s. Voor de effectmeting konden we beschikken over de in- en uitstroomgegevens van bijna 1.250 brigadisten. Daarnaast hebben we 6 consulenten systematisch geïnterviewd over een aantal deelnemers uit hun caseload. Deze steekproef van circa 60 dossiers hebben we gebruikt om een inschatting te maken van de achtergrond en problematiek van de doelgroep en de effecten van deelname aan de Werkbrigade. Deze analyse is aangevuld met informatie over de kosten. De laatste stap in deze fase was het opstellen van het MKBA-model. De resultaten zijn beschreven in hoofdstuk 3. 3. Mogelijkheden voor optimalisatie. De bevindingen uit de analyse bieden aanknopingspunten om de Werkbrigade verder te ontwikkelen. Met het opgestelde model is het eenvoudig om hiervoor scenario’s door te rekenen. Dit doen we in hoofdstuk 4. De rapportage sluit in hoofdstuk 5 af met een samenvatting en conclusie.

3

2. Effecten in beeld Dit hoofdstuk start met een beknopte beschrijving van de werkwijze van de Werkbrigade (paragraaf 2.1) en de mensen die daar werken, de zogeheten brigadisten. Dit doen we aan de hand van kenmerken die van invloed zijn op hun kansen op regulier werk en op zorggebruik (paragraaf 2.2). Tot slot beschrijven we de te verwachten effecten van de Werkbrigade (beleidstheorie, paragraaf 2.3)

2.1. Werkwijze De kern van de Werkbrigade is dat mensen die een kleine kans hebben om ‘gewoon’ aan het werk te komen, tijdelijk - in opdracht van de gemeente - in dienst worden genomen bij Pantar. Op die manier hebben ze in principe twee jaar een baan waarin ze een loon verdienen en waarin ze werkzaamheden verrichten die anders zouden blijven liggen. Werkwijze2 Kandidaten die interesse hebben in de Werkbrigade worden hiervoor aangemeld via hun klantmanager bij WPI. De meeste kandidaten komen via de Activeringsteams en Amsterdam Werkt / Werk & Reintegratie. De afgelopen jaren zijn er in toenemende mate ook kandidaten via Koers naar Werk en het Jongerenpunt gekomen. De kandidaten krijgen een intakegesprek met een consulent waarin zij voorgelicht worden over de werkzaamheden en waarbij hun motivatie een belangrijk onderwerp is. Deelname aan de Werkbrigade is immers vrijwillig. Na een afgeronde intake starten de brigadisten met een stage van drie weken bij Amsterdam Werkt3. Deze stage staat in het teken van het opbouwen van een werkritme, werken in een team en opdoen van vaardigheden. In deze eerste fases, waarin willen en kunnen werken centraal staan, valt ongeveer 65 procent van de kandidaten af omdat de Werkbrigade of de geboden werkzaamheden toch niet passen. Na deze periode komen de kandidaten in dienst bij Pantar.

Eerst met een contract voor 6 maanden en bij gebleken geschiktheid wordt dit verlengd met nog een keer 6 maanden, en dan 12 maanden. De maximale totale arbeidsduur is dus 24 maanden. Figuur 2.1. Aantallen en instroom

Bron: gemeente Amsterdam, bewerking LPBL 2 3

Zie de bijlage voor een schematisch overzicht van het proces. Voorheen 6 weken, in de Corona-tijd terug gebracht naar 3 weken. 4

Sinds eind 2016 zijn bijna 1250 mensen gestart met een dienstverband bij de Werkbrigade. Het gemiddeld aantal deelnemers met een contract was 3504, gemiddeld stroomden er jaarlijks 220 nieuwe deelnemers in. Nadat de brigadisten eenmaal in dienst zijn gekomen is de uitval nog ongeveer 20 procent (na gemiddeld 11 maanden). Om brigadisten te stimuleren hun contract uit te dienen krijgen zij een transitievergoeding van € 750 als zij twee jaar in dienst blijven. De brigadisten werken in de wijken van Amsterdam. Op hoofdlijnen zijn er drie werksoorten: - Schoon en Groen. Hierbij gaat het om bijvoorbeeld het schoonmaken van de openbare ruimte, het verzorgen en bijhouden van groenvoorzieningen. De brigadisten kunnen ook worden ingezet in bijvoorbeeld speeltuinen, buurttuinen en sportparken. -

Gastheren en -vrouwen. Deze hebben toezichthoudende taken in de openbare ruimte (signaleren, attenderen en informeren). De geschikt bevonden kandidaten hebben een voorschakeltraject van ca. 6 weken gehad waarin zij zijn opgeleid voor het op deze manier werken op straat.

-

De Zorgbrigade. Sinds eind 2021 is het voor brigadisten ook mogelijk om in de zorg te werken. Het gaat om ondersteuning bij dingen die kwetsbare inwoners niet meer goed zelf kunnen, zoals samen boodschappen doen, samen eten of een wandeling maken. In de oorspronkelijke opzet maakte een Entree-opleiding deel uit van de werkwijze. Dit is inmiddels losgelaten. Redenen zijn dat een groot deel van de geschikte kandidaten al een niveau 1 diploma (of hoger) had én dat de instroommomenten van de kandidaten niet aansloten bij de vaste instroommomenten van de opleiding.

Tot slot is er in de eerste helft van 2022 gestart met individuele plaatsingen. Omdat dit pas kort loopt en het om relatief weinig plaatsingen gaat, zijn deze in de verdere analyse buiten beschouwing gelaten. Waar het kan krijgen de werkbrigadisten gericht scholing. Zo worden zij bijvoorbeeld in staat gesteld om hun VCA te halen, een bosmaaicertificaat of een opleiding verkeersregelaar te doen. In het laatste half jaar van het dienstverband wordt gewerkt aan het bemiddelen naar een andere baan. De consulenten helpen de kandidaat met het maken van een plan, gaan (met de kandidaat) op zoek naar vacatures en ondersteunen bij het sollicitatieproces. Kandidaten kunnen sollicitatietraining volgen, maar ook het Jobcenter en het WSP staan ter beschikking. De ondersteuning door de consulent loopt door tot 9 maanden na afloop van het contract. Als iemand is uitgestroomd naar werk wordt nog 7 maanden nazorg geboden (in de vorm van af en toe bellen). Kandidaten die een baan vinden krijgen een premie van € 1.200. Als het niet lukt om een baan te vinden hebben de kandidaten recht op 3 maanden WW-uitkering alvorens terug te stromen in de bijstand. Nulalternatief In het nulalternatief is er geen Werkbrigade en krijgen de kandidaten een bijstandsuitkering en regulier klantmanagement vanuit WPI.

2.2. De brigadisten Sinds 2016, de start van de Werkbrigade, zijn er zo’n 1.250 mensen aan de slag gegaan. Doordat er verschillende werksoorten zijn, is er voor verschillende doelgroepen aantrekkelijk werk. Onderstaande

4

Meetmoment einde van het jaar 5

figuren laten de belangrijkste kenmerken van de brigadisten zien (in de bijlage staan deze ook uitgesplitst naar de verschillende werksoorten) 5. Figuur 2.2. Brigadisten: kenmerken

Bron: gemeente Amsterdam, bewerking LPBL

Veruit de meeste brigadisten zijn mannen, slechts 16 procent is vrouw. De oorzaak hiervoor lijkt met name te liggen in het soort werk: vooral fysiek werk buiten, in het groen en in het schoonhouden van de openbare ruimte. Dat was eind 2021 ook de aanleiding om te starten met de Zorgbrigade, om meer vrouwen de kans te geven deel te nemen. Bijna 80 procent is alleenstaand en 16 procent heeft kinderen. Bij zorg is het aandeel deelnemers met kinderen aanzienlijk meer (51%). De gemiddelde leeftijd is 43 jaar. Bij de start van de Werkbrigade was dit nog 48 jaar. De deelnemers bij de Zorgbrigade zijn gemiddeld jonger dan Schoon & Groen en Gastheren / Gastvrouwen. De meeste deelnemers worden aangemeld door de activeringsteams en Amsterdam Werkt / Werk & Re-integratie. De afgelopen jaren is echter het aandeel dat via het Jongerenpunt, Koers naar Werk of de intaketeams instroomt toegenomen. Voor de analyse is het van belang om te weten wat de aard en zwaarte van de problematiek is van de deelnemers. We maken hiervoor gebruik van eerder door ons ontwikkelde categorieën 6. We hanteren op hoofdlijnen een indeling naar huishoudtype (gezinnen, ouderen en overige huishoudens) en naar problematiek: 1. Huishoudens zonder problemen of met enkelvoudige problematiek (groen), 2. Huishoudens met meervoudige problematiek, maar zelfredzaam (licht oranje), 3.

Meervoudige problematiek en niet-zelfredzaam (oranje), 4. Top/intramuraal (rood). Dit zijn de huishoudens die behoren tot de ‘zware’ programma’s (bijvoorbeeld dak- en thuislozen, crisisdienst GGD).

5

Analyse is gebaseerd op het deelnemersbestand van de Werkbrigade. Met betrekking tot uitkeringsduur waren alleen gegevens beschikbaar over de laatst lopende uitkering. Voor deelnemers met een partner als hoofd-uitkeringsgerechtigde was er geen informatie over de uitkeringsduur. Daardoor geeft dit onvoldoende informatie over het uitkeringsverleden en is niet meegenomen. 6 Zie onder meer: MKBA WPI (LPBL 2018) en Prognose Ondersteuningsvraag Sociaal Domein (LPBL 2017) 6

Figuur 2.3. Team van herkomst en doelgroepindeling

Bron: gemeente Amsterdam, bewerking LPBL en doelgroepanalyse

In de analyse die we in 2018 uitvoerden konden we (voor een groot deel van de doelgroep) beschikken over een ingevulde zelfredzaamheidsmatrix (ZRM). Deze lieten zien dat ongeveer 75% van de doelgroep te maken had met meervoudige problematiek, waarvan een klein deel (11%) niet zelfredzaam. Op dit moment wordt de zelfredzaamheidsmatrix niet meer ingevuld. Op basis van de dossieranalyse kunnen we toch een inschatting maken van de complexiteit van de doelgroep7. Hieruit blijkt dat er - ten opzichte van de beginsituatie - in de huidige populatie meer deelnemers zijn zonder of met eenvoudige problematiek én meer deelnemers die te maken hebben met ernstige of complexe problemen (meervoudig, niet-zelfredzaam).

2.3. Beleidstheorie Het deelnemen aan de Werkbrigade leidt tot een aantal effecten ten opzichte van de situatie dat iemand reguliere ondersteuning krijgt. Op basis van een workshop EffectenArena en literatuurstudie zijn deze effecten onderzocht en vervolgens samengevat in onderstaand oorzaak-gevolgschema8. Dit is de beleidstheorie. De effecten zijn weergegeven ten opzichte van de situatie dat de Werkbrigade er niet zou zijn (0-situatie).

7

Zie bijlage voor de werkwijze. Zie voor toelichting op de EffectenArena de bijlage en L. de Boer en V. Larsen, Werken aan Maatschappelijk rendement, een handreiking voor opdrachtgevers van MKBA’s in het sociale domein, Ministerie van BZK, 2011 8

7

Figuur 2.4. Het effectenschema van de Werkbrigade

Door de pijlen in de figuur te volgen, kan een beeld worden gevormd van de effecten die van de Werkbrigade worden verwacht. Links in de figuur staan de aanpak en de bijbehorende activiteiten. Helemaal rechts in de blauwe blokken staan de resulterende maatschappelijke kosten en de baten. Op hoofdlijnen heeft de Werkbrigade zes directe effecten. A.

In de eerste plaats hebben de deelnemers gedurende twee jaar een baan. Dat betekent een hoger inkomen dan bij een uitkering en een zinvolle daginvulling. Beide leiden tot meer rust en minder (financiële) stress. Dit draagt bij aan de mentale en fysieke gezondheid van de deelnemers. Ook doen mensen die werken gemiddeld een lager beroep op zorg en ondersteuning. Tot slot heeft het werken een positieve invloed op eventuele kinderen in het gezin: zij groeien op in een stabielere omgeving. De aantrekkelijkheid van het tijdelijk dienstverband leidt tot een vrij grote bereidheid onder mogelijke kandidaten om deel te nemen. Enerzijds is dat te beschouwen als een succes, maar het brengt ook het risico van het zogeheten ‘locked-in’ effect mee: sommige deelnemers zitten langer in de regeling dan nodig is. Zonder de Werkbrigade zouden deze mensen al eerder zijn uitgestroomd naar regulier werk.

B.

In de tweede plaats doen deelnemers succeservaringen op: ze kunnen soms meer dan zij zelf dachten. Ze doen weer mee in de maatschappij en de zichtbare verbeteringen in de buurt geven veel voldoening, net als de complimenten die ze krijgen van buurtbewoners. Het sociaal netwerk wordt uitgebreid door het werken in teamverband. Dit alles leidt tot een toegenomen eigenwaarde, waar het soms jarenlang aan ontbroken heeft. 8

C.

In het werk (en tijdens de opleidingen) doen de deelnemers nieuwe vaardigheden op. Zaken als op tijd komen, afspraken nakomen en communiceren met collega’s en leidinggevenden zijn daarin van belang. Daarnaast wordt tijdens het dienstverband ook gewerkt aan het wegnemen van belemmeringen. Daarbij kan worden gedacht aan bijvoorbeeld schulden, verslavingen of psychische problemen. Waar nodig wordt samengewerkt met andere hulpverleners (bijvoorbeeld schuldhulpverlening, GGZ)9. De toename van vaardigheden en de afname van belemmeringen leiden tot een vergroting van de kans op uitstroom naar werk. Uitstroom naar werk leidt vervolgens tot productiviteitswinst, die zich vertaalt in minder uitkeringen en een hoger inkomen voor de deelnemer. Ook doen mensen die werken gemiddeld een lager beroep op zorg en ondersteuning en hebben zij een hogere kwaliteit van leven en is er mogelijk een verbeterde leefbaarheid doordat mensen door de zinvolle dagbesteding niet terugvallen in overlastgevend gedrag.

D.

Tijdens het dienstverband leren de werkbegeleiders en klantmanagers de brigadisten goed kennen. Die kennis kan leiden tot een effectievere klantbenadering en dus tot betere ondersteuning bij het vinden van regulier werk.

E.

De brigadisten verrichten werkzaamheden die anders niet waren gedaan. Dat leidt tot een verbetering op het gebied van schoon, heel en veilig in de wijken waar de Werkbrigade actief is en tot efficiënter kunnen werken voor andere professionals (bijvoorbeeld BOA’s en betere doorstroming van groot materieel omdat rondzwervend afval is weggehaald). Ook buurtbewoners zijn tevreden, zo blijkt uit de reacties die de brigadisten tijdens hun werk vaak ontvangen. Voor de cliënten van de zorgbrigade betekent het een verbetering in hun kwaliteit van leven omdat zij door de extra inzet meer individuele aandacht krijgen en in staat zijn om activiteiten te ondernemen die zij anders niet had kunnen doen (zoals boodschappen en wandelen).

F.

Een mogelijk maar nadrukkelijk ongewenst effect van de Werkbrigade is verdringing van regulier werk of werk voor de Wsw-doelgroep. Doordat dit een belangrijk criterium is bij het aannemen van werk, wordt getracht dit zoveel mogelijk te voorkomen. Daarom nemen we dit effect Pro Memorie mee in de MKBA.

9

Omdat dit wegnemen van belemmeringen wel wordt beoogd, maar er in de praktijk niet altijd systematisch aan wordt gewerkt, is er een stippellijn getrokken (zie ook het volgende hoofdstuk). 9

3. Effecten in euro’s In dit hoofdstuk presenteren we de resultaten van de MKBA. We zetten de kosten van de Werkbrigade af tegen de totale maatschappelijke baten. Deze worden net als de kosten uitgedrukt in euro’s. Dit geldt ook voor zaken die niet direct een prijskaartje hebben, zoals kwaliteit van leven of je veilig voelen. In het algemeen geldt dat de (maatschappelijke) baten te bepalen zijn door ‘hoeveelheid x prijs’, bijvoorbeeld ‘2 mensen uitgestroomd uit de uitkering’ x ‘prijs van een uitkering’. Het MKBA-model is dan ook gebaseerd op twee soorten input: 1. gegevens over de effectiviteit van de aanpak (hoeveelheid), en 2. informatie over de waarde (prijs). Om de effectiviteit te bepalen is gebruik gemaakt van gegevens die zijn aangeleverd door de gemeente. Daarnaast hebben we gebruik gemaakt van een steekproef op basis van dossieranalyse (zie bijlage voor de werkwijze) en van literatuuronderzoek en kengetallen. Omwille van de leesbaarheid beschrijven we in dit hoofdstuk de resultaten op hoofdlijnen10. Paragraaf 3.1 gaat in op de kosten. Daarna volgen de resultaten van de effectmeting in paragraaf 3.2. Paragraaf 3.3 bevat tot slot het resultaat van de MKBA en een gevoeligheidsanalyse.

3.1. Kosten De Werkbrigade is op dit moment georganiseerd als een apart programma van WPI. In 2021 waren de totale programmakosten ruim € 13,2 miljoen11. Figuur 3.1. Kosten WB p.fte brigadist De figuur hiernaast laat alle gemeentelijke kosten zien van een tweejarige dienstverband bij de Werkbrigade en zet deze af tegen het nulalternatief: een uitkering. De totale kosten per brigadist zijn ongeveer 80.000 euro voor één fte dienstverband. Dit is 46.000 euro meer dan wanneer dezelfde persoon in de uitkering zou zijn gebleven12. Bijna de helft hiervan gaat naar extra inkomen (loon) en premies. Daarnaast zijn er directe kosten voor bijvoorbeeld werkmateriaal, keten en kleding (15 procent). Ongeveer 40% van de extra kosten betreft begeleiding door Pantar en de consulenten (circa € 16.000 per brigadist) en programmakosten (circa € 3.000 per brigadist). Deze laatste post komt te vervallen zodra de Werkbrigade per 2023 wordt overgedragen aan Amsterdam Werkt. Er zijn weinig verschillen tussen de kosten per werksoort. Alleen de Zorgbrigade heeft kleinere dienstverbanden enerzijds en hogere opleidingskosten anderzijds.

10

Voor een meer gedetailleerde beschrijving verwijzen we naar de bijlagen. Dit is inclusief de kosten voor de stages bij Amsterdam Werkt. Deze zijn niet opgenomen in de begroting van de Werkbrigade en daarom apart ingeschat, op basis van informatie van Pantar en eerder onderzoek (MKBA Werk, LPBL, 2018 i.o.v. de gemeente Amsterdam) 12 € 16.800 per jaar, inclusief uitvoeringslasten 11

10

Naast deze gemeentelijke kosten zijn er extra kosten voor het Rijk doordat deelnemers die na afloop niet doorstromen naar een baan gedurende drie maanden recht hebben op WW (4.450 euro per persoon)13.

3.2. Effecten meten In het vorige hoofdstuk is de beleidstheorie beschreven, met de beoogde effecten. Deze treden deels op tijdens het dienstverband bij de Werkbrigade, en deels daarna, bij uitstroom naar regulier werk. In de MKBA kijken we daarbij altijd naar het extra effect ten opzichte van het nulalternatief (netto-effect). Locked-in effect tijdens de Werkbrigade Alvorens we verder ingaan op de effecten van de Werkbrigade bespreken we hier een belangrijk aandachtspunt. Uit de dossieranalyse bleek dat voor een deel van de brigadisten geldt dat zij waarschijnlijk ook zónder de Werkbrigade aan het werk waren gegaan (locked-in effect). Op basis van de steekproef is dit ongeveer 25% van het totaal. Daarnaast bleek uit de steekproef dat ongeveer 20% van de brigadisten eigenlijk kandidaat is voor gesubsidieerd werk (doelgroepregister). Deze beide cijfers komen overeen met de ontwikkeling die we zagen in de herkomst van de brigadisten: een toenemende instroom van enerzijds ‘sterkere doelgroepen’ (enkelvoudige problematiek en/of aangemeld door Intake, Koers naar Werk of het Jongerenpunt) en anderzijds juist een toename van mensen met een complexere achtergrond (meervoudige problematiek, afkomstig van de ge-integreerde voorziening en bijzondere doelgroepen).

Deze ontwikkeling lijkt mede veroorzaakt te zijn door de druk om zoveel mogelijk mensen te laten instromen zodat de streefcijfers gehaald konden worden. Daardoor is minder selectie geweest van kandidaten voor wie de Werkbrigade het meest geschikte instrument is. Figuur 3.2. Instroom naar type klant

Bron: gemeente Amsterdam, bewerking LPBL en steekproef

Bovenstaande heeft gevolgen voor de (netto) effectiviteit van de Werkbrigade. Concreet betekent het dat we de positieve effecten tijdens het dienstverband alleen toerekenen voor de groep die in het nulalternatief niet zou hebben gewerkt14.

13

Bron: rekentool UWV Dit geldt alleen voor het tweede jaar van het dienstverband. Met andere woorden: we gaan ervan uit dat de deelnemers met locked-In effect anders na een jaar aan het werk waren gegaan. 14

11

Effecten tijdens de Werkbrigade Naast het hebben van een inkomen ondervinden de brigadisten andere – positieve effecten – van hun werk. Deze zijn beschreven in het Effectenschema. De letters verwijzen naar de eindeffecten (de blauwe blokken) in het schema. In de interviews met de consulenten (de dossieranalyse) konden we het effect van de Werkbrigade op de ontwikkeling van de deelnemers op de verschillende leefgebieden niet altijd goed vaststellen. Formeel is Pantar namelijk verantwoordelijk voor het monitoren van de (problematiek van) deelnemers en het eventueel doorverwijzen. In de praktijk betekent het dat de consulenten van de Werkbrigade hier dus niet altijd zicht op hebben. Daarom maken we in deze paragraaf, naast de dossieranalyse, gebruik van onderzoek van het CPB en SCP naar de effecten van gesubsidieerd werk. a) Voor de mensen die door de Werkbrigade aan het werk zijn geldt dat zij minder last hebben van psychische klachten. De steekproef laat zien dat 40% van de deelnemers psychische problemen had bij start. Uit het CPB/SCP onderzoek blijkt dat psychische klachten met circa één derde afnemen als gevolg van gesubsidieerd werk15. b) Met de Werkbrigade zijn klussen opgepakt die anders niet zouden zijn uitgevoerd.

Deze productiewaarde is immaterieel (een verbeterde leefomgeving of meer kwaliteit van leven voor cliënten) en waarderen we tegen het bedrag dat hiervoor wordt betaald door de opdrachtgevers. Gemiddeld per deelnemer is dit ongeveer € 8.600 per jaar. c) Het hebben van werk werkt stabiliserend voor deze doelgroep. Het eerder genoemde CPB/SCP onderzoek laat zien dat gesubsidieerd werk leidt tot een lager beroep op zorg- en ondersteuning. De bandbreedte ligt tussen 0% (schulden) tot 9% (Wmo-gebruik). In deze MKBA rekenen we met een gemiddelde daarvan voor het inschatten van de voorkomen escalaties (4,5%). d) Daarnaast is ongeveer 5% van de doelgroep in het recente verleden in aanraking geweest met justitie. In het CPB/SCP-onderzoek daalde dit met ongeveer de helft 16. Omdat de causaliteit hier onzeker is (melden deze mensen zich aan bij de Werkbrigade omdát zij niet meer crimineel zijn of zijn ze niet meer crimineel omdat zij bij de Werkbrigade zitten), rekenen we met een attributie van 25%. Figuur 3.3. Effecten tijdens de Werkbrigade

Bron: gemeente Amsterdam, dossieranalyse, SCP/CPB, bewerking LPBL.

15 16

CPB en SCP: ‘de brede baten van werk’ 2020. Dit komt overeen met de bevindingen uit de dossieranalyse 12

Effect op werk na de Werkbrigade De opgedane werkervaring en de intensieve begeleidingsperiode na afloop van het dienstverband vergroten de kansen van de deelnemers op de arbeidsmarkt. Ook hier rekenen we met de extra uitstroom ten opzichte van het nulalternatief. We bepalen dit netto-effect door de daadwerkelijke uitstroompercentages te vergelijken met de uitstroomkans in het nulalternatief. Deze verschillen per type deelnemer en zijn afhankelijk van ‘harde’ kenmerken - zoals uitkeringsduur, opleidingsniveau, taalbeheersing en leeftijd – en zachte kenmerken, zoals sociaal kapitaal en motivatie. In de systematiek van de gemeente Amsterdam is het team waarin een klant wordt ingedeeld te beschouwen als een indicator voor de afstand tot de arbeidsmarkt, met name voor de ‘harde’ kenmerken. Uit eerder onderzoek beschikken we over de kans op uitstroom zónder extra interventie voor deze verschillende teams. Dit is de basis voor het nulalternatief. Een aandachtspunt daarbij is de motivatie van de deelnemers. Dit is een belangrijk criterium in de selectieprocedure van de Werkbrigade: deelnemers moeten willen werken. Motivatie verhoogt ook de kans op uitstroom met een factor 1,5 tot 2. Gemotiveerde deelnemers hebben dus ook in het nulalternatief een hogere kans op uitstroom dan gemiddeld. Dit passen we toe op de kengetallen die we gebruiken voor het bepalen van het nulalternatief 17.

De figuur hieronder (linkerdeel) laat het resultaat zien. Na afloop van de Werkbrigade is er een extra uitstroom naar werk van 18%. Dit valt uiteen in 15% regulier en 3% gesubsidieerd. Figuur 3.4. Extra naar werk ná de Werkbrigade en 0-alternatief gecorrigeerd voor motivatie

Bron: gemeente Amsterdam, bewerking LPBL

In de analyse hebben we ook naar de netto-uitstroom van verschillende groepen gekeken. Dan blijkt dat er een groot effect is voor met name de deelnemers die door W&R en de teams Bijzondere doelgroepen en Geïntegreerde voorziening worden aangemeld. Voor deelnemers die via het Jongerenpunt, Koers naar Werk en het Jongerenpunt komen is de uitstroom naar werk lager dan in het nulalternatief. Het eerder genoemde locked-in effect is hiervoor een mogelijke verklarende factor. Daarnaast bleek uit de dossieranalyse dat (met name voor jongeren) de Werkbrigade door klantmanagers ook wordt ingezet als een soort ‘laatste kans’-traject. De geïnterviewden gaven aan dat dit soort deelnemers vaker weinig gemotiveerd zijn en vaker uitvallen.

17

In het basisscenario gebruiken we factor 1,5 t.o.v. het nulalternatief omdat niet alle brigadisten even gemotiveerd zijn. In de gevoeligheidsanalyse laten we zien wat het betekent als het 1 of 2 is. 13

3.3. Maatschappelijk rendement In de MKBA berekenen we het maatschappelijke rendement voor een cohort van 220 brigadisten die starten met een dienstverband18. Na verloop van een jaar valt 20% uit - de rest maakt de twee jaar vol. De hiervoor beschreven kosten en (maatschappelijke) effecten zijn, met behulp van prijskaartjes, vertaald naar euro’s en uitgezet in de tijd. We brengen hierbij alleen de extra kosten en de extra baten in beeld ten opzichte van het nulalternatief (een uitkering). De analyse laat zien dat het maatschappelijk rendement van de Werkbrigade (terugkijkend) negatief is. Iedere geïnvesteerde euro levert 80 cent op. De extra baten zijn voor een belangrijk deel immaterieel – een verbeterde buurt en kwaliteit van leven. Als we deze immateriële baten niet meenemen resteert een financiële kosten-baten verhouding van 0,5. Een positief maatschappelijk rendement is overigens wel mogelijk, zie het volgende hoofdstuk. Figuur 3.5. Maatschappelijk rendement Werkbrigade, terugkijkend

Bron: LPBL, MKBA Werkbrigade19

Niet alleen het totale saldo voor de maatschappij als geheel is belangrijk, maar ook de verdeling van de kosten en baten over de verschillende betrokken partijen. Onderstaand figuur laat deze verdeling zien. Voor de gemeente resulteert een negatief saldo van circa 8,4 miljoen euro: de extra baten door minder uitkeringen ná de werkbrigade en voorkomen zorgkosten wegen niet op tegen de extra kosten tijdens de dienstverbanden. De deelnemers zelf hebben een positief resultaat als gevolg van het extra inkomen en de toegenomen kwaliteit van leven. Het Rijk heeft extra kosten door de extra WW-uitkeringen, maar ook (aanzienlijke) extra baten door de extra inkomstenbelastingen. Een belangrijke baat tenslotte valt bij de buurt en de maatschappij, in de vorm van een verbeterde buitenruimte en meer kwaliteit van leven.

18

Dit is de gemiddelde instroom per jaar De gemiddelde extra kosten per brigadist zijn in de MKBA lager dan in figuur 3.1 doordat we rekening houden met de deeltijdfactor en uitval. 19

14

Figuur 3.6. Verdelingseffecten: kosten en baten per actor (x € 1.000)

Bron: LPBL MKBA Werkbrigade

Gevoeligheidsanalyse Bij de berekening van het maatschappelijk rendement zijn er een aantal variabelen waarvan de waarde (nog) onzeker is. Om te bepalen in hoeverre die van invloed zijn op de uitkomst, is een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd (opgenomen in de bijlage). Deze laat zien dat met name het meegenomen effect van motivatie op de uitstroom belangrijk is. Als de doelgroep gemiddeld gemotiveerd is kunnen we de extra uitstroom volledig toerekenen aan de Werkbrigade. Het maatschappelijk resultaat wordt in dat geval break-even. Het saldo voor de gemeente verbetert, maar blijft nog wel negatief. Verschillen en aandachtspunten per werksoort Op dit moment biedt de Werkbrigade drie werksoorten. In onderstaand figuur is de maatschappelijke kosten-baten verhouding van deze drie (terugkijkend) in beeld gebracht, inclusief de bandbreedte voor het effect van motivatie. Voor de zorgbrigade zijn er nog geen uitstroomcijfers, we hanteren daarbij een marge. In de minimumvariant is de netto-uitstroom naar werk gelijk aan Schoon & Groen, in de maximumvariant is het gelijk aan de Gastheren en -vrouwen. In het basisscenario hebben we gerekend met het gemiddelde. Figuur 3.7. Kosten-baten verhouding per werksoort

Bron: LPBL MKBA Werkbrigade 15

-

Schoon & Groen is een werksoort die voor veel mensen geschikt is. Het werk is eenvoudig en vraagt weinig zelfstandigheid. Ook een VOG is niet noodzakelijk om te kunnen starten. De productiewaarde is desondanks hoger dan bij de andere werksoorten: ruim 10.000 euro per deelnemer per jaar. De netto-uitstroom is ongeveer 10 procent. Terugkijkend is de maatschappelijke kosten-batenverhouding 0,8.

-

De Gastheren en -vrouwen kennen een hoge netto-uitstroom van maar liefst 30 procent boven het nulalternatief. Uit de dossieranalyse blijkt dat het werk een goede voorbereiding is op een baan in bijvoorbeeld de beveiligingssector. Daardoor is de maatschappelijke kosten-batenverhouding van deze werksoort bijna break-even - ondanks dat de productiewaarde tijdens het dienstverband bij de Werkbrigade relatief laag is (€ 6.400 per deelnemer per jaar).

-

De deelnemers van de vorig jaar gestarte zorgbrigade werken slechts 3 dagen per week. Zij hebben een contract voor 24 uur, met een ontheffing van 4 uur voor taalles 20 en er wordt veel geïnvesteerd in opleiding. Daardoor heeft deze werksoort op dit moment per deelnemer relatief hoge kosten en een lage productiewaarde. Het uiteindelijke resultaat zal sterk afhankelijk zijn van de (nog te realiseren) netto-uitstroom naar regulier werk. Als deze vergelijkbaar is met de gastheren en -vrouwen (wat haalbaar lijkt gegeven de personele tekorten in de zorg) dan is de maatschappelijke kostenbaten verhouding ook ongeveer break-even. Juist om deze reden is de Zorgbrigade een werksoort met potentie. Dit werken we verder uit in het volgende hoofdstuk.

20

Voorheen was er daarnaast 8 uur opleiding per week waardoor er in eerste instantie slechts 12 uur overbleef voor het verrichten van werkzaamheden. 16

4. Mogelijkheden voor de toekomst De Werkbrigade is een instrument met veel potentie. Het biedt werkervaring gecombineerd met intensieve bemiddeling voor een doelgroep die zelfstandig moeilijk aan het werk komt. Dit vertaalt zich in een hoge extra uitstroom naar werk na afloop van het dienstverband. Toch is het maatschappelijk rendement op dit moment (nog) negatief. De analyse biedt dan ook aanknopingspunten voor verbetering. Met behulp van het MKBA-model is doorgerekend wat het potentiële maatschappelijke rendement hiervan is.

te halen. Daardoor is er minder geselecteerd en werden deelnemers toegelaten voor wie de Werkbrigade niet het geschikte instrument is (ze zijn eigenlijk ‘te goed’ voor deze interventie). Ook waren er deelnemers

Duizenden

1. Betere selectie van doelgroepen In de afgelopen jaren stond het programma onder druk om streefcijfers € 12.000 € 10.000 € 8.000

die eigenlijk in aanmerking kwamen voor het doelgroepenregister of die door bijvoorbeeld dakloosheid niet in staat waren om te werken (ze wa-

€ 6.000

ren eigenlijk ‘te slecht’). De kunst is om de Werkbrigade in te zetten voor de doelgroep die zónder deze extra werkervaring en intensieve begelei-

€ 2.000

€ 4.000

€-

ding niet zelfstandig aan het werk komt. De analyse laat zien dat dit met name geldt voor bijstandsgerechtigden uit de activeringsteams. Meestal zijn dat mensen met een langdurig uitkeringsverleden, een lage opleiding, een leeftijd boven de 45 jaar en weinig ‘sociaal kapitaal’. De Werkbrigade is voor hen een opstap naar (weer) volledig maatschappelijk meedoen. Voorwaarde is wel dat zij de potentie hebben om een volwaardig loon te verdienen. Bij een betere selectie van doelgroepen wordt het maatschappelijk rendement van de Werkbrigade positief. De potentiële maatschappelijke kosten-batenverhouding is 1,2. Het saldo voor de gemeente wordt ook beter, maar blijft negatief. 2. Lagere kosten De begeleidingskosten in de Werkbrigade zijn nu hoog, circa €8.000 per persoon per jaar. Deze kunnen worden verlaagd door een betere taakverdeling tussen de teamleider van Pantar en de consulent van de Werkbrigade. Wij adviseren daarbij om de consulenten gedurende het hele proces de rol van regisseur te geven. Dat wil zeggen dat zij bij start kijken welk dienstverband passend is (werksoort en hoe lang) en welke eventuele extra inzet van andere hulpverleners nodig is. Ze houden vinger aan de pols bij het uitvoeren, sturen zo nodig bij en hebben zicht op vervolgstappen. Dat betekent dat de totale begeleidingskosten omlaag kunnen.

In dit scenario rekenen we met totale begeleidingskosten van € 6.000 per persoon21. Daarnaast zijn er in dit scenario geen programmakosten meer (€ 3.000 per persoon). Gecombineerd met een betere selectie van deelnemers stijgt de maatschappelijke kosten-baten verhouding naar 1,4. Ook in financieel opzicht is het resultaat bijna break-even. Het resultaat voor de gemeente verbetert eveneens, maar blijft nog wel negatief. De precieze invulling van dit scenario en de bandbreedte hiervan vraagt om nader onderzoek naar de verdeling van de werkzaamheden tussen Pantar, consulent en klantmanager.

21

Dit is ook in lijn met de begeleidingskosten bij andere werkervaringsinterventies zoals bijvoorbeeld IPS, Cre8 en andere leerwerkbedrijven (bron: Cedris). 17

In dit kader geven wij nog in overweging om flexibeler om te gaan met de duur van het dienstverband22. Daarmee kunnen met name de kosten voor de gemeente aanzienlijk verlaagd worden. Als we bovenstaand scenario combineren met een gemiddeld dienstverband van één jaar stijgt de maatschappelijke kosten-baten verhouding naar 1,5. Het resultaat voor de gemeente verbetert in dat geval naar -2,5 miljoen. Dit is onder de aanname dat verkorting van de contractduur geen effect heeft op de uitstroom naar werk. In hoeverre dit mogelijk is voor de verschillende doelgroepen vraagt nader onderzoek. 3. Kans: werk in tekortsectoren. Eén van de sterke punten van de Werkbrigade is de beschikbaarheid van verschillende werksoorten. Tegelijkertijd is een deel van deze werksoorten weinig aantrekkelijk voor bijvoorbeeld jongeren en/of sluit niet goed aan bij de wensen vanuit de arbeidsmarkt. Er ligt dan ook een duidelijke kans in het bieden van werk in tekortsectoren. De gemeente (c.q. de Werkbrigade) kan zo de brug vormen tussen bijstandsgerechtigden die, door gebrek aan opleiding en ervaring, niet aan de slag komen en werkgevers die de kosten (of het risico) van een dienstverband van deze groep nu nog te hoog vinden. Deze gedachte lag ook ten grondslag aan de oprichting van de Zorgbrigade. Die is in zijn huidige vorm echter vrij duur.

Ervaringen elders laten zien dat de kosten omlaag kunnen en de effectiviteit van het uitgevoerde werk omhoog door intensiever samen te werken met een zorgorganisatie 23. De verwachte uitstroom naar regulier werk aan het einde van het dienstverband is groot. De zorgorganisatie begeleidt het werk inhoudelijk, de gemeente is financier en werkgever. Een variant is dat de zorgorganisatie werkgever is en dat de gemeente de extra kosten voor ‘leertijd’ en begeleiding voor haar rekening neemt. Ook voor veel jongeren is dit een aantrekkelijk traject. Met behulp van het model is doorgerekend wat het resultaat is van het op deze manier doorontwikkelen van de Zorgbrigade. Als we uitgaan van 50 zorgbrigadisten met een dienstverband van één jaar en een netto-uitstroom van 30 procent, is de potentiële maatschappelijke kosten-baten verhouding 1,7. Ook voor de gemeente is het resultaat in dit scenario break-even. Bovenstaand voorbeeld betreft de zorg, maar ook in andere tekortsectoren zou de gemeente deze brugfunctie tussen bijstandsgerechtigden en arbeidsmarkt kunnen vervullen.

22

Overigens zitten er in de contracten nu prikkels om zo lang mogelijk bij de Werkbrigade te blijven i.p.v. uit te stromen naar ander (regulier) werk, zoals de bonus op het uitdienen van het contract en het recht op 3 maanden WW. 23 Zie bijvoorbeeld de MKBA Buurtm/v Dordrecht, LPBL 2014 18

5. Samenvatting en conclusie De Werkbrigade biedt twee jaar werkervaring voor mensen die zelf, bijvoorbeeld door gebrek aan opleiding en arbeidsverleden, niet aan de slag komen. Er is werk in het groen en buitenonderhoud, als gastheer of -vrouw en - sinds eind 2021 - in de zorg. Tijdelijk werk voor een groep die zelf moeilijk aan de slag komt De deelnemers - brigadisten genoemd - zijn voornamelijk alleenstaande mannen met een gemiddelde leeftijd van 43 jaar. Ze hebben vaak een langdurig bijstandsverleden en een lage opleiding. Sinds de start van de Werkbrigade zijn er zo’n 1.250 deelnemers begonnen aan een dienstverband. Het gaat om mensen die willen en kunnen werken. Ongeveer 60 procent heeft problemen op meerdere leefgebieden, in bijna de helft daarvan is dat (zeer) complex. Over de jaren heen zien we een verandering in de instroom: een toename van enerzijds ‘sterkere doelgroepen’ en anderzijds juist van mensen met een complexere achtergrond. Brigadisten hebben na afloop een grotere kans op regulier werk Doordat de deelnemers een baan hebben in plaats van een uitkering hebben zij een hoger inkomen en een zinvolle daginvulling. Beide leiden tot meer rust en minder (financiële) stress en dus tot een betere mentale en fysieke gezondheid. Ook doen mensen die werken gemiddeld een lager beroep op zorg en ondersteuning.

Daarnaast leidt de werkervaring, samen met de intensieve bemiddeling in de eindfase, ook tot een hoge extra uitstroom naar regulier werk van 15 procent na afloop van het dienstverband. Positief maatschappelijk rendement bij beter selecteren en sturen op kosten Toch is het maatschappelijk resultaat op dit moment nog negatief. Dat komt doordat er (te) veel deelnemers zijn voor wie dit niet het meest geschikte instrument is. Zij hadden zonder de Werkbrigade regulier werk gehad of gewerkt met een loonkostenkostensubsidie. Daarnaast zijn de kosten van de interventie op dit moment vrij hoog. Niet alleen door het tweejarig dienstverband maar ook door de dubbele begeleiding. Door in te zetten op een betere selectie van de kandidaten, een betere taakverdeling tussen Pantar en de consulenten van de Werkbrigade en de programmakosten te schrappen kan het maatschappelijk rendement aanzienlijk verbeteren en stijgen naar 1,4. Iedere geïnvesteerde euro levert dan 1 euro en 40 cent op. Gemeente als brug tussen bijstand en arbeidsmarkt biedt kansen voor tekortsectoren Voor de toekomst ligt er een kans in het bieden van werk in tekortsectoren. De Werkbrigade kan de brug vormen tussen bijstandsgerechtigden die niet aan de slag komen en werkgevers die de kosten van een dienstverband voor deze groep nu nog te hoog vinden.

Als het gaat om aantrekkelijk werk, ook voor jongeren, met een grote kans op uitstroom naar een reguliere werkgever, snijdt het mes aan twee kanten en is het potentiële maatschappelijk rendement hoog. Succesvoorwaarde is een intensieve samenwerking met een partner die voorziet in (voldoende) passend werk én die de inhoudelijke begeleiding voor zijn rekening neemt. Kortom, de uitgevoerde analyse laat opnieuw zien dat echt werk werkt! Daarbij zijn de tekorten in bepaalde sectoren op de arbeidsmarkt ook een kans voor de verdere ontwikkeling van de Werkbrigade. -0-0-019

Bijlage 1. Cockpit MKBA Werkbrigade Invoer

cohorten

Output

Kosten en Baten

Verdelingseffecten NCW

4,5%

Kwaliteit van leven verbetering door werk

30%

€ 7.000

€ 6.000 € 5.000 € 4.000

€ 3.000 € 2.000 € 1.000 €-

kosten per brigadist baten per brigadist

€ €

40.000 33.750

Criminaliteit en overlast % minder criminaliteit

50%

Aanbevelingen selectie op Locked In (0/1) selectie op LKS (0/1) factor kosten begleiding

0 0 1

saldo gemeente per brigadist gemiddelde LKS

€ €

38.000 9.000

progr.kosten meenemen? Duur contract WB (1 of 2 jaar)

1 2

Waarde QALY Alle kosten (1) of extra (0)

€

50.000 0

surplus

€

-

MKBA saldo € Financieel K-B-verhouding Maatschappelijk K-B-verhouding Saldo gemeente €

Samenvatting voor plaatjes in rapport

20

5.705.000 -PM 3.005.000 € 13.659 979.000- € 4.4501.730.000 € 7.864 1.949.000 € 8.859 -PM 1.117.000 873.000 € 3.968 244.000 € 1.109 290.000 272.000 € 1.236 18.000 € 82 294.000 +PM 294.000 € 1.336 +PM

1.424.0000,5 0,8

8.390.000-

€ 10.000 € 8.000 € 6.000 € 4.000

€ 2.000 €0 € -2.000

€ -4.000 € -6.000 € -8.000 € -10.000

Buurt/maatsch.

Zorgkosten voorkomen escalaties tijdens

€ 8.000

1 Productiviteit € Productiewaarde € Besparing uitkering € Extra inkomen € Extra belasting / premies € Meer startkwalificaties € Waardering vrijwilligerswerk € Verdringing 2 Zorg/trajectkosten (sociaal domein)€ Tijdens traject € Na traject € 3 Kwaliteit van leven € Tijdens traject € Na traject € 4 Leefbaarheid en veiligheid € Kosten politie & justitie € Overlast

7.406.000

Pol & just

1,5 1% 24

€ 9.000

15.027 16.432 6.955

Rijk

Uitstroom factor motivatie spinn-off op lange termijn extra duur uitstroom (mnd)

Duizenden

91% 9.550

€ € €

Huishoudens

60,0% 25,0% 15,0%

Totale baten € Productiewaarde Deeltijdfactor productiewaarde p. FTE brigadist €

8.830.000

1 Kosten Werkbrigade € 8.452.000 Personele kosten brigade € 3.306.000 Begeleidings- en programmakosten (per € brigadist) 3.615.000 Overige kosten (per brigadist) € 1.530.000 2 Kosten WW € 378.000

Gemeente

60% 25% 15%

Totale (directe) kosten €

220 37 7

Totaal

groen en schoon gastheren/vrouwen zorgbrigade

Totaal Werkbrigade Additionele uitstroom naar werk Aantal Qaly's

220

Duizenden

Aantal en kosten aantal brigadisten

Bijlage 2. Kenmerken brigadisten Figuur B2.1. Brigadisten: geslacht en huishoudtype

Bron: gemeente Amsterdam, bewerking LPBL

Figuur B2.2. Brigadisten: leeftijd

Bron: gemeente Amsterdam, bewerking LPBL

21

Bijlage 3. Waardering effecten De maatschappelijke baten vallen op hoofdlijnen uiteen in de volgende vier onderdelen (zie ook het effectenschema). Hieronder volgt een toelichting op de berekening: 1. Productiviteit -

Productiewaarde van de Brigadisten tijdens hun dienstverband bij de Werkbrigade Inkomen in plaats van een uitkering tijdens de Werkbrigade

-

Uitstroom na de werkbrigade

2. Voorkomen zorgkosten -

Voorkomen zorg- en trajectkosten door een meer stabiele situatie, tijdens en bij uitstroom naar werk Minder inzet van reguliere klantmanagers

3. Kwaliteit van leven -

Meer (mentale) gezondheid, zelfvertrouwen en zingeving

4. Veiligheid en leefbaarheid -

Minder criminaliteit en overlast

B.3.1. Productiviteit Productiewaarde Zoals gezegd worden er met de Werkbrigade klussen opgepakt die anders niet zouden zijn uitgevoerd. Deze productiewaarde is immaterieel (een verbeterde leefomgeving of meer kwaliteit van leven voor cliënten) en waarderen we tegen het bedrag dat hiervoor wordt betaald door de opdrachtgevers. Gemiddeld per deelnemer is dit ongeveer € 8.600 per jaar. De waarde verschilt per werksoort. Bij Schoon en Groen is het € 10.500 per deelnemer en bij Gastheren/gastvrouwen € 6.400. Het werk van de zorgbrigadisten is onbetaald. Dat wil niet zeggen dat het geen waarde heeft. Om dit toch te beprijzen gebruiken we hiervoor de gangbare tarieven voor vrijwilligerswerk dat vergelijkbaar is met de inzet van de brigadisten: € 8 per uur. Daarmee komt de productiewaarde per deelnemer (bij een dienstverband van 24 uur per week) op bijna € 5.000 per jaar24. De netto contante waarde van 2 jaar is 3,0 miljoen. Inkomen i.p.v. uitkering Tijdens het dienstverband van de brigadisten krijgen zij geen uitkering maar gewoon loon. Dat levert een besparing op uitkeringen. De gemiddelde kosten van een uitkering zijn 16.800 euro per jaar, inclusief uitvoeringslasten. Het inkomen van de deelnemers stijgt gedurende hun dienstverband tot ruim 20.000 euro. Vergeleken met de uitkering is de netto stijging van hun inkomen gemiddeld ongeveer 3.000 euro per persoon per jaar25.

Daarnaast dragen zij extra inkomstenbelasting af ten opzichte van 24

De zorgbrigadisten hebben een gemiddeld dienstverband van 24 uur, daarvan is één dagdeel ingevuld met taalles. Deze stijging is gebaseerd op een gemiddelde bijstandsuitkering. Voor alleenstaanden (die een lagere uitkering krijgen) is deze stijging groter, voor samenwonenden of gezinnen is de stijging juist lager. Wij rekenen hier met een gemiddeld aandeel alleenstaanden van ongeveer 50 procent. Als dit aandeel groter of kleiner is heeft dit geen effect op de uitkomst van de MKBA, wel op de verdeling van de kosten en de baten (tussen gemeente en huishoudens). 25

22

de nulsituatie. Tot slot nemen we mee dat er extra afdracht is van werkgeverslasten (circa 7.000 euro per persoon per jaar, een kost voor de gemeente en een baat voor het Rijk), verminderd met de extra subsidies die Pantar ontvangt vanuit het Rijk voor het in dienst nemen van deze doelgroep (gemiddeld 3.000 euro per persoon per jaar). De netto-contante waarde van extra inkomen, bespaarde uitkeringen en extra belastingen is 1,3 miljoen euro. Uitstroom ná de werkbrigade De verwachting is dat een deel van de brigadisten na afloop van het project zal uitstromen naar regulier werk. De extra uitstroom naar regulier werk is 15 procent en naar gesubsidieerd werk 3 procent. In totaal gaat het om 37 mensen éxtra aan het werk. Dit nemen we mee voor een periode van 24 maanden meenemen26. De bijbehorende baat in euro’s is ongeveer een 1,4 miljoen euro. Tabel B3.1 Baten productiviteit 1 Productiviteit Productiewaarde Besparing uitkering Extra inkomen Extra belasting / premies Verdringing

€ € € € €

5.705.000 3.005.000 979.0001.730.000 1.949.000 -PM

Bron: LPBL MKBA Werkbrigade

B.3.2. Voorkomen zorgkosten De indeling van de deelnemers in doelgroepen is belangrijk omdat hieraan zorgconsumptieprofielen hangen. We gebruiken dit om de effecten van meer of minder zorg of voorkomen escalatie te waarderen. Onderstaande tabel geeft voor elke groep, die we onderscheiden (gezinnen en overige huishoudens) de gemiddelde kosten per jaar, beginnend met huishoudens zonder of met enkelvoudige problemen en oplopend naar de kosten voor de huishoudens in de ‘top’. Figuur B3.2. Zorgconsumptie sociaal domein* (totaal per type huishouden per jaar) Gezinnen Geen probleem of ev € Meervoudig € Niet zelfredzaam € Top € Overige hh Geen probleem of ev € Meervoudig € Niet zelfredzaam € Top €

Totaal 4.300 9.500 18.300 66.000 Totaal 2.200 6.700 7.800 49.400

WPI 1.300 1.300 2.000 WPI € € 1.700 € 1.700 € 1.700

€ € € €

Zorg 100 600 600 5.000 Zorg € 100 € 1.500 € 2.800 € 30.600

€ € € €

Welzijn € 100 € 200 € 200 € 800 Welzijn € 100 € 400 € 200 € 500

Jeugd 1.300 3.600 11.800 53.000 Jeugd € € € € -

€ € € €

€ € € € € € € €

ZVW 2.800 3.800 4.300 5.200 ZVW 2.000 3.100 3.100 7.100

Rijk € € € €

Rijk

€ € € €

9.400

Bron: LPBL. *NB: Dit is exclusief de kosten uitkering en re-integratie27

In het algemeen geldt: hoe meer problemen en hoe minder zelfredzaam huishoudens worden, hoe hoger de zorgkosten. Duidelijk is dat het voorkomen van escalatie veel kosten kan besparen. Hoeveel escalaties worden voorkomen als gevolg van deelname aan de Werkbrigade is niet bekend. In deze

26 27

Conform de resultaten van de pilot VIA. Zie ook de gevoeligheidsanalyse. Dit zou anders immers leiden tot een dubbeltelling 23

MKBA rekenen we met 4,5 procent voorkomen escalatie tijdens deelname. Dit komt overeen met een baat van ongeveer € 873.000. Daarnaast geldt dat de zorgconsumptie voor mensen die werken of een dagbesteding hebben lager is dan voor mensen die inactief zijn. Dit passen we toe op de mensen die na afloop van de Werkbrigade uitstromen naar regulier of gesubsidieerd werk (37 mensen in totaal). De bijbehorende baat bedraagt bijna € 244.000. Tabel B3.3. Voorkomen zorgkosten 2 Zorg/trajectkosten (sociaal domein)€ Tijdens traject € Na traject €

1.117.000 873.000 244.000

Bron: LPBL MKBA Werkbrigade

B.3.3. Kwaliteit van leven Naast financiële baten spelen ook de immateriële baten een belangrijke rol. Deelname aan de Werkbrigade draagt bij aan het welbevinden of welzijn. Deelnemers hebben een zinvolle dagbesteding, hebben meer sociale contacten en ontwikkelen meer eigenwaarde. We waarderen deze effecten onder de noemer toegenomen ‘Kwaliteit van leven’. Om deze baat in euro’s uit te drukken werken we met Quality Adjusted Life Years (QALY’s): een begrip dat afkomstig is uit de gezondheidseconomie en een maat vormt voor de kwaliteit van leven. Box QALY’s QALY’s (Quality Adjusted Life Years) zijn gewonnen gezonde levensjaren, waarbij de kwaliteit van leven wordt uitgedrukt in een getal tussen 0 en 1. Eén staat daarbij voor de waarde van één volledig gezond levensjaar. Een lagere waarde geeft de waarde van leven met een ziekte. Een levensjaar met een waarde van bijvoorbeeld 0,5 QALY betekent dat iemand evenveel waarde hecht aan een jaar met een bepaalde ziekte als aan een half jaar in volle gezondheid. In de QALY indicator zitten ook zaken als levensgeluk of zelfstandigheid. Hoewel QALY’s vaak discussie oproepen -zowel over de waarde van een QALY als over het principe- is het gebruik ervan wetenschappelijk gangbaar en goed gefundeerd. Voor het bepalen van de ziektelast worden enquêtes uitgevoerd.

Om het aantal gewonnen QALY’s als gevolg van de Werkbrigade te berekenen maken we gebruik van ziektelastmodellen van het RIVM voor stemmingsstoornissen, angststoornissen en burn-out (zie bijlage voor een overzicht). Uit de steekproef weten we dat ongeveer 40 procent van de doelgroep hier last van heeft. Onderzoek laat zien dat de klachten door werk met 30 procent afnemen28. Hetzelfde geldt voor de kwaliteit van leven voor mensen die na afloop van hun dienstverband bij de Werkbrigade een zinvolle dagbesteding vinden. Het totaal aantal gewonnen QALY’s is 729. Voor MKBA’s worden QALY’s vaak in euro’s gewaardeerd. De bedragen die hiervoor gebruikt worden variëren van 20.000 tot 100.000 euro per gewonnen levensjaar. Inmiddels is hiervoor een richtlijn ontwikkeld waarbij een waarde van 50.000 euro wordt voorgeschreven 30. In voorliggende MKBA gebruiken we deze waarde. Aldus in de euro’s uitgedrukt is de winst in kwaliteit van leven 0,3 miljoen.

28

CPB en CBS ‘de brede baten van werk’, 2020. Ziektelast conform het RIVM: het gemiddelde van stemmingsstoornissen, angststoornissen en burn-out met een DALY van 0,19 30 Werkwijze voor kosten-baten analyse in het sociale domein, Koopmans e.a., 2016. 29

24

Tabel B3.4. Kwaliteit van leven 3 Kwaliteit van leven Tijdens traject Na traject

€ € €

290.000 272.000 18.000

Bron: LPBL MKBA Werkbrigade

B.3.4. Veiligheid en leefbaarheid Een (klein) deel van de deelnemers zou, als zij niet bij de Werkbrigade aan de slag zouden zijn, misschien terugvallen in overlastgevend gedrag of in strafbare feiten. Een gemiddelde verdachte van misdrijven kost de maatschappij tussen € 25.000 (jongeren) tot € 100.000 per jaar (veelplegende volwassenen)31. Uit de steekproef blijkt dat zo’n 5 procent van de deelnemers in het verleden problemen heeft gehad met politie en justitie. Dit verbetert met de helft. De voorkomen kosten bedragen naar schatting circa 300.000 euro. Omdat het denkbaar is dat de betreffende mensen hun leven al blijvend gebeterd hadden vóór zij begonnen bij de Werkbrigade, is de attributie 25%. Daarnaast zijn er immateriële baten doordat er minder overlast is in Amsterdamse buurten. Een verbeterde buurt levert niet direct geld op. Toch is het mogelijk om deze waarde in euro’s uit te drukken. Huizenprijzen zijn daarvoor als indicator een veelgebruikte manier. Mensen zijn immers bereid meer te betalen voor wonen in een veilige buurt dan in een onveilige. Omdat we niet kunnen vaststellen wat het effect van de Werkbrigade hier is, is deze post PM meegenomen. Tabel B3.5. Leefbaarheid en veiligheid 4 Leefbaarheid en veiligheid Kosten politie & justitie Overlast

€ €

294.000 294.000 +PM

Bron: LPBL MKBA Werkbrigade

31

Afgeleid uit Eggen en Kessels (2009), Criminaliteit en opsporing, WODC, Den Haag 25

B.3.5. Gevoeligheidsanalyse Bij de berekening van het maatschappelijk rendement zijn er een aantal variabelen waarvan de waarde (nog) onzeker is. Om te bepalen in hoeverre die van invloed zijn op de uitkomst, is een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd. Tabel B3.6. Gevoeligheidsanalyse (t.o.v. basisscenario, saldo =1,4 mln en MKB-verhouding = 0,84) Variabele 1.

2.

3.

4.

Effecten van motivatie groter of kleiner dan aangenomen

Vertaling model

Effect op MKBA-saldo

a.

Effect motivatie op uitstroom is 2 keer zo groot i.p.v. 1,5 keer

MKBA-saldo: MKB-Verhouding:

- € 1,4 miljoen - 0,16

b.

Geen effect van motivatie op uitstroom

MKBA-saldo: MKB-Verhouding:

+ € 1,6 miljoen + 0,18

a.

Resterende verwachte uitkeringsduur 36 maanden i.p.v. 24

MKBA-saldo: MKB-Verhouding:

+ € 0,9 miljoen + 0,11

b.

Resterende verwachte uitkeringsduur 12 maanden i.p.v. 24

MKBA-saldo: MKB-Verhouding:

- € 1,0 miljoen - 0,11

a.

20% i.p.v. 25%

MKBA-saldo: MKB-Verhouding:

+ € 0,5 miljoen + 0,06

b.

35% i.p.v. 25%

MKBA-saldo: MKB-Verhouding:

- € 0,5 miljoen - 0,06

a.

Surpluswaarde van € 1.500 per brigadist

MKBA-saldo: MKB-Verhouding:

+ € 0,5 miljoen + 0,06

Winst in uitkeringsmaanden

Locked-in: minder/meer deelnemers hebben de potentie om zelfstandig uit te stromen

Surplus: waarde van het uitgevoerde werk is hoger dan de prijs die wordt betaald

Bron: LPBL MKBA Werkbrigade

26

Bijlage 4. Werkwijze EffectenArena en dossieranalyse De MKBA – EffectenArena De MKBA-EffectenArena is een door LPBL en SEV ontwikkeld instrument32, gericht op het gezamenlijk door-

1 PROBLEEMANALYSE & DOELSTELLING

denken en doorleven van de essentie van een project. In een 2 uur durende workshop met projectleden en/of andere stakeholders worden de relaties tussen investeringen, maatregelen en effecten gezamenlijk uitgedacht en

3 INVESTEERDERS

2 NULALTERNATIEF & INTERVENTIE

4 EFFECTEN

5 INCASSEERDERS

opgetekend op een A2-vel: de Arena. Dit stimuleert het blootleggen van de gedachtegang: hoe gaat deze interventie bepaalde effecten teweeg brengen? Het biedt daarmee de kans om de gedachtegang te delen en te toetsen: klopt de redenering, zijn de verwachtingen reëel? Wie investeert, wie profiteert? De MKBA1

Arena vormt ook de eerste stap op weg naar een MKBA en neemt de betrokkenen mee in de gedachtegang die daarbij hoort. In een of meer groepen van 3 tot 5 man/vrouw worden de volgende stappen doorlopen: 1. Beschrijven van de probleem- en doelstellingen van het project; 2. Expliciteren van het project en het referentiealternatief: wat zal er waarschijnlijk gebeuren als de investering niet plaatsvindt ; 3. Benoemen van de partijen die investeren in het project; 4. Identificeren van de directe en indirecte effecten van de interventie en het trekken van pijlen tussen project en effect. Met een onderscheid tussen bedoelde en onbedoelde effecten; 5. Benoemen van de partijen die baat hebben bij of last hebben van de effecten en deze door middel van pijlen koppelen aan de effecten. De term Arena is niet voor niets gekozen. Het is wenselijk dat mensen met verschillende achtergronden deelnemen aan de sessies en gemengd in groepen zitten. Zo komen verschillen in visies en verwachtingen expliciet aan de orde. Daarbij wordt niet zelden intensief gediscussieerd. In de praktijk blijken mensen enthousiast over het instrument, omdat het: -

dwingt concreet te maken welke toegevoegde waarde het project heeft; expliciet maakt wie profiteert, hetgeen een aanleiding kan zijn af te spreken nieuwe partijen bij het

-

project te betrekken; helpt om de MKBA een minder theoretische exercitie te maken en dichter bij het projectteam te brengen.

32

Gebaseerd op de EffectenArena van de SEV 27

2. Dossieranalyse Voor het kunnen opstellen van de MKBA zijn gegevens nodig over de mensen die deelnemen aan de Werkbrigade. Idealiter komt deze informatie uit een klantvolgsysteem, waarin een aantal basisgegevens wordt bijgehouden. Echter, vaak is in deze informatie in het systeem ontoereikend. Met een steekproefsgewijze dossieranalyse hebben wij een snelle en pragmatische manier ontwikkeld om toch veel informatie krijgen. In essentie komt het erop neer dat we een casemanager systematisch interviewen over een (aselect getrokken) aantal van hun casussen. Werkwijze Uit het registratiesysteem wordt een aselecte steekproef van brigadisten getrokken. Voor deze mensen wordt een dossieranalyse gedaan, in een interview met de casemanager. Voor iedere casus gaan we tijdens het interview in op de volgende aspecten: -