Bijlage 1. Eindrapport Bestuursopracht Governance Waternet.pdf

Eindrapportage Bestuursopdracht Evaluatie en Herijking Samenwerking Watertaken Gemeente Amsterdam en Waterschap Amstel, Gooi en Vecht

20 oktober 2021

Inhoudsopgave 1. Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Aanpak bestuursopdracht 1.3 Doel eindrapport en leeswijzer 2. Huidige situatie en toekomstige ambitie 2.1 Inleiding 2.2 Knelpunten huidige situatie 2.3 Terugblik en validatie onderbouwing meerwaarde huidige samenwerking 2.4 Vooruitblik bepalende factoren toekomstige samenwerking 2.5 Conclusies 3. Ontwerpende principes en mogelijke governancemodellen 3.1 Inleiding 3.2 Afwegingskader 3.3 Beschrijving governancemodellen 3.4 Conclusie totaalbeeld 4. Synthese ambitie, ontwerpprincipes en modellen 4.1 Inleiding 4.2 Trechtering van governancemodellen 4.3 Van governancemodellen naar integrale oplossingen 5. Voorstel varianten 5.1 Inleiding 5.2 Drinkwatertaak Amsterdam in separate N.V. 5.3 AGV en Amsterdam: een versterking van de eigen organisaties ten gunste van een verbeterde sturing op de uitvoering van de (drink)watertaken 5.4 De varianten stichting en bedrijfsvoering organisatie voor de uitvoering van de (riool)watertaken en de waterschapstaken 5.4.1. De stichting 5.4.2 Bedrijfsvoeringsorganisatie, Wet gemeenschappelijke regelingen 5.4.3 Schematische weergave van bovenstaande beschreven varianten 5.5 Governancemodel vraagt altijd om invulling randvoorwaarden 6. Vervolgproces 6.1 Inleiding 6.2 Bestuurlijke route 6.3 Aanpak volgende fase Bijlage 1: Eerste ambtelijke beeld synthese governancemodellen

2

1. Inleiding 1.1 Aanleiding bestuursopdracht Gezamenlijke uitvoering watertaken Het waterschap Amstel, Gooi en Vecht (AGV) en de gemeente Amsterdam hebben hun samenwerking op de uitvoering van hun watertaken georganiseerd via de Stichting Waternet. Het bestuur van de Stichting Waternet bestaat uit een onafhankelijk voorzitter, de dijkgraaf van het waterschap AGV en de wethouder Water van de gemeente Amsterdam. De rol van het Stichtingsbestuur is toezicht houden op de uitvoering van de taken en de bedrijfsvoering door Waternet. Waternet voert in opdracht van de gemeente verschillende watertaken uit: de riool- en grondwatertaken, de drinkwatertaken en de binnenwaterbeheertaken (baggeren, druifvuilvissen, en brug- en sluisbediening). In opdracht van het waterschap AGV is Waternet verantwoordelijk voor de beleidsvoorbereiding en uitvoering van alle watertaken: waterkwantiteitsbeheer (peil en keringen) en waterkwaliteitsbeheer (inclusief afvalwaterzuivering). Alle medewerkers die werken aan de genoemde taken van zowel de gemeente Amsterdam als het waterschap AGV zijn in dienst van de Stichting Waternet.

Verzoek evaluatie en herijking Eind vorig jaar (3 december 2020) hebben het waterschap AGV en de gemeente Amsterdam verzocht “een grondige externe evaluatie uit te voeren van de in het verleden gekozen aansturingsen verantwoordingsrelaties richting gemeente Amsterdam en waterschap AGV”. Dit dient te leiden tot bestuurlijke besluitvorming uiterlijk eind 2021”. Aan dit verzoek lagen verschillende aanleidingen ten grondslag. Sinds de oprichting van de Stichting Waternet 15 jaar geleden: • zijn er geen periodieke evaluaties uitgevoerd van de bestuurlijke samenwerking en de daarvoor gekozen vorm (Stichting); • hebben zich maatschappelijke ontwikkelingen voorgedaan, zoals klimaatadaptatie, energietransitie en circulaire economie, die om een sectoroverstijgende en integrale aanpak vragen. Deze opgaven raken de wettelijke watertaken van zowel het waterschap als de gemeente Amsterdam; • is er onduidelijkheid over de dubbele pet van zowel de wethouder als de dijkgraaf in relatie tot de rol en verantwoordelijkheid van het Stichtingsbestuur. Ook is er behoefte aan een versterking van de opdrachtgevers-opdrachtnemersrelatie.

Op de noodzaak hiervan is ook in recente externe onderzoeken over het digitale veiligheidsvraagstuk van Waternet gewezen (waaronder die van de Rekenkamer Metropool Amsterdam en de Inspectie Leefomgeving en Transport); • zijn opvattingen over governance en openbaar bestuur verder ontwikkeld en gewijzigd; • is bij het bestuur van het waterschap AGV sprake van een groeiende behoefte aan een eigen identiteit en versterking van de rol als overheid1 (c.q. invloed op de aansturing van de Stichting Waternet). Daarnaast is sprake van actuele fiscaal-juridische knelpunten. Deze hebben te maken met het veiligstellen van de koepelvrijstelling2 en met de wens van de gemeente Amsterdam om, ten 1

Dit is mede het gevolg van de toetreding van politieke partijen in het waterschapsbestuur (vanaf waterschapsverkiezingen 2008. 2 Deze staat onder druk vanwege de uitvoering van de drinkwatertaak in een gezamenlijke uitvoeringsorganisatie. Dit is een BTW-belaste activiteit welke zich niet verhoudt tot het recht op koepelvrijstelling waar waterschappen aanspraak op kunnen maken.

3

behoeve van het verminderen van haar schuldpositie, alle activa en passiva ten behoeve van drinkwater en mogelijk ook rioleringen over te dragen aan Waternet, dan wel een aan Waternet gelieerde rechtspersoon. Tot slot was de crisis rondom de digitale veiligheid van Waternet (najaar 2020) een belangrijke aanleiding. Dit dossier heeft de noodzaak tot en behoefte aan een evaluatie en herijking van de governance van Waternet versneld en versterkt. Dat heeft geleid tot de formulering van een uitgebreide bestuursopdracht die begin juli 2021 is vastgesteld door het Algemeen Bestuur van het waterschap AGV en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam. 1.2 Aanpak bestuursopdracht Bestuursopdracht met deelopdrachten Op grond van de bestuursopdracht is uitvoering gegeven aan de evaluatie en herijking van de governance van Waternet. Deze opdracht bestond uit de volgende deelopdrachten: 1. Organiseer het (bestuurlijke) gesprek over wat gezamenlijke en afzonderlijke doelen zijn met de samenwerking op de waterstaken van het waterschap AGV en de gemeente Amsterdam. 2. Verken vervolgens de vraag tussen wie en in welke vorm samenwerking nodig is om deze gezamenlijke doelen te bereiken. Andere samenwerkingspartners naast de gemeente Amsterdam en waterschap AGV zijn nadrukkelijk onderdeel van deze scope. 3.

Definieer de functies en de criteria voor samenwerking tussen waterschap AGV en Amsterdam op inhoudelijk, financieel, juridisch-fiscaal en organisatorisch vlak. En faciliteer de politiek bestuurlijke weging van de criteria. 4. Verken welke governancemodellen denkbaar zijn om de samenwerking in organisatorische zin te ondersteunen (inclusief voor- en nadelen en financiële en juridische impact) en geef vanuit de huidige situatie aan welke maatregelen op korte termijn (eind 2021) nodig zijn om de gewenste samenwerking toekomstbestendig te faciliteren. 5. Stel op basis van het bovenstaande een gewogen advies op met betrekking tot het gewenste governancemodel, ten behoeve van besluitvorming door de gemeenteraad van Amsterdam en het algemeen bestuur van waterschap AGV. 6. Zorg voor de inrichting van een besluitvormingsproces dat leidt tot een besluit over de governance van Waternet uiterlijk aan het eind van 2021. In aanloop naar deze bestuursopdracht heeft de directie van Waternet van beide opdrachtgevers de opdracht gekregen om de bewijsvoering aan te leveren over in hoeverre en waar er meerwaarde is gerealiseerd door de samenwerking in de watercyclus. Daarnaast is opdracht verleend om te verkennen welke trends en ontwikkelingen van invloed zijn op keuzes ten aanzien van de toekomstige samenwerking.

In de brief van 3 december 2020 van het Stichtingsbestuur is ook opgenomen dat “in samenhang met deze evaluatie ook de organisatiestructuur en -cultuur van Waternet tegen het licht worden gehouden en waar nodig gewijzigd”. Dit valt buiten de scope van deze bestuursopdracht en zal worden opgepakt in de voorbereiding op de implementatie van het besluit over de governance van Waternet. Van deelopdrachten naar deelproducten De uitvoering van bovenstaande deelopdrachten en aanvullende verzoeken heeft geleid tot het opstellen van een aantal deelproducten (bouwstenen), bedoeld om bestuurlijke besluitvorming over de ambitie tot samenwerking, de scope ervan (functies waarop wordt samengewerkt) en de gewenste vorm (organisatiemodel) te ondersteunen.

4

De ratio achter deze deelopdrachten is dat strategie (ambitie) bepalend is voor de scope waarop deze samenwerking betrekking heeft (watertaken) en om te beoordelen welk governancemodel daar het beste bij past om de bestuurlijke samenwerking zo goed mogelijk te faciliteren. Vanwege de korte doorlooptijd zijn de bouwstenen niet in de volgorde van de deelopdrachten ontwikkeld maar parallel aan elkaar. Het betreft de volgende bouwstenen of tussenproducten, deze worden inhoudelijk verder toegelicht in hoofdstuk 2 en 3. Deze deelproducten worden gelijk met dit eindrapport als achtergrondinformatie beschikbaar gesteld. In dit document wordt daar verder niet meer expliciet naar verwezen. Producten ten behoeve van deelopdrachten 1 en 2 •

Bestuurlijke gesprekken over ambitie tot samenwerking Er zijn verschillende bestuurlijke gesprekken georganiseerd binnen en tussen de beide bestuurlijke opdrachtgevers en samen met bestuurders van andere gemeenten uit het beheergebied van waterschap AGV. Doel van deze gesprekken was te verkennen welke behoefte er is aan bestuurlijke samenwerking, onder welke voorwaarden en op welke functies. Deze gesprekken waren input voor het formuleren van de gezamenlijke ambitie tot bestuurlijke samenwerking. Hiervan zijn gespreksverslagen opgesteld.

•

Notitie Onderbouwing meerwaarde samenwerking watertaken en externe validatie Op verzoek van beide opdrachtgevers is door de directie van Waternet in beeld gebracht in hoeverre en waar er aantoonbare meerwaarde is gerealiseerd door de samenwerking. Dit is beschreven in de notitie “Onderbouwing meerwaarde samenwerking watertaken gemeente Amsterdam en Waterschap AGV”. Uitgaande van overeengekomen doelen voor samenwerkring heeft dat een kwalitatieve en kwantitatieve onderbouwing opgeleverd van de prestaties die door samenwerking tussen Amsterdam en AGV in de huidige vorm (Stichting Waternet) zijn geleverd. Tevens is een doorkijk gegeven naar wat dit mogelijk betekent voor toekomstige samenwerking. Om de onafhankelijkheid en kwaliteit van de gevraagde onderbouwing te borgen, is een externe validatie uitgevoerd. De daarvoor ingestelde commissie heeft haar advies aan de bestuurlijk opdrachtgevers aangeboden.

•

Notitie Ingrediënten ambitie toekomstige samenwerking in de watercyclus Waar in de hiervoor genoemde notitie de nadruk op een terugblik lag, is op verzoek van beide opdrachtgevers een aanvullende notitie opgesteld waarin toekomstgericht is aangegeven welke trends en ontwikkelingen een rol spelen bij het bepalen van de behoefte aan bestuurlijke samenwerking. Deze vooruitblik vormt samen met de terugblik en de bestuurlijke gesprekken over de wens tot samenwerking, een bouwsteen voor het formuleren en aanscherpen van de gezamenlijke ambitie.

Producten ten behoeve van deelopdrachten 3 en 4 •

Notitie Randvoorwaarden, uitgangspunten en criteria Voor waterschap AGV en de gemeente Amsterdam is, mede op basis van ambtelijke verkenningen, een notitie opgesteld, vastgesteld door het Bestuurlijk Opdrachtgeverschap (BOGO, zie volgende paragraaf),waarin randvoorwaarden, uitgangspunten en toetsingscriteria zijn geformuleerd voor samenwerking tussen waterschap AGV en de gemeente Amsterdam. Deze zijn inhoudelijk, financieel, juridisch, organisatorisch van aard en zijn gebruikt om de geschiktheid van verschillende organisatiemodellen vanuit beide perspectieven te beschrijven.

5

•

Notitie Modellen voor bestuurlijke samenwerking In deze notitie wordt een zestal mogelijke modellen voor bestuurlijke samenwerking op hoofdlijnen beschreven, aan de hand van een algemene typering van het model en uitgewerkt langs de randvoorwaarden, uitgangspunten en criteria zoals in de gelijknamige notitie zijn bepaald. Om te komen tot deze zes modellen, heeft een trechtering vanuit een brede inventarisatie van modellen plaatsgevonden, onderschreven door het BOGO. De notitie bevat ook een totaaloverzicht waarin is aangegeven hoe elk van de modellen hierop scoort en welke voorlopig beeld dat over de eventuele geschiktheid van de verschillende modellen oplevert. Op verzoek van het bestuur van waterschap AGV is ook de variant van volledige ontvlechting beschreven (uitvoering van taken door de gemeente Amsterdam en het waterschap AGV zelf), waarvoor meer in detail dan voor de andere modellen de voor- en nadelen en de financiële en juridische voorwaarden en/of impact zijn uitgezocht.

Producten ten behoeve van deelopdrachten 5 en 6 •

Eindrapportage en advies principebesluit Op basis van alle verzamelde informatie is de onderhavige eindrapportage opgesteld met daarbij een gezamenlijk geformuleerd advies voor een te nemen principebesluit. Dit principebesluit betreft een besluit op hoofdlijnen over het gewenste organisatiemodel en bijbehorende maatregelen, uitgaande van de gezamenlijke ambitie tot bestuurlijke samenwerking en de randvoorwaarden, uitgangspunten en toetsingscriteria zoals die voor elk van de besturen overeenkomstig of uniek van toepassing zijn.

•

Besluitvorming gemeente Amsterdam en AGV Op basis van de eindrapportage en het advies voor een principebesluit, vastgesteld door de bestuurlijke portefeuillehouders van deze bestuursopdracht (zie onderstaande paragraaf), wordt naar aanleiding van de eindrapportage voor beide besturen een apart bestuursvoorstel voorbereid. Dat gebeurt eind oktober eerst in DB van Waterschap AGV en College van Amsterdam en uiteindelijk in het AB van AGV en de gemeenteraad van Amsterdam aan het einde van dit jaar.

Organisatie uitvoering bestuursopdracht Voor het aansturen van de uitvoering van de bestuursopdracht en het voorbereiden van besluitvorming over deelproducten (bouwstenen) en het eindproduct: • Is een bestuurlijk opdrachtgeversoverleg ingericht (BOGO). Hieraan hebben de bestuurlijke portefeuillehouders de rol van opdrachtgever (i.e. wethouder De Vries van de gemeente Amsterdam en DB-lid Mager van waterschap AGV). Er is een onafhankelijk procesmanager aangesteld, als secretaris en tevens adviseur van dit overleg. • Daarnaast is er een ambtelijk opdrachtgeversoverleg ingericht (OGO) die besluitvorming door het BOGO heeft voorbereid. • Tot slot zijn twee ondersteunende teams ingericht voor waterschap AGV en de gemeente Amsterdam en is een Coördinatiegroep aangesteld die procesmatig en inhoudelijk de regie voert op het traject als geheel. • De teams hebben samen met de Coördinatiegroep de benodigde bouwstenen geleverd alsmede het eindrapport. Deze zijn via het OGO door het BOGO vastgesteld. • Is de Ondernemingsraad van Waternet regelmatig geïnformeerd en zal deze gevraagd worden aan de bestuurlijk opdrachtgevers te adviseren over het principebesluit.

6

1.3 Doel en leeswijzer Doel eindrapport Het doel van dit eindrapport is meerledig: 1. Het beschrijft de inhoud van de verschillende deelproducten op hoofdlijnen, als basis voor c.q. legitimatie van het principebesluit. 2. Het schetst op grond daarvan het gezamenlijke beeld van het principebesluit (mogelijke variant of varianten voor de governance). 3. Het geeft aan welke vervolgvragen nog beantwoord moeten worden nadat door het DB van het waterschap en het College van de gemeente Amsterdam eind oktober een principebesluit is genomen. De antwoorden op deze vragen zijn deels relevant voor het te nemen principebesluit, een groot deel is met name relevant in het kader van nadere uitwerking van het principebesluit. Leeswijzer Deze eindrapportage kent een opbouw die in lijn is met de deelopdrachten uit de bestuursopdracht. De opbouw is als volgt: • Hoofdstuk 2 bevat de uitkomsten van de bouwstenen die ontwikkeld zijn voor het invullen van deelopdracht 1 en 2. Dit levert een beeld op van de huidige knelpunten in de aansturing, de onderbouwing van meerwaarde die in de afgelopen periode is gerealiseerd en tot slot elementen die van belang zijn bij het bepalen van de ambitie voor toekomstige samenwerking in de watercyclus. • Hoofdstuk 3 bevat de uitkomsten van de bouwstenen die ontwikkeld zijn voor het invullen van deelopdracht 3 en 4.

Er zijn ontwerpprincipes geformuleerd die, naast de gezamenlijke ambitie, van belang zijn bij het beoordelen van de geschiktheid van modellen voor bestuurlijke samenwerking. Tevens wordt een zestal modellen beschreven die in theorie een oplossing bieden voor geconstateerde tekortkomingen en de ambities voor de toekomst. • Hoofdstuk 4 vloeit voort uit het voorgaande, gebruik makend van alle bouwstenen. Door de ambitie, ontwerpprincipes en modellen met elkaar te confronteren, ontstaat een eerste beeld van welke modellen wel en welke minder of niet geschikt zijn om alle bestuurlijke wensen en eisen in te willigen. Dat leidt tot een eerste trechtering van de zes eerder beschreven modellen. • In hoofdstuk 5 wordt, op basis van de uitkomst in hoofdstuk 4, een drietal mogelijke varianten geschetst met voor- en nadelen en vragen die nadere uitwerking vragen in het licht van definitieve besluitvorming. Dit is daarmee het voorstel voor het principebesluit. • Hoofdstuk 6 tenslotte bevat een doorkijk naar het bestuurlijke besluitvormingsproces en welke verdere uitwerking noodzakelijk is om tot een besluit over de uiteindelijke variant voor aansturing te komen.

7

2. Huidige situatie en toekomstige ambitie 2.1 Inleiding Deelopdracht 1 en 2 uit de bestuursopdracht hebben tot doel inzicht te krijgen in de gezamenlijke behoefte tot bestuurlijke samenwerking, als basis voor de daarvan af te leiden aansturing van de watertaken (governance). In dat kader is in beeld gebracht wat de knelpunten in de huidige aansturing zijn (paragraaf 2.2), wat de samenwerking via de Stichting Waternet in de afgelopen 15 jaar heeft opgeleverd (paragraaf 2.3) en welke trends en ontwikkelingen een rol spelen bij het bepalen van de gezamenlijke bestuurlijke ambitie om ook in de toekomst samen op te trekken (paragraaf 2.4). Het hoofdstuk wordt afgesloten met een deelconclusie. 2.2 Knelpunten huidige aansturing Knelpunten aansturing De bestuurlijke aansturing van Waternet wordt door beide opdrachtgevers als onvoldoende ervaren. Dat komt mede door een gegroeide behoefte aan sturing en zeggenschap: a. Het waterschap heeft zich de afgelopen jaren nadrukkelijk ontwikkeld van een op technische uitvoering gerichte overheid naar een regionale waterautoriteit die vanuit haar functionele taken en expertise ook betrokken is bij beleidsontwikkeling op een breed spectrum aan maatschappelijke opgaven. Het functioneren als moderne overheid stelt andere eisen aan het functioneren van het ambtelijk apparaat dan de bedrijfsmatig effectieve uitvoering van watertaken. b.

Beleidsinhoudelijke thema's als energietransitie, circulaire economie, biodiversiteit, klimaatadaptatie, bodemdaling en verdroging vragen om politieke afwegingen en bestuurlijke kaders en een gezamenlijke aansturing van beide opdrachtgevers. c. Mede naar aanleiding van recente incidenten (digitale veiligheid, systeem belastingheffing AGV, systeem drinkwaterfacturatie) is er een toenemende behoefte aan (politiek) bestuurlijke zeggenschap over onderwerpen die eerder als bedrijfsmatig werden gezien, zoals digitalisering, inkoop en personeelsbeleid. d. Het maken van politieke afwegingen en het stellen van bestuurlijke kaders behoeft, vanuit de beleidsbepalende, toezichthoudende en opdrachtgevende rol, op verschillende manieren versterking. De informatievoorziening dient versterkt te worden, zowel voor wat betreft bestuurlijke kaderstelling als bestuurlijke verantwoording. e. De rol en verantwoordelijkheid van het huidige Stichtingsbestuur waar vanuit het waterschap de dijkgraaf en vanuit de gemeente de wethouder Water deel uit maken, worden als onduidelijk ervaren en leiden in toenemende mate tot vragen over ‘dubbele petten’. f. De samenwerking in de watercyclus vraagt nadrukkelijk ook samenwerking met andere stakeholders dan alleen tussen het waterschap AGV en de gemeente Amsterdam. In het beheergebied van AGV vallen nog zeventien gemeenten en twee andere drinkwaterbedrijven.

Op het grondgebied van Amsterdam zijn ook nog twee andere waterschappen actief. Die bredere samenwerking wordt nu op een andere wijze vormgegeven. g. Het gebrek aan zichtbaarheid en eigen identiteit als overheid is voor waterschap AGV een belangrijk aandachtspunt. Urgentie Het oplossen van elk deze knelpunten wordt door beide opdrachtgevers als zeer noodzakelijk ervaren. De urgentie voor het nu aanpakken ervan, vloeit vooral voort uit de punten b, c en d. Dat is ook gebleken uit de verschillende onderzoeken die zijn uitgevoerd n.a.v. de problemen rondom de digitale veiligheid van Waternet en uit gesprekken die recent met de bestuurders van de Stichting Waternet zijn gevoerd. Zij lopen aan tegen onduidelijkheid in de gezagsverhoudingen in het huidige 8

systeem en de grote afstand tot de ambtelijke organisatie. Het stichtingsbestuur is ‘licht’ georganiseerd, de afhankelijkheid van de directie van Waternet is groot en het ontbreekt aan heldere sturingslijnen. Dit langer in stand houden is niet meer houdbaar. Daarnaast voelt de stichtingsvorm als niet meer passend bij de huidige maatschappelijke ontwikkelingen, waarin twee opdrachtgevers het politieke primaat hebben en de watertaken een meer politiek bestuurlijk karakter hebben. 2.3 Onderbouwing meerwaarde huidige samenwerking Vraagstelling Op verzoek van de beide opdrachtgevers is de directie van Waternet gevraagd om in beeld te brengen in hoeverre en waar er aantoonbare meerwaarde is gerealiseerd door de bestuurlijke samenwerking. En wat dit mogelijk betekent voor de toekomst. Daartoe zijn zes deelvragen geformuleerd: 1. Wat waren de oorspronkelijke bedoelingen ten aanzien van de inhoudelijke integratie van alle wateraspecten en de bestuurlijke samenwerking in één uitvoeringsorganisatie? In welke historische context zijn deze bestuurlijke doelstellingen opgesteld? 2. Welke voor waterschap AGV en gemeente Amsterdam relevante maatschappelijke en politiekbestuurlijke trends en ontwikkelingen hebben zich in de afgelopen jaren voorgedaan en welke aanvullende gezamenlijke doelen of opgaven vloeiden daaruit voort? 3.

In hoeverre, wanneer en waar zijn kostenbesparingen gerealiseerd in de afgelopen 25 jaar, uitgaande van de door opdrachtgevers bepaalde ambities en besparingsdoelstellingen? 4. Welke prestaties zijn geleverd op a) de formeel overeengekomen doelen en b) aanvullende doelen voortvloeiend uit relevante trends en ontwikkelingen? 5. Hoe presteert Waternet op de uitvoering van watertaken in benchmarks met andere organisaties, in beheergebieden met fysiek gezien vergelijkbare omstandigheden? 6. Wat zijn de huidige (maatschappelijke) opgaven ten aanzien van de watertaken voor de bestuurlijk opdrachtgevers? In hoeverre hebben de maatschappelijke, beleidsmatige en politiek-bestuurlijke ontwikkelingen gevolgen voor de doelstellingen van samenwerking? Het onderbouwen van de meerwaarde van de samenwerking raakt ook aan het functioneren van de organisatie Waternet. Deze organisatorische vraag valt buiten de scope van de bestuursopdracht en dus ook deze opdracht. In een volgende fase is dit wel aan de orde (zie hoofdstuk 1.2). Resultaat op hoofdlijnen Deze deelvragen zijn beantwoord met medewerking van medewerkers van Waternet en waar mogelijk is gebruik gemaakt van bestaande kwantitatieve gegevens. Dat heeft geleid tot het volgende beeld. Ad 1.

Oorspronkelijke doelen en historische context Met de oprichting van een gemeenschappelijke organisatie is een samenhangend en doelmatig beleid en beheer beoogd met betrekking tot alle aspecten van de waterhuishouding (integraal waterbeheer). Dit kan beschouwd worden als het overkoepelende hoofddoel van de samenwerking en vormt de basis voor de vraag welke meerwaarde dit heeft opgeleverd. De oprichting van een gemeenschappelijke operationele organisatie bood een goede waarborg voor behartiging van de belangen van alle deelnemende partijen en vormde een uniek antwoord op een uniek probleem. Ad 2. Aanvullende doelen als gevolg van trends en ontwikkelingen Trends en ontwikkelingen zorgden voor een aanvulling van de in de samenwerkingsovereenkomsten afgesproken doelen en opgaven (zoals klimaatadaptatie, energietransitie, circulaire economie en biodiversiteit). Strategische nationale en internationale

9

afspraken moe(s)ten door vertaald worden. De trends vragen om een actieve positie in regionale en nationale netwerken. Ad 3. Besparingsdoelstellingen Doelmatigheid (het nastreven van efficiency) en daarmee het realiseren van besparingen is mogelijk geweest door het benutten van schaalvoordelen en synergie van geïntegreerd waterbeheer in de gemeenschappelijke organisatie: de bestuurlijk overeengekomen en vastgelegde besparingsdoelstellingen zijn ruimschoots behaald. In de periode vanaf 1997 (oprichting Dienst Waterbeheer en Riolering namens beide opdrachtgevers) tot de oprichting van Waternet in 2005 is geen sprake van bestuurlijke besparingsopdrachten. De fusie had weliswaar onder andere doelmatigheid en efficiency tot doel, maar zonder financiële doelstelling. In totaal is over de periode 2007 tot en met 2021 structureel 45 miljoen euro per jaar bespaard. Primaire doelstellingen bedroegen bij elkaar 23 miljoen euro. Lopende de periode zijn de doelen aangevuld met taakstellingen door de opdrachtgevers tot een totaal van 37 miljoen euro. Hierbij kan opgemerkt worden dat ook andere organisaties doelmatiger zijn gaan werken, door intensievere samenwerking in de waterketen tussen met name gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven en verbeterd assetmanagement. Ad 4.

Geleverde prestaties Waternet heeft prestaties geleverd op overeengekomen hoofddoel, zoals vastgelegd in de verschillende samenwerkingsovereenkomsten, en op aanvullende doelen: a. Prestaties op overeengekomen hoofddoel In concrete voorbeelden is te zien hoe integraliteit en samenhang van wateraspecten tot meerwaarde in prestaties leidt. Ook zit er meerwaarde in het integrale assetmanagement, dat het primaire proces van Waternet is. Wat betreft het geïntegreerd nautisch en vaarwegbeheer is de bedoeling maar in beperkte mate gerealiseerd. b. Prestaties op aanvullende doelen Waternet heeft een groot innovatief vermogen en een internationale reputatie. Waternet heeft invulling gegeven aan de 1 loket benadering in dienstverlening en is interessant voor talent op de arbeidsmarkt. Waternet kan in netwerken waardevolle strategische inbreng geven door de combinatie van perspectieven van waterschap, gemeente en drinkwaterbedrijf. Op nieuwe maatschappelijke opgaven (zoals klimaatadaptatie, energietransitie, circulair en biodiversiteit) zijn concrete producten en resultaten geleverd, waarbij geprofiteerd is van de integrale benadering. Ad 5. Benchmarks doelmatigheid De doelmatigheid vertaalt zich in de tarieven en is niet ten koste gegaan van kwaliteit.

Amsterdam kent van de G4 de laagste waterrekening voor alle wateraspecten samen, op basis van berekening van het ‘watercyclustarief’, vergeleken in de periode 2011-2021. In de benchmarks op prijs en kwaliteit zijn de resultaten van Waternet voor het AGV-deel vaak gemiddeld of beter dan gemiddeld. Ad 6. Opgaven in toekomstig perspectief De huidige (maatschappelijke) opgaven ten aanzien van de watertaken en de maatschappelijke, beleidsmatige en politiek-bestuurlijke ontwikkelingen hebben gevolgen voor de doelstellingen van samenwerking: meer sector-overstijgend en maatschappelijk dan integraal waterbeheer, en meer gericht op bestuurlijke afstemming. Prestatiesturing met een ‘bedrijfsmatige’ en doelmatige aanpak blijft belangrijk. Tegelijk vraagt de rol van de samenwerkende overheid en het politiekbestuurlijke karakter daarvan, meer invulling.

10

Externe validatie Het BOGO heeft een drietal onafhankelijke experts gevraagd een oordeel te vellen over de door Waternet geleverde onderbouwing van de meerwaarde van de samenwerking in de afgelopen periode. De geleverde onderbouwing is door een externe validatiecommissie overwegend positief beoordeeld, met name voor wat betreft bedrijfsmatige efficiency, asset management en doelmatigheid. Voor de synergie in beleid tussen de twee opdrachtgevers zijn positieve voorbeelden te noemen, maar vraagt het nadere uitwerking wat de mogelijkheden zijn voor het versterken van de beleidsinhoudelijke synergie (met behoud van de synergie in assetmanagement processen) . De commissie beoordeelt het tevens als een sterk punt dat de onderbouwingen overwegend zijn gebaseerd op objectieve, cijfermatige data (benchmarks e.d.). Waternet heeft zich ingespannen om beschikbare informatiebronnen te ontsluiten en daar een helder beeld van te geven. Wat betreft de doorkijk naar de toekomst, zoals die in de notitie wordt gegeven (trends, toekomstperspectief en opgaven), vindt de Commissie de formuleringen nog te abstract. 2.4 Ingrediënten ambitie toekomstige samenwerking Vraagstelling Zowel de externe validatiecommissie als de bestuurlijke opdrachtgevers hebben aangegeven dat er verdieping wenselijk is op wat in de toekomst de mogelijkheden van bestuurlijke samenwerking zijn m.b.t. de watertaken.

Welke trends en ontwikkelingen zijn daar van invloed op? En wat betekent dat voor de sturing en het toezicht op de publieke watertaken? Deze informatie is van belang in het licht van het formuleren van de gezamenlijke ambitie tot toekomstige bestuurlijke samenwerking. Resultaat op hoofdlijnen Continuering en intensivering van de bestuurlijke samenwerking is om verschillende redenen wenselijk. De complexiteit van nieuwe maatschappelijke opgaven, de druk op de openbare ruimte, de schaarste aan bronnen en grondstoffen en de veranderende rol en verantwoordelijkheid van overheden, vragen van het waterschap AGV en de gemeente Amsterdam het volgende: 1. Geef vorm en inhoud aan de inhoudelijke samenhang en verbinding vanuit een visie op de watercyclus/waterkringloop, je kunt het niet alleen. Beperk de focus van de samenwerking niet alleen tot AGV en Amsterdam, maar betrek hier ook de andere waterpartners (o.a. gemeenten en drinkwaterbedrijven) in de regio zoveel mogelijk bij. 2. Werk vanuit een gemeenschappelijke ambitie en formuleer doelen en prestaties waar je zelf als overheid verantwoordelijk voor bent. Dat vraagt naast bestuurlijke sturing op de eigen taken ook om sturing op de noodzakelijke samenwerking vanuit de brede wateropgave. 3.

Geef professioneel en doelmatig invulling aan traditionele watertaken en speel flexibel in op nieuwe integrale, sector- en gebiedsoverstijgende opgaven, die watergerelateerde kennis en expertise vragen. Het is dus geen kwestie van of zelf, of samen, maar van én zelf, én samen. 4. Geef vorm en inhoud aan zowel een presterende als een netwerkende rol als overheid. Dat vereist verschillende vaardigheden, vormen van sturen en beheersen, van verantwoorden en plannen. Het is ook hier niet of-of maar en-en. 5. Organiseer je als bestuur zodanig dat je rondom wateropgaven en nieuwe maatschappelijke opgaven gezamenlijk kunt opereren als één overheid. Een overheid die herkenbaar en bereikbaar is voor burgers en ondernemers. 6. Naast het samenwerken aan integrale sector- en gebiedsoverstijgende opgaven, blijft doelmatigheid in de toekomst een belangrijke randvoorwaarde. De ervaring laat zien dat samenwerking in de watercyclus tussen AGV en Amsterdam hier een belangrijke bijdrage aan levert. Tevens zijn heldere en eenduidige sturingslijnen tussen de bestuurlijke partners en tussen bestuur en organisatie belangrijk, zodat de bestuurlijke rolinvulling optimaal kan plaatsvinden: kaderstellende sturing en heldere verantwoordingslijnen. 11

Conclusie De inhoud van de abstracte doorkijk zoals die is gegeven in de notitie Onderbouwing meerwaarde samenwerking watertaken, is met bovenstaande elementen enerzijds bevestigd en anderzijds specifieker voor waterschap AGV en de gemeente Amsterdam. Ze vormen input voor het formuleren van de gezamenlijke ambitie voor en inrichting van de bestuurlijke samenwerking tussen waterschap AGV en gemeente Amsterdam en mogelijk andere stakeholders. 2.5 Conclusies Ten aanzien van de knelpunten ten aanzien van de huidige aansturing, de geleverde onderbouwing van de meerwaarde van de samenwerking in de afgelopen jaren en de ingrediënten voor de ambitie voor toekomstige samenwerking, kunnen de volgende conclusies worden getrokken. Oplossen knelpunten Met elk van de benoemde knelpunten m.b.t. sturing en zeggenschap dient bij het bepalen van de toekomstige bestuurlijke samenwerking rekening gehouden te worden. Ze spelen een rol bij zowel het formuleren van de ambitie tot bestuurlijke samenwerking, bij het bepalen van de randvoorwaarden, uitgangspunten en criteria waaraan de toekomstige oplossing voor waterschap AGV en de gemeente Amsterdam aan moet voldoen, als bij de keuze voor een passend organisatiemodel (inclusief aandacht voor de verantwoordelijkheidsverdeling en de kwaliteit van de sturingsinformatie).

Onderbouwing meerwaarde samenwerking De terugblik op de afgelopen jaren levert een overwegend positief en geloofwaardig beeld op als het gaat om de bestuurlijk overeengekomen doelstellingen ten aanzien van doelmatigheid van de bedrijfsvoering en de geleverde prestaties op bestaande taken en nieuwe opgaven. Dat is ook door de externe validatiecommissie bevestigd. Daarbij merkt zij wel op dat de vooruitblik met betrekking tot trends, toekomstperspectief en inhoudelijke opgaven abstract is weergegeven en nadere uitwerking verdient. Dat sluit aan bij de wens van de bestuurlijke opdrachtgevers om, in het licht van de politiek-bestuurlijke discussie over samenwerking in de watercyclus, te komen tot een nadere onderbouwing van de toegevoegde waarde van toekomstige samenwerking op basis van een gezamenlijke visie op de watercyclus. Elementen ambitie toekomstige samenwerking Voor wat betreft de wettelijke taken is op basis van verschillende casussen duidelijk dat er voor beide opdrachtgevers meerwaarde is bereikt door de bestuurlijke samenwerking. Dit, gecombineerd met de geschetste maatschappelijke en politiek-bestuurlijke trends en ontwikkelingen, ligt een voortzetting van de bestuurlijke samenwerking tussen waterschap AGV en de gemeente Amsterdam voor de hand.

Dit wordt ook door de bestuurders van het Stichtingsbestuur onderschreven: instandhouding van de samenwerking tussen gemeente Amsterdam en Waterschap AGV is belangrijk, zowel voor de huidige taken en vraagstukken als die van de toekomst. Om de synergie op inhoud te versterken, is een duidelijke visie op de watercyclus en de synergie van beleid op de wettelijke taken van beide opdrachtgevers van belang. Uitvoering van de wettelijke watertaken en bijdragen aan nieuwe maatschappelijke opgaven vraagt in toenemende mate om een sector- en gebiedsoverstijgende integrale aanpak. Daarbij dient bij de organisatie en inrichting hiervan, meer dan tot nu toe is gedaan, rekening gehouden te worden met het functioneren als een overheid, het aangaan van nieuwe allianties en het gelijktijdig invulling geven aan een presterende en netwerkende rol als overheid. Tevens zijn heldere en eenduidige sturingslijnen belangrijk, zodat de bestuurlijke rolinvulling optimaal kan plaatsvinden:

12

kaderstellende sturing en heldere verantwoordingslijnen. Een nieuw te kiezen governancemodel dient daar ondersteunend aan te zijn en dient robuust en toekomstbestendig te zijn.

13

3. Afwegingskader en mogelijke governancemodellen 3.1. Inleiding Deelopdrachten 3 en 4 uit de bestuursopdracht hadden tot doel om inzicht te krijgen in welke ontwerpprincipes vanuit beide opdrachtgevers van belang zijn als afwegingskader voor een toekomstig governancemodel. En welke modellen een denkbaar alternatief zijn voor de huidige samenwerking tussen gemeente Amsterdam en waterschap AGV. In dit hoofdstuk wordt een samenvatting gegeven van de gezamenlijk geformuleerde ontwerpprincipes (randvoorwaarden, uitgangspunten en criteria) en een beschrijving van zes mogelijke governancemodellen. Deze zijn in hun beschrijving gelijkelijk beschouwd, aan de hand van de ontwerpprincipes. 3.2 Ontwerpprincipes Vraagstelling Naar aanleiding van deelopdracht 3 van de Bestuursopdracht is in kaart gebracht welke randvoorwaarden, uitgangspunten en toetsingscriteria voor de bestuurlijk opdrachtgevers van belang zijn bij de afweging van de governancemodellen. Uitkomst op hoofdlijnen Er is bewust een onderscheid gemaakt tussen randvoorwaarden, uitgangspunten en (toetsings)criteria: • Randvoorwaarden zijn de eisen waaraan moet worden voldaan om tot een acceptabele governance variant te komen. Ze vormen een dwingend kader waarbinnen de keuze voor een variant kan worden gemaakt. • Een uitgangspunt is datgene wat als de basis of als vertrekpunt wordt gezien.

Het biedt onder meer houvast bij de ontwikkeling van doelen, gedachten, ideeën, of keuzes. Vaak ingegeven door een wens of overtuiging. Gedurende het proces kán een uitganspunt worden losgelaten, in tegenstelling tot een randvoorwaarde. • Een criterium is in dit memo omschreven als een kenmerk, waarde of maatstaf op grond waarvan beoordeling van of beslissing over een governance variant plaatsvindt. Onderstaand is aangegeven hoe deze vanuit waterschap AGV en gemeente Amsterdam zijn ingevuld. Randvoorwaarden Er zijn twee randvoorwaarden geformuleerd die voor beide opdrachtgevers van toepassing zijn: a. Opheffen geconstateerde tekortkomingen Randvoorwaarde is dat de governancevariant de constateringen en aanbevelingen van de Rekenkamer en de gemeentelijke verkenning adresseert, alsmede de eisen die ILT stelt aan (de versterking van) de governance van Waternet. b. Voldoen aan bestaande wet- en (eigen) regelgeving, Voor Amsterdam geldt specifiek de drinkwaterwet en het beleidskader Nota verbonden partijen 2021. Voor AGV gelden de Waterwet en het beleidskader Deelnemingenbeleid AGV 2020. Uitgangspunten Voor Amsterdam is van belang of en in hoeverre de variant het mogelijk maakt een balansverkorting en een vermindering van de schuldpositie te realiseren. Praktisch betekent dit de overdracht van de aan gemeentelijke watertaken gerelateerde activa en passiva.

Voor waterschap AGV is een uitgangspunt het versterken van de rol als eigenstandige overheid. Hierbij gaat het om een heldere positionering en een eenduidige identiteit van het waterschap AGV, en om het versterken van de zichtbaarheid en herkenbaarheid van het waterschap als bestuurslaag 14

die aanspreekbaar is en verantwoording aflegt aan haar inwoners over politieke keuzes en de uitvoering daarvan. Toetsingscriteria De gemeente Amsterdam en het waterschap AGV hebben vier toetsingscriteria geformuleerd. Deze behelzen de: a. Sterke (be)sturing op de watertaken, krachtige zeggenschap en verantwoording aan de deelnemers. b. Doelmatige (efficiënte) uitvoering van de betreffende watertaken. c. Toekomstbestendigheid qua de toekomstige ontwikkeling van wettelijke en beleidskaders, zowel qua nieuwe taken als partners. d. Fiscaal-juridisch, in het bijzonder het handhaven van de btw-koepelvrijstelling en de juridische risico’s, bv het aanbestedingsrecht, wetgeving voor water gerelateerde onderwerpen, markt en overheid, rechtspersonenrecht. Ook benoemd zijn de veranderconsequenties: wat is de impact van de wijzigingen die de verschillende governancemodellen met zich meebrengen. Onderkend wordt dat dit geen criterium is bij de selectie van het governancemodel. Conclusie ontwerpprincipes Er is een gezamenlijk beeld van randvoorwaarden, uitgangspunten en toetsingscriteria, met daarbinnen zowel gemeenschappelijkheid als eigenheid van de samenwerkende organisaties. Dit biedt een goede basis om de governancemodellen te beschrijven en te beoordelen qua toepasbaarheid.

3.3 Beschrijving mogelijke governancemodellen Vraagstelling Verken welke governancemodellen denkbaar zijn om de samenwerking in organisatorisch zin te ondersteunen (inclusief voor- en nadelen en financiële en juridische impact). Geef vanuit de huidige situatie aan welke maatregelen op korte termijn (eind 2021) nodig zijn om de gewenste samenwerking toekomstbestendig te faciliteren. Uitkomst op hoofdlijnen Er zijn zes governancemodellen uitgewerkt in een aparte notitie, ter ondersteuning van de bestuurlijke afweging en besluitvorming. Voor het model van de Stichting zijn twee varianten uitgewerkt (A en B). Deze modellen zien op een samenwerking tussen AGV en de gemeente Amsterdam gebaseerd op de huidige scope van taken die Stichting Waternet nu uitvoert voor beide partijen. In deze paragraaf schetsen we de basisvorm van deze modellen, uitgaande van de Notitie Beschrijving governancemodellen waarin deze uitgebreider worden beschreven. Model 1 A: Stichting, huidige variant In het eerste model blijft de huidige directie-bestuur structuur van toepassing. De basis is een samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente en het waterschap. De inrichting en bemensing van bestuur en directie blijft intact. Waternet voert via een mandaat in opdracht van de gemeente en het waterschap de (drink)watertaken uit.

Sturing door de opdrachtgevers op de uitvoering van de (drink)watertaken door Waternet, vindt primair plaats via de opdracht- en mandaatrelatie en via specifieke statutaire bevoegdheden zoals instructie- en/of goedkeuringsbevoegdheden. De stichting in deze vorm komt overeen met de huidige governance van Waternet. Om te voldoen aan de randvoorwaarden, uitgangspunten en toetsingscriteria wordt een verbeterplan opgesteld.

15

Model 1 B: Stichting, met opdrachtnemer – opdrachtgeverrelatie In dit model, eveneens een stichting, wordt een bestuur van de stichting benoemd door het waterschap en de gemeente. Het bestuur is onafhankelijk en beschikt over inhoudelijke expertise en capaciteit die vereist is voor het doeltreffend uitvoeren van de taken en verantwoordelijkheden voor de dagelijkse leiding van Waternet. In dit model kunnen de gemeente en het waterschap een raad van toezicht instellen om een controlerende functie, welke nu is belegd bij het stichtingsbestuur, te handhaven. Sturing door de opdrachtgevers op de uitvoering van de (drink)watertaken door Waternet, vindt primair plaats via de opdracht- en mandaatrelatie en via specifieke statutaire bevoegdheden zoals instructiebevoegdheden en/of goedkeuringsbevoegdheden. Model 2: Bedrijfsvoeringsorganisatie In dit model wordt Waternet omgezet naar een bedrijfsvoeringsorganisatie, een vorm op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). De bedrijfsvoeringsorganisatie kan uitsluitend worden ingesteld bij zogenoemde collegeregelingen, waaraan uitsluitend colleges van burgemeester en wethouders of het dagelijks bestuur van een waterschap deelnemen. Aan het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie kunnen alleen bevoegdheden van het college en het DB worden overgedragen, behalve eventuele verordenende bevoegdheden.

Beleidsbepalende taken behoren toe aan respectievelijk het college van burgemeester en wethouders en de raad en het DB en AB van het waterschap. Beleidsvoorbereiding kan wel in een bedrijfsvoeringsorganisatie worden ondergebracht, toepassing van dit model is daarmee niet beperkt tot ‘klassieke bedrijfsvoering’. De leden van het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie worden door het college van B&W van de gemeente Amsterdam en het DB van het waterschap uit hun midden aangewezen. Het bestuur kan een directie aanstellen, die verantwoordelijk is voor de uitvoering en dagelijkse gang van zaken. Model 3: Volledige ontvlechting Bij een volledige ontvlechting van de samenwerking, worden de eigen taken door Amsterdam en AGV in eigen beheer uitgevoerd of uitbesteed. Taken ten aanzien van schoon water, waterveiligheid en voldoende water worden door het waterschap uitgevoerd. Hierbij geldt dat AGV een volledige ambtelijke organisatie dient te vormen om deze taken uit te kunnen voeren. Taken rondom riolering, grondwater, het beheer van stedelijk water en bruggen en sluizen worden door Amsterdam uitgevoerd. De drinkwatertaak wordt door Amsterdam uitgevoerd of belegd bij een drinkwaterbedrijf. Model 4: Contract In een contract/overeenkomst kunnen uiteenlopende afspraken worden vastgelegd voor samenwerking, bijvoorbeeld met betrekking tot intenties, prestaties, doelen en financiën.

Contracten zijn over het algemeen vormvrij en kunnen zowel privaatrechtelijk als publiekrechtelijk van aard zijn. Contractpartijen hebben binnen de contractuele relatie ieder eigen rechten en plichten. Model 5: Centrumregeling Bij deze samenwerkingsvorm wordt één van de deelnemende publiekrechtelijke partijen aangewezen als centrumorganisatie. De constructie van de centrumorganisatie is gebaseerd op de Wet gemeenschappelijke regelingen. De deelnemers komen overeen dat bevoegdheden van een bestuursorgaan van de ene gemeente/ publiekrechtelijke organisatie worden uitgeoefend door een bestuursorgaan van de andere gemeente/ publiekrechtelijke organisatie. Het ene publiekrechtelijke bestuur mandateert bestuursbevoegdheden aan het andere. Bij een meervoudige constructie worden taken verdeeld en verzorgt iedere organisatie de uitvoering van één/meerdere beleidsterrein(nen). Bij een centrumorganisatie wordt geen nieuwe organisatie gevormd en deze kent daarmee geen eigenstandig bestuur. Wel kan een specifiek (bestuurlijk) overleggremium 16

opgericht worden tussen de centrumorganisatie en de organisaties die de taken mandateren. De centrumorganisatie kent geen rechtspersoonlijkheid. Model 6: NV/BV Een NV/BV is een privaatrechtelijke rechtsvorm met rechtspersoonlijkheid en beperkte aansprakelijkheid, met een in aandelen verdeeld kapitaal, die in bezit is van de aandeelhouders. De mate van aandelenbelang bepaalt het zeggenschapsbelang van de aandeelhouders in een NV/BV. Een NV/BV leent zich met name voor het uitoefenen van economische activiteiten op de markt, het verrichten van diensten aan derden met het oog op winstuitkering aan de aandeelhouders, of wanneer er een behoefte bestaat tot externe financiering. Autonome bevoegdheden worden in de eerste plaats toegekend aan de traditionele organen: het bestuur, de algemene vergadering van aandeelhouders en de raad van commissarissen. Daarnaast kunnen aandeelhouders in een NV/BV aanvullende contractuele afspraken vastleggen in een aandeelhoudersovereenkomst. De organen van de NV/BV respecteren als richtsnoer voor besluitvorming het vennootschappelijk belang, zijnde de continuïteit en het bestendigen van het succes van de onderneming. 3.4 Conclusie totaalbeeld Elk model is beoordeeld op grond van de ontwerpprincipes. Dit geeft een beeld van welke modellen meer of minder geschikt lijken als toekomstige model voor bestuurlijke samenwerking.

Het resultaat daarvan is in de matrix in bijlage 1 weergegeven. Deze matrix vormt belangrijke input voor hoofdstuk 4 (synthese) en 5 (voorstel varianten voor het principebesluit).

17

4. Synthese ambitie, ontwerpprincipes en modellen 4.1 Inleiding Met de beschrijving van de governancemodellen is een zo compleet mogelijk beeld geschetst van de mogelijkheden van de modellen in algemene zin. Ook heeft een beoordeling plaatsgevonden van de modellen langs de randvoorwaarden, uitgangspunten en criteria van Amsterdam en AGV. In dit hoofdstuk trechteren we de governancemodellen verder aan de hand van de ambitie en de ontwerpprincipes. Beschreven wordt welke modellen daarmee overblijven voor nadere uitwerking in hoofdstuk 5. 4.2 Trechtering van governancemodellen Ambities en ontwerpprincipes Uit de beschreven ingrediënten voor de ambitie van de samenwerking, volgt het beeld dat bestuurlijk samenwerken in de watercyclus noodzakelijk en onvermijdelijk is. Dit om beleid effectief op elkaar af te stemmen en op onderdelen samen beleid te formuleren als samenwerkingspartners. Politiek-bestuurlijke sturing vindt gezamenlijk plaats waar dat kan, maar gemeente en waterschap blijven verantwoordelijk voor de eigen taken en de sturing en toezicht daarop. Daarnaast is ook voor de uitvoering van watertaken samenwerking van groot belang. Grote maatschappelijke opgaven met een watercomponent zijn per definitie gedeelde opgaven voor Amsterdam en AGV. Dit vraagt om werken als één overheid. Ook zijn er op uitvoeringsniveau met gezamenlijke uitvoering efficiencyvoordelen te behalen.

Beoordeling governancemodellen Op basis van deze ambitie voor de samenwerking en daarnaast de ontwerpprincipes, kunnen de governancemodellen beoordeeld worden op geschiktheid. Deze beschrijving volgt onderstaand. De keuze voor de uiteindelijke integrale oplossing bestaat uit een combinatie van modellen (zie hoofdstuk 4 en verder). 1. Stichting A De Stichting A voldoet in grote mate aan de ontwerpprincipes. Dit model is in beginsel geschikt om de meeste aanbevelingen van de Rekenkamer Metropool Amsterdam en de ILT op te volgen. Optimalisatie van de zeggenschap, sturing en verantwoording is daarmee mogelijk. Mogelijke belangenverstrengeling vanuit het stichtingsbestuur is hierbij wel een aandachtspunt evenals het feit dat dit model zich nauwelijks leent voor het organiseren van een onafhankelijk toezicht en dat dit model niet voldoet aan het verbonden partijen beleid van de gemeente Amsterdam . Gelet op de Wet bestuur en toezicht rechtspersonen zijn op termijn wel enkele wijzigingen noodzakelijk in de huidige opzet. Doordat de stichting een rechtspersoon is, kunnen activa overgedragen worden. Mogelijkheden om de rol als overheid te optimaliseren (voor AGV) zijn aanwezig. De btw-koepelvrijstelling kan waarschijnlijk behouden worden, mits de drinkwatertaak overgedragen wordt. Overleg met de Belastingdienst is nodig.

Voor wat betreft de ambitie voor de samenwerking geldt dat deze vorm zich leent kan lenen voor een intensieve samenwerking, bestaande uit gezamenlijke beleidsvoorbereidende taken en een uitvoerende organisatie. Het is mogelijk om sturing en toezicht op zowel gemeenschappelijke taken als taken in eigen beheer, vorm te geven. Allianties met andere partners kunnen aangegaan worden. 2. Stichting B De Stichting B voldoet in grote mate aan de ontwerpprincipes. Hiervoor gelden dezelfde kenmerken als voor de Stichting A, met de toevoeging dat Stichting B ook tegemoetkomt aan de 18

ILT aanbevelingen. Bij de Stichting B is vanwege een extern bestuur geen sprake van belangenverstrengeling in het stichtingsbestuur en kan een onafhankelijk toezicht worden ingericht. Ook voldoet Stichting B aan het verbonden partijen beleid van de gemeente Amsterdam. De gemeente en het waterschap kunnen een raad van toezicht instellen in dit model om een controlerende functie, welke nu is belegd bij het huidige bestuur, te handhaven. De opdrachtgevers sturen primair via de opdracht- en mandaatrelatie op de uitvoering van de (drink)watertaken door Waternet. Daarnaast via specifieke statutaire bevoegdheden, zoals instructiebevoegdheden en/of goedkeuringsbevoegdheden. De btw-koepelvrijstelling kan wellicht behouden worden. Voor wat betreft de ambitie voor de samenwerking geldt hetzelfde als beschreven is bij Stichting A. 3. Bedrijfsvoeringsorganisatie De bedrijfsvoeringsorganisatie voldoet eveneens in grote mate aan de ontwerpprincipes. Dit model is geschikt om de meeste aanbevelingen van de Rekenkamer Metropool Amsterdam en de ILT op te volgen. Optimalisatie van de zeggenschap, sturing en verantwoording is daarmee mogelijk. . Doordat de bedrijfsvoeringsorganisatie een rechtspersoon is, kunnen activa overgedragen worden. Mogelijkheden om de rol als overheid te optimaliseren (voor AGV) zijn aanwezig .

De btwkoepelvrijstelling kan mogelijk behouden worden, mits de drinkwatertaak overgedragen wordt. Dit moet met de Belastingdienst worden afgestemd. Voor wat betreft de ambitie voor de samenwerking geldt hetzelfde als beschreven is bij Stichting A. 4. Volledige ontvlechting De volledige ontvlechting voldoet onvoldoende aan het afwegingskader. Zo is de voortzetting van de huidige samenwerking in deze vorm niet mogelijk en is het doorvoeren van de Rekenkamer en ILTaanbevelingen niet van toepassing in dit governancemodel, evenals de instandhouding van de btwkoepelvrijstelling. Doordat de taken van AGV en Amsterdam gesplitst worden, vereist dit model grote verandering van de inrichting van de (ambtelijke) organisaties en uitgebreide communicatie met de burger, hun huidige contactpersoon voor de waterketen wordt immers opgeheven. Daarnaast is in de denkfase van dit traject een aantal externe onderzoeken uitgevoerd voor dit model. De reden hiertoe was het opzetten van een model om de verschillende governancemodellen in voldoende mate van detail te kunnen doorrekenen. Omdat de volledige ontvlechting de meest rigoureuze impact heeft op de samenwerking, is gekozen om deze voor de denkfase als eerste model te laten doorrekenen qua financiële, fiscale en juridische consequenties.

De resultaten uit deze onderzoeken hebben er tevens toe geleid dat de volledige ontvlechting onvoldoende aansluit. De belangrijkste bevindingen uit deze onderzoeken: • Financieel draagt volledige ontvlechting bij aan het risico op extra structurele en incidentele uitgaven voor AGV en Amsterdam. Dit komt onder andere door het komen te vervallen van gecombineerde afdelingen, synergieverlies, dubbele kosten voor innovatie en frictiekosten bij de transitie. Uit de onderzoeken naar volledige ontvlechting is wel gebleken dat Stichting Waternet relatief hoge apparaatskosten heeft, specifiek op IT. Dit resultaat wordt meegenomen in het vervolgonderzoek. • Fiscaal zijn de risico’s van dit governancemodel beperkt. Wel is aanbevolen om bij de uitvoering hiervan uitgebreid te schakelen met de Belastingdienst. Zo zullen zonder vrijstelling voor overheidstaken de overgehevelde taken (gedeeltelijk) als Vpb-plichtig worden beschouwd. • Juridisch vormt de continuïteit van de publieke taken die Waternet uitvoert het grootste risico. Zo kan de uitwerking van de publiekrechtelijke overheveling van taken en bevoegdheden gecompliceerd zijn en gelden strenge restricties op het verwerken en overdragen van persoonsgegevens.

Ook zal de aanpassing van arbeidsvoorwaarden, overheveling van personeel en behoud van arbeidsplaatsen een complex proces zijn waarvan de feitelijke uitwerking beoordeeld moet worden. Tot slot is geconstateerd dat voor de samenhangende vereffening van vermogen (bijvoorbeeld de vraag wat we met het hoofdkantoor van Waternet doen), een due diligence noodzakelijk is.

19

5. Contract Het contract voldoet onvoldoende aan de ontwerpprincipes. Het is niet geschikt om de aanbevelingen van de Rekenkamer Metropool Amsterdam en de ILT op te volgen. Optimalisatie van de zeggenschap, sturing en verantwoording zijn niet mogelijk door het ontbreken van een gezamenlijke organisatie. Doordat er geen sprake is van een rechtspersoon, kunnen activa niet overgedragen worden. Mogelijkheden om de rol als overheid te optimaliseren (voor AGV) zijn aanwezig, maar dit heeft alleen betrekking op specifieke waterschapstaken. De btwkoepelvrijstelling is niet aan de orde, aangezien er geen sprake is van een samenwerking van voldoende omvang. Voor de ambitie van de samenwerking geldt dat het contract als lichte samenwerkingsvorm onvoldoende aansluit. Het contract is geschikt voor samenwerking op vooraf gedefinieerde projecten, maar is niet geschikt om een intensieve samenwerking op bestuurlijk/strategisch en uitvoerend niveau (daarbij uitgaand van een gezamenlijke uitvoeringsorganisatie) in te beleggen. 6. Centrumregeling De centrumregeling voldoet onvoldoende aan de ontwerpprincipes. Het is niet geschikt om de aanbevelingen van de Rekenkamer Metropool Amsterdam en de ILT op te volgen.

Optimalisatie van de zeggenschap, sturing en verantwoording zijn beperkt mogelijk door de onduidelijkheden en risico’s die ontstaan doordat één organisatie taken van de andere organisatie overneemt. Doordat er geen sprake is van een aparte rechtspersoon, kunnen activa niet overgedragen worden aan de centrumorganisatie. Mogelijkheden om de rol als overheid te optimaliseren (voor AGV) zijn beperkt, gezien de onduidelijkheid die ontstaat bij het overnemen van taken. De btwkoepelvrijstelling kan behouden worden, mits de drinkwatertaak overgedragen wordt aan een rechtspersoon naast de centrumregeling. Voor de ambitie van de samenwerking geldt dat de centrumregeling als lichte samenwerkingsvorm op vooral operationeel niveau, onvoldoende aansluit. Het is niet geschikt om een intensieve samenwerking op bestuurlijk/strategisch en uitvoerend niveau (daarbij uitgaand van een gezamenlijke uitvoeringsorganisatie) in te beleggen. 7. NV/BV De NV/BV als hoofdvorm voldoet beperkt aan het afwegingskader. Het is geschikt om de aanbevelingen van de Rekenkamer Metropool Amsterdam en de ILT op te volgen. Optimalisatie van de zeggenschap, sturing en verantwoording is daarmee mogelijk. Doordat de NV/BV een rechtspersoon is, kunnen tevens de activa overgedragen worden.

Echter, in dit governancemodel kan de btw-koepelvrijstelling niet worden behouden en voldoet deze vorm niet aan het deelnemingenbeleid van AGV. Dit komt o.a. doordat de vennootschappelijke regels van dit model haaks staat op het publieke karakter van de (kern)taken van AGV en de wens tot versterking van de rol als overheid. Ook kan in theorie de focus van een NV/BV liggen op het nastreven van winst en is de governance zo ingericht dat de RvB en RvC primair staan voor de belangen van de eigen organisatie (in dit geval dus de in te richten NV/BV). Dit kan mogelijk tot belangenverstrengelingen leiden. Omdat dit governancemodel zich goed leent voor economische activiteiten en specifieke taken, wordt deze als deelvorm meegenomen in de onderzoeksfase als governancemodel voor het inrichten van de drinkwatertaak (zie hoofdstuk 5.2). 4.3 Van governancemodellen naar integrale oplossing met varianten De synthese tussen ambitie, ontwerpprincipes en governancemodellen leidt ertoe dat de stichting (A- en B-variant) en de bedrijfsvoeringsorganisatie overblijven als mogelijke hoofdvormen van de samenwerking. De NV/BV is geschikt als deelvorm voor specifieke taken. Volledige ontvlechting en de lichte samenwerkingsvormen (contract en centrumregeling) vallen af. 20

De keuze tussen de stichting (en daarbinnen de A- of B-variant) en de bedrijfsvoeringsorganisatie als hoofdvorm en daarnaast de keuzes voor de aanvullend benodigde modellen, leidt tot een aantal varianten. Deze varianten zijn combinaties van governancemodellen en bieden de ruimte om zowel de ambitie van de samenwerking te realiseren, als ook dat deze invulling geven aan de randvoorwaarden, uitgangspunten en criteria van gemeente en waterschap.

21

5. Voorstel varianten principebesluit 5.1 Inleiding Het voorgaande hoofdstuk voorziet in een integrale oplossing, met daarbinnen verschillende varianten: • Een Stichting (A of B) met een aparte N.V. voor drinkwater • Een Bedrijfsvoeringsorganisatie met een aparte N.V. voor drinkwater Tevens wordt geadviseerd dat beide bestuursorganen hun onafhankelijke opdrachtgeverschap kunnen versterken door het instellen van een zogenaamde eigen bestuursdienst en verder onderzoek te doen naar optimale samenwerkingsvormen voor het realiseren nieuwe maatschappelijke opgaven, zoals omschreven in het document: ‘ingredienten ambitie toekomstige bestuurlijke samenwerking in de watercyclus’. In dit hoofdstuk worden bovengenoemde varianten in meer detail beschreven, inclusief de voordelen, nadelen en vervolgvragen. Aangegeven wordt welke keuzes daarbinnen aan de orde zijn, o.a. ten aanzien van besturing en toezicht en verdere inrichting. 5.2 Drinkwatertaak Amsterdam in separate N.V. Sinds 2006 zijn de drinkwatertaken van de gemeente Amsterdam toegevoegd aan het samenwerkingsverband tussen de gemeente en AGV in Stichting Waternet. De drinkwatertaken worden uitgevoerd door Waternet namens de gemeente Amsterdam. Binnen de drinkwatersector is Amsterdam de enige gemeente die op deze wijze invulling geeft aan de uitvoering van haar drinkwatertaak.

De overige drinkwaterbedrijven in Nederland betreffen allen N.V.’s met provincies en gemeenten als aandeelhouders. Voor de drinkwatertaak geldt dat dit een btw-belaste prestatie betreft, in tegenstelling tot de andere taken die Waternet uitvoert namens de gemeente en AGV. De inbreng van een btw-belaste prestatie binnen een samenwerking met gebruik van een btw-koepelvrijstelling is niet langer toegestaan door de fiscus. Zodoende wordt onderzocht of het drinkwaterbedrijf op afstand kan worden geplaatst van de gemeente Amsterdam in een 100% gemeentelijke deelneming om de btwkoepelvrijstelling in stand te kunnen houden voor wat betreft de gemeentelijke (riool)watertaken en waterschapstaken. Op basis van de overige Nederlandse drinkwaterbedrijven ligt een N.V. het meest voor de hand als mogelijke optie waarin de gemeente haar drinkwaterbedrijf kan onderbrengen. De vereisten van de drinkwaterwet en het toezicht van het ministerie op drinkwaterbedrijven geven duiding aan de inrichtingsvereisten voor drinkwater N.V.’s, daarnaast geldt voor de oprichting van een gemeentelijke N.V., dat deze moet voldoen aan het gemeentelijke deelnemingenbeleid. Voordelen N.V. drinkwatertaak De voordelen van een separate gemeentelijke drinkwater N.V. zijn onder andere: • de standaard governance inrichting van een N.V.