Bijlage 1. Eindrapport Actieonderzoek effectieve inzet Methodische Aanpak Schoolverzuim (MAS).pdf

Actieonderzoek effectieve inzet van (het strafrechtelijk kader van) de MAS 1

Actieonderzoek effectieve inzet van (het strafrechtelijk kader van) de MAS EINDRAPPORT

Auteurs Stefanie de Cuba Luna van Dijk Marije Kuin Jos Lubberman

Amsterdam, 25 oktober 2024 Publicatienr. 24030

© 2024 Regioplan, in opdracht van de gemeente Amsterdam Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/ of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Regioplan. Regioplan aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

2

Inhoudsopgave Samenvatting ............................................................................................................................................................... 5 1

2

3

Inleiding .............................................................................................................................................................. 7 1.1

Over dit rapport ................................................................................................................................................. 7

1.2

Aanleiding van het onderzoek ........................................................................................................................... 7

1.3

Doelstellingen .................................................................................................................................................... 8

1.4

Opzet van het onderzoek ................................................................................................................................... 8

Lessen en inzichten............................................................................................................................................ 11 2.1

Gedeelde uitgangspunten in de aanpak van schoolverzuim ............................................................................ 11

2.2

Een effectiever samenspel tussen ketenpartners............................................................................................. 11

2.3

Het versterken van de samenwerking met scholen ......................................................................................... 12

2.4

Het vroegtijdig betrekken van ketenpartners .................................................................................................. 14

2.5

Het gelijktijdig of gecombineerd inzetten van zorg en strafrechtelijk kader ................................................... 15

2.6

Het effectief inzetten van een proces-verbaal ................................................................................................. 16

2.7

Conclusie .......................................................................................................................................................... 17

Adviezen en aanbevelingen ............................................................................................................................... 20 3.1

Overkoepelende adviezen en aanbevelingen ................................................................................................... 20

3.2

Adviezen en aanbevelingen per ketenpartner ................................................................................................. 22

Bijlage 1: De Methodische Aanpak Schoolverzuim (MAS) ........................................................................................... 25 Bijlage 2: Overzicht van kansrijke (vervolg)acties ....................................................................................................... 26

3

Samenvatting

4

Samenvatting Aanleiding en doel Structureel schoolverzuim kan een belangrijke indicator zijn dat er meer aan de hand is met een leerling, zoals risicovol gedrag richting criminaliteit. In de gemeente Amsterdam wordt met verschillende aanpakken en subsidie geïnvesteerd in het vroegtijdig ingrijpen bij verzuim en het voorkomen van criminaliteit bij jongeren. Daarnaast wordt opgemerkt dat er door leerplicht relatief weinig proces-verbaal (pv) wordt opgemaakt in vergelijking met andere gemeenten. Dit roept de vraag op welke afwegingen hieraan ten grondslag liggen en welke mogelijkheden, kansen en behoeften er zijn om, specifiek bij deze doelgroep jongeren, effectief samen te werken en het strafrechtelijk kader in te zetten binnen de aanpak die leerplicht en scholen hanteren bij schoolverzuim: de Methodische Aanpak Schoolverzuim (MAS). Daarbinnen gaat speciale aandacht uit naar de mogelijkheden om de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK) en jeugdreclassering vroegtijdig te betrekken bij structureel schoolverzuim ter preventie van risicovol gedrag richting criminaliteit, omdat dit nog weinig gebeurt en dit als een gemiste kans wordt ervaren om deze doelgroep jongeren effectief te helpen. Opzet van het onderzoek Het actieonderzoek werd in 2024 door Regioplan uitgevoerd in opdracht van de gemeente Amsterdam, directie Onderwijs.

Een centrale rol was weggelegd voor een werkgroep van vertegenwoordigers van ketenpartners waaronder leerplicht, scholen, jeugd(gezondheids)zorg, de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK), het Openbaar Ministerie (OM), Halt en de politie. In en tussen drie sessies werd de werkgroep begeleid om a) kansen en behoeften in beeld te brengen, b) deze te vertalen naar acties en die uit te voeren en c) adviezen en aanbevelingen te formuleren op basis van inzichten en lessen. Inzichten en lessen met bijbehorende adviezen en aanbevelingen Deelnemers van de werkgroep delen met elkaar het streven om de leerling zo goed mogelijk te helpen in zijn of haar ontwikkeling. Daarbij worden samenwerking en afstemming op casusniveau als cruciaal gezien om de juiste expertise of interventie in te kunnen zetten. Voor een effectief samenspel tussen ketenpartners is het nodig om te (blijven) investeren in ontmoeting, korte lijntjes, onderling vertrouwen, en het delen van informatie, zorgen en expertise. Daarnaast is het nodig om als ketenpartners samen actiegericht te blijven leren vanuit gedeeld eigenaarschap. Binnen deze overkoepelende kansen zijn er een aantal specifiekere verbeterkansen en bijbehorende aanbevelingen: 1. Een betere samenwerking met scholen. Daarvoor is het nodig dat scholen vaker melden en beter registreren.

Daarbij gaat het om het maken van zorgmeldingen en het melden van wettelijk verzuim. Ook gaat het om registraties van wettelijk verzuim en de acties die daarbij worden genomen. Daarnaast is het voor de samenwerking met scholen belangrijk te blijven investeren in de zichtbaarheid van leerplicht en jeugdartsen op scholen, en de onderlinge samenwerking regelmatig af te stemmen. 2. Het vroegtijdig betrekken van ketenpartners. Daarvoor is het nodig dat leerplicht eerder en vaker gebruikmaakt van de expertise van de RvdK door te sparren, te overleggen of advies te vragen. Dat is met name relevant bij complexe casuïstiek waarin meerdere problemen gelijktijdig spelen of geen vooruitgang wordt geboekt. De RvdK kan meedenken bij de afweging om een pv op te maken, de situatie van de leerling onderzoeken en verschillende bronnen samenbrengen. Verder is het belangrijk om als ketenpartners betrokken te zijn bij het toekomstscenario kind- en gezinsbescherming. Hierin wordt onder andere gewerkt aan een nieuwe rol van jeugdbescherming- en reclassering met nadruk op vroegtijdige, integrale samenwerking vanuit het vrijwillig kader. 3. Het gelijktijdig of gecombineerd inzetten zorg en het strafrechtelijk kader. Daarvoor is het nodig dat ketenpartners wederzijdse realistische verwachtingen afstemmen, nieuwe informatie in een casus registreren en delen, en relevante terugkoppelingen doen.

Dat draagt bij aan dossieropbouw en vergroot de mogelijkheden voor wederzijdse beinvloeding van stappen die in beide routes worden genomen. 4. Het effectief inzetten van pv’s. De effectiviteit van pv’s staat of valt met een effectief samenspel. Dat samenspel wordt vergemakkelijkt wanneer leerplicht een gedragen en duidelijke visie ontwikkelt op hun handhavende rol en leerplichtambtenaren meer worden ondersteund bij de afweging om wel of geen pv op te maken. In de visievorming en afwegingen is het belangrijk de expertise, zorgen en signalen van ketenpartners mee te nemen.

5

1. Inleiding

In het eerste inleidende hoofdstuk beschrijven we de aanleiding en doelstellingen van het actieonderzoek. Ook beschrijven we de opzet van het onderzoek.

6

1

Inleiding

1.1 Over dit rapport Dit onderzoeksrapport gaat over het tegengaan van structureel schoolverzuim, ter preventie van risicovol gedrag van leerlingen richting criminaliteit. Het rapport is het resultaat van een actieonderzoek dat door Regioplan is begeleid in opdracht van de gemeente Amsterdam, in de periode van april tot en met oktober 2024. Het actieonderzoek werd uitgevoerd door een werkgroep van belanghebbende ketenpartners. Deelnemers hebben tijdens het onderzoek gezamenlijk kansen, behoeften en mogelijkheden in beeld gebracht. Deze hebben ze vertaald naar acties die ze tijdens het onderzoek hebben uitgeprobeerd en geëvalueerd. Daarbij besteedden ze speciale aandacht aan de inzet van (het strafrechtelijk kader van) de Methodische Aanpak Schoolverzuim (MAS) en het vroegtijdig betrekken van jeugdreclassering en de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK). In lijn met hoe het hele actieonderzoek is opgezet, is ook dit rapport in nauwe samenwerking met de werkgroep tot stand gekomen.

1.2 Aanleiding van het onderzoek Structureel schoolverzuim kan een belangrijk signaal zijn van (ernstige) gedragsproblemen en betrokkenheid van jongeren bij criminaliteit. Daarnaast kan schoolverzuim een voorbode zijn van voortijdige schooluitval. Een recente wetenschappelijke studie naar betrokkenen bij liquidaties concludeert bijvoorbeeld dat een versterkte aandacht voor structureel, ongeoorloofd schoolverzuim mogelijkheden lijkt te bieden voor vroegsignalering om afglijden te voorkomen. Het schoolverzuim moet daarbij opgevat worden als symptoom van mogelijk onderliggende complexe problematiek en niet als oorzaak van delinquentie.1 De aanpak van schoolverzuim ligt primair bij scholen en leerplicht. Daarnaast worden waar nodig andere ketenpartners betrokken, zoals jeugd(gezondheids)zorg, Halt, het Openbaar Ministerie (OM), de politie en de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK). De beoogde aanpak van schoolverzuim is beschreven in de MAS, die in 2017 in het leven is geroepen als een gezamenlijke aanpak om verzuimende leerlingen zo goed mogelijk te helpen terug te keren naar een passend onderwijsprogramma (zie bijlage 1 voor meer informatie over de MAS). In de gemeente Amsterdam hebben verschillende ontwikkelingen bijgedragen aan de wens om onderzoek te laten uitvoeren naar schoolverzuim in relatie tot leerplicht en criminaliteit.

Eén daarvan is de subsidie die aan de gemeente Amsterdam is toegekend vanuit het landelijk programma Preventie met Gezag (PMG). Dit programma richt zich op het stimuleren van een domeinoverstijgende en gebiedsgerichte preventieve aanpak van jonge aanwas in de georganiseerde (drugs)criminaliteit, en is in Amsterdam specifiek toegekend voor de stadsdelen Nieuw-West en Zuidoost. Met deze subsidie heeft de gemeente zich voorgenomen te onderzoeken of en hoe een (geïntensiveerde) inzet van leerplicht, en het tijdig betrekken van de RvdK en jeugdreclassering bij voortdurend verzuim, kan bijdragen aan preventie van drugscriminaliteit. Hierbij wordt ook gekeken hoe het strafrechtelijk kader vanuit de MAS op een effectieve manier kan worden toegepast. Een andere ontwikkeling is de lokale samenwerking van ketenpartners binnen de Aanpak Schoolveiligheid. Uit een analyse van het Operationeel Team Schoolveiligheid (OTSV) blijkt dat op scholen met veiligheidsissues ook verzuim vaak een probleem is. Om die reden wordt er binnen de Aanpak Schoolveiligheid aandacht besteed aan de signalering van verzuim en het handelen bij verzuim. Zoals de MAS voorschrijft wordt daarbij niet alleen gekeken naar het verzuim, maar ook naar de bredere context van de leerling en de organisatie van de benodigde hulp.

De leerplichtambtenaar heeft daarbij de keuze om een proces-verbaal (pv) op te maken.2 In Amsterdam is het opvallend dat er op dit moment relatief weinig pv’s worden opgemaakt in vergelijking met bijvoorbeeld andere gemeenten. In het schooljaar 2022-2023 heeft leerplicht in de gemeente Amsterdam in totaal 245 pv’s opgemaakt.3 Ter vergelijking: leerplicht in de gemeente Rotterdam heeft in datzelfde jaar 633 keer een proces-verbaal opgemaakt.4 Daaruit komt de vraag naar voren welke overwegingen daaraan ten grondslag liggen, en welke mogelijkheden er zijn voor de organisaties in de leerplichtketen om bij voortdurend verzuim effectief te handelen en samen te werken. 1

Adjiembaks, S., Boerman, F., Roks, R. & Stoffers, E. (2024). Liquidaties in Nederland. Ontwikkeling & achtergronden van schutters en andere betrokkenen. Apeldoorn: Politie en Wetenschap. 2 Zo lezen we bijvoorbeeld op p. 17 van Methodische Aanpak Schoolverzuim (versie september 2023): “De leerplichtambtenaar heeft te allen tijden de discretionaire bevoegdheid om het pv op te maken.” Gevonden op https://ingrado.nl/kennisbank/items/de-mas-actuele-formats-en-bijbehorendedocumenten 3 Zie: Jaarverslag Leerplicht 2022-2023: Samen voor aanwezigheid, p. 33. Gevonden op https://openresearch.amsterdam/nl/page/110167/jaarverslagleerplicht-2022-2023. Geraadpleegd op 10 oktober 2024. 4 Zie: Bijlage jaarverslag 2022-2023. Gevonden op https://rotterdamraad.bestuurlijkeinformatie.nl/Document/View/75ba6f5e-3c02-4c39-bb83fdca1f8457b6. Geraadpleegd op 10 oktober 2024.

7

1.3 Doelstellingen De gemeente Amsterdam heeft aan Regioplan de opdracht gegeven om een actieonderzoek te begeleiden. In een actieonderzoek gaan leren, kennisontwikkeling en veranderen hand in hand. Dit is terug te zien in de drie doelstellingen van het onderzoek: 1. Een leerdoel: het effectiever inzetten van (het strafrechtelijk kader van) de MAS en het effectiever samenwerken door belanghebbende organisaties in de aanpak van voortdurend schoolverzuim ter preventie van risicovol gedrag richting criminaliteit. 2. Een kennisdoel: inzicht in de behoeften en kansen van de belanghebbende organisaties in relatie tot de aanpak van voortdurend schoolverzuim ter preventie van risicovol gedrag richting criminaliteit. 3. Een veranderdoel: het beter terugdringen van voortdurend schoolverzuim en het voorkomen van risicovol gedrag richting criminaliteit.

1.4 Opzet van het onderzoek Het actieonderzoek bestond uit vijf stappen. In de eerste stap hebben we voorbereidingen getroffen voor de rest van het onderzoek, onder andere door deelnemers voor de werkgroep te selecteren en te werven. In de tweede stap heeft de werkgroep kansen en behoeften in beeld gebracht om voortdurend schoolverzuim tegen te gaan ter preventie van risicovol gedrag. In de derde stap heeft de werkgroep deze kansen en behoeften vertaald naar acties die zij, onder begeleiding van Regioplan, hebben uitgevoerd en geobserveerd. In de vierde stap vond er reflectie en evaluatie plaats van de acties, en formuleerde de werkgroep aanbevelingen en adviezen. De laatste, vijfde stap stond in het teken van het opstellen van dit eindrapport.

1.4.1 Actieonderzoek Actieonderzoek is een vorm van onderzoek waarbij belanghebbenden gezamenlijk aan de slag gaan met hun gedeelde verander- of ontwikkelvraag. Daarbij doorlopen ze een of meerdere cycli van plannen, het uitvoeren en het observeren van acties, reflectie en evaluatie. In dat proces gaan onderzoeken, leren en veranderen hand in hand. Belanghebbenden zijn dus niet alleen ‘object’ van onderzoek, maar hebben zelf een rol in het opzetten en het uitvoeren van het onderzoek, waarbij het uitvoeren en het observeren van acties een belangrijke kennisbron is. In dat proces ontwikkelen belanghebbenden lessen en inzichten die al gaandeweg leiden tot verbetering of aanpassing van het oorspronkelijke plan of aanpak. Doordat belanghebbenden in het uitvoeren van het onderzoek groter (gezamenlijk) inzicht krijgen in het onderwerp en elkaars bijdragen en expertises, is het onderzoek zelf al bedoeld als een interventie die de gewenste verandering of ontwikkeling dichterbij brengt.

1.4.2 Werkgroep van belanghebbenden De kern van het actieonderzoek bestond uit een werkgroep van belanghebbende ketenpartners. De rol van de werkgroep was om gezamenlijke kansen en behoeften te formuleren, die te vertalen naar acties, deze vervolgens uit te voeren en op basis van reflectie en evaluatie adviezen en aanbevelingen te formuleren aan de betrokken organisaties. Daarbij werd de werkgroep begeleid door onderzoekers van Regioplan. Hoewel de werkgroep bestond uit een vaste kern aan deelnemers die van het begin tot het einde betrokken waren, sloten gaandeweg het onderzoeksproces nieuwe deelnemers aan op basis van voortschrijdend inzicht. Uiteindelijk bestond de werkgroep uit (vertegenwoordigers van): scholen; leerplicht; politie; het OM; de RvdK; jeugdgezondheidszorg; jeugdreclassering; jeugdbescherming; ervaringsdeskundige jongere en Halt.

1.4.3 Activiteiten en methoden In het actieonderzoek hebben we verschillende activiteiten ondernomen en diverse methoden ingezet. De belangrijkste daarvan lichten we hieronder toe. Sessies met de werkgroep Een belangrijk onderdeel van het actieonderzoek waren drie sessies met de werkgroep. Deze duurden elk drie uur en vonden fysiek plaats op een locatie in Amsterdam. De eerste sessie stond in het teken van het in kaart brengen van kansen en behoeften. In de tweede sessie vertaalden deelnemers deze kansen en behoeften naar acties. In de laatste sessie vond reflectie en evaluatie plaats van de acties die in de tussentijd waren uitgevoerd. Dataverzameling vond tijdens de sessies plaats door audio-opnames en notulen te maken van de gesprekken. Ook de input op flip-overs en andere materialen die in de sessies werden ingezet hebben we in de analyse meegenomen als databron. Voor het gebruik van deze data hebben deelnemers hun toestemming gegeven.

8

In de sessies hebben we verschillende activiteiten en methoden gebruikt om deelnemers te faciliteren in hun onderzoek, op een manier die hen verder helpt in hun verander- en leervraag. Hiervoor lieten we ons inspireren door bestaande kennis over leermechanismes die eraan bijdragen dat deelnemers over grenzen heen samen kunnen werken. In de literatuur worden de volgende leermechanismes onderscheiden: identificatie, coördinatie, reflectie en transformatie (zie het schema voor toelichting). We hebben de activiteiten en de methoden zo gekozen en vormgegeven dat ze passen bij deze leermechanismes en tegelijkertijd bijdragen aan het beantwoorden van de onderzoeksvragen. Het programma voor de sessie werd steeds voorgelegd aan en afgestemd met het projectteam. Leren en verbeteren gebeurt door: Werkzame mechanismes Identificatie: inzicht krijgen in de overeenkomsten en verschillen van elkaars praktijken. Oftewel: elkaar leren kennen, jezelf in de ander herkennen en de verschillen beter begrijpen. Coördinatie: inspanningen om verbindingen tussen de verschillende praktijken te leggen met de bedoeling om effectief en efficiënt samen te werken. Bijvoorbeeld door handige instrumenten te ontwikkelen of werkafspraken te maken die de samenwerking vergemakkelijken. Reflectie: het inleven in het perspectief van de ander en daarmee je eigen perspectief verhelderen en vergroten.

Het gaat hier om het maken van bewuste afwegingen, en reflecteren op onderliggende beelden, aannames en principes van het eigen en gezamenlijke handelen. Transformatie: de huidige praktijk, of jouw kijk op je werk, verandert. Er ontstaan misschien wel nieuwe praktijken die de grenzen overstijgen en die het beste van de verschillende domeinen of organisaties combineren.

Activiteiten en methoden (voorbeelden) Waarin leren, verbeteren en onderzoeken samenkomen Geanonimiseerde casuïstiek bespreken; elkaar bevragen op wat er nu goed gaat in het inzetten van de MAS door waarderend interviewen; benoemen van de eigen en elkaars kwaliteiten. Samen manieren bedenken die samenwerking bij voortdurend schoolverzuim en/of de inzet van (het strafrechtelijke kader van) de MAS efficiënter en effectiever maken; samen een plan opstellen. Aannames expliciteren en onderling bevragen; in dialoog gaan over hoe de MAS door belanghebbenden wordt geïnterpreteerd; reflectievragen over afwegingen en achterliggende overtuigingen bij ieders werkwijze. Werkvormen die creativiteit en innovatie stimuleren, zoals brainstormen en scenario’s bedenken.

Uitvoeren van acties en tussentijdse begeleiding In de tijd tussen de sessies hebben deelnemers aan de werkgroep de acties uitgevoerd die ze gezamenlijk hebben bedacht. Bij de uitvoering werden ze ondersteund door onderzoekers van Regioplan. Die ondersteuning bestond bijvoorbeeld uit een tussentijds overleg en afstemmingsoverleggen om plannen aan te scherpen, mee te denken over acties en om relevante observaties vast te leggen. Analyse Gedurende het actieonderzoek hebben we op verschillende momenten een analyse gemaakt. Daarvoor maakten we gebruik van verschillende databronnen, namelijk de notulen en de aantekeningen van sessies en telefoongesprekken, mailwisselingen, flip-overs en de audio-opnames. De analyse vond plaats na een sessie en in aanloop naar de volgende. Daarbij hebben we vanuit de onderzoeksvragen een eerste ruwe, thematische analyse gemaakt van de verschillende bronnen. De resultaten daarvan stuurden we als tussentijds verslag naar de werkgroep. In de daaropvolgende sessie verdiepten we gezamenlijk de analyse en verrijkten we deze met nieuwe inzichten, mede op basis van de in de tussentijd uitgevoerde acties en met de perspectieven van nieuwe deelnemers.

9

2. Lessen en inzichten

10

In dit hoofdstuk presenteren we de belangrijkste lessen en inzichten. Dat doen we aan de hand van een aantal thema’s die voor de werkgroep belangrijk waren in het actieonderzoek.

2

Lessen en inzichten

2.1 Gedeelde uitgangspunten in de aanpak van schoolverzuim Deelnemers uit de werkgroep brengen in de aanpak van schoolverzuim hun eigen ervaringen en perspectieven mee, die mede worden gevormd door hun rol, taak en verantwoordelijkheid. Toch zijn er wel een aantal uitgangspunten die ze met elkaar delen. Die gedeelde uitgangspunten lichten we hieronder toe. Het gezamenlijke streven om de leerling te helpen en maatwerk te bieden Alle kansen en behoeften om de MAS effectiever in te zetten en (daarin) beter samen te werken, hebben als uitgangspunt om de leerling zo goed mogelijk te helpen. Deelnemers vinden elkaar in het gezamenlijk streven dat ook leidend is in de MAS, namelijk: de leerling helpen bij de terugkeer naar een passend onderwijsprogramma. Ook wanneer de strafrechtelijke route wordt bewandeld, moet dat als doel hebben om de leerling te helpen, waarbij maatwerk steeds voorop staat. Elke leerling is immers anders, en vraagt om een eigen aanpak. Vanuit dat perspectief hoeven de strafrechtelijke benadering en de zorggerichte benadering elkaar niet uit te sluiten, maar kunnen ze elkaar juist versterken. Daarvoor is een voorwaarde dat ze worden ingezet vanuit het streven om aan te sluiten bij wat de unieke leerling nodig heeft.

Het versterken van kind, gezin en school Om de verzuimende leerling te kunnen helpen, is de aanpak van schoolverzuim gericht op het versterken van kind, gezin en school. Door de verschillende ketenpartners wordt dat gezien als de ‘basis’ van de aanpak van schoolverzuim. Deze benadering is in lijn met de MAS, waarin het verzuim van de leerling wordt benaderd in een bredere context. Hoewel deelnemers overeenstemming vinden over deze ‘basis’, leggen ze onderling verschillende accenten of prioriteiten, die mede samenhangen met de opgave en de verantwoordelijkheid van hun eigen organisatie. Zo benadrukt een schooldirecteur dat het in de aanpak van schoolverzuim belangrijk is om te zorgen voor een aantrekkelijk en passend onderwijsprogramma dat leerlingen motiveert om naar school te gaan. Een leerplichtambtenaar uit de werkgroep benadrukt de cruciale rol en verantwoordelijkheid van ouders.

2.2 Een effectiever samenspel tussen ketenpartners Elke ketenpartner heeft een eigen expertise en rol in het aanpakken van structureel schoolverzuim ter preventie van risicovol gedrag. Ze hebben elkaar nodig om de meest passende hulp te bieden aan de leerling. Daarvoor zijn een aantal overkoepelende kansen en behoeften naast de specifieke kansen en behoeften die we verderop uitwerken (vanaf paragraaf 2.3). Onderling informatie uitwisselen Er is behoefte om vroegtijdig informatie te delen tussen verschillende ketenpartners. Denk bijvoorbeeld aan leerplichtambtenaren die graag bij de politie zouden willen navragen of hun zorgen terecht zijn, of zorg- en hulpverleners die informatie zouden willen bundelen om een beeld te krijgen van de leerling. Het delen van informatie is gebonden aan weten regelgeving. Toch zijn er meer mogelijkheden dan vaak wordt gedacht. Vaak is het mogelijk om binnen bestaande, domeinoverstijgende of multidisciplinaire zorgstructuren of overleggen zorgen en twijfels te delen. Denk bijvoorbeeld aan de Beschermtafel, waarin diverse partners uit de veiligheids- en zorgketen concrete casuïstiek bespreken. In andere regio's heeft bijvoorbeeld de RvdK erg positieve ervaring met zo'n Beschermtafel. In gemeente Amsterdam is deze er niet, maar binnen de ontwikkeling van het toekomstscenario kind- en gezinsbescherming wordt gewerkt met een netwerkcasuïstiektafel.

Een uitkomst van het actieonderzoek is dat wordt overwogen om leerplichtambtenaren voor de netwerkcasuïstiektafel uit te nodigen. Er zijn bovendien goede voorbeelden van convenanten of samenwerkingsafspraken tussen bijvoorbeeld politie, gemeenten en scholen over informatie-uitwisseling, die door experts zijn getoetst op privacy wet- en regelgeving. Een andere manier waarop uitwisseling van informatie tussen ketenpartners plaatsvindt, is binnen groepsaanpakken of door samen met ketenpartners gesprekken te voeren met een gezin of kind. Binnen de werkgroep hebben twee forensische orthopedagogen die werkzaam zijn bij de politie zich specifiek gericht op de mogelijkheden van de politie om bij zorgen informatie te delen met ketenpartners. Met betrekking tot schoolverzuim heeft de politie geen specifieke rol, maar wel een algemene signalerende en adviserende functie die binnen de politietaak past. Afhankelijk van de partners kan de politie structureel, incidenteel en casusafhankelijk informatie delen. Het

11

gaat daarbij veelal om partners als Openbaar Ministerie, het college van burgemeester en wethouders (Openbare Orde en Veiligheid), Veilig Thuis, Raad voor de Kinderbescherming, Reclassering en gemeente/stadsdeel (jeugd en veiligheid). Daarbij dient de informatie juist en actueel te zijn en het delen van de informatie moet noodzakelijk zijn voor het doel dat de beoogde ontvanger daarmee nastreeft. Kan het met minder gegevens of kunnen dezelfde gegevens ook van anderen dan de politie verkregen worden? Dan is verstrekken niet toegestaan. Voor de politie is het mogelijk om advies te geven zonder specifieke details van individuele gevallen te delen. De RvdK mag tijdens een onderzoek ook zonder toestemming van ouders informatie opvragen bij ketenpartners, waaronder de politie. Elkaar ontmoeten, leren kennen en vertrouwen Voor een effectief samenspel tussen ketenpartners is het belangrijk om elkaar te ontmoeten en te leren kennen. Dat is cruciaal om wederzijds begrip voor elkaars werkwijze te hebben, vertrouwen op te bouwen en korte lijntjes te houden. Om elkaar te ontmoeten en te leren kennen zijn fysieke, persoonlijke ontmoetingen waardevol. Ook is het belangrijk dat je elkaar regelmatig ontmoet, ook of juist in situaties waarin er geen directe noodzaak is. Zichtbaar en bereikbaar voor elkaar zijn is een belangrijke voorwaarde voor een effectief samenspel tussen ketenpartners.

Tussen verschillende deelnemers en betrokken organisaties zit er soms oud zeer of teleurstelling. Dit komt deels voort uit onuitgesproken en verschillende verwachtingen en misverstanden over de mogelijkheden en beperkingen van elkaars werkwijze. Hiervoor is een open gesprek nodig, en het (her)opbouwen van een vertrouwensband. Deelnemers aan de werkgroep vinden dat er een groot verschil is in de samenwerking tussen ketenpartners voor en na de coronacrisis. Voor de coronacrisis was er een sterke(re) band tussen scholen, schoolartsen en leerplichtambtenaren. Ook was leerplicht goed zichtbaar op de scholen. Met de overgang naar (meer) online communicatie tijdens de coronaperiode is dit contact verminderd. Om effectiever samen te werken is het soms niet eens nodig om bijvoorbeeld een nieuwe werkwijze te ontwikkelen of grote plannen op te stellen of afspraken te maken, maar om succesvolle praktijken (in dit geval van voor de coronacrisis) te herstellen. Expertise delen en bundelen Ketenpartners hebben niet altijd het idee dat hun expertise op waarde wordt geschat en tijdig wordt ingezet door andere partners. Om dat te kunnen doen, is het nodig om te weten wat je wederzijds voor elkaar kunt betekenen en van elkaar kunt verwachten.

Bij de jeugdaanpak is het bijvoorbeeld niet alleen belangrijk wat de leerplicht kan bijdragen, maar ook wat de leerplicht kan leren en halen uit de samenwerking. Inzetten op wederzijdsheid versterkt de samenwerking en de effectiviteit van de ketenpartners. Juist bij twijfels, signalen of zorgen is het waardevol elkaar laagdrempelig te vragen om mee te denken of om advies te vragen. In de rest van dit rapport geven we daarvoor verschillende mogelijkheden.

2.3 Het versterken van de samenwerking met scholen Het aanpakken van verzuim begint op school; dát is de plek waar verzuim wordt opgemerkt en plaatsvindt. De school heeft een centrale rol in de keten als het gaat om het aanpakken van voortdurend schoolverzuim. Daar liggen een aantal kansen en behoeften die we hieronder uitwerken. Vroegtijdig in gesprek en hulp inschakelen Scholen hebben vanuit de leerplichtwet een rol in het tegengaan van verzuim. Een schooldirecteur in het actieonderzoek ziet een belangrijke rol voor scholen in het zorgen voor een onderwijsprogramma dat echt passend is voor de leerling, waarmee in zijn visie veel verzuim kan worden voorkomen. Daarnaast kan de rol van scholen eruit bestaan dat ze bij beginnend verzuim in gesprek te gaan met de leerling, ouders en verzorgenden, en tijdig hulp inschakelen. Voor het tijdig inschakelen van hulp is het van grote meerwaarde als ketenpartners zichtbaar zijn op scholen. De zichtbaarheid van leerplichtambtenaren, maar ook van bijvoorbeeld jeugdartsen of Halt, wordt in het actieonderzoek genoemd als kansrijk om bij verzuim tijdig en effectief samen te werken. Registraties en meldingen door scholen Om hun rol goed te kunnen pakken in het tegengaan van structureel schoolverzuim, hebben ketenpartners het nodig dat scholen hun verzuimregistraties op orde hebben en dat zij melding maken van verzuim.

Ook zijn ze volgens de Meldcode Huiselijk geweld en kindermishandeling verplicht om een zorgmelding te doen wanneer er zorgen zijn over de veiligheid van een leerling. Dat is geen vanzelfsprekendheid. Meerdere deelnemers aan de werkgroep lopen ertegenaan dat scholen in hun ervaring (te) weinig registreren en meldingen van verzuim en zorgen maken, waardoor er geen goed zicht is op verzuimende leerlingen of de acties die rondom het verzuim zijn genomen. Op die manier kan de situatie escaleren.

12

Er worden een aantal mogelijke redenen genoemd voor de beperkte registratie- en meldingsbereidheid van scholen. Volgens diverse ketenpartners heeft het te maken met capaciteitsproblemen en de ‘waan van de dag’ waardoor registreren en melden geen prioriteit krijgen. Een andere mogelijke reden is dat scholen denken dat ze de reputatie van hun school, of de relatie met ouders of leerlingen beschadigen door meldingen te maken van wettelijk verzuim of (vermoedens van) huiselijk geweld en kindermishandeling. Daardoor zullen sommige mentoren, docenten of verzuimcoördinatoren er wellicht eerder voor kiezen om zélf in gesprek te gaan met ouders of leerlingen, dan dat ze van elk wettelijk verzuim of zorgen een melding maken. Doordat zulke gesprekken vervolgens niet worden geregistreerd, kan het zijn dat structureel schoolverzuim pas laat bekend wordt bij andere betrokken partijen. Een schooldirecteur die we voor het actieonderzoek hebben gesproken bevestigt dat verzuimregistraties vaak te wensen overlaten. Naast de ‘waan van de dag’, stelt hij dat scholen zichzelf als hoofdverantwoordelijke zien in het aanpakken van verzuim. Dat kan ervoor zorgen dat ze – mogelijk te lang – zelf het verzuim willen aanpakken, zonder daarbij anderen te betrekken.

Het gesprek voeren op en met scholen Het is aan de scholen om te signaleren of er iets met de jongere aan de hand is en hun signalen door te geven aan de juiste ketenpartners. Dit gaat beter als de scholen en de ketenpartners elkaar kennen en in gesprek gaan met sleutelfiguren van scholen, zoals verzuimcoördinatoren of directie. Een voorbeeld zijn de gesprekken die leerplichtambtenaren en jeugdgezondheidszorg (zoals jeugdartsen) samen met scholen voeren om de samenwerking voor het komende schooljaar af te stemmen. Hier zijn geen leerlingen bij aanwezig. Het kan ook kansrijk zijn om, waar passend, ketenpartners uit te nodigen bij gesprekken tussen leerplichtambtenaren en ouders en/of leerlingen. Op dit moment wordt dat nog zelden gedaan. Nauwer contact tussen leerplichtambtenaren en ouder- en kindadviseurs Wanneer een jongere risicovol gedrag vertoont, bijvoorbeeld richting criminaliteit, kan een Intensieve preventieve aanpak (IPA) worden ingezet. Dit is een aanpak die zich richt op vroegtijdig ingrijpen bij risicogedrag, het voorkomen van zwaardere vormen van hulpverlening of strafrechtelijk ingrijpen en het houden of terugvinden van aansluiting bij werk of school. Het is een aanpak die ook door leerplicht en scholen regelmatig wordt voorgesteld. De leerplichtambtenaar kan echter zelf geen IPA inzetten; dit verloopt op scholen namelijk via de ouder- en kindadviseur.

Elke school heeft een ouder- en kindadviseur. Vanuit de leerplicht is er behoefte aan beter contact met de ouder- en kindadviseur om samen te kijken of er een IPA ingezet kan worden bij structureel schoolverzuim. Ook is er behoefte vanuit de leerplicht om zelf de mogelijkheid te hebben om een IPA in te zetten. Om daarbij de processen te stroomlijnen, zou de ouder- en kindadviseur een regiefunctie kunnen vervullen. De rol van de mentor en verzuimcoördinator De mentor heeft op een school een belangrijke rol bij verzuim; die gaat vaak als eerste met een leerling in gesprek over het verzuim. Een goede band van de mentor met zowel de leerling als ouders en voogden is cruciaal om verzuim tegen te gaan. Daarnaast is de verzuimcoördinator een sleutelfiguur op scholen bij verzuim. Zij zijn doorgaans degenen die melding moeten maken van het verzuim en de mentoren aansturen. Daarom is het belangrijk dat verzuimcoördinatoren de meerwaarde van onder andere registratie, meldingen en samenwerking inzien. Ook is het belangrijk dat de verzuimcoördinator mentoren goed aanstuurt op het inzetten van de interventies die bijvoorbeeld door leerplicht worden voorgesteld. Gezien de centrale rol van de verzuimcoördinator is het belangrijk dat die nauw contact heeft met leerplicht.

Een schooldirecteur vertelt in het actieonderzoek positief over een school waarin verzuimcoördinatoren en leerplichtambtenaren elkaar wekelijks spreken. Vaak is de rol van verzuimcoördinator relatief klein en gaat het om een paar uur in de week. Dat maakt het soms lastig een band op te bouwen met ketenpartners. Het aansluiten van zowel leerplicht als verzuimcoördinatoren bij interne zorgstructuren binnen een onderwijsinstelling, kan helpen om elkaar te vinden bij signalen en zorgen. De buurtrechter inzetten op scholen De inzet van buurtrechters op scholen wordt door de werkgroep als kansrijk gezien om risicovol gedrag richting criminaliteit te voorkomen in relatie tot verzuim. Deze gesprekken behandelen thema’s zoals criminaliteit, leerplicht en verzuim. Ze hebben in potentie een sterk preventieve werking, omdat rechters gezaghebbende instanties zijn die indruk kunnen maken op leerlingen. Op dit moment voert de buurtrechter dergelijke gesprekken op scholen vaak vrijwillig. Het is belangrijk om af te wegen wanneer de buurtrechter, Halt, of een andere partij het beste zo’n gesprek kan voeren.

13

2.4 Het vroegtijdig betrekken van ketenpartners Verschillende ketenpartners zijn van mening dat hun expertise effectiever vroegtijdig kan worden ingezet in de ontwikkeling van schoolverzuim en risicovol gedrag. De kansen en de behoeften op dit gebied specificeren we hieronder afzonderlijk voor verschillende ketenpartners. Raad voor de Kinderbescherming De RvdK is op dit moment op verschillende manieren betrokken bij verzuim. De raad is betrokken bij het Integraal Jeugdoverleg (IJO), waarbij ook leerplicht en het OM aansluiten om jeugdzaken te bespreken waarbij een pv is opgemaakt. Daarin wordt gezamenlijk gekeken welke route het best bewandeld kan worden. Ook de zorgmeldingen die bij Veilig Thuis binnenkomen kunnen aanleiding geven voor de RvdK om onderzoek uit te voeren en advies te geven, wanneer er zorgen zijn over de veiligheid van het kind. Om hun rol goed te vervullen, zou de RvdK graag zien dat scholen en leerplichtambtenaren vaker en eerder melding maken van zorgen over de veiligheid van leerlingen die (structureel) schoolverzuimen. Dat is specifiek belangrijk bij leerlingen die risicovol gedrag vertonen richting criminaliteit, omdat de RvdK stelt dat er bij deze jongeren vaak meer speelt in de thuissituatie en veiligheid in het geding is.

De RvdK ziet nog vaak dat er weinig zorgmeldingen worden gedaan bij structureel schoolverzuim en weinig pv’s worden opgemaakt in situaties waarin deze effectief hadden kunnen zijn. De RvdK zegt dat wanneer casussen bij hen binnenkomen, deze al zo problematisch zijn dat ze ambtshalve moeten uitbreiden naar beschermingsonderzoek en dat Ondertoezichtstelling (OTS) nodig is. Als de RvdK eerder betrokken was geweest, had dit mogelijk kunnen worden voorkomen. Daarbij kan het helpen als ketenpartners meer zicht hebben op de positieve effecten van de betrokkenheid van de RvdK. In meerdere stadsdelen is de RvdK begonnen om voorlichting te geven over wat ze kunnen betekenen voor ketenpartners en positieve ervaringen te delen. Een manier om de RvdK vroegtijdiger te betrekken, is door de RvdK laagdrempelig om advies te vragen of te sparren bij twijfel of zorgen over een casus, ook voordat er een pv is opgemaakt. Dat kan anoniem, maar in het kader van transparantie naar ouders en kinderen toe heeft de RvdK de voorkeur voor Triage en Advies. Hierbij kan de RvdK in alle openheid meedenken over een casus en zijn ouders en kinderen op de hoogte van de betrokkenheid van de RvdK. In de praktijk wordt de RvdK nog weinig gevraagd om, al dan niet anoniem, mee te denken. In verschillende situaties kan het relevant zijn om van deze mogelijkheid gebruik te maken, bijvoorbeeld bij complexe casuïstiek.

Complexe casussen zijn bijvoorbeeld casussen waarin er op verschillende leefgebieden problematiek is, of wanneer er zowel veiligheids- als zorgvraagstukken een rol spelen. Denk bijvoorbeeld aan een leerling die depressief is en volledig thuiszit, en bij wie een persoonlijkheidsonderzoek wellicht kan helpen om verder te komen. In zulke gevallen kan de RvdK onderzoek uitvoeren en advies uitbrengen, waarin de informatie en expertise van alle betrokkenen wordt meegewogen en een beter beeld ontstaat van de situatie van de leerling en wat er nodig is. Daarnaast kan aan de RvdK worden gedacht wanneer ketenpartners om wat voor reden dan ook niet verder komen vanuit het vrijwillig kader. Een gedwongen kader kan dan net de ‘stok achter de deur’ zijn die beweging brengt in een casus waarin vrijblijvendheid niet volstaat. Een andere reden voor ketenpartners om de samenwerking met de RvdK te zoeken, is om na een uitspraak van de rechter op de hoogte te blijven en afstemming te zoeken met de ketenpartners uit het gedwongen kader. De RvdK kan bijvoorbeeld helpen om contact te leggen met een gecertificeerde instelling (GI) die na een opgelegde maatregel betrokken is bij de leerling, of bijvoorbeeld een rapportage delen. De samenwerking met ketenpartners wordt door de RvdK sowieso gezocht wanneer zij een onderzoek uitvoeren.

Zo gaan raadsonderzoekers van de RvdK bij schoolverzuimonderzoek in gesprek met iedereen die relevante informatie heeft, waaronder bijvoorbeeld leerplichtambtenaren, scholen, ouders en betrokken hulp- en zorgverleners. Jeugdreclassering en jeugdbescherming Net als de RvdK worden ook de jeugdreclassering en de jeugdbescherming op dit moment nog weinig vroegtijdig betrokken in de aanpak van structureel schoolverzuim. De rol van jeugdbescherming maakt op dit moment een verandering door binnen de ontwikkeling naar het toekomstscenario kind- en gezinsbescherming, dat een meer integrale, mensgerichte en systeemgerichte werkwijze beoogt in de bescherming van kind en gezin. Binnen het toekomstscenario ligt er veel nadruk op integrale samenwerking tussen partijen, waarbij sterk wordt ingezet op het vrijwillig kader en preventie. Binnen deze ontwikkeling gaat de jeugdbescherming binnen Amsterdam over in het samenwerkingsverband Blijvend Veilig, waarin jeugdbescherming, Veilig Thuis en andere partners samenwerken rondom veiligheid. Het vroegtijdig betrekken van jeugdbescherming zal dus binnen het toekomstscenario steeds meer vorm moeten krijgen. Meldingen die worden gedaan over (vermoedens van) huiselijk geweld en kindermishandeling worden dan vanuit Blijvend Veilig opgepakt en waar nodig wordt er bij partners aanvullende expertise gehaald. Op dit moment wordt de jeugdbescherming vaak pas

14

ingezet vanuit een gedwongen kader, na oplegging van een maatregel. Leerplicht heeft de jeugdbescherming uitgenodigd om te vertellen over hun veranderende rol. De jeugdreclassering begeleidt jongeren die een strafbaar feit hebben gepleegd, onder meer om recidive te voorkomen en positieve doelen op te stellen. De twee medewerkers van de jeugdreclassering die aan dit actieonderzoek hebben meegedaan, zeggen dat hun expertise ook van meerwaarde is bij de aanpak van schoolverzuim ter preventie van risicovol gedrag. Zij zijn ertoe opgeleid om systeemgericht te kijken, waarbij het verzuim en de jongere in zijn of haar bredere gezinssysteem worden gezien. Vanuit die brede blik kunnen ze bijvoorbeeld ook iets betekenen voor bijvoorbeeld de broers of zussen van de verzuimende leerling. In het toekomstscenario neemt een dergelijke systeemgerichte benadering een centrale rol in. Een leerplichtambtenaar zou bijvoorbeeld een jeugdreclasseerder mee kunnen nemen op gesprek met een gezin thuis; daarvoor is een pv niet noodzakelijk. Een andere jeugdreclasseerder benadrukt dat een pv tijdig deuren kan openen richting de hulp aan kind en gezin, specifiek wanneer er meerdere problemen tegelijkertijd spelen zoals dat bij de doelgroep van dit actieonderzoek vaak het geval is. Het opmaken van een pv heeft als meerwaarde dat er een dossier wordt opgebouwd waardoor de leerling beter in beeld is.

Halt Halt wordt op dit moment betrokken als een leerling al is begonnen met verzuimen. Daarbij geldt dat de betrokkenheid van Halt vaak ophoudt wanneer de leerling een bepaalde grens aan verzuimuren heeft bereikt; boven die grens wordt de ‘casus’ overgedragen aan het OM. Het komt regelmatig voor dat het verzuim, tegen de tijd dat er melding van wordt gemaakt, intussen zo erg is opgelopen dat de casus naar het OM gaat en Halt daarmee als het ware wordt ‘overgeslagen’. Juist bij leerlingen die risicovol gedrag vertonen richting criminaliteit, zegt Halt dat ze over waardevolle expertise beschikken die die van bijvoorbeeld leerplichtambtenaren aanvult. Zo geeft een Halt-medewerker uit de werkgroep het voorbeeld van een gesprek dat hij had met een leerling die regelmatig verzuimde. Door met deze leerling een vertrouwensband op te bouwen en goed door te vragen, bleek deze leerling via zijn ouders in nauw contact te staan met een crimineel netwerk. Deze informatie was nog niet bekend bij leerplicht, en is relevant in de preventie van risicovol gedrag richting criminaliteit om gepaste hulp in te kunnen zetten.

2.5 Het gelijktijdig of gecombineerd inzetten van zorg en strafrechtelijk kader De MAS maakt het mogelijk om zorg en het strafrechtelijk kader gelijktijdig of gecombineerd in te zetten. Dat betekent bijvoorbeeld dat beide routes parallel aan elkaar bewandeld worden, en elkaar wederzijds beïnvloeden. Om dat op een effectieve manier te doen, zijn een aantal zaken van belang. Die werken we hieronder uit. Afstemming van processen, tempo’s en verwachtingen Verschillende processen vanuit zorg en strafrecht hebben hun eigen tempo. Daardoor kan het zijn dat ketenpartners op elkaar wachten om hun werk goed uit te voeren, wat soms tot vertraging of onbegrip leidt. Dit hangt samen met onderlinge verwachtingen over het effect van elkaars bijdrage. Zo vinden sommige ketenpartners dat de jeugdreclassering na een zitting laat wordt gekoppeld aan een leerling. Vanuit de jeugdreclassering wordt benadrukt dat het tijd kost en dat ketenpartners soms onterecht hoge verwachtingen hebben van wat zij bij een leerling teweeg kunnen brengen. De RvdK wordt door jeugdreclassering graag beter op de hoogte gehouden van de voortgang van het proces na een zitting, ook als de begeleiding niet volgens plan verloopt. Dit heeft de RvdK nodig voor zijn wettelijke taak om regie te houden op de uitvoering van Toezicht en Bescherming (T&B) door jeugdreclassering.

Dit raakt aan een groter thema, namelijk het belang van dossieropbouw, waarbij ketenpartners nieuwe informatie of acties in een casus tijdig delen of melden. Door gedegen dossieropbouw wordt het mogelijk om processen tussen zorg en het strafrechtelijk kader beter af te stemmen, waarbij voortgang of stagnatie in de ene route, de vervolgstappen kan beïnvloeden in de andere route. Een duidelijke en gedragen visie van leerplichtambtenaren Vanuit een aantal ketenpartners uit het strafrecht, was het voor een goed samenspel cruciaal om vanuit leerplicht een duidelijke en gedragen visie te hebben op de inzet van het strafrechtelijk kader van de MAS, of op de handhavende rol van leerplicht. Ze merkten in de praktijk dat leerplichtambtenaren op deze onderwerpen sterk verschilden in visie en werkwijze, waardoor ze het gevoel kregen dat het weinig zin zou hebben om specifiekere thema's te onderzoeken met enkele leerplichtambtenaren. Bij leerplicht was het vaak onvoldoende duidelijk wat de meerwaarde zou (kunnen) zijn van de inzet van het strafrechtelijk kader. Ze twijfelden aan de gewenste effecten van het opmaken van een pv, omdat ze bijvoorbeeld de indruk krijgen dat bij sommige pv's niks of weinig verandert.

15

2.6 Het effectief inzetten van een proces-verbaal Een pv kan een middel zijn om mogelijkheden te openen voor de inzet van en samenwerking met ketenpartners. Op dit moment worden er relatief weinig pv’s opgemaakt in de gemeente Amsterdam in vergelijking met bijvoorbeeld andere gemeenten. Deelnemers uit de werkgroep hebben daar verschillende visies op. Zo zien verschillende leerplichtambtenaren geen probleem in de lage aantallen pv’s en voelen zich daarin gesteund door hun management en hoe de MAS, in hun optiek, is bedoeld. Wat alle deelnemers met elkaar eens zijn, is dat het opmaken van pv’s geen doel op zichzelf is. Een pv moet alleen worden ingezet als het de leerling helpt. De kansen en de behoeften die de werkgroep ziet om pv’s (effectief) in te zetten beschrijven we hieronder. Het OM en de RvdK hebben geen sterke wens om meer pv’s schoolverzuim op te laten maken, maar maken zich zorgen of door scholen wel tijdig gemeld wordt en of er dan ook hulp wordt geboden aan die jongeren. Het OM en de RvdK zien namelijk op jeugdstrafrechtkamers voorbeelden van zaken van jongeren waarbij sprake is van langdurig problematisch schoolverzuim waarbij geen pv is opgemaakt door de leerplichtambtenaar.

Het OM krijgt bij die zaken de indruk dat er in de tussentijd ook geen passende hulp en begeleiding is geboden door de school of de leerplichtambtenaar om de jongere weer naar school te begeleiden. Het OM stelt dat door tijdig een pv op te maken in die gevallen waarbij er sprake is van problematisch schoolverzuim, het probleem eerder inzichtelijk wordt en kan worden geïnvesteerd in terugkeer naar school. Verschil in aantallen en kwaliteit van pv’s De MAS geeft veel ruimte aan leerplichtambtenaren om zelf een afweging te maken om over te gaan tot het opmaken van een pv. In de praktijk leidt dit tot grote onderlinge verschillen tussen leerplichtambtenaren wat betreft de kwaliteit en de aantallen van pv’s. Er zijn verschillende aannames die hierin een rol spelen. Zo bestaat er het beeld dat de MAS in strijd is met het opmaken van pv’s, omdat de MAS sterk inzet op zorg of hulp. Daarbij wordt regelmatig de vergelijking gemaakt met de Strafrechtelijke Aanpak Schoolverzuim (SAS) die aan de MAS voorafging, waarin juist meer nadruk lag op strafrechtelijk kader. Dat kan de indruk wekken dat de MAS weg wil bewegen van het strafrechtelijk kader en in lijn daarmee pv’s. Volgens de MAS kan een pv worden ingezet als er een vermoeden is dat de leerling of ouders verwijtbaar zijn voor het wettelijke schoolverzuim.

Ook bestaat er een aanname dat een pv bedoeld is om het verzuim te stoppen door te straffen. Het OM benadrukt dat dit niet het geval is. Een pv is ervoor bedoeld om de jongere de nodige hulp of bescherming te kunnen bieden. Een andere reden om terughoudend te zijn bij het opmaken van pv’s is de onzekerheid of ze effectief zijn. Inzicht in de effectiviteit van een pv Het is soms lastig te weten wat het effect is van een pv. Die effectiviteit hangt sterk af van de jongere en het verdere samenspel van ketenpartners. Een pv wordt effectiever wanneer de leerling goed in beeld is binnen de keten en het signaal dat de pv geeft, binnen die keten kan worden opgepakt. Het opmaken van een pv kan als een grote tijdsinvestering worden gezien als een leerplichtambtenaar er niet van overtuigd is dat dit leidt tot een betere aanpak van het schoolverzuim. Om het de investering waard te maken en het effect van de pv te vergroten, moet de samenwerking nadat een pv is opgemaakt genoeg ‘lonen'. Dat betekent bijvoorbeeld dat een leerling daardoor tijdige hulp krijgt van ketenpartners en dat het effect hiervan zichtbaar is. Ketenpartners geven daarbij aan dat er realistische verwachtingen moeten zijn over wat iedereen kan betekenen en op welke termijn dat kan.

Omdat die verwachtingen nu soms uiteenlopen, kan de leerplichtambtenaar soms het gevoel krijgen dat er door een pv niks verandert, waardoor die zich gedemotiveerd voelt om in een volgende situatie wederom een pv op te maken. Bijvoorbeeld wachtlijsten bij verschillende ketenpartners maken het lastig om binnen een gewenste termijn de positieve effecten te zien van een pv. Een ‘gewenste termijn’ is bijvoorbeeld de periode waarin de leerling nog leerplichtig is, of binnen het schooljaar waarin het verzuim plaatsvond. Ook zijn er veel situaties waarin een pv niet nodig is. Zo bleek bijvoorbeeld in de bespreking van een concrete casus tijdens de eerste sessie dat deelnemers uit de strafrechtketen zouden adviseren om geen pv op te maken. Door het ineffectief gebruik van pv's kan de motivatie dalen om in de toekomst pv's op te maken, waardoor er kansen worden gemist waarin pv's wél effectief waren geweest. Een bemoeilijkende factor bij het inzicht krijgen in de effectiviteit, is het feit dat de mogelijkheid tot handhaving door leerplicht afloopt na de 18e verjaardag. Dat maakt het moeilijk om te onderzoeken of jongeren nog verzuimen en of een pv zin heeft gehad. Ook op andere manieren kan een jongere van de radar verdwijnen bij een ketenpartner.

Zo is de leerplichtambtenaar bijvoorbeeld vaak niet meer betrokken bij de jongere nadat deze een straf opgelegd heeft gekregen na de opmaak van een pv, totdat leerplicht een nieuwe melding over de leerling binnenkrijgt. Ook hierin zou betere

16

afstemming of terugkoppeling – ook buiten een formele melding – tussen partners van meerwaarde zijn, in dit geval om beter zicht te krijgen op de doorwerking van gemaakte keuzes. Leerplichtambtenaren ondersteunen bij hun afweging Het maken van een afweging om wel of geen pv in te zetten behoeft extra aandacht. Een duidelijkere en gedeelde visie van leerplicht op de inzet van het strafrechtelijk kader in de MAS en de handhavende rol van leerplicht kan individuele leerplichtambtenaren helpen bij hun afweging. Ook kan worden gedacht aan aanvullende ondersteuning op het maken van afwegingen, naast de ondersteuning die er nu al is in de vorm van bijvoorbeeld werkinstructies en intervisie. In de werkgroep bieden de RvdK en OM aan om (anoniem) mee te denken in de visievorming, maar ook om advies te geven of te sparren op het moment dat leerplichtambtenaren bij een concrete casus twijfelen of een pv van meerwaarde is. Om meer inzicht te krijgen in de afwegingen van leerplicht, heeft OM casuïstiek verzameld die vragen oproept over wat de leerplichtambtenaar ertoe heeft bewogen om wel of geen pv op te maken. Zowel OM als leerplicht zien graag dat zo’n uitwisseling een duurzame plek krijgt in het leerproces en kwaliteitsontwikkeling van leerplicht.

Zulke casuïstiek kan op den duur een ‘database’ vormen waarin leerplichtambtenaren kunnen terugkijken om te leren van keuzes die eerder zijn gemaakt, vergelijkbaar met de gedachte achter jurisprudentie in de rechtspraak. Een pv als ingang of stok achter de deur In de werkgroep bestaan verschillende beelden over de mogelijke voor- en nadelen van een pv. Enkele deelnemers denken dat het opmaken van een pv een laatste redmiddel of ‘stok achter de deur’ kan zijn in de begeleiding van leerlingen. Wanneer alle andere interventies niet of onvoldoende effectief zijn gebleken en er binnen het vrijwillige kader geen vooruitgang meer wordt geboekt, blijft de optie bestaan om een pv op te maken. De deelnemer van jeugdreclassering uit de werkgroep zegt dat een pv nieuwe mogelijkheden kan geven om een leerling te helpen. Een pv kan echter pas worden opgemaakt als er sprake is van verwijtbaarheid bij de ouders of de jongere. Soms adviseren zorginstanties om te wachten met het opmaken van een pv omdat er meer speelt bij de jongere, wat eerst moet worden aangepakt. Op dat moment is er goede afstemming nodig tussen betrokken zorg- en hulpverleners en partners uit de strafrechtketen zoals de RvdK en het OM, zodat er niet onnodig lang op elkaar wordt gewacht terwijl de situatie escaleert. De ervaringsdeskundige jongere in de werkgroep waarschuwt voor de mogelijke negatieve werking van een pv.

Het kan door jongeren worden ervaren als een drukmiddel. Bij sommige leerlingen kan dat weliswaar helpen of nodig zijn, maar te veel druk kan ook schadelijk zijn en moet daarom niet te licht worden opgevat. Dit onderstreept het belang van maatwerk, zoals dat binnen de MAS ook een belangrijk uitgangspunt is. Ook moeten organisaties en professionals oppassen om de leerling of het gezin niet te overladen met verschillende hulp- en zorgverlening. Dit is een belangrijk aandachtspunt als je het strafrechtelijk kader en zorg gelijktijdig of gecombineerd inzet. De noodzaak om zorgvuldig om te gaan met pv’s, wordt in de werkgroep breder erkend. Bij ineffectief gebruik kan het bijvoorbeeld vertrouwen van het gezin in de gemeente of overheid schaden of een grote impact hebben op de relaties binnen een gezin. Het gesprek over de effectiviteit van pv’s kan worden verrijkt door onder ketenpartners ook te bespreken wanneer een pv juist niet nodig of zelfs contra-effectief is.

2.7 Conclusie In het actieonderzoek hebben deelnemers inzichten opgedaan over het tegengaan van structureel schoolverzuim om risicovol gedrag richting criminaliteit te voorkomen. Deze inzichten richten zich op de kansen, behoeften en mogelijkheden om (het strafrechtelijk kader van) de MAS effectiever in te zetten en daarin beter samen te werken tussen ketenpartners. Het doel blijft altijd om de leerling zo goed mogelijk te ondersteunen door kind, gezin en school te versterken. Overkoepelend is het daarvoor nodig dat ketenpartners effectief samenwerken. Dit betekent dat ze elkaar kennen, makkelijk kunnen bereiken, snel met elkaar afstemmen, waar nodig informatie delen, en elkaars expertise kennen, waarderen en benutten in een gezamenlijke aanpak van schoolverzuim. Voor een effectiever samenspel liggen er kansen in het vroegtijdig betrekken van ketenpartners, het gelijktijdig of gecombineerd inzetten van zorg en het strafrechtelijk kader, het effectief inzetten van een pv, en het werken aan een sterke band met scholen. Voor het vroegtijdig betrekken van ketenpartners gaat het met name om de RvdK, jeugdbescherming en jeugdreclassering en Halt die nog veel aandacht verdienen.

Hoewel een pv een nog weinig gebruikt middel is om deze partners te betrekken, kan samenwerking met deze partijen ook plaatsvinden door het (anoniem) vragen van advies, meegaan naar gesprekken met een gezin, of vragen om te sparren. Er is hierbij behoefte om elkaars werkwijze en expertise beter te leren kennen, en positieve ervaringen op te bouwen en te delen waarin de meerwaarde van samenwerking duidelijk wordt.

17

Voor het gelijktijdig of gecombineerd inzetten van zorg en het strafrechtelijk kader is er een sterke behoefte om processen vanuit de verschillende routes beter op elkaar af te stemmen en daarin elkaar goed op de hoogte te houden van ontwikkelingen. Het inzetten van een pv kan een middel zijn om beide processen te laten samengaan. Het effectief inzetten van een pv staat of valt met het samenspel tussen ketenpartners. Een sterke band met scholen vereist ten slotte dat ketenpartners in gesprek gaan met scholen over het belang van het registreren en melden van verzuim, zichtbaarder worden op scholen en gezamenlijk en regelmatig optrekken met scholen om de samenwerking af te stemmen.

18

3. Adviezen en aanbevelingen

19

In dit hoofdstuk vertalen we de inzichten en lessen uit het vorige hoofdstuk naar adviezen en aanbevelingen voor organisaties die betrokken zijn bij schoolverzuim. Eerst beschrijven we overkoepelende adviezen en aanbevelingen, om die vervolgens uit te werken per ketenpartner.

3

Adviezen en aanbevelingen

3.1 Overkoepelende adviezen en aanbevelingen 3.1.1 Verbreed de focus, maar houd scherp oog op de doelgroep De oorspronkelijke aanleiding van het onderzoek en de daaruit voortgekomen onderzoeksvragen waren gericht op het effectief inzetten van de MAS. Daarin kwam de vroegtijdige inzet van de RvdK en jeugdreclassering en het inzetten van een pv vaak aan de orde. Gaandeweg het onderzoek heeft de focus zich (verder) verbreed naar het effectieve samenspel tussen ketenpartners. Voorafgaand aan de vraag naar pv’s en de rol van RvdK en jeugdreclassering ligt namelijk de uitdaging om op zo’n manier samenwerken dat wanneer een pv wordt ingezet, dat effectief is omdat de leerling vervolgens passende hulp ontvangt. Dat is de reden waarom er steeds meer nadruk kwam te liggen op een effectief samenspel tussen ketenpartners. Een pv kan immers pas effectief zijn wanneer ketenpartners goed kunnen samenwerken en weten wanneer en waarom ze elkaar wel of niet nodig hebben. Het gaandeweg aanpassen van de focus, vragen of benadering van het onderzoek is typerend voor actieonderzoek. Actieonderzoek is immers een flexibele en adaptieve vorm van onderzoek waarbij inzichten en lessen die gaandeweg worden opgedaan door deelnemers leiden tot een aanpassing van het oorspronkelijke plan. Waar achteraf gezien meer op had kunnen worden gestuurd, was het scherp voor ogen blijven houden van de doelgroep.