Bijlage 1. Beleidsnotitie BENG AMS
Tekst van het document
Notitie implementatie aangescherpte BENG voor nieuwbouwwoningen in Amsterdam Versie 2.0 (t.b.v. B&W 18 januari 2022) 22 december 2021
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 2 van 39
Inhoud 1.
Inleiding .................................................................................................................................3
2
Haalbaarheid..........................................................................................................................6 2.1
Juridische haalbaarheid (onder de Omgevingswet).........................................................6
2.2
Technische haalbaarheid en uitvoerbaarheid in de praktijk .............................................7
2.3
Impact stedenbouwkundige kwaliteit .............................................................................8
2.4.
Financiële haalbaarheid ................................................................................................12
3.
Communicatie en consultatie ...............................................................................................16
4.
Conclusies en voorstel .........................................................................................................20 4.1 Conclusies ...........................................................................................................................20 4.2 Voorstel Aangescherpte BENG-eisen in Amsterdam voor woningbouw als onderdeel van Omgevingsplan ........................................................................................................................21 4.3 Voorstel Overgangsregeling, Uitzonderingsregeling en algemene regels ............................22 4.4 Voorstel financiële regeling voor sociale woningbouw.........................................................23
5.
Planning implementatietraject .............................................................................................24
Bijlage 1
CO2 reductie woningen ............................................................................................25
Bijlage 2
Energiezuinigheidswaarden......................................................................................26
Bijlage 3
Voorbeelden maatregelen ter illustratie....................................................................32
Bijlage 4
Verslag Commissie Ruimtelijke kwaliteit...................................................................32
Bijlage 5
Uitzonderingsregeling BENG AMS ............................................................................33
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 3 van 39
1. Inleiding Tot 1 januari 2021 had Amsterdam een scherpere energieprestatienorm voor nieuwbouw woningen dan de landelijke norm (EPC < 0,2 in plaats van EPC < 0,4). Vanaf 1 januari 2021 bestaat er landelijk een nieuwe regeling: BENG (Bijna Energie Neutrale Gebouwen) waar nieuwe gebouwen (woningen, kantoren en overige utiliteit) aan moeten voldoen. Amsterdam wilde de scherpere EPC norm vertalen in scherpere BENG-eisen. Daarvoor is in 2020 een ontwerp voor wijziging van de Bouwverordening ter inzage gelegd. Door het ontbreken van juridische grondslag is deze wijziging niet vastgesteld. De landelijke BENG is aanzienlijk minder ambitieus voor woningen dan de EPC norm die in Amsterdam van toepassing was. Met het vaststellen van de Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal 2050 heeft de gemeenteraad in april 2020 aangegeven naar ambitieuzere eisen te willen dan er landelijk gelden. In de Routekaart is aangegeven dat er maar één moment is om de nieuwbouw in de stad de kwaliteit te geven die nodig is en dat is als deze wordt gebouwd. De opgave om CO2 te reduceren in de bestaande stad is al groot genoeg. Het mag niet zo zijn dat deze opgave nog groter wordt door nieuwe gebouwen. De Amsterdamse lijn op het gebied van energieneutraal bouwen wordt gecontinueerd. Amsterdam loopt steeds een stap voor op wat landelijke wetgeving eist.
In de toekomst wordt uitsluitend energieneutraal gebouwd: goed geïsoleerd, voorzien van zonnepanelen en aangesloten op een duurzame warmtebron.
Fasering aangescherpte BENG-eisen in Amsterdam (BENG AMS) in Routekaart. De landelijke BENG levert een te beperkte bijdrage aan de CO2 doelstellingen van Amsterdam. Aangescherpte BENG-eisen zijn nodig om die doelstellingen te halen. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (1 juli 2022) ontstaat de juridische grondslag om lokaal scherpere eisen te stellen. Amsterdam gaat daar gebruik van maken. Door het ontbreken van deze juridische
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 4 van 39
grondslag was dit niet eerder mogelijk . In navolging van de Routekaart wordt eerst voor woningbouw een aangescherpte BENG in Amsterdam vastgesteld. Daarna volgen kantoren en overige utiliteitsbouw. In deze notitie wordt verstaan onder BENG AMS de aangescherpte BENGeisen in Amsterdam. Er wordt in deze notitie alleen ingegaan op BENG AMS voor nieuwbouwwoningen. De BENG AMS voor kantoren en overige utiliteit wordt later in de besluitvorming gebracht. Daarvoor wordt een separaat spoor bewandeld. Daarbij worden ook de ervaringen uit BENG AMS voor woningbouw gebruikt. Met BENG AMS wordt een volgende stap gezet in de uitvoering van de energietransitie en benodigde CO2 reductie. In de komende 10 jaar worden in Amsterdam gemiddeld 7.500 woningen per jaar gebouwd. Als 75.000 woningen gebouwd zijn wordt met BENG AMS (ten opzichte van de landelijke BENG) een verminderde CO2-uitstoot voorzien van 37.500 ton per jaar. Op een emissie van circa 5.500.000 ton per jaar in Amsterdam is dat circa 0,7%. In bijlage 1 is een berekening opgenomen. Uit de Klimaatrapportage 2021 blijkt dat Amsterdam achterblijft bij het realiseren van de CO2 doelstellingen. Alle voorgenomen maatregelen maar ook extra maatregelen zijn noodzakelijk om de ambities van de stad te halen.
Afbeelding 1: CO2-uitstoot in Amsterdam. Doelstelling BENG AMS De doelstelling van BENG AMS is de ontwikkeling van realistische/uitvoerbare BENG-eisen die enerzijds bijdragen aan de ambities op het gebied van duurzaamheid (reductie CO2 emissies) en anderzijds aan de ambities ten aanzien van woningbouw.
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 5 van 39
Werkwijze Er is de afgelopen jaren onderzocht of de BENG AMS haalbaar en uitvoerbaar is. Dit wordt in hoofdstuk 2 nader toegelicht. Ook is er uitgebreid afgestemd met externe en interne stakeholders. De signalen die hieruit zijn voortgekomen zijn betrokken in de afwegingen en hebben geleid tot een aanpassing van het oorspronkelijke voorstel (zomer 2020), aangevuld met een uitzonderings- en overgangsregeling en financiële regeling voor sociale woningbouw. De wijze van communicatie en consultatie is omschreven in hoofdstuk 3. Deze notitie wordt afgerond met een concluderend hoofdstuk met daarin een actueel voorstel voor BENG AMS (incl. concrete eisen, uitzonderings- en overgangsregeling, algemene regels en een financiële regeling voor sociale woningbouw) en een hoofdstuk met de planning van het implementatietraject. Toelichting BENG De BENG is opgenomen in een landelijke regeling (Bouwbesluit). En is de opvolger van EPC (energieprestatiecoëfficiënt). Het grootste verschil zit er in dat de EPC een gewogen coëfficiënt was: slechte isolatie kon bijvoorbeeld gecompenseerd worden door toepassing van veel zonnepanelen. De BENG bestaat uit 3 categorieën waar aan voldaan moet worden. In onderstaande afbeelding zijn deze toegelicht.
De wetgever wil daarmee bereiken dat er een goed casco wordt gebouwd én het energieverbruik zo laag mogelijk is én dat er zoveel mogelijk hernieuwbare energie wordt gebruikt.
Afbeelding 2: toelichting 3 verschillende BENG-waarden
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 6 van 39
2
Haalbaarheid
2.1
Juridische haalbaarheid (onder de Omgevingswet)
In Amsterdam werd in 2019 en 2020 bij vergunningverlening een scherpere EPC-eis (0,2) gehanteerd dan de landelijke eis (0,4). Dit was mogelijk op grond van de Crisis- en herstelwet. Met inwerkingtreding van de eisen voor Bijna energieneutrale gebouwen (BENG) in het Bouwbesluit 2012 eindigde per 1 januari 2021 deze mogelijkheid om aangescherpte eisen te stellen. De Omgevingswet (Ow) biedt de mogelijkheid weer om lokaal scherpere energieprestaties af te kunnen dwingen. De Ow treedt naar verwachting inwerking op 1 juli 2022. De Omgevingswet voorziet in meerdere mogelijkheden waaronder een omgevingsplan met maatwerkregels die voorzien in een aangescherpte BENG. BENG is in Amsterdam als een pilot aangemerkt om te onderzoeken hoe nieuw beleid goed kan worden geïmplementeerd in het Omgevingsplan. Omgevingsplan In het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) zijn de eisen voor BENG vastgelegd. De Omgevingswet biedt in samenhang met het Bbl ruimte voor het opnemen van maatwerkregels door gemeenten in het omgevingsplan voor aangescherpte eisen ten aanzien van duurzaamheid, zoals1. Energieprestatie nieuwbouw (artikel 2.3, 4.7 en 4.150 Bbl) Milieuprestatie nieuwbouw (artikel 2.3 4.7 en 4.160 Bbl) Bruikbaarheid bouwwerk nieuwbouw (artikel 4.161 Bbl) BENG AMS kan als maatwerkregel worden opgenomen in het Omgevingsplan als onderdeel van de basisregels voor de hele stad.
Daarnaast bestaat de mogelijkheid om per gebied scherpere eisen op te nemen. Ook is het mogelijk om voor een aantal situaties een uitzonderings-, overgangsregeling of algemene regels te ontwikkelen. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt bepaald dat er één gemeente dekkend Omgevingsplan is. De implementatie hiervan wordt per 1 juli 2022 voorzien. Hierin is aangegeven in welke gebieden welke activiteiten nodig zijn en hierin worden basisregels, omgevingswaarden, maatwerk- en beoordelingsregels opgenomen. In Amsterdam wordt op diverse terreinen gewerkt aan basisregels. Het toetsingskader dient integraal en weloverwogen tot stand te komen, zodat er geen tegenstrijdigheid in regels kan ontstaan Conclusie
1 https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/regelgeving/stelsel-omgevingswet/tekst-toelichting-
omgevingswet-amvb/
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 7 van 39
Zodra de Omgevingswet in werking is getreden is er een juridische grondslag voor het opnemen van aangescherpte BENG-eisen in het Omgevingsplan. Voor enkele specifieke omstandigheden is het mogelijk uitzonderings- en overgangsregels en algemene regels te ontwikkelen. Aanbevelingen Volg actuele ontwikkelingen op gebied van Crisis- en herstelwet en Omgevingswet zorgvuldig en anticipeer hier in de voorbereiding van de besluitvorming op. Bouwregels moeten zo worden opgesteld dat deze goed toetsbaar en handhaafbaar zijn door de vergunningverleners. Daarom is het aan te raden om nader uitwerking van overgangs- en uitzonderingsregels en algemene regels met de OD NZKG op te stellen.
2.2
Technische haalbaarheid en uitvoerbaarheid in de praktijk
Aanpak In 2019 is gestart met het onderzoek naar het omzetten van de destijds in Amsterdam geldende EPC van 0,2 in de BENG-systematiek. Daarvoor is onder andere aan de hand van verschillende standaard gebouwtypologieën onderzocht of deze kunnen voldoen aan een BENG AMS (versie zomer 2020). In 2020 en 2021 zijn deze onderzoeken verder verdiept en om een beeld te krijgen of een aangescherpte BENG in Amsterdam voor nieuwbouw woningen haalbaar is, zijn resultaten in de gebiedsontwikkeling en aanvragen van vergunningen geanalyseerd. Onderzocht is welke EPC- en BENG-waarden in gebeidsontwikkeling (2019 – heden) en vergunningaanvragen (in 2020-2021) zijn behaald. Een uitgebreide toelichting is opgenomen in bijlage 2. Gebiedsontwikkeling Uit de analyse blijkt dat er over de gehele linie betere waarden worden gehaald (dan de voorgestelde eisen BENG AMS) en kan de conclusie worden getrokken dat BENG AMS realistisch is. Er zijn meerdere tenders geweest waarbij woongebouwen energieneutraal of zelfs energieleverend zijn. Uit deze analyse blijkt dat duurzaam bouwen met aangescherpte energieprestatie eisen voor woningbouw kan. Vergunningaanvragen Voor vergunningaanvragen voor woningen in de periode 2020-2021 gold dat een EPC van 0,2 gehaald moest worden als minimum waarde. Uit de monitoring blijkt dat in 99,9% van de gevallen deze EPC van 0,2 gehaald is.
Wel blijkt dat de EPC grens vaak maar net bereikt wordt. Vanaf 1 januari 2021 bestaat de EPC-norm van 0,2 niet meer, maar alleen de minder scherpe landelijke BENG (vergelijkbaar met EPC 0,4). Uit de monitoring blijkt duidelijk dat 100% van de woningen de landelijke BENG1 (65), BENG2 (50) en BENG3 (40) eisen behaalt. Het percentage vergunningaanvragen voor woningbouw in Amsterdam dat vrijwillig de aangescherpte BENG1 (60) haalt is 53%, de aangescherpte BENG2 (20) 5% en de aangescherpte BENG3 (70) 42%. Technische maatregelen benodigd voor BENG Om de aangescherpte BENG in Amsterdam te kunnen halen zijn technische maatregelen nodig. Dit zijn maatregelen die al veel in Amsterdam worden ingezet. De technische ontwikkelingen op het gebied van energieneutraal bouwen gaan hard.
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 8 van 39
Er zijn veel maatregelen die technisch uitvoerbaar zijn. Te denken valt aan hogere isolatiewaarde casco, kierdichtheid, douchewarmteterugwinning, triple glas enz. Maar ook het inzetten van gebouw overstijgende maatregelen zoals bijvoorbeeld een 5e generatie bronnennet, laag temperatuur warmtenet, datawarmte of WKO. Effect van de maatregel verschilt per gebouw en locatie. Door vroegtijdig een adviseur energieneutraal bouwen bij zowel het ontwerp als vanuit de gemeente te betrekken kunnen in overleg de effectiefste maatregelen gevonden worden. Zo kan vroegtijdig in het ontwerpproces in beeld gebracht worden met welke condities rekening kan worden gehouden en welke maatregelen het meeste effect hebben en kunnen ontwikkel- en bouwkosten worden beperkt. Conclusies Vanuit technische haalbaarheid is gebleken dat er veel kan. Uit de monitoring van de gebiedsontwikkeling en vergunningaanvragen blijkt dat de EPC 0,2 gehaald wordt. Omdat de BENG AMS een vertaling hiervan is kan geconcludeerd worden dat deze technisch haalbaar en uitvoerbaar is. Ook is een groot aantal projecten getoetst en ook hieruit blijkt dat het overgrote deel voldoet aan de BENG AMS. Conclusie is dat de voorgenomen BENG-eisen voor nieuwbouw woningen in Amsterdam technisch haalbaar zijn. Zie bijlage 2.
Aanbevelingen Besteedt vroegtijdig in het ontwerpproces aandacht aan de juiste condities en technische maatregelen. Betrek hiervoor tijdig een adviseur energieneutraal/duurzaam bouwen. Pas bij nieuwbouw laagtemperatuur warmte voorzieningen toe. De aansluitplicht op het warmtenet van de Diemercentrale zorgt namelijk voor een slechtere BENG3-waarde. Gebleken is dat gevolgen van de rekenmethodiek op kleine wooneenheden (studentenhuisvesting en sociale woningbouw) groot is. Standaard wordt in de rekenmethodiek uitgegaan van 4 bewoners per woning, terwijl dat in Amsterdam in kleine woningen zelden het geval is. Er wordt bij de makers van de rekenmethodiek aangedrongen op een aanpassing zodat de methodiek beter aansluit bij de praktijk. Kennis en ervaring met energieneutraal bouwen en de nieuwe BENG-systematiek kan nog verder worden ontwikkeld.
2.3
Impact stedenbouwkundige kwaliteit
De BENG AMS kan stedenbouwkundige en architectonische consequenties hebben. Aandachtspunten zijn bijvoorbeeld dat er geen gevels gaan ontstaan die alleen bestaan uit zonnepanelen of dusdanig kleine ramen dat de woonkwaliteit er op achter uit gaat. De effecten van de BENG AMS op stedenbouw en architectuur is onderzocht in een samenwerking tussen BENG-specialisten en stedenbouwkundigen. De uitkomsten zijn besproken met de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK) Er is zowel op gebieds-, blok- als gebouwniveau gekeken naar mogelijke gevolgen.
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 9 van 39
Daarbij is gekeken naar de benodigde stedenbouwkundige kwaliteit / uitgangspunten zoals de open/dicht verhouding, verschillende vormen van gebouwen, mogelijkheden voor verschillende woninggroottes en manieren om daklandschappen in te richten met zonnepanelen én groen of recreatie. Een viertal representatieve gebouwen voor Amsterdam zijn doorgerekend op basis van de BENG AMS om te kijken hoe de samenhang is.
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 10 van 39
Conclusies Uit die studie komen een aantal conclusies, die zijn samen te vatten als ‘ja, mits’: 1. Verschillende vormen van bouwblokken blijven mogelijk zolang de isolatie en het glas op orde zijn (lage BENG1). 2. Een hoge open/dicht verhouding van de gevel blijft mogelijk mits drievoudig glas met een goede zon werende factor (ZTA) wordt gebruikt. (BENG 1 en 2) 3. Het is mogelijk om veel kleine appartementen in één gebouw te plaatsen mits ze zijn voorzien van een douche warmte terugwinning én zijn aangesloten op een warmtevoorziening met een lage CO2-uitstoot. 4. Het is mogelijk om zonnepanelen en een groen dak te combineren, mits het gebouw een goede compositie heeft van hogere en lagere blokken, het is aangesloten op een warmtevoorziening met een lage CO2-uitstoot en eventueel een zonnepanelen kroon (PV-kroon) heeft. Een PV kroon is een aantal verdiepingen boven de bovenste verdieping met alleen zonnepanelen. In het Omgevingsplan kunnen duidelijke regels worden opgenomen onder welke condities PV-kronen gemaakt kunnen worden. 5. Alzijdig ontwerpen kan mits de compositie van het gebouw maar zo is samengesteld dat de lagere daken aan de zuidkant liggen in verband met het voorkomen van schaduw op de zonnepanelen. Door uit te gaan van de hierboven genoemde punten ontstaat een gebouw dat robuust inzetbaar is.
Een dergelijk ontwerp kan worden gevuld met diverse woonprogramma’s en naar believen van de architect of stedenbouwkundige worden ontworpen én tegelijk voldoen aan de BENG AMS. Het advies voor de modellering van bouwmassa’s is het toepassen van een ensemble van hoogmidden-, en laagbouw. Aandachtspunt is dat op het daklandschap ook ruimte nodig is voor technische installaties, groene daken, tuinen. Daarnaast is de toepassing van PV kronen maatwerk per locatie.
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 11 van 39
De ‘mitsen’ geven al aan dat niet alles kan. Om een goede score op de BENG AMS te halen en de stedenbouwkundige opzet goed te krijgen is een warmtevoorziening met een lage CO2-uitstoot essentieel. Dit is aan de zuid en oost kant van de stad nog niet op orde bij het warmtenet van de Diemercentrale. Dit vraagt om het continueren van het beleid om nieuwbouw alleen op laag temperatuur aan te sluiten. Bij een aansluiting op een warmtevoorziening zonder een lage CO2uitstoot is het niet mogelijk om én veel kleine appartementen te realiseren in een solitaire toren én ook voldoende open te ontwerpen. Verder maakt het projectbudget het niet altijd mogelijk om triple glas of douchewaterterugwinning toe te passen. Dit kan ten koste gaan van andere aspecten. Een uitzonderingsregeling of een subsidieregeling kan hiervoor uitkomst bieden. De studie geeft aan dat de kwaliteit van de warmtevoorziening gevolgen heeft voor andere ambities, omdat er meer ruimte voor zonnepanelen nodig is. Als de warmtevoorziening geen lage CO2-uitstoot heeft , zal óf extra inzet nodig zijn qua warmtevoorziening óf programma, óf groene dak, óf open /dicht verhouding óf de BENG ambitie moeten worden aangepast. Deze keuzevrijheid is locatie specifiek. Bij de verankering van de BENG AMS in het Omgevingsplan moet er aandacht voor zijn dat andere ambities ook realiseerbaar blijven.
Met name de conclusies over de compositie van de vorm van het gebouw, de kwaliteit van het warmtenet en ook de beschaduwing geven aan hoe belangrijk het is om deze vroeg in het planvormingsproces mee te nemen. Later in de besluitvormingsketen zijn de keuzeopties kleiner en de kans groter dat een ambitie niet kan worden gehaald. Uit de sessies met stedenbouwkundigen en CRK is gebleken dat in een robuust ontwerpproces waarin zowel architectonische als andere eisen, zoals klimaatadaptatie, natuur en BENG AMS goed meegenomen worden in de meeste gevallen een kwalitatief goed ontwerp mogelijk is. Aanbevelingen - Het bovenstaande onderzoek verdiepen als vervolg op de eerdere verkenning om goed beeld te krijgen waar de grens ligt met wat nog wel en wat niet meer kan, keuzeknoppen in beeld brengen en een checklist voor stedenbouwkundigen op te stellen. - Onderzoeken welke keuzes voor de hand liggen als niet alle ambities kunnen worden verwezenlijkt. - Kennisontwikkeling om kennis op maatregelen voor energieneutrale gebouwen te versterken, bijvoorbeeld door het opzetten van een Kennistafel ‘BENG en Stedenbouw’ waar 3-4 keer per jaar de ontwikkelingen op dit gebied worden doorgesproken. - Goede voorlichting geven over ambities Amsterdam ten aanzien van gebiedsontwikkeling en technische mogelijkheden. - Werken aan integrale energieplannen per gebied.
- Voorwaarden creëren in regels Omgevingsplan, beeldkwaliteitsplan/welstandskader om PV-kroon mogelijk te maken. Dit is maatwerk per locatie. - Continueren van het beleid om nieuwbouw alleen op laag temperatuur aan te sluiten. - In de overgangs- en uitzonderingsregelingen in het Omgevingsplan voldoende flexibiliteit inbouwen voor gebouwen die worden aangesloten op warmtevoorziening zonder een lage CO2-uitstoot.
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 12 van 39
2.4. Financiële haalbaarheid Zoals in de doelstelling is aangegeven is het uitgangspunt dat de BENG AMS realistisch en uitvoerbaar is en niet alleen bijdraagt aan de ambities op het gebied van duurzaamheid (reductie CO2 emissies) maar ook de ambities ten aanzien van woningbouw niet in de weg staat. Financiële gevolgen omzetting landelijke EPC (0,4) naar BENG en TO-juli per 1-1-2021 Door de landelijke omzetting van EPC naar de BENG-systematiek (en TO-juli) zijn er kosten verschuivingen waarneembaar. Dit is grotendeels toe te schrijven aan de hogere eisen in de landelijke BENG om oververhitting van de woning in de zomer tegen te gaan (TO-juli eis van de NTA 8800). Het kostenverschil zit in de kosten voor koeling. Deze liggen rond de 1.000 euro per woning indien wordt gekozen voor bouwkundige aanpassingen (overstekken, buitenzonwering etc.). Dit is niet altijd afdoende om aan de TO-juli eis te voldoen en dan zijn aanvullende maatregelen op gebied van koeling nodig. Daarvan liggen de kosten op circa 1.250 euro per woning. De kosten voor koeling (hybride WKO en stadswarmte) zijn gebaseerd op recente aanbiedingen. Financiële gevolgen landelijke BENG en TO-juli naar BENG AMS (voor de stichtingskosten en woonlasten van nieuwbouwwoningen) Om de BENG AMS te halen zijn meer maatregelen nodig dan voor het halen van de landelijke BENG en TO juli. Dit leidt ook tot hogere kosten.
Dit heeft financiële consequenties voor de stichtingskosten. De stichtingskosten kunnen verschillen per situatie want deze worden grotendeels bepaald door: de duurzaamheid van de warmtevoorziening (een warmtevoorziening met een zeer lage CO2-uitstoot leidt tot minder aanvullende maatregelen en dus tot lagere kosten) de grootte van de woning (kleine woningen hebben een relatief grote warmtelast (douchewater) de gewenste ruimtelijke kwaliteit zoals transparantie van de gevel en daktuinen. De meerkosten die er zijn om de BENG AMS te halen ten opzichte van de landelijke BENG (en TOjuli) zitten in een verbeterd isolatiepakket met triple glas, douchewarmteterugwinning en zonnepanelen. Grofweg is het verschil in stichtingskosten tussen de wettelijke/landelijk BENG (en TO-juli) eisen en BENG AMS 1.500 - 2.500 euro per woning (uitgaande van 65m2 gebruiksoppervlakte (GO)). De meerkosten zijn afhankelijk van de woninggrootte, de energieprestatie en de gekozen technische maatregelen. Indien de norm behaald wordt met een lichte verbetering van het isolatiepakket en de toepassing van zonnepanelen liggen de kosten op ca 1.500 euro bij een woning van 65m2. Bij kleinere woningen (30m2 GO) zijn deze kosten lager en liggen tussen de 500 – 2.000 euro per woning. De kosten van de isolatie en triple glas zijn gebaseerd op aannemersprijzen maart 2021.
De kosten van de installaties (douche wtw, zonnepanelen) op basis van gangbare inkoopprijzen 2021 uit aanbestedingen. De meerkosten zijn expliciet berekend en afgestemd met TAG. Financiële gevolgen BENG AMS i.p.v. EPC 0,2
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 13 van 39
De kostenverhoging tussen de BENG AMS en de in 2019 en 2020 in Amsterdam geldende EPC 0,2 is met name ingegeven door de landelijke invoering van de TO-juli en wordt niet veroorzaakt door de aanscherping van BENG in Amsterdam. De genormeerde stichtingskosten zijn door de omzetting van EPC 0,2 naar de minder strenge landelijke BENG nauwelijks veranderd. Samengevat - Meerkosten door invoering van BENG NL (en TO-juli) liggen rond de 1.000 euro (tot 1.250 euro) per woning - Meerkosten BENG AMS ten opzichte van landelijke BENG (en TO-juli) liggen tussen de 500 en 2500 euro per woning. - Meerkosten BENG AMS ten opzichte van in 2019 en 2020 in Amsterdam geldende EPC 0,2 zijn er nauwelijks. Een positief gevolg van aangescherpte BENG eisen is een potentiële daling van de energielasten, bij vergelijkbaar verbruik, door betere isolatie en meer zonnepanelen. Daar staat tegenover dat in veel gevallen bij de invoering van de BENG de kosten zijn gestegen wegens vastrecht voor koude, vanwege de hogere TO-juli eis. Met andere woorden, het streven is om de woonlasten gelijk te houden t.o.v. de EPC 0,2. Effecten Voor de verschillende werkwijzen en segmenten heeft het toenemen van de stichtingskosten de volgende effecten: Tenders (ca 30% van de bouwproductie): In tenders voor gronduitgifte worden duurzaamheidsprestaties ‘open’ uitgevraagd.
Dat houdt in dat inschrijvende partijen zelf de prestatie op een uitgevraagd thema kunnen formuleren. Uiteraard geldt de EPC 0,2 als ondergrens en wordt er gestuurd op de gepubliceerde voorgenomen waarden voor de aangescherpte BENG voor nieuwbouw woningen in Amsterdam. Er wordt gerekend met de genormeerde stichtingskosten. Dus de vigerende publiekrechtelijke prestatie is maatgevend voor het kostenniveau. Op het moment dat de aangescherpte BENG in het omgevingsplan wordt opgenomen, wordt dat verwerkt in de stichtingskosten. Verwacht jaarlijks effect: 2500 woningen per jaar x gemiddeld € 2000 /woning = ca €5 miljoen. Transformatie / 1:1 (ca 70% van de productie, incl. sociale woningbouw) Bij transformatie worden met partijen privaatrechtelijke afspraken gemaakt op basis van vrijwilligheid. Daarin kunnen ook afspraken gemaakt worden over bijvoorbeeld energiemaatregelen en het aantal woningen. De gemeente kan wegens art 122 uit het Bouwbesluit geen hogere eisen stellen. In dit geval hanteert TAG de genormeerde stichtingskosten op basis van de vigerende publiekrechtelijke prestatie. Op het moment dat de aangescherpte BENG in het omgevingsplan wordt opgenomen, wordt dat verwerkt in de stichtingskosten. Verwacht jaarlijks effect: 5000 woningen (minus aandeel sociaal= 2500 woningen) x gemiddeld € 2000 euro/woning = ca €5 miljoen. Sociale woningbouw en studentenhuisvesting
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 14 van 39
Voor sociale woningbouw en studentenhuisvesting is in de Samenwerkingsafspraken 2020-2023 een vaste lage grondprijs afgesproken. Daarnaast zijn in de Samenwerkingsafspraken voor nieuwbouw GEEN aanvullende prestaties voor duurzaamheid opgenomen, behoudens natuurinclusief bouwen. De grondprijs voor sociale woningbouw kan niet worden verlaagd en compensatie via de grondexploitatie is ook niet mogelijk, wegens het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Verwacht maximaal jaarlijks effect: 2.500 woningen x gemiddeld € 2000 euro/woning = ca €5 miljoen. De implementatie van de aangescherpte BENG voor woningbouw wordt voorzien op 1 januari 2023. Voor de periode vanaf 2024 worden nieuwe Samenwerkingsafspraken gemaakt met de woningcorporaties. Relatie met warmtevoorziening Er is een relatie tussen de kosten die moeten worden gemaakt voor de BENG AMS en de kwaliteit van de warmtevoorziening waar op wordt aangesloten. Bij bepaalde ontwikkelingen, zoals het Strandeiland, is er maar weinig extra nodig om de BENG AMS te halen. Maar bij een warmtevoorziening zonder lage CO2-uitstoot (zoals bijvoorbeeld dat van de Diemercentrale), zijn hogere investeringen nodig om de aangescherpte BENG3 te halen. De kosten voor een warmte/ koude-aansluiting zijn (grotendeels) verwerkt in de genormeerde stichtingskosten.
Bij een warmtevoorziening met lage CO2-uitstoot, zijn daarom de extra benodigde investeringen nihil. Het gemeentelijk beleid is dat nieuwbouw op laag temperatuur warmte wordt aangesloten. Conclusies Los van de continuering van de Amsterdamse ambities (en een aangescherpte BENG) heeft de landelijke omzetting van EPC naar BENG (en TO-juli) financiële consequenties voor de bouwkosten (maximaal 2500 euro per woning) en daarmee voor de grondprijs. Door het treffen van verduurzamingsmaatregelen dalen wel de woonlasten. Net als alle andere duurzaamheidsprogramma's worden de financiële gevolgen meegenomen in de meerjarenprognoses van de grondexploitatie. De financiële gevolgen op de grondexploitaties hangt af van of en in welke mate sprake zal zijn van dalende grondprijzen. Wanneer de BENG AMS een publiekrechtelijke grondslag krijgt via het omgevingsplan is er een jaarlijks financieel effect van ca €15 miljoen. Voor de vrije sector woningen (koop en middeldure huur) leidt dit tot effecten in de grondexploitaties en het vereveningsfonds (VEF). In totaal wordt voorzien dat het jaarlijks negatief effect op bestedingsruimte in het VEF ca. €10 miljoen is (ten opzichte van de huidige landelijke BENG kaders). Dit wordt overigens minder als de landelijke BENG aangescherpt wordt. De financiële effecten voor de sociale woningbouw bedragen maximaal €5 miljoen.
In de huidige werkwijze, zijn deze financiële lasten voor de woningcorporaties. De hogere investeringskosten leiden tot lagere woonlasten en een verbeterd leefmilieu voor de huurders. Juridisch is het alleen mogelijk een hogere huur uit te ruilen tegen lagere woonlasten bij nul-op-de-meter woningen en in de vrije sector. Ook voor studentenhuisvesting geldt de huurmaximalisatie en kunnen meerkosten niet aan huurders doorberekend worden. Aanbevelingen
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 15 van 39
In blijven zetten op verduurzamen warmtesystemen (datawarmte, WKO, stadswarmte) en koeling op zowel gebouwniveau als gebiedsniveau. Continueren beleid dat nieuwbouw op laag temperatuur wordt aangesloten. In Noord en Nieuw West het bestaande warmtenet waar mogelijk verrijken met een koude oplossing. BENG AMS en integraal duurzaamheidsbeleid (Circulaire bouw, klimaatadaptatie (hittebestendigheid) en Hemelwaterverordening betrekken in het proces voor de nieuwe samenwerkingsafspraken met de woningcorporaties voor na 2023. Gecombineerde werksessie organiseren met stedenbouwkundigen en TAG over grondprijsbepaling en aanpak op basis van het gezamenlijk opgestelde kostenmodel. (Tijdelijke) uitzonderingsregeling en/of overgangsregeling maken in Omgevingsplan voor warmtenet gebied Diemercentrale en/of het continueren afwijking aansluitplicht door het vaststellen van warmteplannen. Financiële regeling ontwikkelen voor sociale woningbouw.
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 16 van 39
3.
Communicatie en consultatie
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op welke communicatie en marktconsultatie er de afgelopen twee jaar heeft plaatsgevonden in het kader van de voorbereiding van een aangescherpte BENG voor nieuwbouw woningen in Amsterdam.. Geschiedenis BENG AMS - In het Coalitie-akkoord (2018) en de Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal (Gemeenteraad, april 2020) heeft de gemeente de ambitie uitgesproken voor aangescherpte BENG-eisen. - In juni 2020 is de landelijke rekenmethodiek voor BENG vrijgegeven. - Van 24 augustus tot en met 21 september 2020 heeft een ontwerp wijzigingsverordening Bouwverordening Amsterdam ter inzage gelegen met aangescherpte BENG-eisen voor woningbouw. - Op 8 september 2020 is een webinar gehouden met circa 400 deelnemers (voornamelijk ontwikkelende partijen uit Amsterdam en omgeving, architecten en stedenbouwkundigen) - Er zijn 1o zienswijzen ingediend en enkele adviezen van wettelijke adviseurs (augustus/september 2020). - Naar aanleiding van deze zienswijzen zijn de BENG AMS-eisen (versie zomer 2020) versoepeld. Zo is BENG2 van ten hoogste 15 naar 20 kWh/m2/jr aangepast en BENG3 van 80 naar 70 & duurzame energieopwekking. Dit is in samenwerking met Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied tot stand gekomen.
- Door het ontbreken van een juridische grondslag heeft de vaststelling van de wijzing van de Bouwverordening Amsterdam niet kunnen plaatsvinden en is de juridische borging uitgesteld tot het moment dat deze grondslag wel aanwezig is (naar verwachting bij inwerkingtreding Omgevingswet in juli 2022). Consultatie en overleg -
-
-
Met alle indieners van zienswijzen is contact geweest. Dit heeft geleid tot een versoepeling van de BENG AMS-eisen ten opzichte van de gepubliceerde eisen zomer 2020 (najaar 2020). Tijdens het ontwikkelen van de aangescherpte BENG-eisen voor nieuwbouw woningen in Amsterdam is de uitvoerbaarheid hiervan besproken met ontwikkelende partijen en woningcorporaties die in Amsterdam actief zijn (zowel in plenaire bouwoverleggen als in bilaterale overleggen). Hieruit kan worden geconcludeerd dat de BENG AMS technisch haalbaar is, maar wel vraagt om een extra financiële inspanning die niet in alle situaties haalbaar is. Dit is aanleiding geweest voor de toevoeging van een overgangsregeling, een uitzonderingsregeling en een subsidieregeling die oplossingen op maat voor de projecten bieden (2020-2021). Samen met Lente-akkoord-ZEN partijen is een samenwerking tot stand gekomen in twee onderzoeksprogramma’s (2020-2021). Eén over het effect van de gebouwschil (BENG1) en de andere over de koppeling tussen zonnepanelen en warmte-installaties. Uit deze
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 17 van 39
-
-
-
-
samenwerking is gebleken dat BENG1 AMS niet voor alle gebouwtypologieën in Nederland haalbaar is, maar wel voor de meest voorkomende in Amsterdam. Deze samenwerking heeft geleid tot een toevoeging van een uitzonderingsregel voor BENG1 voor specifieke woningtypologieën die niet zouden kunnen voldoen (bijv. specifieke grondgebonden woningen in het landelijk gebied). Dit betreft woningtypologieën die niet of nauwelijks voorkomen in Amsterdam maar door de toevoeging van deze uitzonderingsregeling wordt de BENG AMS wel toepasbaar voor alle gebouwtypologieën en daarmee robuust. Er is advies gevraagd aan de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit over de haalbaarheid van BENG AMS (juli 2021). Zij hebben het volgende geadviseerd: ‘De commissie is blij met het onderzoek en verrast door de uitkomst dat de Amsterdamse Beng haalbaar is zonder ingrijpende gevolgen voor de stedenbouwkundige modellen die op dit moment gangbaar zijn in bij voorbeeld de Sluisbuurt, Havenstad en Amstel III. Tegelijk wordt geconstateerd dat er enorm wordt gestuurd op techniek (WKO, douche WTW, pv-panelen in de gevels). Dat pakt goed uit voor de Beng maar minder voor de betaalbaarheid van projecten en voor de milieuprestatie. Idealiter schept de stedenbouwkundige setting gunstige condities waardoor minder (dure) techniek nodig is en het milieu minder wordt belast.
Waar is de oost-west georiënteerde doorzonwoning gebleven? Met name de TO-juli kan flink van invloed zijn op de oriëntatie van de woningen. ‘Slimme stedenbouw’ schept gunstige condities niet alleen voor Beng maar juist ook voor de balans tussen betaalbaarheid en woonkwaliteit. Zie bijlage 4 voor het volledige verslag. De stadsdelen staan achter de continuering van de aangescherpte Amsterdamse EPC van 0,2 in de BENG AMS. De adviezen van de stadsdelen Oost en Zuidoost geven aan dat de afhankelijkheid van de op fossiele brandstoffen gestookte Diemer centrale niet tot bouwvertraging mag leiden en vragen in te zetten op warmtevoorzieningen met een minder hoge temperatuur. Deze adviezen hebben mede geleid tot de nu voorliggende uitzonderingsregeling. De omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied is advies gevraagd over de BENG AMS. In het ambtelijke advies is aangegeven dat zij akkoord gaan. De OD NZKG wordt nauw betrokken bij de uitwerking in het Omgevingsplan zodat deze voor vergunningverleners goed werkbaar is. Gedurende het voorbereidingsproces is meerdere keren een nieuwsbrief verstuurd en is op amsterdam.nl informatie over de BENG in Amsterdam gedeeld. Ook bestaat de mogelijkheid vragen te stellen via een mailadres.
Conclusies - Voor woningbouw in het hogere segment en in meeste gevallen het middensegment kunnen de investeringskosten worden terug verdiend. - Voor sociale woningbouw en studentenhuisvestiging is dat lastiger, omdat de hogere investeringskosten niet in de huur verwerkt mogen worden. Het energiesysteem wordt vaak uitbesteed en terugverdiend door de jaarlijkse exploitatie. Uitwisseling van lagere woonlasten is alleen juridisch mogelijk via de Regeling energieprestatievergoeding huur (EPV regeling) als aan specifieke uitgangspunten wordt voldaan. Er zijn woningbouwcorporaties in Noord Holland die 100% inzetten op nul-op-de-meter (NOM) woningen en daardoor ook gebruik kunnen maken van deze EPV-regeling.
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 18 van 39
-
-
-
-
AFWC en diverse ontwikkelaars hebben aangegeven dat ze niet tegen duurzaamheid zijn, maar dat ze geen voorstander zijn voor aparte lokale eisen. De meeste ontwikkelaars werken in een groot gebied en zien nu dat er allemaal verschillende (aanvullende) eisen worden gesteld. Dat komt de efficiëntie niet ten goede en het werkt ook niet mee bij verschillende trajecten om via standaardisatie (modulair bouwen) de ontwikkelkosten te drukken. Diverse ontwikkelaars hebben vragen gesteld over de gelijkwaardigheidsbepaling uit het Bouwbesluit. Hierin is bepaald dat oplossingen waar het Bouwbesluit niet in voorziet, maar die wel een gelijkwaardig resultaat hebben, mogen afwijken van de BENG. Dit is nader omschreven in de NTA8800 en gelijkwaardigheidsbepaling paragraaf 1.3 Bouwbesluit en art. 4.7 Omgevingswet en art. 2.4 Bbl). Een voorbeeld hiervan is bijvoorbeeld houtbouw. Deze regels blijven ook op BENG AMS onverminderd van toepassing. Woningcorporaties geven aan dat de extra eisen voor de nieuwbouw leiden tot een aantal hele mooie nieuwe duurzame woningen, maar dat ze ook een bestaande voorraad hebben waarvan een aanzienlijk deel energetisch verbeterd moet worden, vanuit die optiek is het niet de meest efficiënte inzet van mensen en middelen. De voorgestelde subsidieregeling dekt wel de aanvangsinvesteringen maar niet de extra lasten in de exploitatie van installaties.
Uit de onderzoeksprogramma’s met Lenteakkoord-ZEN over het effect van de gebouwschil (BENG1) en over de koppeling tussen zonnepanelen en warmte-installaties is gebleken dat BENG2 en 3 AMS haalbaar zijn. Voor meeste in Amsterdam voorkomende gebouwtypologieën is BENG 1 ook haalbaar.
Aanbevelingen Uit de onderzoeken blijkt dat de BENG AMS technisch haalbaar is, maar dat deze in wel tot hogere kosten kunnen leiden. Door invulling te geven aan onderstaande aanbevelingen kan aan het overgrote deel van de reacties worden tegemoetgekomen.
Geef duidelijkheid: De implementatie van aangescherpte BENG-eisen heeft gevolgen voor de bouwsector. Vroegtijdige besluitvorming en communiceren over BENG AMS is daarbij van groot belang. Dit om vroegtijdig duidelijkheid te geven over de toe te passen eisen, zodat ontwikkelaars weten waar ze rekening mee moeten houden. Om deze reden is het advies om in het voorjaar van 2022 een besluit te nemen en helder te communiceren dat dit besluit per 1 januari 2023 in werking treedt. Maak een overgangsregeling voor projecten die al in een vergevorderd stadium zijn en gebaseerd op EPC 0,2. Ontwerp- en ontwikkelopgaven kosten vaak meerdere jaren tijd en in een laat stadium aanpassen van het ontwerp door gewijzigde eisen kan grote gevolgen hebben voor het ontwerpproces, de planning en de kosten. Maak een uitzonderingsregeling voor projecten waar ondanks het treffen van goede energiebesparende maatregelen de BENG AMS om technisch/financiële redenen niet gehaald kan worden. Neem algemene regels op in Omgevingsplan, welstand/beeldkwaliteitplan voor toepassing van maatregelen zoals verdiepingen met zonnepanelen boven op woontorens.
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 19 van 39
Compenseer financieel bij sociale woningbouw waar de hogere investeringskosten niet terugverdiend kunnen worden.
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 20 van 39
4.
Conclusies en voorstel
In deze notitie is onderzocht of de BENG AMS technisch, juridisch, stedenbouwkundig en financieel haalbaar is. Ook is aangegeven dat de BENG AMS een bijdrage levert aan het halen van de CO2 doelstellingen uit het Routekaart Klimaatneutraal. In dit hoofdstuk is een overzicht opgenomen van de conclusies en belangrijkste aanbevelingen en wordt een voorstel gedaan voor de BENG AMS-eisen en een overgangs- en uitzonderingsregeling en algemene regels en een subsidieregeling.
4.1 Conclusies In deze notitie is ingegaan op de wijze waarop ambitieuzere BENG-eisen voor nieuwbouw woningen in Amsterdam haalbaar en uitvoerbaar kunnen worden geïmplementeerd en zo een bijdrage kunnen leveren aan de CO2-doelstellingen. De belangrijkste conclusies zijn: - Technisch haalbaar: Uit monitoring van vergunningen en tenders blijkt dat een aangescherpte BENG AMS voor de bestudeerde nieuwbouwwoningen reëel is. - Juridisch haalbaar: In het Omgevingsplan mogen door de gemeente maatwerkeisen ten aanzien van onder meer aanscherping van de BENG worden opgenomen incl. een: o Overgangsregeling voor langlopende projecten waarin reeds afspraken zijn gemaakt zijn over de energieprestatie o Uitzonderingsregel voor bepaalde woningtypologieën o Algemene regels voor PV-kronen - Stedenbouwkundige en architectonische kwaliteit is haalbaar mits aan aantal voorwaarden wordt voldaan. Een aangescherpte BENG staat dat niet in de weg. o Verschillende vormen van bouwblokken blijven mogelijk zolang de isolatie en het glas op orde zijn (lage BENG1). o Een hoge open/dicht verhouding van de gevel blijft mogelijk mits drievoudig glas met een goede zon werende factor (ZTA) wordt gebruikt.
(BENG 1 en 2) o Het is mogelijk om veel kleine appartementen in één gebouw te plaatsen mits ze zijn voor zien van een douche warmte terugwinning én zijn aangesloten op een warmtevoorziening met een lage CO2-uitstoot. o Het is mogelijk om zonnepanelen en een groen dak te combineren, mits het gebouw een goede compositie heeft van hogere en lagere blokken , het is aangesloten op een warmtevoorziening met een lage CO2-uitstoot en eventueel een zonnepanelen kroon (PV-kroon) heeft. In het Omgevingsplan kunnen duidelijke regels worden opgenomen onder welke condities PV-kronen gemaakt kunnen worden. o Alzijdig ontwerpen kan mits de compositie van het gebouw maar zo is samengesteld dat de lagere daken aan de zuidkant liggen in verband met het voorkomen van schaduw op de zonnepanelen. o Om een goede score op de BENG AMS te halen en de stedenbouwkundige opzet goed te krijgen is een warmtevoorziening met een lage CO2-uitstoot belangrijk. - Financieel haalbaar mits aan aantal voorwaarden wordt voldaan:
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 21 van 39
Ontwikkelen overgangsregeling voor langlopende projecten waarin reeds afspraken zijn gemaakt over de energieprestatie o Ontwikkelen uitzonderingsregels voor hoogbouw met kleine wooneenheden. Dit leidt tot een kostenbesparing, zonder dat dit gevolgen heeft op de CO-emissie. o Voor sociale woningbouw een subsidieregeling ontwikkelen. o Consequenties van BENG AMS voor stichtingskosten en financiële gevolgen van BENG AMS in grondexploitaties en Vereveningsfonds worden geaccepteerd. o In de nieuwe Samenwerkingsafspraken met de woningcorporaties een passend financieel kader voor BENG AMS wordt overeengekomen. Communicatie en consultatie: Met de voorgestelde besluitvorming inclusief een overgangsregeling, uitzonderingregeling en algemene regels en subsidieregeling tegemoetgekomen aan de reacties uit de verschillende overleggen en consultatie die heeft plaatsgevonden o
-
Evaluatie Aanbevolen wordt gedurende het eerste jaar projecten en vergunningaanvragen te monitoren zodat kennis groeit van eventuele knelpunten of lacunes in de regeling. Deze monitoring betreft de gehaalde BENG-waarden, toegepaste technische oplossingen, de gevolgen voor de woningkwaliteit (zoals open/dicht-verhouding van de gevel), afstemming met Commissie Ruimtelijke Kwaliteit) en financiële gevolgen grondprijsmethodiek en compensatieregeling. Daarnaast wordt aanbevolen om parallel aan de landelijke evaluaties van de BENG (elke 5 jaar, naar verwachting in 2025) ook de BENG-eisen in Amsterdam te evalueren en indien nodig aan te passen. Daarom worden de uitzonderings- en voergangsregelingen voor een bepaalde periode opgenomen. College van B&W wordt gemachtigd deze t.z.t. desgewenst te verlengen.
4.2 Voorstel Aangescherpte BENG-eisen in Amsterdam voor woningbouw als onderdeel van Omgevingsplan Landelijk BENG 1 (ten
Aangescherpte BENG eisen voor nieuwbouwwoningen in Amsterdam Grondgebonden
Gestapelde woningen
65
50
60
50
20
20
40
70
70
hoogste kWh/m2/jr) BENG 2 (ten hoogste kWh/m2/jr) BENG 3 tenminste %
BENG 1: De prestatie van het casco van het gebouw, de maximale energiebehoefte in kWh per m2 gebruiksoppervlak per jaar, zoals de isolatiewaarde. BENG 2: Het aandeel fossiele energie in het energiegebruik, zoals verbruik en opwek eigen installaties. BENG 3: Het aandeel hernieuwbaar op te wekken energie. Gelijkwaardigheidsbepaling Bouwbesluit
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 22 van 39
In het Bouwbesluit is bepaald dat oplossingen waar het Bouwbesluit niet in voorziet, maar die wel een gelijkwaardig resultaat hebben, mogen afwijken van de BENG. Deze regels blijven ook op BENG AMS onverminderd van toepassing. Dit is nader omschreven in de NTA8800 en gelijkwaardigheidsbepaling paragraaf 1.3 Bouwbesluit en art. 4.7 Omgevingswet en art. 2.4 Bbl). Een voorbeeld hiervan is houtbouw.
4.3 Voorstel Overgangsregeling, Uitzonderingsregeling en algemene regels Om de BENG AMS mogelijk te maken is een aantal uitzonderings- overgangs- en algemene regels nodig. In bijlage 5 is de uitzonderingsregel nader uitgewerkt. Hieronder op hoofdlijnen de inhoud hiervan. Voorstel Overgangsregeling Er is een aantal projecten in Amsterdam waarvan het ontwerp en de voorbereiding al enkele jaren geleden is gestart én die aan een EPC van < 0,2 voldoen, maar waar het ontwerpproces te vergevorderd is en de investeringen te hoog zijn om ook aan de voorgenomen aangescherpte BENG AMS-eisen te voldoen. Voor deze projecten wordt een overgangsregeling ontwikkeld waarin staat dat als het redelijkerwijs aannemelijk is dat er andere eisen ten aanzien van EPC of BENG zouden zijn afgesproken, deze voor de looptijd van het project van toepassing blijven. Voor deze situaties geldt dat de initiatiefnemer / vergunningaanvrager aan moet tonen dat hij/zij hier redelijkerwijs van uit kon gaan en dat de afgesproken maatregelen ook daadwerkelijk worden toegepast. Met berekeningen moet worden aangetoond dat aan de eerder afgesproken waarden wordt voldaan. Voorstel Uitzonderingsregeling Uit het onderzoek dat samen met Lenteakkoord-ZEN gedaan is blijkt dat bij de meeste in Amsterdam voorkomende gebouwtypologieën BENG 1 AMS haalbaar is.
Bij enkele gebouwtypologieën die niet veel voorkomen in Amsterdam is BENG1 AMS lastig haalbaar. Hiervoor wordt een uitzondering gemaakt en een uitzonderingsregeling in het Omgevingsplan opgenomen. Ook is er uit de gesprekken met ontwikkelende partijen in Amsterdam en vanuit de stedenbouwkundige analyse gebleken dat bepaalde woningtypologieën (hoge woontorens (>70m) met sociale woningbouw en/of studentenhuisvesting, met een (klein) oppervlakte (<30 m2), én een klein kavel) minder goed scoren op BENG2. Een warmtevoorziening met een lage CO2uitstoot is belangrijk. Voor deze woningtypologieën wordt in het Omgevingsplan een uitzonderingsregeling voor de aangescherpte BENG2 en BENG3 opgenomen. De uitzonderingsregeling ziet er als volgt uit: Voor BENG 1 van 1-1-2023 tot 1-1-2025: +5 kWh/m2.jaar ten opzichte van BENG1 AMS Voor BENG 2 van 1-1-2023 tot 1-1-2025: +5 kWh/m2.jaar ten opzichte van BENG2 AMS Voor BENG 3 van 1-1-2023 tot 1-1-2025: -5 % op BENG3 ten opzichte van BENG3 AMS
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 23 van 39
Zie bijlage 5 voor een uitgewerkt concept van de uitzonderingsregeling. Voorstel Algemene regels Voor de toepassing van een PV-kroon (enkele verdiepingen met zonnepanelen boven op het gebouw) wordt een algemene regeling in het Omgevingsplan ontwikkeld. Vergelijkbaar met de regel in bestemmingsplannen voor installaties en antennes. Dit is maatwerk per locatie
4.4 Voorstel financiële regeling voor sociale woningbouw Voor sociale woningbouw wordt een subsidieregeling ontwikkeld. In deze regeling wordt een bijdrage gegeven aan woningcorporaties ten behoeve van BENG AMS in sociale woningbouw. De subsidie levert een bijdrage in het verschil in stichtingskosten tussen de wettelijke/landelijke BENG eisen en de BENG AMS. Deze regeling geldt tot het moment dat de nieuwe samenwerkingsafspraken ingaan. De nadere uitwerking van de subsidieregeling wordt in overleg met de woningcorporaties gedaan.
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 24 van 39
5.
Planning implementatietraject
De implementatie van een aangescherpte BENG in Amsterdam kan pas nadat de Omgevingswet in werking is getreden. Als eerste worden de bestaande verordeningen en bestemmingsplannen omgezet in een basisregelset en verbeelding. Daarna worden pas nieuwe (beleids)ontwikkelingen (zoals de aangescherpte BENG) opgenomen in het Omgevingsplan. De planning is als volgt: 1 juli 2022
Inwerkingtreding Omgevingswet
Najaar 2022
Vaststelling Omgevingsplan en basisregels Amsterdam (bestaande bestemmingsplannen en verordeningen)
Najaar 2022
Ontwerp Omgevingsplan met aangescherpte BENG voor nieuwbouw woningen + zienswijzenperiode
1 Januari 2023
Inwerkingtreding aangescherpte BENG voor nieuwbouwwoningen (als onderdeel van Omgevingsplan)
Zolang de aangescherpte BENG voor nieuwbouw woningen niet in het Omgevingsplan is opgenomen, wordt bij vergunningaanvragen getoetst aan de landelijke BENG.
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 25 van 39
Bijlage 1 CO2 reductie woningen Uit de Omgevingsvisie van Amsterdam komt naar voren dat in totaal er nog 150.000 woningen worden bijgebouwd in 20 jaar. Dit betekent dat in Amsterdam de komende 10 jaar jaarlijks 7.500 woningen worden gebouwd. Deze woningen stoten nu nog CO2 uit. Uit het Energierapport blijkt welke uitstoot woningen in Amsterdam hebben. Het gemiddelde huishouden had in Amsterdam in 2010 een CO2 uitstoot door aardgas- en warmteverbruik van 1.923 kilo per jaar. Amsterdam voert vanaf 2009 een aangescherpt energiebeleid door. Dit heeft voor Amsterdam een flinke CO2 reductie opgeleverd. Door dit beleid is de uitstoot in 2017 teruggebracht naar 1.576 kilo per jaar. De landelijke BENG (2021) vermindert de uitstoot naar circa 1000 kilo CO2 per jaar per woning. Door de BENG AMS wordt deze emissie gehalveerd naar minder dan 500 kilo CO2 per jaar.
2017 Zonder BENG 2021 Landelijke BENG 2023 BENG AMS
Emissie CO2 kilo/jaar per woning 1.576 1.000
Aantal woningen 7.500 7.500
Totale emissie kilo CO2 per jaar 11.820.000 7.500.000
500
7.500
3.750.000
Met BENG AMS wordt een volgende stap gezet in de uitvoering van de energietransitie en benodigde CO2 reductie. Ten opzichte van de landelijke BENG levert BENG AMS een reductie per woning van circa 500 kilo CO2 per jaar. In de komende 10 jaar worden in Amsterdam gemiddeld 7.500 woningen per jaar gebouwd. De huidige CO2-emissie is circa 5.500.000 ton per jaar in Amsterdam. Na 1 jaar woningbouw (7.500 woningen) is de reductie 3.750 ton CO2 per jaar ten opzichte van woningen gebouwd volgens landelijke eisen. En dat is 0,07% van de jaarlijkse uitstoot in Amsterdam. 10 jaar woningbouw (75.000 woningen) heeft een reductie 37.500 ton CO2 per jaar ten opzichte van woningen gebouwd volgens landelijke eisen. En dat is 0,7% van de jaarlijkse uitstoot in Amsterdam. Zolang Amsterdam geen energie- of klimaatneutrale nieuwbouw eist en de totale hoeveelheid woningen blijft stijgen neemt de netto CO2-uitstoot toe. Daarbij is de nieuwbouw het voorbeeld voor de renovatie van de bestaande bouw en heeft daarom ook invloed op de kwaliteit van de bestaande bouw. In Amsterdam wordt jaarlijks circa 2% van de woningen gerenoveerd. Dat zijn circa 10.000 woningen per jaar. Bij renovatie wordt ook naar de toegepaste maatregelen gekeken die bij BENG AMS in de nieuwbouw worden toegepast.
Voor ontwikkelaars ontstaat door de BENG AMS de stimulans om gelijkwaardige maatregelen te treffen om hetzelfde kwaliteitsniveau te halen als bij nieuwbouw. Daarmee wordt een aanvullende reductie van CO2 emissie verwacht.
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 26 van 39
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 27 van 39
Bijlage 2 Energiezuinigheidswaarden In deze memo wordt een toelichting gegeven over de monitoring van de behaalde EPC, E/E en BENG waarden voor gebouwen over het jaar 2020 en 2021. De memo gaat in op zowel privaatrechtelijke als publiekrechtelijk behaalde waarden. Dit zijn resultaten uit de aanvragen omgevingsvergunning bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaal Gebied (= OD NZKG) en de resultaten van tenders en gebiedsontwikkelingen. De voornaamste focus ligt op de publiekrechtelijk behaalde waarden. Introductie monitoring In deze memo zijn de resultaten van de monitoring van de energieprestaties (uitgedrukt in EPC en BENG) van gebouwen van 2020 tot september 2021 opgenomen. In beide jaren zijn verschillende regimes gehanteerd, aangezien de EPC (= Energieprestatiecoëfficiënt) overgegaan is in de BENG (= Bijna Energieneutrale Gebouwen). Sinds 1 januari 2021 geldt voor alle nieuwbouw dat vergunningsaanvragen moeten voldoen aan de eisen voor BENG. In 2020 gold het EPC regime en in 2021 vooral BENG, maar ook nog aanvragen die ingediend zijn volgens het oude regime, namelijk de EPC.
In Nederland is de EPC tijdlijn voor woningen als volgt: (i) sinds 2006 een EPC van 0.8, (ii) vanaf 2015 is dit verlaagd naar een EPC van 0.4, (iii) in 2019 is de EPC in Amsterdam verlaagd naar 0.2, (iv) in 2021 is de landelijke BENG ingevoerd (65-50-40) en tot slot heeft de wethouder het voornemen uitgesproken dat in Amsterdam het voornemen de minimale BENG-waarden 60-20-70 te behalen via in eerste instantie het privaatrechtelijke spoor en na inwerkingtreding Omgevingswet ook via het bestuursrechtelijke spoor. Voor kantoren en overige utiliteitsbouw zijn verschillende EPC-waarden van toepassing. In tegenstelling tot bij woningen waren er geen strengere EPC-waarden hiervoor in Amsterdam. Voor gebouwen die meer dan één functie hebben is er dus voor elke functie een EPC-eis van toepassing. Omdat het niet mogelijk is per functie binnen een gebouw de EPC uit te rekenen (of daar eisen aan te stellen), wordt gewerkt met de E/E waarde. Dit staat voor de verhouding tussen het berekende en het toelaatbare energiegebruik2. Deze vergunningaanvragen op basis van E/E voortkomend uit de NEN7120 zijn ook bij de OD NZKG ingediend. E/E waarden zijn vrijwel altijd gerelateerd aan combinatiegebouwen. De toetsing van al deze vergunningsaanvragen voor gebouwen wordt uitgevoerd door de OD NZKG.
Het komt voor dat aanvragen in eerste instantie worden afgekeurd en vervolgens verbeterd opnieuw ingediend worden. In deze memo is de monitoring opgenomen van de door de OD NZKG ontvangen aanvragen. Alle gegevens zijn enerzijds gebaseerd op de door de OD NZKG aangeleverde database en het gedeelte voor tenders is gebaseerd op de vanuit G&O aangeleverd database. Onderzoeksvragen 2 Stichting WE Adviseurs, W/E Rapport Inijking energielabel utiliteitsbouw, 2019
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 28 van 39
De memo zal onderstaande onderzoeksvragen beantwoorden: 1. Welke EPC en BENG waarden zijn er in 2020 en 2021 behaald? 2. Welke conclusies zijn er op basis van deze waarden te trekken ten aanzien van realistische BENG-waarden in Amsterdam?? Overzicht monitoring Om te beginnen verschillen de te behalen EPC en BENG waarden per gebouwtype, aangezien een school of een ziekenhuis een compleet andere energievraag heeft dan bijvoorbeeld een woning. De gebouwtypen zijn in dit stuk gecategoriseerd in 7 categorieën, namelijk: 1. Woningen 2. Woonark 3. Kantoren 4. Combinatiegebouwen 5. School 6. Sporthal 7. Hotel Deze categorisering is uitgevoerd, gezien het feit dat de functie van het gebouw bepaalt wat voor BENG of EPC score er gehaald mag worden. De memo bespreekt zowel privaat- en publiekrechtelijke EPC/BENG waarden. In onderstaande figuren zijn de percentages aangegeven van de vergunningaanvragen waarin EPC, E/E en/of BENG is opgenomen.
Figuur 1 Overzicht EPC & E/E waarden in 2020
Figuur 2 Overzicht EPC & E/E & BENG waarden in 2021
Gemeente Amsterdam
Datum 22 december 2021
Notitie implementatie BENG AMS
Pagina 29 van 39
In eerste instantie monitorde OD NZKG niet op behaalde waarden. Dit is in de loop van 2020 mede op verzoek van Amsterdam wel gedaan. Figuur 1 en 2 laten zien dat de monitoring bij de OD NZKG in 2021 tot hogere percentages heeft geleid. Waar in 2020 25% van de database een EPC of E/E waarde kende, is dit in 2021 al 68% (incl. BENG). Hoe hoger de bekende waarden vanuit aanvragen, des te hoger de zuiverheid van de analyse. Het is goed om te melden dat een deel van de doorgegeven data uit de database focust op de MPG waarden, die hier in deze memo buiten beschouwing gelaten worden. Als we deze MPG aanvragen niet meetellen, zijn bovenstaande statistieken nog hoger. 1. Behaalde EPC/BENG-waarden De behaalde resultaten in deze memo zijn niet de uiteindelijke vergunde waarden. Er is alleen gekeken naar de waarden zoals in vergunningaanvragen zijn opgenomen. De waarden voor de uiteindelijk vergunde waarden zijn momenteel niet bekend. De aanvragen voor woningen boven EPC 0.2 hebben negatief advies gekregen van de OD NZKG Resultaten 2020
Figuur 3 overzicht EPC waarden 2020
Figuur 3 laat de behaalde EPC waarden in 2020 zien. Er komt naar voren dat 100% van de vergunningaanvragen bij woningen (waarvan de EPC-waarde bekend is), een EPC van onder de 0.4 haalde en 69% van de gevallen een EPC van kleiner of gelijk aan 0.2 haalde. Dit verschil is te verklaren doordat een deel van de aanvragen nog op het oude regime van EPC 0,4 gebaseerd was. De OD NZKG heeft aangegeven dat van alle aanvragen in 2021 99,9% de EPC eis van 0.2 behaald heeft. Tevens zijn er vergunningaanvragen voor combinatiegebouwen aangevraagd, waar vaak ook woningen onderdeel van zijn. De totale score van de combinatiegebouwen komt in de meerderheid van de gevallen ook onder een EPC van 0.4 uit. Echter is het lastig om de aandelen binnen combinatiegebouwen toe te rekenen aan een functie, gezien het feit dat het niet zo aangeleverd wordt door de OD NZKG. De gecombineerde score voor combinatiegebouwen kan daarom een vertekend beeld geven qua behaalde EPC waarden. Tot slot komt naar voren dat woonarken en kantoren wisselende EPC waarden halen, die gerelateerd zijn aan de gebouwfunctie.
Gemeente Amsterdam