Bijlage 1. Analyse van het werk van de Commissie Zedelijk Gedrag Overheidspersoneel
Tekst van het document
Eindrapport
"Moet zo iemand in overheidsdienst worden toegelaten?"
Analyse van het werk van de Commissie Zedelijk Gedrag Overheidspersoneel
“Moet zo iemand in overheidsdienst worden toegelaten?" Analyse van het werk van de Commissie Zedelijk Gedrag Overheidspersoneel In opdracht van: gemeente Amsterdam Auteur: Jurriaan Omlo (Bureau Omlo), Gregor Walz (Verwonderzoek) Illustratie: Paulien Bekker Utrecht/Den Haag, juli 2019
Inhoud Inhoud
2
Samenvatting
3
1.
7
Inleiding 1.1
Doelstelling en onderzoeksvragen
7
1.2
Aanpak: methodologie en verantwoording
8
1.3 Leeswijzer rapport 2.
3
4
Overzicht van de beoordelingen door de Commissie
9
2.1
Kwantitatieve analyse beoordelingen
9
2.2
Overzicht beoordelingen en vergaderingen 1942-1958
9
2.3
Kenmerken aanvragers: geslacht en veroordeling
10
2.4
Overzicht adviezen en overwegingen van de Commissie
12
2.5
Homoseksualiteit als beoordelingsfactor
14
Argumentaties
17
3.1
Hoe komt de Commissie tot haar adviezen?
17
3.2
Persoonskenmerken
21
3.3
Gedragingen
25
3.4
Sociale, maatschappelijk-historische en institutionele context
26
Beschouwing: lessen en conclusies
29
4.1
Structuur en context van de Beoordelingscommissie
29
4.2
Institutioneel diversiteitsbeleid als antwoord op uitsluiting
30
4.3
Conclusie: tijdsgeest en blinde vlekken
31
Bijlage 1: coderingskader en datamanagement
2
8
32
B1.1
Coderingskader
32
B1.2
Aanpak codering
33
B1.3
Data management
33
Eindrapport: Beoordelingscommissie Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel
Samenvatting De Amsterdamse Beoordelingscommissie Inzake Goed Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel (hierna: de Commissie) had tussen 1912 en 1959 de taak om sollicitanten te beoordelen op hun geschiktheid voor functies bij de gemeente Amsterdam en bij semioverheidsbedrijven. De Commissie was hiermee de voorloper van het afgeven van een verklaring omtrent gedrag (VOG) zoals wij die nu kennen. Dagblad Trouw signaleerde recent dat de Commissie niet alleen naar eerdere veroordelingen voor bijvoorbeeld diefstal heeft gekeken, maar ook de homoseksuele gerichtheid van de sollicitanten meewoog in haar beslissingen. Deze vondst kreeg zowel pers- als politieke aandacht. Drie artikelen zijn verschenen in de media en er zijn raadsvragen gesteld die beantwoord zijn. Naar aanleiding van raadsvragen, gesteld op 30 november 2017, heeft de gemeente Amsterdam besloten om verder uit te laten zoeken hoe de Commissie te werk ging en hoe de beoordelingen tot stand kwamen. Dit rapport geeft de resultaten van bestudering van de notulen van de Commissie weer. In de 47 jaar van haar bestaan zijn door de Commissie meer dan 17.000 dossiers behandeld. 3305 beoordelingen daarvan zijn gebaard gebleven uit de jaren 1942 tot en met 1958. De analyse heeft plaatsgevonden op basis van de notulen die gemaakt zijn van de besprekingen van de Commissie.
Zo geeft het rapport een goed kwantitatief en kwalitatief beeld van wat we kunnen weten over de werkwijze en activiteiten van de Commissie. Bij wijze van samenvatting volgt hieronder een beknopte beantwoording van alle onderzoeksvragen.
1. Welke (vermeende) gedragingen, eigenschappen en kenmerken van sollicitanten zijn door de Commissie in haar beoordelingen meegewogen? De Commissie kwam tot haar adviezen op basis van informatie van de politie, het Genootschap voor Reclassering en eigen inlichtingen. De informatiebasis waarop de beoordelingen waren gestoeld, varieerde sterk in omvang en mate van detail. Ook de aspecten die in de beoordeling van aanvragers werden meegewogen, lopen sterk uiteen. Het gaat om de volgende factoren: -
-
-
-
3
De veroordeling of verdenking die de aanvragers op hun naam hebben staan, wordt in vrijwel alle beoordelingen meegewogen. In de afweging neemt de Commissie in ogenschouw hoe veel veroordelingen een persoon heeft, hoe lang geleden het misdrijf heeft plaatsgevonden, of er nog sprake is van een proeftijd, en hoe zwaar het oorspronkelijke vergrijp aan te rekenen is. De ernst waarmee bepaalde misdrijven een persoon worden aangerekend, varieert aanzienlijk door de tijd heen. Sommige vergrijpen (bijvoorbeeld ontucht met minderjarigen) worden opvallend mild beoordeeld, andere (bijvoorbeeld lichte diefstal) worden juist opvallend serieus genomen. De persoonlijkheid of het (vermeende) karakter van de aanvrager wordt in een kwart van de beoordelingen door de Commissie meegewogen. Het gaat zowel om positieve eigenschappen (bijv. netjes, rustig, fatsoenlijk) als om negatieve eigenschappen (bijv. slap, zwak, agressief, onbetrouwbaar). De (vermeende) homoseksuele gerichtheid van aanvragers wordt in 76 gevallen genoemd. In principe is homoseksualiteit een negatieve beoordelingsfactor voor de Commissie, al leidt het niet per definitie tot een afwijzing. Soms is de Commissie begripvol, soms ronduit negatief over de homoseksualiteit. Ook bij ‘begripvolle’ beoordelingen is de basisteneur negatief, in de zin dat homoseksualiteit als iets wordt benaderd mensen zich voor moeten verantwoorden.
De Commissie is op de hoogte van de (vermoedens van) homoseksualiteit door politie-informatie, door geruchten of de reputatie van aanvragers of door de aanvragers zelf. Het geslacht van de aanvrager wordt niet expliciet in de beoordelingen genoemd, maar is wel impliciet van invloed op het advies van de Commissie. Zo worden vrouwen vaker negatief beoordeeld, en wordt bij vrouwen vaker naar het seksueel gedrag gekeken. De afkomst van de aanvragers speelt slechts in uiterst weinig beoordelingen een rol. In diverse gevallen verwijst de Commissie naar een eventuele beperking (verstandelijk of fysiek) van de aanvrager, al is niet
Eindrapport: Beoordelingscommissie Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel
-
-
altijd duidelijk of het daadwerkelijk om een beperking of eerder om een algemeen negatief etiket gaat. Er wordt bijvoorbeeld veelvuldig gesproken over ‘debielen.’ In 10 procent van de gevallen wordt de seksuele moraal van de aanvragers meegewogen. Het gaat hierbij deels om homoseksualiteit, maar ook bijvoorbeeld om een prostitutieverleden bij vrouwen, om ontucht of om wisselende seksuele relaties. Dit wordt in negatieve zin meegewogen, al leidt het niet per definitie tot een afwijzing. Ook overmatig drankgebruik wordt negatief meegewogen door de Commissie, zeker wanneer het nog steeds van toepassing is op de aanvrager. Verder kijkt de Commissie naar een aantal contextfactoren. De burgerlijke staat van aanvragers wordt door de Commissie met name relevant geacht wanneer een persoon zijn of haar leven heeft gebeterd en na een (tweede) huwelijk op het rechte pad is beland. Ook de sociale omgeving van een aanvrager kan zowel positief als negatief worden meegewogen, bijvoorbeeld (de reputatie van) het gezin of de wijk waar iemand vandaan komt.
2. Hoeveel sollicitanten hebben door de Commissie een negatieve dan wel een positieve beoordeling gekregen en op basis van welke gedragingen, eigenschappen of kenmerken? In de jaren 1942 tot en met 1958 heeft de Commissie 3305 aanvragen in haar vergaderingen beoordeeld. In de meeste gevallen is er niet één reden waardoor een advies positief of negatief uitvalt, maar komt de beoordeling tot stand uit een combinatie van overwegingen en factoren. We kunnen dan ook vooral uitspraken doen over de mate waarin bepaalde kenmerken zijn meegewogen, en de manier waarop bepaalde subgroepen zijn beoordeeld. De volgende uitspraken zijn gebaseerd op een codering van twee derde van deze beoordelingen. 57 procent van de Commissieadviezen is positief, 31 procent afwijzend. In 12 procent brengt de Commissie geen advies uit omdat er niet voldoende informatie beschikbaar is of het advies niet meer nodig blijkt te zijn. 92 procent van de aanvragers was man, 8 procent was vrouw. Vrouwen werden vaker dan gemiddeld afwijzend (37 procent) en minder vaak dan gemiddeld gunstig (48 procent) beoordeeld.
In 25 procent van de beoordelingen werd de persoonlijkheid van de aanvrager meegewogen, in 10 procent de seksuele moraal, in 7 procent de sociale omgeving, in 5 procent van de gevallen de burgerlijke staat van de aanvrager, in 2 procent drankmisbruik en in eveneens 2 procent de (vermeende) homoseksualiteit van de aanvrager. In 76 gevallen was de homoseksuele gerichtheid van de aanvrager een van de factoren die de Commissie meenam in de beslissing. Deze aanvragers werden vaker dan gemiddeld afwijzend (45 procent) en minder vaak dan gemiddeld gunstig (46 procent) beoordeeld.
3. Op welke manier onderbouwde en beargumenteerde de Commissie zowel positieve als negatieve adviezen ten aanzien van de geschiktheid van sollicitanten? De Commissie hanteert geen formeel beoordelingskader voor haar adviezen. Er is dan ook geen eenduidigheid in haar adviezen of argumentaties. Soms worden (ogenschijnlijk) gelijke gevallen verschillend beoordeeld. Wel zijn er enkele patronen in de argumentaties van de Commissie. De basis van een beoordeling wordt gevormd door een afweging van de veroordeling enerzijds en de functie of baan waarvoor het bewijs wordt gevraagd anderzijds. Voor sommige functies (bijvoorbeeld in het onderwijs, of in een publieke omgeving) worden hogere eisen aan betrouwbaarheid gesteld dan voor andere. De kans op recidive is daarbij een afweging: een persoon die diefstal heeft gepleegd, wordt bijvoorbeeld minder geschikt geacht voor werk als tramconducteur. Daarnaast zit er een reclasseringsgedachte achter de argumentaties van de Commissie: in de beoordeling gaat men op zoek naar aanwijzingen dat de levenswandel van een persoon is verbeterd, of
4
Eindrapport: Beoordelingscommissie Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel
juist niet, en of iemand het nu dus verdient om in overheidsdienst te treden. Voor deze afweging worden de hierboven genoemde ‘zachtere’ kenmerken en gedragingen besproken, waarbij er steeds één Commissielid is dat een casus presenteert en ook een richting aan de Commissie geeft voor het advies. Soms wordt een breed scala aan argumenten en factoren in de beoordeling besproken, terwijl er soms op basis van heel beperkte informatie direct een advies volgt. Als de Commissie het niet eens kan worden, wordt een beoordeling soms tot stemming gebracht. We hebben geen aanwijzingen gevonden dat de Commissie haar adviezen, behalve in de vergadering, nog verder – naar de aanvrager of naar de burgemeester toe – onderbouwt of voorziet van een argumentatie.
4. In hoeverre was er een ontwikkeling in de beoordelingen van de Commissie door de tijd heen? De beschikbare archiefstukken van de Beoordelingscommissie bestrijken een tijdsperiode (1942-1958) waarbinnen op zowel politiek als maatschappelijk vlak veel verandering in Nederland plaatsvond: oorlog en bezetting, naoorlogse tijd en jaren ’50. Deze context is uiteraard ook in de notulen van de Commissie terug te zien. Zo behandelt de Commissie tijdens de bezetting ook aanvragen voor mensen die bij de Duitse Wehrmacht willen werken en is er in de oorlogsjaren ook sprake van nijpende arbeidstekorten. In de naoorlogse jaren wordt juist regelmatig verwezen naar de oorlogstijd als verzachtende omstandigheid voor misdrijven gepleegd tijdens de bezetting – uit nood, ten dienste van het verzet, of ten behoeve van onderduikers. De Commissie behandelde gemiddeld 194 gevallen per jaar. De meeste aanvragen werden in 1943 behandeld (278), verder schommelt het aantal per jaar zonder duidelijk waarneembare trend. Terwijl er weliswaar verschillen waren in de mate waarin de Commissie positief of afwijzend oordeelde over de aanvragers, is hierin geen duidelijke trend herkenbaar. Zo was in 1950 ruim twee derde van de adviezen positief, terwijl in zowel 1951 en 1952 slechts net iets minder dan de helft van aanvragers op een positief advies kon rekenen.
In enkele jaren behandelde de Commissie meer aanvragen waarin de homoseksuele gerichtheid van de aanvrager werd benoemd: in 1943 en 1957 gebeurde dit 9 keer, in andere jaren vaak maar 1 of 2 keer per jaar. Het klein aantal casussen laat verder geen conclusies toe over eventuele veranderingen in de beoordeling van deze gevallen door de Commissie.
5. Welke lessen kunnen we uit de resultaten van bovenstaande vragen trekken voor het heden? De Commissie is een voorbeeld van een institutie die als gevolg van de tijdsgeest waarin zij opereerde, uitsluiting en discriminatie faciliteerde en zelfs bevorderde. De condities waarbinnen de Commissie opereerde, maakten deze uitsluiting mogelijk. Hierin zijn een aantal aspecten aan te wijzen die ook voor huidige processen van beoordelingen en selectie, in het personeelsbeleid of anderszins, relevant zijn: Het ontbreken van een duidelijke opdracht en een formeel beoordelingskader schept ruimte voor willekeur en subjectiviteit, wat weer de invloed van (onbewuste) vooroordelen vergroot. De Commissieleden hebben geen duidelijke richtlijn om elkaar en zichzelf te corrigeren. Externe controle ontbreekt. De Commissie hoeft haar beslissingen niet zorgvuldig te motiveren en te onderbouwen, omdat er geen formele instantie is die het werk van de Commissie controleert. Deze vrije ruimte lokt arrogantie uit bij de Commissieleden. De leden van de Commissie lijken niet uitgekozen te zijn op hun vakkundige expertise op het gebied van selectie of delinquentie, maar vooral op hun gezag en positie in de betreffende organisaties. Hierdoor zijn zij strikt genomen niet geschikt voor het beoordelingswerk. De samenstelling was bovendien eenzijdig.
Huidige vormen van diversiteits- en inclusiebeleid zijn erop gericht dit soort structuren juist zodanig in te richten om uitsluiting te voorkomen. Daarbij is niet alleen aandacht voor de selectie van nieuwe instroom in organisaties, maar ook voor aspecten in organisatiecultuur en -werkwijzen. Desondanks is
5
Eindrapport: Beoordelingscommissie Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel
het per definitie een zeer ingewikkelde taak om zicht te krijgen op 'blinde vlekken', zowel in organisaties als in de samenleving. De manier waarop wij vanuit huidig perspectief op het werk van de Commissie terugkijken, laat juist zien hoe veranderlijk bepaalde normen en waardeoordelen zijn.
6
Eindrapport: Beoordelingscommissie Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel
1.
Inleiding
De Amsterdamse Beoordelingscommissie Inzake Goed Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel (hierna: de Commissie) had tussen 1912 en 1959 de taak om (potentiële) medewerkers te beoordelen op hun geschiktheid voor functies bij de gemeente Amsterdam en bij semioverheidsbedrijven. De Commissie was hiermee de voorloper van het afgeven van een verklaring omtrent gedrag (VOG) zoals wij die nu kennen. In de 47 jaar van haar bestaan zijn door de Commissie meer dan 17.000 aanvragen behandeld. 3305 beoordelingen uit de jaren 1942 tot en met 1958 zijn bewaard gebleven. Alle notulen bij elkaar beslaan in totaal 1234 pagina's archiefmateriaal. De Commissie kwam om de twee tot drie maanden bij elkaar voor een vergadering. In de vergaderingen zijn de individuele dossiers van de aanvragers besproken en werd er besloten of de Commissie een gunstig of afwijzend advies aan de burgemeester uit zou brengen. Bij de vergaderingen was een notulist aanwezig die voor elk individueel geval in ieder geval de naam, dossiernummer en het besluit van de Commissie vastlegde. Daarnaast bevatten de notulen per casus een weergave van de bespreking in de Commissie, waarbij de achtergronden van aanvragers, de ingewonnen informatie (via het Genootschap van Reclassering, de politie of persoonlijke inlichtingen) en de overwegingen van de verschillende Commissieleden zijn weergegeven.
De mate waarin de gesprekken en overwegingen van de Commissie in de notulen zijn beschreven, varieert aanzienlijk door de jaren heen. Uit een archiefstuk van 6 februari 1952 van de toenmalige secretaris van de Commissie waarin het ontstaan van de Commissie wordt toegelicht, blijkt dat de Commissie was ingesteld om de burgemeester te adviseren “omtrent het al of niet afgeven van een blanco bewijs van goed gedrag aan iemand, die een of meer vonnissen ten zijne laste heeft”. Doel van de Commissie was om vast te stellen of personen ondanks een eerdere veroordeling toch toegelaten konden worden tot publieke dienst. Er was, volgens de archiefstukken, sprake van “een uitgesproken reclasseringskarakter”. Deze reclasseringsgedachte wordt ook in de notulen van de laatste vergadering van de Commissie in 1958 benadrukt. In diezelfde vergadering bedankt de Burgemeester de Commissie voor haar werk. Volgens het Dagblad Trouw zou de Commissie niet alleen naar eerdere veroordelingen voor bijvoorbeeld diefstal hebben gekeken, maar ook de homoseksuele gerichtheid van de sollicitanten mee hebben gewogen in haar beslissingen. Deze vondst heeft zowel in de media als in de raad veel aandacht gekregen. Er is verder sprake van een breed scala aan gedragingen (bijv. een prostitutieverleden) die konden leiden tot afwijzing.
Welke aspecten precies beoordeeld zijn door de Commissie en met welke argumentatie dat gebeurde blijft op basis van het artikel uit het dagblad onduidelijk. Er is daarom, naar aanleiding van raadsvragen van 30 november 2017, besloten om verkennend onderzoek uit te laten voeren naar het werk van de Commissie. De gemeente heeft Gregor Walz (Verwonderzoek) en Jurriaan Omlo (Bureau Omlo) deze onderzoeksopdracht verstrekt. In dit inleidende hoofdstuk beschrijven we achtereenvolgens de onderzoeksdoelstelling en onderzoeksvragen, de onderzoeksaanpak en een leeswijzer van het rapport.
1.1
Doelstelling en onderzoeksvragen
De doelstelling van het onderzoek is inzicht bieden in de vraag wat de beweegredenen van de Commissie waren om potentiële medewerkers al dan niet aan te nemen als ambtenaar in de jaren 19421958 en welke lessen we hieruit kunnen trekken voor het heden. Het onderzoek geeft antwoord op de volgende onderzoeksvragen 1. Welke (vermeende) gedragingen, eigenschappen en kenmerken van sollicitanten zijn door de Commissie in haar beoordelingen meegewogen? 2. Hoeveel sollicitanten hebben door de Commissie een negatieve dan wel een positieve beoordeling gekregen en op basis van welke gedragingen, eigenschappen of kenmerken? 3. Op welke manier onderbouwde en beargumenteerde de Commissie zowel positieve als negatieve adviezen ten aanzien van de geschiktheid van sollicitanten?
7
Eindrapport: Beoordelingscommissie Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel
4. 5.
1.2
In hoeverre was er een ontwikkeling in de beoordelingen van de Commissie door de tijd heen? Welke lessen kunnen we uit de resultaten van bovenstaande vragen trekken voor het heden?
Aanpak: methodologie en verantwoording
Om een goed overzicht te kunnen geven van de beoordelingen door de Commissie, hebben we de beschikbare notulen gecodeerd met behulp van een van tevoren vastgesteld coderingskader. In de codering zijn een aantal feitelijke kenmerken van de casus vastgelegd, zoals het misdrijf of de overtreding waar de aanvragende persoon voor veroordeeld of van verdacht was, en het advies van de Commissie (afwijzend, gunstig, of uitstel). Daarnaast is bijgehouden in hoeverre bepaalde criteria in de afwegingen of de argumentatie van de Commissie terugkomen. Wordt er door de Commissie bijvoorbeeld gesproken over de persoonlijkheid van de aanvrager? Wordt de (reputatie van de) omgeving waarin aanvrager verkeerd bij de beoordeling meegewogen? Wordt de burgerlijke staat van de aanvrager door de Commissie als relevant voor de beoordeling gezien? Ook de (vermeende) homoseksuele gerichtheid van de aanvrager is één van de criteria die in de codering zijn vastgelegd. Gezien de grote omvang van het beschikbare archiefmateriaal hebben we ervoor gekozen om de codering tot twee derde van de beoordelingen te beperken. Van de in totaal 3305 beoordelingen zijn 2150 inhoudelijk gecodeerd. Om eventuele veranderingen door de jaren heen te kunnen identificeren, hebben we voor de codering verschillende perioden gekozen: zo zijn de beoordelingen uit de jaren 1942-1947, 1950-1954 en 1958 gelezen en gecodeerd.
Aangezien de aanleiding van dit onderzoek de mogelijk uitsluiting van homoseksuele aanvragers was, en een deel van de onderzoeksvragen specifiek betrekking heeft op deze groep, zijn de notulen van overige jaren gescand op casussen waarbij de seksuele gerichtheid van de aanvrager werd vermeld. De betreffende casussen zijn apart gecodeerd en worden meegenomen in de analyse van homoseksualiteit als factor in de beoordelingen (zie paragraaf 3.5). Overigens zijn niet alle notulen van de Commissie bewaard gebleven, dus de beschikbare stukken zijn al een selectie van alle vergaderingen. De notulen die in het Stadsarchief Amsterdam geraadpleegd kunnen worden, hebben betrekking op de periode van 1942 tot en met 1958. Dit zijn de laatste 17 jaren van de Commissie. Over de tijd van 1912 tot 1942 kunnen we in dit onderzoek dus geen uitspraken doen. Van het jaar 1942 is maar een klein deel van de notulen beschikbaar: de eerste vergadering waarvan de notulen beschikbaar zijn, vond plaats op 12 oktober 1942. De laatste vergadering vond plaats op 24 december 1958.
1.3 Leeswijzer rapport Het onderzoeksrapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 beschrijven we ter achtergrond de geschiedenis van de Commissie. In hoofdstuk 3 geven we een kwantitatief overzicht van de beoordelingen van de Commissie door de jaren heen op basis van een analyse van de beschikbare dossiers uit de archieven. Ook is er in dit hoofdstuk aandacht voor de achtergronden van de aanvragers en de criteria die door de Commissie zijn meegewogen. De manier waarop de verschillende criteria zijn meegewogen door de Commissieleden komt in hoofdstuk 4 aan bod. In dit kwalitatieve hoofdstuk schetsen we aan de hand van casuïstiek en fragmenten een levendig beeld van het beoordelingsproces van de Commissie. We concentreren ons op de wijze waarop beslissingen onderbouwd worden en hoe onder meer persoonskenmerken en gedragingen van mensen van invloed waren op de beslissingen. We sluiten af met een hoofdstuk waarin we enkele lessen voor het heden formuleren.
8
Eindrapport: Beoordelingscommissie Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel
2. Overzicht van de beoordelingen door de Commissie Om een overzicht te kunnen schetsen van de beoordelingen van de Commissie door de jaren heen, zijn de beschikbare dossiers gecodeerd en geanalyseerd. Een van de resultaten is een kwantitatief overzicht van de beoordelingen, de aanvragers, en de criteria die door de Commissie impliciet en expliciet zijn meegewogen.
2.1
Kwantitatieve analyse beoordelingen
De kwantitatieve analyse van de beoordelingen is vooral van belang voor het verkrijgen van een algemeen overzicht van de overwegingen van de Commissie. De analyse laat zien welke overwegingen door de Commissie expliciet van belang werden geacht, en welke kenmerken impliciet van invloed waren op de besluiten van de Commissie. Het kwantitatieve overzicht laat echter geen conclusies toe over de manier waarop de verschillende aspecten zijn meegewogen in de beoordelingen, bijvoorbeeld hoe zwaar een bepaald kenmerk meetelde in de beoordeling, of het als positief of negatief argument werd gebruikt, en in hoeverre de Commissieleden het met elkaar eens waren. Deze vragen worden in de kwalitatieve analyse van de beoordelingen wel besproken (hoofdstuk 4).
2.2
Overzicht beoordelingen en vergaderingen 1942-1958
De Commissie behandelde in haar vergaderingen in de jaren 1942-1958 in totaal 3305 aanvragen om een bewijs van goed zedelijk gedrag. Gemiddeld behandelde de Commissie dus 194 aanvragen per jaar. Enkele aanvragen werden vaker ingebracht ter vergadering. In onderstaande analyse zijn de dossiernummers het uitgangspunt voor de telling: meervoudige behandeling van dezelfde aanvraag is slechts één keer meegeteld. In onderstaand figuur zien we hoe veel aanvragen de Commissie in de jaren 1942 tot en met 1958 beoordeelde.
Aantal beoordelingen per jaar 300
278
265 222
252
245
242 243
250
228
208 184
200
213
199
185
161
150 82
100
60 50
38
0 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 Figuur 2.1 Aantal beoordelingen per jaar behandeld door de Commissie ter vergadering (1942-1958(
In de jaren 1942, 1945 en 1958 zijn de aantallen dossiers laag. Voor het jaar 1942 is dit te verklaren door het gebrek aan beschikbare archiefstukken in de eerste 9 maanden van het jaar. Deze dossierstukken zijn niet bewaard gebleven. 1958 was het laatste jaar van de Commissie, en er was al langer sprake van een overdracht van het werk aan de Commissie, waardoor er in dat jaar waarschijnlijk minder aanvragen ter tafel kwamen. Het lage aantal beoordelingen in het jaar 1945 is ook terug te zien in een relatief laag aantal vergaderingen, mogelijk beïnvloed door de bevrijding van Nederland. Zo kwam de Commissie in 1945 slechts vijf keer bij elkaar en vonden er tussen 26 maart en 6 augustus geen vergaderingen plaats. In de
9
Eindrapport: Beoordelingscommissie Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel
notulen van 26 maart 1945 wordt vermeld dat "er geen nieuwe gevallen voorhanden zijn, zodat voorlopig geen datum en uur voor de eerstvolgende vergadering worden vastgesteld." (4-137). De eerstvolgende vergadering van 6 augustus wordt volgens de notulen met een korte terugblik op de bezettingstijd geopend: "De Voorzitter opent de vergadering en heet de aanwezigen met vreugde welkom op de eerste vergadering in bevrijd Nederland. De Commissie heeft ten gevolge van den oorlog geen leden verloren; [een lid] is verplicht geweest enige tijd onder te duiken. De Commissie heeft doorlopend haar werkzaamheden kunnen verrichten en heeft geen conflicten gehad. Haar werk is wel van belang geweest. Thans is een nieuwe periode aangebroken." In 1943 besprak de Commissie de meeste aanvragen, namelijk 278. Het is opvallend dat juist in een oorlogsjaar zo veel aanvragen door de Commissie beoordeeld werden. Dat kan ermee te maken hebben dat de Commissie ook werd gevraagd advies uit te brengen in gevallen waarbij mensen met een veroordeling in dienst wilden treden bij aan de Duitse bezettingsmacht gerelateerde organisaties. In hoofdstuk 4 gaan we verder in op deze context. In de jaren tussen 1946 en 1954 is het aantal aanvragen redelijk constant, vanaf 1955 neemt het aantal af. Overigens werden lang niet alle aanvragen aan de hele Commissie voorgelegd.
Zo is in de vergadering van 12 Mei 1949 sprake van een jaarverslag van de Commissie waaruit blijkt dat de Commissie in 1948 in 645 gevallen om advies is gevraagd, maar dat 400 van deze gevallen door de secretaris van de Commissie zijn afgedaan, en de overige 245 gevallen ter vergadering zijn behandeld. Dit geeft aan dat er door de secretaris een selectie is gedaan welke aanvragen door de Commissie beoordeeld moesten worden. In het kader van dit onderzoek kunnen we geen uitspraken doen over deze selectie en over de door de secretaris afgehandelde aanvragen. Het is niet bekend of er nog meer archiefstukken bewaard zijn gebleven die hier inzicht in kunnen geven.
2.3
Kenmerken aanvragers: geslacht en veroordeling
De notulen van de Commissie bevatten enkele standaardgegevens over de aanvrager. Elke aanvraag kreeg een dossiernummer toegewezen, de naam van de aanvragers wordt in de notulen vermeld en het geslacht, en in de meeste gevallen werd in de verslaglegging vastgelegd welke veroordeling(en) de aanvrager op zijn of haar naam heeft staan. Dit zijn de gegevens die we ook in de codering stelselmatig hebben vastgelegd. Minder vaak, maar regelmatig, wordt verwezen naar de leeftijd van aanvragers. Ook de betrekking waar een aanvrager het bewijs van goed zedelijk gedrag voor nodig heeft, wordt in veel, maar zeker niet alle, besprekingen genoemd. Uiteraard zijn de besluiten van de Commissie ook vastgelegd. Dat komt in het volgende onderdeel aan de orde. Hieronder gaan we uitsluitend in op de kenmerken van de aanvragers.
Geslacht aanvrager 100%
92%
80% 60% 40% 20%
8%
0% man
vrouw
Figuur 2.2 Geslacht aanvrager, gecodeerde beoordelingen (1942-1947, 1950-1954 en 1958)
De grote meerderheid van de aanvragers was man. In slechts 8 procent van de gevallen was de aanvrager een vrouw. Dat kan voor een deel verklaard worden door verschillen in de participatiegraad van mannen en vrouwen in de betreffende periode. Zo lag het percentage van de vrouwelijke beroepsbevolking dat een betaalde baan van meer dan 12 uur per week had, tot de jaren 70 onder de
10
Eindrapport: Beoordelingscommissie Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel
30 procent.1 Aangezien er dus minder vrouwen waren die werkten dan mannen, ligt het ook voor de hand dat er minder vrouwen zijn die een bewijs van goed zedelijk gedrag aanvragen.. Wel zien we verschillen in de manier waarop mannen en vrouwen zijn beoordeeld, wel met enige variatie door de jaren heen. Deze verschillen komen in het volgende hoofdstuk aan de orde. Het misdrijf waar de aanvrager voor veroordeeld is geweest, of in ieder geval van verdacht is geweest (niet alle aanvragers zijn daadwerkelijk veroordeeld), was - zoals we in het volgende hoofdstuk nader toelichten - van invloed op de manier waarop de Commissie naar de persoon keek. Veel verschillende misdrijven en overtredingen komen terug in de beoordelingen. Sommige aanvragers hadden meerdere veroordelingen op hun naam staan. Onderstaand tabel laat zien om welke misdrijven of overtredingen het gaat.
Veroordeling/verdenking diefstal
34%
meerdere veroordelingen
29%
onbekend
10%
anders
10%
verduistering
5%
ontucht
3%
heling
3%
onzedelijk gedrag
2%
fraude
2%
geen
1% 0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
Figuur 2.3 Percentage van aanvragen naar veroordeling of verdenking van aanvrager (1942-1947, 1950-1954 en 1958)
In precies een op de drie gevallen ging het om diefstal. Aangezien ook een behoorlijk deel van de personen die meerdere veroordelingen op hun naam hebben staan, onder andere veroordeeld waren van diefstal, is dit percentage nog hoger. Verduistering, in feite ook een vorm van diefstal maar dan in de context van een dienstbetrekking, kwam ook vaak voor, namelijk in 5 procent van de gevallen. Hierbij valt op dat het bij de diefstallen vaak niet om diefstal van geld gaat, maar veel vaker om eten of voorwerpen, bijvoorbeeld aardappels, kolen, fietsen of dekens. In gevallen waarin de veroordeling als "onbekend" gecodeerd is, werd in de notulen geen vermelding gemaakt van de veroordeling. Dit was in 10 procent van de besprekingen het geval. Dat betekent niet dat de Commissie zelf niet op de hoogte was van de veroordeling. Bij aanvragen die als "geen" gecodeerd zijn blijkt uit de notulen dat de aanvrager geen enkele veroordeling op zijn of haar naam heeft staan. Het is dan soms onduidelijk, ook voor de Commissie, waarom er wel om een bewijs gevraagd wordt. Dit was in 1 procent van de aanvragen het geval.
De categorie "anders" bevat misdrijven die niet in de coderingslijst terugkomen, of in minder dan 1 procent van de gevallen worden genoemd.2 Gevallen van "ontucht" hadden meestal betrekking op ontucht met minderjarigen, in de categorie "onzedelijk gedrag" vallen andere overtredingen zoals exhibitionisme. In de categorie "anders" kwamen overtredingen en misdrijven zoals valse verklaring, mishandeling, oplichting, smokkel, ambtsmisbruik en 1
Zie Tijdens, K. (2006), Een wereld van verschil:arbeidsparticipatie van vrouwen 1945-2005, Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam. 2 Bijvoorbeeld ambtsmisbruik, oorlogsgerelateerde misdrijven, aanrijding, dronkenschap, oplichting, mishandelling, moord.
11
Eindrapport: Beoordelingscommissie Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel
in één geval moord voor. In 1 procent van de gevallen blijkt uit de notulen dat de aanvrager duidelijk geen veroordeling op zijn of haar naam heeft staan. Het is dan niet helemaal duidelijk waarom deze personen wel een bewijs van goed zedelijk gedrag nodig hadden om in overheidsdienst te treden.
2.4
Overzicht adviezen en overwegingen van de Commissie
De meeste beoordelingen door de Commissie volgen hetzelfde stramien. Er wordt verslag uitgebracht door een van de Commissieleden over de persoon in kwestie: de veroordeling(en) worden genoemd, vaak de doelbetrekking waarvoor het bewijs wordt gevraagd, en er wordt voorgelezen uit het rapport van het Genootschap voor Reclassering en eventueel (in latere jaren) uit het advies van de politie. Vervolgens beraadslaagt de Commissie en komt uiteindelijk tot een (onderbouwd) advies: gunstig of afwijzend. Soms blijft een advies uit en volgt er een besluit om de aanvraag aan te houden of terug te zenden. Dit heeft meestal formele redenen, bijvoorbeeld onduidelijkheid over de status van de aanvraag, ontoereikendheid van de verzamelde informatie, terugtrekking van de aanvraag, niet meer van toepassing of het gevoel dat de Commissie niet bevoegd is om te oordelen. Dit besluit wordt altijd vermeld in de notulen. Het figuur hieronder laat zien tot welke besluiten de Commissie in de bestudeerde besluiten is gekomen. In meer dan de helft van de beoordelingen (57 procent) komt de Commissie tot een gunstig advies. In een op de drie gevallen (31 procent) wordt afwijzend geadviseerd. In de overige gevallen komt de Commissie tot geen oordeel.
Advies Commissie 60%
57%
50% 40%
31%
30% 20%
12%
10% 0% gunstig
afwijzend
geen
Figuur 2.4 Percentage beoordelingen naar uitkomst beoordeling (1942-1947, 1950-1954 en 1958)
Dit betekent dat een aanvrager een redelijk grote kans maakte om door de Commissie positief beoordeeld te worden. Dit was uiteraard afhankelijk van de achtergronden en kenmerken van de aanvrager. Een analyse van de adviezen van de Commissie gerelateerd aan de achtergrondkenmerken komt in hoofdstuk 4 aan bod. Het is ook mogelijk dat de Commissie met de jaren strenger of juist minder streng werd. Hieronder zij de adviezen van de Commissie daarom door de tijd heen weergegeven. De jaren tussen 1947 en 1950 en de jaren tussen 1954 en 1958 zijn in deze codering niet meegenomen.
12
Eindrapport: Beoordelingscommissie Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel
Adviezen Commissie per jaar 100% 80% 60% 40% 20%
53% 49% 53%
65% 56% 60% 69%
49% 47%
61% 65% 67%
0% 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1950 1951 1952 1953 1954 1958 gunstig
afwijzend
geen
Figuur 2.5 Percentage beoordelingen naar uitkomst, per jaar (1942-1947, 1950-1954 en 1958)
Deze grafiek laat zien dat er wel degelijk verschillen waren in de mate waarin de Commissie positief of afwijzend oordeelde over de aanvragers. Zo was in 1950 ruim twee derde van de adviezen positief, terwijl in zowel 1951 en 1952 slechts net iets minder dan de helft van aanvragers op een positief advies kon rekenen. Er is echter geen duidelijke trend herkenbaar door de jaren heen. In alle jaren was het grootste deel van de adviezen positief, gevolgd door de afwijzende adviezen en tot slot door een klein deel (10-18%) aanvragen zonder oordeel. Aanvragen zonder oordeel werden aangehouden om in een later stadium nog een keer beoordeeld te worden, of werden terzijde gelegd omdat het bewijs niet (meer) nodig werd geacht. Om tot een positief of negatief advies te komen, houdt de Commissie rekening met een variëteit aan achtergrondkenmerken, omstandigheden en omgevingsfactoren die volgens de Commissie bepalend zijn of de persoon in kwestie een bewijs van goed zedelijk gedrag zou moeten ontvangen. De criteria die door de Commissie worden meegewogen in een besluit, verschillen sterk van geval tot geval, en ook de relevantie die aan een specifiek criterium toegekend wordt, kan verschillen.
De criteria komen dan ook niet voort uit een formeel beoordelingskader, maar worden door de Commissie ingebracht ter overweging in aanvulling op de veroordeling of de verdenking die aanleiding was voor de noodzaak van een bewijs van goed gedrag. Deze criteria kunnen zowel in het voordeel als in het nadeel van de aanvrager uitpakken. Aangezien het bij deze criteria om de kern van de besluitvorming van de Commissie gaat, gaan we in het volgende hoofdstuk dieper in op het belang van de verschillende aspecten. Voor het overzicht hebben we in de codering wel vastgelegd welke criteria hoe vaak worden genoemd in de notulen van de vergaderingen, hetzij positief of negatief, met nadruk of terloops. Onderstaand figuur geeft weer hoe vaak bepaalde criteria worden meegewogen in de beslissingen
Criteria megewogen (en vermeld in de notulen) 0%
5%
10%
15%
Persoonlijkheid
20%
25%
25%
Seksuele moraal
10%
Omgeving van aanvrager
7%
Burgerlijke staat
5%
Drank/alcohol
2%
Homoseksualiteit
2%
Figuur 2.6 Percentage beoordelingen waarin specifieke criteria zijn meegewogen (1942-1947, 1950-1954 en 1958)
13
Eindrapport: Beoordelingscommissie Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel
In een kwart van de gevallen bespreekt de Commissie de persoonlijkheid van de aanvrager om tot een besluit te komen. Het gaat daarbij om diverse, soms positieve maar vaak ronduit negatieve, beoordelingen van iemands karakter (zie ook hoofdstuk 4). Opvallend is verder dat de Commissie in 10 procent van de gevallen verwijst naar de seksuele moraal van de aanvrager. Een prostitutieverleden, een veroordeling voor ontucht, of de reputatie van een persoon hier de aanleiding voor zijn. Een verwijzing naar de seksuele moraal is bijna altijd een negatief aspect bij de beoordeling, maar niet per definitie doorslaggevend. Waar de omgeving van de aanvrager betrokken wordt bij het oordeel, zoals in 7 procent het geval is, gaat het vaak om het gezin waarin een aanvrager is opgegroeid of de huidige of voormalige partner. In een enkel geval deelt een Commissielid ook informatie over de buurt of de kennissenkring van een aanvrager. De sociale omgeving kan zowel negatief als positief van invloed zijn op de beslissing. De burgerlijke staat die in 5 procent van de gevallen expliciet genoemd wordt, heeft meestal juist een positieve connotatie. Het gaat daarbij namelijk vaak om personen die volgens de Commissie vroeger ontoelaatbaar gedrag vertoonden, maar nu door een (tweede) huwelijk in rustiger vaarwater terecht zijn gekomen.
In 2 procent van de beoordelingen wordt naar problematisch drankgebruik van de aanvrager verwezen. In eveneens 2 procent van de beoordelingen wordt de (vermeende) homoseksualiteit van de aanvrager door de Commissie besproken. Deze gevallen worden hieronder nog uitgebreider besproken.
2.5
Homoseksualiteit als beoordelingsfactor
Zoals al eerder genoemd is, besprak de Commissie in haar beoordelingen ook de (vermeende) seksuele gerichtheid van de aanvragers. Tegen deze achtergrond hebben we in het dossieronderzoek extra nadruk gelegd op gevallen waar homoseksualiteit ter sprake kwam. Alle notulen van de vergadering van de Commissie zijn (voor de hele periode 1942 t/m 1958) zijn gescand op de vraag of de Commissie in haar overleggen - voor zover opgetekend - direct of indirect refereerde aan de seksuele gerichtheid van de aanvrager. In de jaren 1942 tot 1958 is er in 76 besprekingen door de Commissie gerefereerd werd aan de (vermeende) homoseksualiteit van de aanvrager. Met uitzondering van één geval ging in het al deze besprekingen om mannelijke aanvragers. In bijna de helft van deze gevallen was ontucht of onzedelijk gedrag de verdenking of veroordeling die de aanvrager met zich meebracht. Daarbij ging het vaak om homoseksuele seksuele contacten, of om ontucht met minderjarigen van hetzelfde geslacht. In iets meer dan de helft waren de veroordelingen van de aanvragers niet bekend of niet gerelateerd aan de seksuele gerichtheid van de aanvrager, maar werd dit alsnog als factor in de beoordeling meegenomen. Onderstaand tabel geeft een overzicht van de veroordelingen of verdenkingen van deze groep aanvragers.
Tabel 2.1 Aantallen beoordelingen waarin homoseksualiteit werd benoemd, naar type veroordeling/verdenking (1942-1958)
Veroordeling/verdenking Ontucht meerdere veroordelingen Onbekend Diefstal onzedelijk gedrag verduistering Geen Anders Heling
14
Aantal 32 12 10 6 5 5 3 2 1
Eindrapport: Beoordelingscommissie Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel
Het feit dat de Commissie informatie over de homoseksuele gerichtheid van aanvragers meenam in de beoordeling, betekende niet per definitie dat deze aanvragen ook automatisch werden afgewezen. Van de 76 besprekingen mondden 34 uit in een afwijzend advies, 35 in een gunstig advies en in 7 gevallen werd geen besluit genomen. Relatief gezien is dit wel een hoger percentage afwijzingen dan over het totaal aantal beoordelingen (zie paragraaf 3.4). Dit betekent dat aanvragers waarvan bekend was of vermoed werd dat zij homoseksueel waren, een kleinere kans hadden om een positief advies te krijgen dan aanvragers waar dit geen rol in de beoordeling speelde: in plaats van gemiddeld 57 procent van de aanvragen werden 46 procent van de aanvragen uit deze groep gunstig beoordeeld. Bovendien hadden zij een hogere kans op afwijzing: in plaats van gemiddeld 31 procent van de aanvragen werden 45 procent van de aanvragen uit deze groep afgewezen. In deze context is het ook interessant om te kijken naar eventuele ontwikkelingen door de jaren heen, omdat het uiteraard goed mogelijk is dat de Commissie in bepaalde jaren grotere nadruk legde op homoseksualiteit dan in andere jaren, of er strenger over oordeelde. Uit onderstaand grafiek blijkt dat er weliswaar verschillen waren tussen de jaren, maar dat er geen heel duidelijk trend herkenbaar is.
Advies beoordelingen homoseksualiteit
7
7 6 5
5
5 4
4
4 3
3
3
33
3
3 2 2
22
22
2
2
2
2
2 1
11
1
1
1
1
1
11
11
1
1 0 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1954 1955 1956 1957 1958 gunstig
afwijzend
geen
Figuur 2.7 Aantal adviezen waarin homoseksualiteit een rol speelde, naar uitslag beoordeling en per jaar (1942-1958)
In 1943 en 1957 benoemde de Commissie in 9 gevallen de homoseksuele gerichtheid van aanvragers als relevante factor, in 1945 kwam dit slechts 1 keer voor en in 1944, 1952, 1954 en 1955 slechts 2 keer per jaar. De mate waarin dit als relevante factor werd gezien, is dus niet duidelijk veranderd door de jaren heen. Doordat in de jaren 1956 en 1957 duidelijk meer aanvragen tot een gunstig advies leidden dan in de jaren tussen 1944-1955, lijkt het erop dat de Commissie minder streng werd in haar oordelen over deze groep aanvragers. De jaren 1943 en 1958 spreken deze mogelijke trend echter weer tegen. Tot slot kunnen we ook bij deze beoordelingen kijken naar welke andere criteria de Commissie in acht heeft genomen. Deze gegevens zij in onderstaand grafiek weergegeven. Hieruit blijkt dat bijna alle kenmerken duidelijk vaker in de beoordelingen van deze groep aanvragers werden benoemd dan over het geheel van aanvragen en beoordelingen. Niet heel verrassend is het feit dat de seksuele moraal in 80 procent van de beoordelingen aan de orde kwam. Maar ook de persoonlijkheid van de aanvrager, de omgeving waarin diegene verkeerde, en een eventueel huwelijk werden duidelijk vaker genoemd dan gemiddeld.
15
Eindrapport: Beoordelingscommissie Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel
Overige meegewogen criteria Omgeving
17%
Burgerlijke staat
17%
Drank/alcohol
3%
Persoonlijkheid
45%
Seksuele moraal
80% 0%
20%
40%
60%
80%
Figuur 2.8 Percentage beoordelingen waarin homoseksualiteit een rol speelde, naar meegewogen criteria (1942-1958)
Deze verschillen kunnen duiden op een afwijkende manier van beoordeling door de Commissie. Mogelijk betekent het dat een gunstig advies ten aanzien homoseksuelen niet vanzelfsprekend was en daarom meer onderbouwing nodig had. Dit hoofdstuk heeft een eerste indruk en overzicht gegeven van het belang dat de Commissie aan de verschillende kenmerken toekende. In het volgende hoofdstuk gaan we dieper in op de specifieke manier waarop de Commissie de adviezen onderbouwde.
16
Eindrapport: Beoordelingscommissie Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel
3
Argumentaties
In hoofdstuk 2 presenteerden we een overzicht van de beoordelingen. In dit hoofdstuk gaan we hier dieper op in. Zo geven we meer inzicht in de manier waarop de Commissie zowel positieve als negatieve adviezen over de geschiktheid van sollicitanten onderbouwde. Waar het vorige hoofdstuk is gebaseerd op kwantitatieve bevindingen, staan in dit hoofdstuk juist de kwalitatieve bevindingen centraal. Waar relevant worden deze aangevuld met kwantitatieve resultaten. Ter illustratie van de resultaten presenteren we soms geanonimiseerde fragmenten uit de verslagen van de Commissie. We bespreken hoe verschillende persoonskenmerken, gedragingen en de sociale, beroeps- en maatschappelijke context meegenomen worden in de beoordeling. Voordat we dit bespreken, laten we eerst zien dat er ook geregeld discussie, verdeeldheid en twijfels bestonden en de Commissie lang niet altijd zeer resoluut was in haar oordelen.
3.1
Hoe komt de Commissie tot haar adviezen?
3.1.1 Informatiebronnen en procedure De beoordelingen van de Commissie lopen via een redelijk vast stramien waardoor we kunnen spreken van een redelijk constante werkwijze van de Commissie. Een casusbespreking begint normaal gesproken met een toelichting van het Commissielid dat de aanvrager in kwestie heeft onderzocht of voorbereid. Deze toelichting begint meestal met een samenvatting van de veroordeling(en) die een aanvrager heeft ondergaan, en met het doel waarvoor de aanvrager het bewijs van de Commissie nodig heeft (in de meeste gevallen de baan waarvoor iemand solliciteert of in dienst is genomen). Vervolgens wordt in de meeste gevallen een rapport van het Genootschap voor Reclassering voorgelezen of samengevat, wat soms maar niet altijd in de notulen is weergegeven. In latere jaren (vanaf de jaren 1950) wordt ook een politierapport en -advies ingebracht in het gesprek. Het rapporterende Commissielid geeft in sommige gevallen nog een extra toelichting, bijvoorbeeld op basis van een persoonlijk gesprek met de aanvrager, of andere informatie die beschikbaar is. Vervolgens vindt er een open gesprek plaats tussen de Commissieleden dat uitmondt in een besluit over het advies ten aanzien van de betreffende kandidaat. Het verschilt sterk hoe sturend het rapporterende Commissielid is in de presentatie van het geval, wat vaak al bij het begin van de beoordeling duidelijk wordt.
Er wordt dan bijvoorbeeld over “een duidelijk geval” of juist over “een moeilijk geval” gesproken. Het gaat daarbij om een persoonlijke inschatting van het rapporterende Commissielid, niet om een vaststaande classificatie. De moeilijke gevallen roepen logischerwijs meer discussie op dan de duidelijke gevallen waarin het advies van het Commissielid dat de toelichting geeft, meestal direct wordt opgevolgd. 3.1.2 Beoordelingskader en reclasseringsgedachte De Commissie hanteert geen duidelijk en eenduidig beoordelingskader. Dit is opvallend, omdat een aantal kerncriteria zouden kunnen helpen om de beoordelingen op vergelijkbare wijze toe te passen en en het beoordelingsproces te stroomlijnen. Impliciet zien we wel twee gedachten centraal staan in de overwegingen van de Commissieleden. De eerste gedachte gaat over het beschermen van (de status van) publieke instellingen. De Commissie ziet zichzelf als poortwachter die de toegang tot de publieke sector moet bewaken. Het is duidelijk dat de Commissie het als een gegeven ziet dat er strengere eisen gelden voor mensen die in publieke dienst willen treden dan voor werk bij particuliere werkgevers. Er bestaat kennelijk een impliciet beeld waaraan een overheidsdienaar aan moet voldoen, maar een precieze omschrijving daarvan ontbreekt.
Dat blijkt bijvoorbeeld uit de volgende citaten: “Hy behoort naar de meening van de Secretaris stellig niet in overheidsdienst thuis.” “Moet zoo iemand in overheidsdienst worden toegelaten?”
17
Eindrapport: Beoordelingscommissie Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel
“De Secretaris zegt, dat hy by lezing der stukken het gevoel had, dat de man toch eigenlyk niet betrouwbaar was. Het wil hem voorkomen, dat dit toch geen mensch is voor overheidsdienst.” De tweede centrale gedachte in de beoordelingen door de Commissie is een reclasserings- of vergevingsgedachte. Dit is in lijn met de oorsprong en gedachte achter de oprichting van de Commissie. Er is dan ook zeker ruimte in de beoordelingen voor indicaties dat een persoon die ooit in de fout is gegaan, nu weer op het rechte pad terecht was gekomen. Zowel de beoordeling van de oorspronkelijk misdaad en de context als een duidelijke verandering in die context (bijvoorbeeld door een huwelijk) kunnen de reclasseringsgedachte van de Commissie versterken. "Zij kwam tot haar slechte levenswandel voornamelijk onder invloed van haar toenmaligen echtgenoot, een berucht souteneur. Zij is echter van dezen gescheiden en heeft sinds haar tweede huwelijk met haar vroegere leven gebroken." “Uit het rapport blijkt, dat aanvrager op jeugdige leeftijd is gestruikeld wegens gezinsmoeilijkheden….Later heeft hij zich gebeterd en ook zijn echtgenote - hij is in 1946 gehuwd - heeft een goede invloed op hem.” Uiteraard bestaat er een spanning tussen de poortwachterfunctie van de Commissie enerzijds en de reclasseringsgedachte anderzijds.
Het is juist dit spanningsveld waarbinnen de Commissie tot haar adviezen moet komen. Het gebrek aan duidelijke criteria betekent dat er een grote hoeveelheid kenmerken, gedragingen en contextfactoren bij de argumentaties worden betrokken, op soms onvoorspelbare manieren. Twee aspecten waar de Commissie wel redelijk consequent rekening mee houdt zijn de veroordeling of verdenking die de aanvrager meebrengt, en het doel waarvoor het bewijs wordt aangevraagd (vooral het type baan). Voordat we toelichten hoe de Commissie dat doet, gaan we hieronder kort in op de manier waarop de Commissie omgaat met onenigheid en twijfels. 3.1.3 Discussie, verdeeldheid en twijfels Bij gebrek aan een duidelijk en eenduidig beoordelingskader, loopt de Commissie in sommige situaties aan tegen twijfels en dilemma’s. Men spreekt over piekeren, aarzelen, moeilijke en ingewikkelde gevallen en twijfelgevallen. Dat leidt er soms toe dat de commissieleden een beslissing uitstellen en het geval meenemen naar een volgende vergadering. Of tot weinig zelfverzekerde uitspraken: “niet fraai, maar laten we het proberen”. Duidelijk is dat het complex kan zijn om tot een afgewogen oordeel te komen, zonder een duidelijk en eenduidig beoordelingskader.
Het is opvallend dat er bij het ene geval allerlei argumenten (zorgvuldig) tegenover elkaar worden afgewogen en er uiteindelijk een onderbouwd advies volgt, terwijl in andere gevallen het juist weinig onderbouwd lijkt en het oordeel vrij resoluut klinkt. Twijfel en ingewikkelde gevallen lijken soms te resulteren in een stemming waarbij de meerderheid de richting van het advies bepaalt. Soms wordt er teruggekomen op een beslissing als een aanvraag opnieuw ingediend wordt en er nieuwe informatie beschikbaar is. Er wordt dus niet per se halsstarrig vastgehouden aan beslissingen. Ook de adviezen die de Commissie zelf weer als input voor haar eigen beoordeling ontvangt, wijzen niet altijd dezelfde kant op. Opvallend is dat de politie en het Genootschap vaak lijnrecht tegenover elkaar staan in hun advisering. De politie wijst meestal af (ook bij lichte misdrijven zoals het eten van gestolen kaas), terwijl het Genootschap vaker gunstig adviseert. De Commissie volgt vaker het advies van het genootschap op en lijkt het advies van de politie vaak te negeren of er expliciet tegen in te gaan. Ook binnen de Commissie is er soms discussie tussen de leden en is men het niet altijd eens met elkaar. Soms leidt dat ertoe dat er gestemd wordt. In andere gevallen is het onduidelijk waarom het standpunt van een bepaald lid doorslaggevend is ten koste van de argumenten van andere leden.
Alle adviezen worden in de notulen van de Commissievergadering vastgelegd. We hebben geen aanwijzingen gevonden dat de Commissie haar adviezen, behalve in de vergadering, nog verder – naar de aanvrager of naar de burgemeester toe – onderbouwt of voorziet van een argumentatie.
18
Eindrapport: Beoordelingscommissie Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel
3.1.4 Basisargumentatie: delinquent gedrag en doel van bewijs Er zijn twee aspecten die in bijna alle beoordelingen terugkomen. In de eerste plaats is dat het misdrijf dat de aanvrager heeft gepleegd of een verdenking van een misdrijf. In de tweede plaats is dat het doel waarvoor het bewijs wordt gevraagd, meestal een baan in overheidsdienst. Deze twee aspecten vormen daarmee het basisgeraamte van veel van de beoordelingen van de Commissie. Er zitten echter grote verschillen in de manier waarop de aspecten worden beoordeeld, en ook in hoe doorslaggevend deze aspecten zijn voor de beoordeling. De aanvragers hebben bijna allemaal een veroordeling op hun naam staan, wat ook de reden is dat zij een bewijs van de Commissie nodig hebben. De Commissie neemt de zwaarte van die veroordeling(en) mee in haar beoordeling, evenals de vraag hoe lang geleden een delict is gepleegd. Zo spreekt men soms over de angst dat iemand recidiveert. De commissieleden uiten hun vrees dat zij er dan op aangekeken zullen worden hoe ze een dergelijk iemand een bewijs hebben kunnen geven. Aangezien het soort misdrijf uiteraard van invloed kan zijn op de beoordeling door de Commissie, is hieronder in percentages aangegeven welk aandeel van de gevallen in een afwijzend of gunstig advies uitmonden, en hoe vaak geen advies wordt gegeven.
Hieruit blijkt bijvoorbeeld dat personen die beschuldigd of veroordeeld zijn van onzedelijk gedrag, in 46 procent van de gevallen een negatief advies krijgen. Ook personen die meerdere typen veroordelingen hebben, worden verhoudingsgewijs vaker afgewezen dan personen met andere typen veroordelingen. 28 procent van de personen die diefstal hebben gepleegd, krijgen uiteindelijk negatief advies.
Beoordeling per type misdrijf diefstal
28%
meerdere veroordelingen
9% 45%
anders
19%
onbekend
71% 40%
25%
ontucht
28%
67% 77%
4%
16%
68%
14%
onzedelijk gedrag
69%
46%
12%
9% 9% 7%
33%
9%
21% 2%
fraude
47%
10%
heling
geen
8%
27%
verduistering
oorlogsgerelateerd
63%
32% 83%
mishandeling
10% 10%
80%
14% 10%
17%
50% 83%
insubordinatie
100%
aanrijding
100%
dronkenschap
100%
moord
100% 0%
gunstig
86% 40%
ambtsmisbruik
geen
61%
8% 8%
oplichting
afwijzend
83%
valse verklaring verboden in- en uitvoer
42%
20%
40%
60%
80%
100%
Figuur 3.1 Percentage uitslag beoordelingen naar type misdrijf (1942-1947, 1950-1954 en 1958)
19
Eindrapport: Beoordelingscommissie Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel
Toch lijkt een helder afwegingskader om delinquent gedrag mee te wegen in de beoordeling te ontbreken. We constateren namelijk dat de Commissie gelijke gevallen ongelijk behandelt. Maar ook bij ongelijke gevallen zijn er soms merkwaardige argumentaties. Relatief lichte delicten (diefstal van etenswaren) zijn soms aanleiding tot afwijzing, terwijl zware delicten (moord en de eerder besproken ontucht) geregeld geen reden zijn tot afwijzing. Er kunnen verschillende verklaringen zijn voor deze ongelijke behandeling. Soms speelt bijvoorbeeld mee dat de persoon in kwestie al langere tijd geen delicten meer heeft gepleegd, de veroordeling(en) uit het verleden lang geleden plaatsvonden. In enkele gevallen typeert de Commissie delicten uit het verleden als “slechts een jeugdzonde”, waardoor de ernst van het delict volgens de leden minder groot is. Ook wordt genoemd dat mensen hun leven hebben verbeterd, al dan niet via (zelf)reclassering. In dat geval volgt een gunstig advies. Maar tegenovergestelde redeneringen komen ook voor. Zo wordt meerdere keren aangegeven dat personen kunnen afglijden. Hier lijkt opnieuw sprake van willekeur, de een kan afglijden, de ander verdient een kans omdat hij zijn leven heeft verbeterd. “Staat al heel wat jaren aan de goede kant”.
“Heeft zichzelf gereclasseerd zonder enige hulp van buiten.” Het aantal gepleegde delicten of veroordelingen heeft ook invloed op het oordeel. Als mensen slechts een keer zijn veroordeeld voor een delict kan dat reden zijn om een gunstig advies te geven. Personen die meerdere veroordelingen op hun naam hebben staan kunnen daarentegen eerder op een ongunstig advies rekenen. Dit neemt niet weg dat ook mensen met meerdere veroordelingen vaak een gunstig advies ontvangen. Soms is de nog lopende proeftijd een reden om aan te houden, soms leidt het tot afwijzing en soms toch tot een gunstig advies. Onduidelijk is waarom deze verschillen er zijn. Er lijken geen duidelijke verschillen te bestaan tussen de gevallen ten aanzien van de ernst van de straf of bepaalde kenmerken van de persoon in kwestie. Een beslissing kan ook het resultaat zijn van een optelsom van argumenten: bijvoorbeeld een gebrek aan ervaring voor de functie, te oud en het aantal vonnissen. Naast de veroordeling of verdenking is het doel waarvoor het bewijs van goed gedrag wordt gevraagd een vaststaand aspect dat in ieder geval vermeld wordt, en vaak ook betrokken wordt in de besluitvorming van de Commissie. De meeste aanvragers vragen het bewijs aan om in dienst te kunnen treden (of te blijven) bij een publieke werkgever.
In latere jaren komen er ook regelmatig verzoeken langs van aanvragers die naar het buitenland willen emigreren, en in enkele gevallen van mensen die met een buitenlander willen trouwen. De beroepen waarvoor mensen het bewijs vragen zijn meestal op laaggeschoold niveau. Het gaat bijvoorbeeld vaak om bewakers, tramconducteur, stratenmakers, of mensen die een marktvergunning voor verkoop van waren nodig hebben. De Commissie beoordeelt de personen niet op de professionele geschiktheid voor deze banen (al blijkt de verleiding hiertoe in sommige gevallen groot), maar past wel uiteenlopende morele maatstaven toe, afhankelijk van het beeld van de aanvrager en het beeld van de functie waarvoor het bewijs wordt gevraagd. Voor sommige beroepen en functies worden er hogere eisen gesteld zoals in het onderwijs, magazijnwerk (gelegenheid tot diefstal) en de haven. Een ontbrekend normbesef is bij sommige beroepen een probleem, zoals functies waarbij vertrouwen en verantwoordelijkheidsgevoel een vereiste zijn, zoals in de bewaking. Soms vindt de Commissie dat de mentaliteit van de persoon niet past bij een dienstbetrekking bij de gemeente. Voor ‘gewoon’ of eenvoudig werk lijkt men vaak minder streng. In weer andere gevallen zijn tekorten in bepaalde sectoren op de arbeidsmarkt een reden om iets door de vingers te zien. Soms worden er uitzonderingen gemaakt.
Waar in de meeste gevallen ontucht met een minderjarige een reden is om negatief te adviseren voor een functie in het onderwijs kan ‘volledige reclassering’ een reden zijn om toch een gunstig advies af te geven. “Dit is geen man voor het onderwijs aangezien het een vreemd figuur is en onbetrouwbaar van gedrag. Hij maakt een keurige indruk, maar dat is meer schijn dan werkelijkheid.”
20
Eindrapport: Beoordelingscommissie Zedelijk Gedrag Gemeentepersoneel
“In het magazijn is er gelegenheid om te stelen en meneer is recividist.” “Iemand met een dergelijke mentaliteit hoort niet in de haven. Hij heeft gezegd dat hij koffie pikt als het kan.”
3.2
Persoonskenmerken
De Commissie heeft verschillende persoonskenmerken meegewogen, namelijk karaktereigenschappen, homoseksualiteit, geslacht, fysieke en psychische beperkingen. Op welke manier dit werd gedaan lichten we hieronder toe. 3.2.1 Karaktereigenschappen Vaak zijn karaktereigenschappen van een persoon doorslaggevend voor het advies. Daarbij helpen positieve eigenschappen om een gunstig advies uit te brengen, terwijl negatieve eigenschappen de kans verhogen op een afwijzend advies. Positieve eigenschappen die genoemd worden zijn bijvoorbeeld: netjes, rustig, fatsoenlijk, eerlijk en doet erg zijn best. Over een man die als homoseksueel bekend stond, verwijst de Commissie bijvoorbeeld naar een positief oordeel van Het Genootschap: “Betrouwbaar, open mens met een behoorlijk normbesef en zich in vele opzichten een juiste mening heeft gevormd over allerlei levensvragen.” Negatieve karaktereigenschappen lijken echter te overheersen en daarin lijken er weinig taboes te zijn in het taalgebruik. Zo wordt er vaak ronduit negatief gesproken over mensen. Mensen krijgen etiketten als slap, zwak, infantiel, schlemiel, onbetrouwbaar, dubieus, asociaal, ordinair, onbenullig, agressief, kinderlijk, gevaarlijk, dom, duister, labiel, arrogant, passief, oppervlakkig, ongelikte beer en snol.
Over een geval sprak de Commissie bijvoorbeeld als volgt: “Een rare snuiter, onberekenbaar, riskant en niet zo’n mooi geval.” 3.2.2 Homoseksualiteit Dat homoseksualiteit een aspect is dat is meegenomen in de overwegingen is duidelijk het geval. Als er sprake is van homoseksualiteit dan wordt dit ook genoemd in de onderbouwing en er worden vele expliciete waardeoordelen uitgesproken over mensen met deze geaardheid. Zoals in het voorgaande hoofdstuk is toegelicht, gaat het om 76 gevallen waar de homoseksualiteit van de aanvrager genoemd wordt. Opvallend is dat de manier waarop er door commissieleden wordt gesproken over homoseksualiteit ambivalent is. Soms zijn er begripvolle en positieve opmerkingen en neemt men het op voor homoseksuelen. In een geval noemt een commissielid afpersing op een homoseksueel bijvoorbeeld een “heel gemeen feit”. Maar geregeld is het taalgebruik (ronduit) negatief. Zo waarschuwt de voorzitter van de Commissie voor een “reservoir van homoseksuelen” en spreekt men soms over “verdacht van homoseksuele neigingen”. In een ander geval wordt homoseksualiteit als een ziekte benaderd waarvan men niet kan genezen en het de vraag is in hoeverre de persoon zijn homoseksuele neigingen kan beheersen. Ook wordt homoseksualiteit en pedoseksualiteit in een adem genoemd alsof ze onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden.