Bijlage 1 20231030 DEF KIS Rapport institutioneel racisme

oktober 2023

Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten

Koen Kros, Suzan de Winter- Koçak, Hanneke Felten, Tamara Keers, Maxime van de Gevel, Maxime Yenga, Rominique van Rhemen, Isabel Speelman, Gülcan Bektas en Serena Does

Inhoudsopgave 2.3. Percepties van de objectiviteit en eerlijkheid van in- en doorstroom Inleiding................................................................................................. 4

procedures...................................................................................................... 57

Focus op gemeenten als werkgever...................................................................... 6

2.4. Signalen omgangsvormen............................................................................. 60

Onderzoeksvragen................................................................................................... 7

2.5. Meld- en klachtenprocedures: ervaringen en percepties van leidingge-

Onderzoeksmethode............................................................................................... 8 Dataverzameling...................................................................................................... 9

venden............................................................................................................. 63 2.6. Huidige en (mogelijke) toekomstige inspanning om racisme aan te

Data-analyse........................................................................................................... 11

pakken............................................................................................................. 65

Leeswijzer................................................................................................................ 12

Samenvatting hoofdstuk 2................................................................................... 66

Hoofdstuk 1: Signalen van institutioneel racisme binnen gemeenten:

Conclusies & Samenvatting................................................................... 68

ervaringen en perspectieven van gedupeerde ambtenaren.................... 14

Antwoord op de hoofdvraag................................................................................ 69

1.1. Signalen van racisme? .................................................................................. 14

(1) Signalen van gedupeerde ambtenaren......................................................... 71

1.2. Signalen instroom.......................................................................................... 15

(2) Gevolgen voor gedupeerde ambtenaren...................................................... 73

1.3. Signalen doorstroom..................................................................................... 19

(3) Signalen leidinggevenden en hun handelingsperspectief......................... 75

1.4. Signalen omgangsvormen............................................................................. 25

(4) Overeenkomsten en verschillen in ervaringen en perspectieven tussen

1.5. Stappen zetten na het ervaren van racisme............................................... 34

gedupeerde ambtenaren en leidinggevenden.......................................... 77

1.6. Gevolgen.......................................................................................................... 41

Beperkingen van het huidige onderzoek............................................................ 79

Samenvatting Hoofdstuk 1................................................................................... 49

Aanbevelingen........................................................................................................ 80 Aanbevolen richtingen voor toekomstig onderzoek........................................ 81

Hoofdstuk 2: Institutioneel racisme binnen gemeenten: ervaringen en perspectieven van leidinggevenden....................................................... 51

Bronnenlijst.......................................................................................... 83

2.1. Percepties en houding van leidinggevenden ten aanzien van racisme. 51 2.2. Procedures en processen bij in- en doorstroom........................................ 55

Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever: een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten

2

Een overheidswerkgever voert een integriteitsbeleid dat is gericht op het bevorderen van goed ambtelijk handelen en dat in ieder geval aandacht besteedt aan het bevorderen van integriteits­ bewustzijn en aan het voorkomen van misbruik van bevoegdheden, belangenverstrengeling en discriminatie. Artikel 4.1 Ambtenarenwet

Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever: een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten

3

Inleiding In 2022 erkende het kabinet dat er binnen (een deel van) de Belastingdienst

2021). Daarnaast is er in eerdere onderzoeken duidelijk bewijs gevonden

sprake is van institutioneel racisme (Van Rij, 2022). Uit onderzoek van PwC

voor institutioneel racisme op de arbeidsmarkt en de woningmarkt

komt naar voren dat er binnen de Belastingdienst bepaalde processen

(Felten et al., 2021b). Binnen deze domeinen heeft de Nederlandse over­

voorkwamen die zorgen voor ongelijkheid in de behandeling tussen

heid een (gedeelde) verantwoordelijkheid. De Speciaal Rapporteur van de

mensen. Er wordt verboden onderscheid gemaakt op basis van natio­

Verenigde Naties adviseerde in 2019 daarom de Nederlandse overheid om

naliteit, afkomst en/of religie (PwC, 2021) en er is mogelijk racistisch

werk te maken van gelijkheid voor alle inwoners en van het tegengaan van

taalgebruik gebruikt (NRC, 2022). In hetzelfde jaar concludeerden verschil­

discriminatie, dus ook racisme (Human Rights Council, 2020).

lende onderzoekers dat zich binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken verschillende processen en mechanismen voordoen die tot ongelijkheid op de werkvloer kunnen leiden tussen werknemers met verschillende etni­ sche achtergronden, huidskleur en/of religie (Omlo et al., 2022). Ook op lokaal niveau is er sprake van institutioneel racisme. Uit onderzoek komt naar voren dat een groep boa’s1 in de gemeente Utrecht vooroordelen over personen met een migratieachtergrond laten doorwerken in de praktijk, wat kan leiden tot een ongelijke behandeling. Mensen met een migratie­ achtergrond zouden bijvoorbeeld eerder worden aangesproken door deze boa’s en minder vriendelijk worden behandeld (Fermin et al., 2022). Dit terwijl in het coalitie-akkoord is opgenomen dat er in Nederland geen plek is voor institutioneel racisme. Hierbij zouden overheids- en uitvoeringsor­ ganisaties het voorbeeld moeten geven (VVD, D66, CDA & Christen-Unie,

Institutioneel racisme De term ‘institutioneel racisme’ heeft betrekking op racisme dat ingebed is in instituten. Dat kunnen concrete organisaties zijn (zoals bedrijven, scholen en uitkeringsinstanties) maar ook een institutioneel veld (zoals de arbeidsmarkt, de gezondheidszorg en het onderwijsveld). KIS heeft institutioneel racisme gedefinieerd als: processen, beleid en de (geschreven en ongeschreven) regels van instituten die ertoe leiden dat er ongelijkheid is tussen mensen van verschillende afkomst, huidskleur en/of religie. Daarbij is de resulterende ongelijkheid structureel en collectief: het gaat niet over enkele incidenten of over één medewerker (Felten et al., 2021b)2. Het College voor de Rechten van de Mens (2021)

1 Buitengewoon opsporingsambtenaar. 2 Dat wil niet zeggen dat ongelijke behandeling in incidentele gevallen niet als racisme geldt. Hier hebben we het slechts over de institutionele component, en de manifestatie ervan als structureel.

Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever: een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten

4

noemt in lijn hiermee dat het ‘ingebakken’ is in georganiseerde vormen van samenleven in de maatschappij. Ook stelt het College (2021) dat het niet alleen gaat om doelbewust gedrag maar ook om allerlei vormen van niet-geformaliseerd, sociaal ingesleten gedrag. Tevens meldt het College dat institutioneel racisme uiteenlopende verschijningsvormen kent, en door ‘inbedding’ vaak niet direct herkenbaar is. De definitie van het College (2021) sluit aan bij die van KIS: ’het verschijnsel dat processen, beleid of (geschreven en ongeschreven) regels van instituten leiden tot structurele discriminatie op grond van ‘ras’.’

Voorbeelden van institutioneel racisme in Nederland y Mensen met een migratieachtergrond maken structureel minder kans om uitgenodigd te worden voor een woningbezichtiging dan mensen zonder een migratieachtergrond. Daarnaast laat onderzoek zien dat een deel van de makelaars in Nederland bereid is om gehoor te geven aan een racistisch verzoek3 van een fictieve verhuurder (e.g., Andriessen & Wittebrood, 2021; Gielkens & Wegkamp, 2019; Hoogenbosch & Fiere, 2021). y Het hebben van een migratieachtergrond lijkt een negatieve invloed te

Als het gaat om processen, regels, beleid etc. binnen instituten dan zijn er twee typen volgens het KIS-rapport (Felten et al., 2021b): 1. processen (regels of beleid) die expliciet onderscheid maken en de bedoeling hebben om ongelijkheid te creëren, en; 2. processen (regels of beleid) die niet expliciet onderscheid maken tussen groepen, maar in de praktijk wel ervoor zorgen dat de ene groep benadeeld wordt en de andere groep bevoordeeld.

hebben op iemands schoolloopbaan. Jongeren met een migratieach-

Discriminatie en racisme

(Ersoy & Van der Gaag, 2023).

tergrond krijgen minder makkelijk een stage dan jongeren zonder een migratieachtergrond (e.g., Andriessen et al., 2020; Van Engelshoven, 2018). Ook ervaren jongeren en hun ouders met een migratieachtergrond veelal onderadvisering (De Winter-Koçak et al., 2021) en zijn de studenten die door DUO worden geselecteerd voor onderzoek naar mogelijke fraude vrijwel alleen studenten met een migratieachtergrond

Discriminatie betekent mensen anders behandelen, achterstellen of uitsluiten op basis van (persoonlijke) kenmerken (discriminatiegronden) zoals afkomst (‘ras’), godsdienst, geslacht, handicap of seksuele gerichtheid (College voor de Rechten van de Mens, z.d.).

y Bij de politie is in verschillende onderzoeken institutioneel racisme

De term racisme wordt doorgaans gebruikt om te verwijzen naar het denken, voelen en handelen (et cetera) in onze samenleving, dat ervan uit gaat dat de ene etnische, culturele en religieuze groep mensen (door ons aangeduid als ‘wit’) beter zou zijn dan andere groepen (EUMC, 2005). Het gaat dus om allerlei praktijken in onze samenleving die de witte groep

institutioneel racisme tegen medewerkers van Buitenlandse Zaken.

aangetoond in de vorm van etnisch profileren (e.g., Human Rights Council, 2020; Felten et al., 2021b). y In 2022 verscheen een rapport dat aantoonde dat er sprake was van Gedupeerde ambtenaren gaven aan racisme te ervaren op het ministerie zelf, maar ook op ambassades en diplomatieke posten in het buitenland (Omlo et al., 2022).

bevoordeelt boven andere groepen (Haeny et al., 2021). 3 Een racistisch verzoek dat gebruikt is in het onderzoek: ‘geen allochtonen in de woning te plaatsen’.

Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever: een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten

5

Focus op gemeenten als werkgever

Gemeenten spelen een belangrijke rol in de aanpak van racisme. Zo zijn

De overheid speelt een belangrijke rol in de aanpak van institutioneel racisme.

gemeenten verplicht om een onafhankelijk meldpunt in te richten waar

Het thema staat inmiddels ook hoog op de agenda van de Rijksoverheid. Dit

mensen racisme kunnen melden. Verder kunnen zij een belangrijke rol spelen

onderzoek focust op de rol van gemeenten. Eerder heeft KIS een verkenning

door een lokaal antidiscriminatiebeleid op te stellen om inwoners preventief

uitgezet met een heldere afbakening van wat er verstaan wordt onder institu-

te beschermen tegen racisme. Hiernaast is het belangrijk dat er binnen de

tioneel racisme en hoe dit zich manifesteert (zie hier) en een onderzoek naar

gemeenten zelf geen sprake is van (institutioneel) racisme. De Rijksoverheid

‘wat werkt’ in de aanpak hiervan (zie hier). In navolging hiervan wilde KIS meer

stelt namelijk dat racisme niet wordt getolereerd. Dit geldt ook voor de eigen

zicht krijgen op hoe institutioneel racisme zich manifesteert in de praktijk van

organisaties en de medewerkers van de overheid (Rijksoverheid, z.d.). Vanuit

gemeenten, hoe het ervaren wordt en welke mogelijke oplossingen er zijn voor

de Rijksoverheid wordt er dan ook ingezet op een actieve aanpak van insti-

specifieke casussen. Vervolgens moest er een keus worden gemaakt op welke

tutioneel racisme (ICTU, 2022). De minister van Binnenlandse Zaken en

rol van de gemeenten het onderzoek zich zou focussen: op hun rol als werk-

Koninkrijksrelaties (BZK) meldt dat medewerkers van de Rijksoverheid discrimi-

gever, als dienstverlener of als beleidsmaker. Gekozen is om een onderzoek

natie ervaren, waaronder op basis van (onder andere) huidskleur. Ambtenaren

naar de rol als dienstverlener (dit heeft uitgemond in dit rapport over de erken-

met een migratieachtergrond maken dit vaker mee dan collega’s zonder migra-

ning naar ervaringen van Caribische Nederlanders die migreren naar Europees

tieachtergrond (Minister van BZK, 2023; ICTU, 2022).

Nederland) en een onderzoek naar de rol van de gemeente als werkgever. Dit laatste betreft het onderzoek dat nu voor u ligt. Deze keuze kwam tot stand in

In hoeverre gemeenteambtenaren te maken hebben met racisme is niet

gesprek met gemeenten.

bekend. Nederland telde in 2022 342 gemeenten, waar op 31 december 2022 in totaal 179.380 personen werkten (Stichting A&O fonds Gemeenten, 2023). In een recente personeelsmonitor onder werknemers bij de gemeenten is

Institutioneel racisme kan bij gemeenten op verschillende manieren spelen, zoals:

gevraagd naar zaken als verzuim, werkdruk, instroom en doorstroom en het

y in de rol als werkgever tegenover werknemer;

deze medewerkers discriminatie ervaren op de werkvloer (Stichting A&O

y als beleidsmaker;

fonds Gemeenten, 2023). Wel blijkt uit onderzoek dat 64 procent van de 128

y als dienstverlener voor burgers (zie bijvoorbeeld dit onderzoek).

gemeenten geen intern beleid heeft voor de aanpak van discriminatie (Kros et

aandeel vrouwelijke leidinggevenden maar hier is niet nagegaan in hoeverre

al., 2022). Wanneer er wel aandacht intern wordt besteed is dit minder gericht op het handelen binnen de gemeente zelf. De respondenten uit het onderzoek geven aan dat dit komt door een gebrek aan capaciteit of het ontbreken van prioriteit (Kros et al., 2022). Wanneer gemeenten wel aandacht schenken aan

Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever: een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten

6

het (mogelijk) discriminerend handelen van de eigen organisatie krijgt dit veelal

organisatie. Ook interviewden we leidinggevenden en andere verantwoorde-

vorm in een training, workshop en/of cursus. Dit kunnen eenmalige trainingen

lijken zoals HRM-medewerkers van dezelfde gemeenten die een taak hebben in

zijn, maar ook langdurige en terugkerende trainingen. In enkele gemeenten is

het bewaken van de sociale veiligheid binnen de organisatie.

zo’n training een verplicht onderdeel. Bijvoorbeeld van het inwerkprogramma of bij de opleiding van een bepaalde ambtenaarsfunctie, zoals jeugdboa. De trainingen, workshops en/of cursussen zijn voornamelijk voor gemeenteambte-

Onderzoeksvragen

naren die (direct) contact hebben met klanten en voor de HRM-afdeling (Kros

De hoofdvraag van dit onderzoek luidt:

et al., 2022). Ze zijn dus minder gericht op het verminderen van discriminatie

Zijn er signalen van institutioneel racisme bij gemeentelijke organisaties,

ten aanzien van collega’s, op de werkvloer of in de instroom- of doorstroom.

en zo ja, welke signalen zijn dit, wat is de aard ervan en wat zijn gevolgen?

Dit komt volgens de respondenten uit het onderzoek voornamelijk door gebrek aan tijd of capaciteit of het ontbreken van prioriteit (Kros et al., 2022). Andere

Deelvragen zijn:

aanpakken van discriminatie binnen de gemeente als werkgever die worden

1. Welke signalen worden beschreven door ambtenaren van gemeenten die

genoemd zijn heel algemeen en/of minimaal, zoals het afficheren van artikel

institutioneel racisme (hebben) ervaren op de werkvloer en wat is de aard

1 uit de Grondwet in het gemeentelijke gebouw. Daarnaast komen nog een

hiervan?

aantal uitgebreidere maatregelen naar voren, zoals het niet werken met algo-

2. Welke gevolgen ervaren deze ambtenaren hiervan?

ritmen, een intern onderzoek laten uitvoeren en nagaan of maatregelen in het

3. Welke signalen hebben leidinggevenden van de betreffende gemeenten van

sociale- of veiligheidsdomein discriminerend kunnen uitpakken. Sommige

institutioneel racisme bij gemeenten en wat is hun (handelings)perspectief

respondenten uit het onderzoek geven aan dat ze niet weten of er sprake is van

hierop?

een intern antidiscriminatiebeleid (Kros et al., 2022).

4. Wat zijn de verschillen en overeenkomsten tussen de perspectieven van gedupeerde medewerkers en leidinggevenden met betrekking tot

Veel is (nog) onbekend. Onduidelijk is bijvoorbeeld hoe gemeenten zorgen voor

institutioneel racisme bij de gemeentelijke organisatie?

eerlijke en niet-discriminerende werving en selectieprocessen. En of er institu-

5. Welke aanbevelingen voor de aanpak van institutioneel racisme binnen

tioneel racisme op de werkvloer speelt en hoe hier dan mee omgegaan wordt.

gemeentelijke organisaties zijn er te geven op basis van de antwoorden op

Ook is de vraag wat de gevolgen zijn voor de ambtenaren die dit ervaren.

vraag 1 t/m 4?

Tevens is de vraag wat de visie is van leidinggevenden en andere verantwoordelijken op de aanpak van institutioneel racisme bij gemeenten. Om hierachter

Door de bovenstaande deelvragen te beantwoorden, kan een gedetailleerd

te komen hebben we onderzoek gedaan onder ambtenaren die hebben aange-

inzicht worden verkregen in de signalen, kenmerken en gevolgen van institutio-

geven institutioneel racisme te hebben ervaren binnen de gemeentelijke

neel racisme binnen de gemeente als werkgever.

Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever: een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten

7

Onderzoeksmethode

Respondenten hebben zichzelf dus aangemeld voor het onderzoek. Dat bete-

De onderzoeksvragen beantwoorden we door middel van een beschrijvend

kent bijvoorbeeld we geen leidinggevende ambtenaren hebben gesproken die

kwalitatief onderzoek. Er is bewust gekozen voor een kwalitatieve insteek,

liever geen tijd besteden aan de thematiek. De ambtenaren die zijn bevraagd

omdat deze methode geschikt is om ervaringen, opvattingen en percepties

vanuit hun rol als leidinggevende en/of verantwoordelijke zijn dus in zekere

van medewerkers van de gemeente centraal te stellen (Bryman, 2008). We

zin allemaal gemotiveerd met betrekking tot het thema. Voor de gedupeerde

beschrijven de ervaringen vanuit twee verschillende perspectieven:

ambtenaren betekent het dat we bijna geen ambtenaren hebben gesproken

1. Ambtenaren die institutioneel racisme (hebben) ervaren op basis van hun

die geen signalen hebben met betrekking tot racisme in de gemeentelijke orga-

afkomst, huidskleur en/of religie. Bijvoorbeeld door ervaren ongelijke

nisatie. Passend bij onze onderzoeksvraag zijn we juist in gesprek gegaan met

behandeling in hun beloning, doorstroomkansen, klachtenbehandeling en/

die ambtenaren die racisme hebben ervaren om zo meer zicht te krijgen op de

of in interpersoonlijke communicatie. Deze groep zal in de tekst worden

aard van deze signalen in gemeentelijke organisaties. Zie verder in de conclu-

aangeduid als ‘gedupeerde ambtenaren’; bij een quote duiden we de bron

sies ‘Beperkingen van het huidige onderzoek’.

aan met ‘Ged. X’ en in het geval van een groepsinterview met ‘Gr. Ged. X’. Uiteraard zijn deze ambtenaren niet alleen gedupeerd of slachtoffer. Het zijn

We bevragen deze twee verschillende doelgroepen zodat we niet alleen zicht

krachtige mensen die hun verhaal hebben gedaan en daarmee een signaal

krijgen op hoe gedupeerde ambtenaren institutioneel racisme ervaren, maar

hebben afgegeven. Toch gebruiken wij de term ‘gedupeerden’ om aan te

ook hoe dit wordt ervaren door leidinggevende die een verantwoordelijk-

geven dat zij institutioneel racisme ervaren in hun werk als ambtenaar.

heid dragen om het probleem te voorkomen en/of op te lossen. Door beide

2. Ambtenaren die worden bevraagd vanuit hun rol als leidinggevende

doelgroepen te bevragen kunnen we zien of en waar er overeenkomsten en

en/of verantwoordelijke die beslissingen nemen over (onder andere)

verschillen zijn in beleving.

de aanstelling van nieuwe medewerkers, de doorstroom van zittende werknemers, de sociale veiligheid op de werkvloer en/of die betrokken zijn bij beleid dat raakt aan antidiscriminatie/racisme en/of inclusie en diversiteit. Naar deze groep zal verwezen worden als ‘leidinggevenden’ in de tekst en met ’Leid. X’ bij een quote4.

4 Het is niet uitgesloten voorafgaand aan het onderzoek dat leidinggevende zelf ook gedupeerd kunnen zijn door institutioneel racisme. Zij worden echter bevraagd vanuit hun rol als leidinggevende.

Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever: een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten

8

Toelichting op kwalitatief onderzoek Kwalitatief onderzoek geeft een beschrijving van een bepaald verschijnsel vanuit de beleving van de respondenten. Kwalitatief onderzoek zegt niets over de schaal (= de mate) waarop dit verschijnsel voorkomt. Met de gekozen onderzoeksmethode kunnen geen uitspraken gedaan worden over de prevalentie van institutioneel racisme. Hiervoor zou aanvullend onderzoek nodig zijn zoals praktijktesten waarmee objectief kan worden vastgesteld of en hoe vaak er sprake is van discriminatie (zie de toelichting in dit artikel). Wel zijn uitspraken mogelijk over of institutioneel racisme speelt, de aard ervan, over hoe het probleem er uit ziet en hoe het beleefd wordt. Kwalitatief onderzoek wordt betrouwbaar geacht wanneer er saturatie optreedt: dat is als de antwoorden op interviewvragen geen nieuwe informatie meer opleveren. Als dit gebeurt, zijn er voldoende personen geïnterviewd om valide uitspraken te kunnen doen op basis van het onderzoek (Bryman, 2008). In een recente review komt naar voren dat de meeste kwalitatieve studies met interviews saturatie bereiken na 9 tot 17 interviews (Hennink & Kaiser, 2022). Uit wetenschappelijk oogpunt gaat het dan om betrouwbaar onderzoek. In dit onderzoek zijn in totaal 51 respondenten geïnterviewd.

Dataverzameling Passend bij de kwalitatieve insteek van dit onderzoek hebben we gekozen voor (semi)gestructureerde diepte-interviews waarbij we gebruik maken van een vooropgesteld algemeen interviewschema: dit betekent dat iedere keer dezelfde thema’s aan bod komen maar dat het voor de interviewers mogelijk was om waar nodig door te vragen op het antwoord van een respondent, om meer gedetailleerde informatie te verzamelen. Ook betekent dit dat er enige mate van flexibiliteit was voor de interviewer om vragen op verschillende manieren te stellen. Het onderwerp dat centraal staat in dit onderzoek is namelijk gevoelig en het was belangrijk waar nodig in te spelen op en stil te staan bij de emoties en ervaringen van de respondenten. Het interviewschema zorgt voor consistentie in de lijn/hoofdpunten van de gesprekken. Dit draagt bij aan de vergelijkbaarheid van de interviews. In elk interview zijn de thema’s in het interviewschema aan bod gekomen in een vergelijkbare structuur en in vergelijkbare bewoordingen (Bryman, 2008). Alle interviews zijn afgenomen via Microsoft Teams of, in mindere mate, via ZOOM of telefonisch. De gesprekken zijn opgenomen en volledig getranscribeerd5. Het ging voornamelijk om één-op-één interviews tussen een onderzoeker van KIS en een respondent van de gemeente. In een enkel geval waren er twee onderzoekers aanwezig vanuit KIS.

Vanwege het grote aantal respondenten is ervoor gekozen op een bepaald moment meerdere respondenten gelijktijdig te spreken in de vorm van een groepsinterview zodat we alle respondenten die zich aanmelden konden spreken binnen de beschikbare tijd. Er is uiteindelijk één groepsinterview afgenomen met drie respondenten. Tijdens dit interview hadden de respondenten de camera uit en konden ze inloggen via een door ons aangemaakt e-mailadres via ZOOM, zodat anonimiteit gewaarborgd was.

5 Dit geldt niet voor één interview dat telefonisch is afgenomen. Van dit gesprek is door de onderzoeker een interviewverslag gemaakt.

Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever: een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten

9

Selectie gemeenten

overeenkomsten tussen de gemeenten in de ervaringen en perspectieven van

In 2021 zijn we dit onderzoek gestart met één gemeente. Deze gemeente diende

gedupeerde ambtenaren enerzijds en leidinggevenden anderzijds.

de casus in over: institutioneel racisme binnen de gemeente als werkgever. In de loop van de interviews trad er saturatie op. Aangezien we iedereen die zich had

Doordat het onderzoek ongeveer twee jaar in beslag heeft genomen is het

aangemeld de mogelijkheid wilden bieden om hun ervaring te delen, hebben

mogelijk dat de deelnemende gemeenten ondertussen de aanpak van insti-

we alle respondenten gesproken die zich hadden aangemeld. Omdat we wilden

tutioneel racisme in hun gemeentelijke organisatie hebben ingevoerd en/of

weten of deze ervaringen niet uniek waren voor deze gemeente, hebben we in

aangescherpt. Dit rapport geeft mogelijke nog verdere aangrijpingspunten voor

2022 interviews afgenomen bij andere gemeenten. In totaal zijn ongeveer negentig

(de aanscherping van) deze aanpak.

gemeenten benaderd die verschillen in grootte, geografische ligging en bevolkingssamenstelling. Deze gemeenten zijn deels benaderd via warme contacten

Werving respondenten

van Movisie en het Verwey-Jonker Instituut. Andere gemeenten zijn benaderd

De werving van de respondenten bij de gemeenten startte in 2021 bij de eerste

via hun algemene e-mailadres. De gemeenten zijn benaderd met een standaard-

gemeente en werd in 2022 uitgebreid met meerdere gemeenten. Per gemeente

tekst waarin uitgelegd stond wat KIS is en doet. Aan de lezer is gevraagd om ons

verliep de werving via een contactpersoon. Deze heeft de oproep op diverse

in contact te brengen met de ambtenaar die over de thema’s gaat die door KIS

manieren uitgezet, zoals via een mail aan de medewerkers, een bijeenkomst

worden behandeld, zodat wij met deze persoon de mogelijke deelname aan het

en/of via het communicatieplatform van de gemeente.

onderzoek konden bespreken. Hieruit volgden verschillende aanmeldingen. Met deze gemeenten zijn we in gesprek gegaan om kennis te maken en het onder-

Er is één gemeente waarvan relatief meer respondenten zijn gesproken dan

zoek te bespreken. Uiteindelijk leverde dit vijf nieuwe gemeenten op die bereid

van de overige vijf gemeenten. Uit de interviews bleek een hoge mate van

waren mee te werken aan het onderzoek: zowel grote als kleine gemeenten.

overeenkomsten tussen de gemeenten in de ervaringen en perspectieven van gedupeerde ambtenaren enerzijds en leidinggevenden anderzijds. De

In totaal zijn er respondenten van zes verschillende gemeenten gesproken. Deze

zes gemeenten lijken daarmee een valide beeld te geven van verschillende

gemeenten variëren qua grootte (het gaat om drie grote gemeenten en drie kleine

gemeenten in Nederland. Er zijn twee respondenten die afwijken van de andere

6

gemeenten ) en ligging in Nederland en ook wat betreft andere zaken zoals de

gedupeerde ambtenaren. Hiervan had één respondent negatieve ervaringen

diversiteit onder de inwoners en het wel of niet hebben van een (intern) anti-

met institutioneel racisme buiten de gemeente. De andere respondent had

discriminatiebeleid. Er is één gemeente die afwijkt in het aantal respondenten

ervaring met seksueel grensoverschrijdend gedrag binnen de gemeente en niet

in vergelijking met de andere gemeenten. Uit deze gemeente zijn in verhouding

met institutioneel racisme. Deze twee interviews zijn daarom bij de analyse

meer respondenten gesproken. Uit de interviews bleek echter een hoge mate van

buiten beschouwing gelaten.

6 Hierbij zijn we uitgegaan van deze indeling van het ministerie van SZW zoals vermeld op uitvoeringvanbeleidszw.nl

Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever: een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten

10

In totaal zijn interviews met 51 respondenten, afgenomen in de periode

De leidinggevenden waren overwegend, wat wij noemen, ‘witte’ mensen:

september 2021 - januari 2023, gebruikt voor de analyse. Van hen behoren er

mensen zonder duidelijke migratieachtergrond en met een lichte huidskleur.

30 respondenten tot de gedupeerde ambtenaren. Daarnaast spraken we 21

Enkele leidinggevenden waren mensen van kleur en/of met een migratieach-

leidinggevenden.

7

tergrond. Dit aantal was te klein om een vergelijking tussen beide categorieën te kunnen maken. De leidinggevenden verschillen in beleidsterrein. De afde-

Respondenten

ling waaraan deze respondenten leidinggeven varieert ook, evenals de lengte

De respondenten die wij aanduiden als ‘gedupeerde ambtenaren’ waren

van hun dienstverband bij de gemeente. In de analyse zijn deze verschillen niet

allen respondenten met een migratieachtergrond (voornamelijk van buiten

apart geanalyseerd omdat aantallen anders te klein zouden worden en dit niet

Europa), en/of respondenten van kleur. De respondenten gebruikten verschil-

direct relevant was voor de onderzoeksvragen.

lende termen om hun eigen culturele en/of etnische identiteit te beschrijven zoals ‘migratieachtergrond’, ‘bi-cultureel’, ‘persoon van kleur’ en verwijzingen naar landen van herkomst zoals Turks, Surinaams of Marokkaans. In dit rapport

Data-analyse

gebruiken we de termen mensen van kleur en/of mensen met een migratieach-

Grounded Theory (GT) is een veelgebruikte kwalitatieve onderzoeksmethode

tergrond. Dit doen we omdat beide termen niet allesomvattend zijn. Niet alle

ontwikkeld door Glaser & Strauss (1967). Bij GT is dataverzameling een iteratief

mensen met een migratieachtergrond beschouwen zichzelf als een persoon

proces. Dit betekent dat het gaat om een herhalende cyclus van dataverzame-

van kleur bijvoorbeeld en andersom.

ling, van data-analyse en daaropvolgende reflectie (Charmaz, 2014). Bij het toepassen van de GT is het de bedoeling om dit proces net zolang te herhalen

De gedupeerde ambtenaren verschillen in functieniveau en zijn werkzaam in

tot er ‘saturatie’ plaatsvindt, ofwel tot er geen nieuwe gegevens meer bijkomen

verschillende afdelingen van de organisatie. De respondenten laten een variatie

over hoe een bepaald fenomeen in elkaar zit. GT mondt uit in verwachtingen

zien qua dienstverband bij de gemeente. Sommigen werkten al meerdere jaren

over hoe een bepaald fenomeen/probleem in elkaar steekt.

voor de gemeente en/of voor andere gemeenten, anderen stonden aan het begin van hun (gemeentelijke) carrière. Verder was er een min of meer gelijke

Topiclijst

verdeling te zien qua man/vrouw verhouding bij de gedupeerde ambtenaren.

Zoals gebruikelijk bij GT hebben we gewerkt met een topiclijst; een lijst met

Andere persoonskenmerken zijn niet uitgevraagd of worden niet benoemd

thema’s die zijn bevraagd.

vanwege het bewaken van de anonimiteit van de respondenten.

7

In totaal zijn er 36 gedupeerde ambtenaren gesproken, hiervan ontbreken vier interviewverslagen. Bij twee respondenten betrof hun ervaring geen institutioneel racisme. Deze zijn daarom niet meegenomen in de analyse. In totaal zijn er 23 leidinggevenden gesproken, hiervan ontbreken twee interviewverslagen. Deze zijn daarom niet meegenomen in de analyse.

Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever: een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten

11

Bij GT wordt er vaak gebruik gemaakt van sensitizing concepts: dat zijn de

Inzichten uit de literatuur

uitgangspunten voor het bouwen van een analyse om een gefundeerde theorie

Door het rapport zijn inzichten uit de literatuur verwerkt in aparte kaders, die

te produceren (Bowen, 2006; Blumer, 1954; 1979). In ons onderzoek is het

toelichting bieden op relevante begrippen, cijfers, definities en theorieën. De

concept ‘institutioneel racisme’ het uitganspunt bij het opstellen van de topi-

betreffende inzichten zijn verworven uit de (internationale) wetenschappe-

clijst en bij onze analyse. Het betekent onder meer dat we hebben doorgevraagd

lijke peer reviewed literatuur alsmede uit databases van het Centraal Bureau

op de processen, geschreven en ongeschreven regels en beleid in organisaties

voor de Statistiek (CBS) en uit relevante rapportages van (kennis)instituten. De

(bij instroom, doorstroom, op de werkvloer etc.) maar ook op niet-geformali-

kaders dienen ter ondersteuning van de verworven inzichten uit de data. In de

seerd, sociaal ingesleten gedrag van werknemers binnen organisaties.

conclusie is een koppeling tussen beide gemaakt.

Codeboom De uitgewerkte interviews zijn gecodeerd aan de hand van een codeboom, met

Leeswijzer

een aparte set voor de gedupeerde ambtenaren en voor de leidinggevenden.

In hoofdstuk 1 beschrijven we de ervaringen met institutioneel racisme van

Deze codeboom is gebaseerd op de vooraf opgestelde vragenlijst en verworven

de gedupeerde ambtenaren en de gevolgen hiervan; hiermee worden onder-

inzichten van de onderzoekers die de interviews hebben afgenomen. Tijdens het

zoeksvragen 1 en 2 beantwoord. In hoofdstuk 2 staan de ervaringen van de

coderen is de codeboom aangepast om beter aan te sluiten bij de verworven

leidinggevenden en andere verantwoordelijken voor beleid centraal. Daarmee

data. De interviews met de gedupeerde ambtenaren zijn in twee rondes geco-

biedt hoofdstuk 3 een antwoord op onderzoeksvraag 3. Hoofdstuk 4 bevat een

deerd door verschillende onderzoekers om interne validiteit te waarborgen. De

beschouwing en conclusies op basis van de bevindingen. In dat hoofdstuk

codering is uitgevoerd met behulp van het programma MAXQDA 2022 en Atlas.

beantwoorden we tevens onderzoeksvraag 4 over de verschillen en overeen-

8

ti 23 . De analyses hebben gezorgd voor een aantal verwachtingen over hoe het

komsten tussen de twee groepen respondenten.

door ons bestudeerde fenomeen in elkaar steekt. Op basis daarvan hebben we het rapport geschreven en de onderzoeksvragen beantwoord. Dubbel gecheckt is in de analyse of er opvallende verschillende waren tussen gemeenten; dat bleek niet het geval te zijn.

8 KIS bestaat uit twee organisaties, Movisie en Verwey-Jonker Instituut en deze hebben verschillende coderingsprogramma’s tot hun beschikking.

Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever: een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten

12

Quotes Door de respondenten zijn expliciete en concrete uitspraken gedaan die de gedeelde ervaringen met institutioneel racisme kunnen illustreren. Wij hebben het gebruik van quotes vermeden die (mogelijk) herleidbaar zijn tot de respondent, waardoor diens anonimiteit zou kunnen worden aangetast. Bij het doen van onderzoek is dit altijd van belang maar in de context van dit onderzoek geldt dit extra vanwege de angstcultuur die bleek te worden ervaren binnen de gemeenten, zowel door gedupeerde ambtenaren als leidinggevenden. Vele respondenten waren bang voor represailles vanwege het delen van hun ervaringen. Daarom is tijdens de interviews veelvuldig door respondenten benadrukt dat zij alleen wilden meewerken als hun anonimiteit gewaarborgd werd. De benodigde voorzichtigheid heeft er wel toe geleid dat we (sommige) situaties minder goed hebben kunnen illustreren met sprekende voorbeelden.

‘Ik heb ook zitten twijfelen of ik dit verhaal wel zou moeten vertellen, want ja, voor hetzelfde geld herkent iemand zich er dan toch in. Dat blijft altijd lastig toch, want ja niemand zit te wachten op dit soort dingen, geen enkele werkgever zit te wachten op dit soort negatieve aandacht. Maar ja, het is dat het anoniem is, want als het niet anoniem zou zijn, had ik er ook niet aan meegedaan.’ (Ged. 2)

Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever: een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten

13

1

Signalen van institutioneel racisme binnen gemeenten ervaringen en perspectieven van gedupeerde ambtenaren

In dit hoofdstuk beschrijven we ervaringen met racisme bij de gemeente

Dit besef, dat het om racisme gaat, is er dus niet meteen als de situatie zich

als werkgever van 30 gedupeerde ambtenaren van kleur en/of met migra­

voordoet. Voor veel respondenten is dit iets wat langzaam maar zeker duidelijk

tieachtergrond uit zes verschillende gemeenten. Het gaat om ervaringen

wordt, zo is op te maken uit hun verhalen. Respondenten komen niet alleen

van racisme in de: instroom, doorstroom, (interpersoonlijke) omgangs­

tot dit besef door de ervaringen bij de gemeente, maar ook door andere erva-

vormen en de klachtenprocedures. Dit hoofdstuk bespreekt vervolgens de

ringen die zij opdoen:

gevolgen van deze ervaringen. ’Het gaat erom dat het emmertje met ervaringen volloopt. En mijn emmertje

1.1. Signalen van racisme?

was ook al gevuld voordat ik bij de gemeente kwam werken. En dan merk je dus dat je wel toch als persoon van kleur een patroon soms ziet, waar mensen

De respondenten hebben allemaal gereageerd op een oproep om in gesprek te

met al die druppeltjes die die emmer vullen, die zit gewoon vol.’

gaan over hun ervaringen met institutioneel racisme. De meerderheid van de

(Ged. 14)

respondenten gebruikt dan ook de termen ‘racisme’ en ‘institutioneel racisme’ om haar ervaringen te beschrijven of te duiden. Verschillende respondenten

Deze respondenten hebben dus vaak niet alleen op het werk maar in andere

beschrijven dat het een tijdje duurde voordat zij zich realiseerden dat het

situaties racisme ervaren. Soms al vanaf de kindertijd, zo vertellen zij.

racisme is wat zij meemaken. ‘Dit is hoe ik ben opgegroeid, dit is waar ik mijn vader en mijn moeder mee ‘Ik sprak er niet zo veel over met andere mede-collega’s, gewoon weet je.

heb zien struggelen vroeger. Ik ging als jong kind al mee naar instanties. Ik zag

Je hebt meer je eigen ding, je hebt je eigen problemen. En nu pas zie je de

al vaak dat neerbuigende en dergelijke, daar ben ik mee opgegroeid.’

gemeenschappelijke hè… .’

(Ged. 26)

(Ged. 11)

Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever: een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten

14

Er zijn echter ook een paar respondenten die benoemen dat zij niet zeker

instroom. Hoe in de instroom racisme wordt ervaren, wordt beschreven in deze

weten of hun ervaringen wel te beschouwen zijn als ‘institutioneel racisme’ of

paragraaf.

‘racisme’. Ze twijfelen over of het nu racisme is of niet omdat het mogelijk niet bewust gebeurt of erg subtiel is. En is het dan wel racisme? Dat vinden deze respondenten een lastige vraag.

1.2.1. Signalen van het ontbreken of niet naleven van instroomprocedures Er zijn soms helemaal geen procedures voor de instroom geven de gedupeerde

Daarnaast zijn er ook een paar respondenten die zelf niet de term ‘instituti-

ambtenaren aan. Of deze worden niet nageleefd, zijn niet transparant of worden

oneel racisme’ of ‘racisme’ gebruiken om hun ervaringen te beschrijven. Ze

omzeild. Een respondent (Ged. 6) vertelt dat de score die de respondent als

gebruiken bijvoorbeeld de term ‘discriminatie’ of ‘wegpesten’.

lid van een sollicitatiecommissie gaf voor een sollicitant minder werd gewaardeerd dan de score van een ander (wit) lid van de commissie. De respondent

Een enkeling denkt dat er geen sprake is van institutioneel racisme of racisme

gaf een lagere score aan een witte sollicitant met minder ervaring, dan aan een

in de eigen gemeentelijke organisatie. Verreweg de meesten respondenten

andere sollicitant van kleur en/of met migratieachtergrond. Het tegenoverge-

hebben echter wel die ervaring. In deze volgende paragrafen worden deze

stelde werd gedaan door een ander (wit) lid van de sollicitatiecommissie. Toch

ervaringen beschreven, te beginnen met de ervaringen met de instroom in de

werd besloten om de witte (mannelijke) sollicitant aan te nemen: ’dan denk ik,

organisatie.

het ligt aan de kleur’, aldus de respondent. Een andere respondent vertelt over het ontbreken van transparantie in deze procedures:

1.2. Signalen instroom

’Er vindt natuurlijk al een voorselectie plaats, de mensen die allemaal

In de interviews is gevraagd hoe de instroom, ofwel werving en selectiepro-

gesolliciteerd hebben die zie je niet. In de voorselectie kan al een bepaalde,

cedures, verloopt in de gemeente waar de gedupeerde ambtenaren werkzaam

nou laten we zeggen een bepaalde groep of bepaalde personen al uitgesloten

zijn. Het blijkt dat er grote verschillen bestaan tussen gemeenten, maar ook

worden. Dat kan. Ik zeg niet dat dat gebeurt, maar dat zou zeker kunnen. Dat is

tussen verschillende afdelingen van dezelfde gemeenten. Het wordt genoemd

nooit transparant.’

dat er een selectie wordt gemaakt van de ingezonden cv’s door een enkel

(Ged. 2)

individu, vaak de leidinggevende van het team. Vervolgens buigt een sollicitatiecommissie bestaande uit verschillende personen zich over deze selectie. In enkele gevallen is deze procedure geheel in handen van de leidinggevende, zo wordt verteld. Kortom: uit de ervaringen van de gedupeerde ambtenaren blijkt dat er geen eenduidige richtlijnen worden nageleefd door gemeenten bij de

Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever: een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten

15

Een opvallend voorbeeld van het omzeilen van procedures dat verschillende

’Nu wordt ervan uitgegaan, niet op basis van iemands kwaliteiten, maar op

malen terugkomt in de interviews, is dat er binnen de gemeenten mensen

basis van iemands uitstraling. Iemands uiterlijke kenmerken. En misschien ook

zijn aangesteld op basis van vriendschap of omdat zij behoren tot familie/

eigenlijk op relationeel gebied. Je hebt een goede band met diegene: “oh ja,

kennissen/oud-collega’s van medewerkers. Door meerdere respondenten is

dan ga ik diegene aannemen”. Maar dat zegt helemaal niks over zijn of haar

aangegeven dat er mensen uit het eigen netwerk van leidinggevenden op posi-

kunnen.’

ties binnen de gemeente worden geplaatst zonder het ( juist) volgen van de

(Ged. 12)

instroomprocedures. Respondenten vertellen (onder meer) dat er wordt afgegaan op een subjectieve ’Het is allemaal vriendjespolitiek, die brengt zijn zus. Je ziet het ook, gewoon

‘klik’ met de kandidaten tijdens de instroomprocedures (zie kader hieronder

familieleden. Dat is heel lastig. Toen ik binnen de gemeente [plaats] kwam, zag

voor uitleg hierover). Dit leidt er toe dat er mensen worden aangenomen die

ik het gewoon gebeuren.’

lijken op degene die hen moet aannemen of op de meerderheid van het team/

(Ged. 6)

de organisatie. Het gaat hierbij voornamelijk om witte mensen, geven respondenten aan.

‘Komt er weer een interimmanager aan. En die had weer een hele goede vriend/vriendin, je weet vaak hoe het loopt, interims zijn vaak goede maatjes

“Heel veel mensen zijn via het netwerk binnengekomen. Die kent die, dus

van die en die, van de collega’s. Er is altijd wel iemand een bekende van een

die neemt die aan. En zo is het gegaan. En daarom worden mensen ook

ander.’

aangewezen, omdat diegene een betere klik heeft met die manager. […] Dat

(Ged. 21)

zijn wel redenen om iemand aan te nemen. Om te zeggen: deze past wel beter, want ik heb een betere klik met diegene. Dus die manager heeft zoiets van:

Deze bevoordeling van bekenden door de persoon die beslist over de vacature

ik ga haar toch kiezen, omdat ik beter met haar kan, ik heb gewoon een klik.

wordt ook ervaren bij de doorstroom (zie 2.2.)

Dat is nu het probleem wat er gebeurt in gemeente [plaats]. En wij zijn niet de enige afdeling die hier tegenaan loopt.”

1.2.2. Signalen van subjectieve elementen instroomprocedures

(Ged. 12)

Of deze procedures nu door één persoon of door meerdere personen worden uitgevoerd, gedupeerde ambtenaren zijn kritisch op hoe de instroom verloopt.

Wanneer bij de instroomprocedures meerdere mensen zijn betrokken, in de

Hun kritiek gaat voornamelijk over de subjectieve elementen die een rol

vorm van een sollicitatiecommissie bijvoorbeeld, wil dit niet zeggen dat de

kunnen spelen.

objectiviteit altijd wordt gewaarborgd, zo wordt aangekaart door de gedupeerde ambtenaren. Er zijn respondenten die hebben meegemaakt dat een

Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever: een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten

16

witte collega uit de selectiecommissie duidelijk heeft gemaakt de voorkeur te geven aan een kandidaat omdat deze op diegene lijkt. Ook wordt verteld over vacatures die zo dichtgetimmerd zijn dat die alleen passen op mensen die lijken op degenen die de lakens uitdelen bij de selectie. ’En de ervaring die ik ook heb is als het puntje bij paaltje komt willen mensen toch het liefst iemand die op ze lijkt. Iemand waar ze zich veilig voelen. Of ze timmeren de vacature zo dicht dat je gewoon perfect al in dat plaatje moet passen.’ (Ged. 14) Volgens de gedupeerde ambtenaren wordt er nogal eens uitgegaan van iemands uiterlijke kenmerken in plaats van iemands competenties en ervaring. Zo geeft een respondent (Ged. 8) aan dat er door verschillende (witte) leden van een sollicitatiecommissie naar redenen werd gezocht om meerdere sollicitanten af te wijzen vanwege hun hoofddoek. Deze afwijzingen werden uiteindelijk beargumenteerd op grond van andere (niet-religieuze) aspecten van de kleding van de sollicitanten. Gedupeerde ambtenaren stellen dat er altijd wel op zoek gegaan wordt naar redenen om mensen van kleur en/of met een migratieachtergrond niet aan te nemen. Meestal is het racisme niet openlijk en wordt er een argument gezocht om dit te verbloemen, zo is de ervaring van verschillende respondenten, zoals ’te mondig zijn’ (Gr. Ged. 3).

Kortom: tijdens de sollicitatieprocedures lijkt er ruimte te zijn voor subjectieve beoordelingen wat ertoe kan leiden dat mensen keuzes maken op basis van hun persoonlijke voorkeuren en zich kunnen laten leiden door vooroordelen en stereotypen.

Objectief werven en selecteren om de invloed van vooroor­ delen te verminderen Uit de literatuur is bekend dat (impliciete) vooroordelen en stereotypen invloed hebben op werving en selectie (e.g., Derous et al., 2016; Kulik et al., 2007; Rooth, 2010; Silva, 2022). Vooroordelen over een minderheidsgroep leiden onder meer tot een voorkeur voor de ‘eigen groep’ (Silva, 2022). Vooroordelen en stereotypen zijn dus niet alleen van invloed doordat mensen negatieve denkbeelden en houdingen hebben ten opzichte van andere (groepen) mensen maar ook doordat ze positieve vooroordelen en stereotypen hebben over de eigen groep/mensen. Hierdoor zijn mensen geneigd tot een voorkeur voor mensen die op hen lijken (Goldberg, 2003; Greenwald & Pettigrew, 2014). Dit zorgt voor wat genoemd kan worden cloning: het steeds opnieuw plaatsen van mensen op bepaalde posities die lijken op de mensen die er daarvoor zaten (Essed & Goldberg, 2002). Als er wordt afgegaan op de ‘klik’ met een sollicitant, is het risico groot dat bewuste en onbewuste vooroordelen en stereotypen meespelen. Mensen klikken makkelijker met mensen die op hen lijken (Hulsegge et al., 2020). Dat vooroordelen en stereotypen een rol spelen in beslissingen in de instroom hebben mensen die hierover gaan niet altijd in de gaten.

Uit een experimenteel onderzoek blijkt dat bevoordelende beslissingen op basis van afkomst door de betrokkenen werd verdedigd onder verwijzing naar arbitraire zaken, zoals de persoonlijkheid van de kandidaat (Silva, 2022). Uit onderzoek in Nederlandse ziekenhuizen blijkt hoe dit concreet werkt in de praktijk: om geselecteerd te wordt gevonden dat professionals ‘in het team moeten passen’ en dat er een ‘klik’ moet zijn maar doordat collega’s met een migratieachtergrond worden gezien als ‘anders’ maken zij hier minder kans op en hebben zij minder kansen binnen de organisatie (Leyerzapf, 2019).

Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever: een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten

17

1.2.3. Signalen van openlijk afwijzen op grond van afkomst of religie Er zijn gedupeerde ambtenaren die hebben meegemaakt dat er sprake is van openlijke uitsluiting op basis van kleur en/of een migratieachtergrond door leidinggevenden tijdens de instroomprocedures. Dit lijkt vooral te maken te hebben met de individuele opvattingen van ambtenaren die belast zijn met het aannemen van nieuw personeel. Zo vertelt een respondent (Ged. 5) dat er binnen de gemeente iemand, in een leidinggevende functie, werkzaam was die vond dat ambtenaren geen hoofddoek zouden mogen dragen. Deze persoon ging ook over het aannemen van nieuwe medewerkers. Volgens de respondent zijn er daardoor mogelijk meerdere mensen afgewezen: ‘ik weet 100 procent dat daar heel veel sollicitanten met hoofddoek zijn gekomen die daardoor niet aangenomen zijn’. Een andere respondent (Ged. 8) vertelt dat er door een leidinggevende expliciet is aangekaart dat deze zelf aangeeft mensen van met een donkere huidskleur niet te kunnen beoordelen (maar witte mensen wel) omdat zij zelf geen referentiekader’ hiervoor heeft. Het lijkt dus voor te komen dat individuele ambtenaren openlijk communiceren dat zij mensen vanwege hun afkomst en/of religie niet aannemen of niet kunnen beoordelen.

Deze subjectieve en soms openlijk racistische opvattingen en handelingen krijgen de ruimte in een context waar soms helemaal geen, of geen duidelijke, procedures zijn of worden gevolgd met betrekking tot werving en selectie.

Racisme in werving en selectie in Nederland Diverse studies tonen aan dat er in Nederland sprake is van racisme in het werven en selecteren. Verschillen praktijktests zijn uitgevoerd waaruit dit blijkt. Bij een praktijktest wordt er op experimentele wijze onderzocht of er sprake is van ongelijke behandeling tussen twee of meer (fictieve) identieke kandidaten. Praktijktesten zijn geschikt voor het onderzoeken van een vermoeden van discriminatie (Fiere & Hoogenbosch, 2019; Kif Kif & Liga voor Mensenrechten, 2014). Met praktijktesten kan er getest worden of er een verschil is in het uitnodigen van twee of meer fictieve identieke sollicitanten voor een sollicitatiegesprek na het inzenden van een cv. Deze sollicitanten zijn identiek als het gaat om relevante kenmerken die vereist zijn voor de functie. De cv’s verschillen uitsluitend op persoonlijkheidskenmerken, zoals afkomst. Met deze experimentele methode kan bepaald worden in welke mate iemands afkomst invloed heeft op de slagingskans om uitgenodigd te worden voor een sollicitatiegesprek (Andriessen et al., 2010).

Uit een dergelijk onderzoek waarin sollicitanten met een Nederlands klinkende achternaam werden vergeleken met mensen met een Arabische klinkende achternaam, bleek dat de sollicitant met een Nederlands klinkende achternaam 60 procent meer kans had op een positieve dan sollicitanten met een Arabisch klinkende achternaam (Blommaert et al., 2013). Een meer recente praktijktest wees uit dat sollicitanten zonder migratieachtergrond zo’n 46 procent kans hadden om in de eerste ronde geselecteerd te worden ten opzichte van 33 procent van degenen met wat in het onderzoek genoemd wordt een ‘niet-westerse migratieachtergrond’ 9 (Thijssen et al., 2020). Daarnaast blijkt uit onderzoek dat mensen zonder een migratieachtergrond met een strafblad een grotere kans hebben om uitgenodigd te worden voor een sollicitatiegesprek dan

9 Wanneer we refereren naar andere onderzoeken/rapportages verwijzen we naar de door hen gehanteerde begrippen/definities. Deze kunnen afwijken van de door ons gehanteerde begrippen/definities.

Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever: een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten

18

sollicitanten met een migratieachtergrond zonder een strafblad (Van den Berg et al., 2017). Ook worden mensen met een achtergrond in een land dat als islamitisch wordt gezien, minder vaak uitgenodigd voor een sollicitatiegesprek dan mensen zonder zo’n achtergrond (Di Stasio et al., 2019). Personen met een migratieachtergrond, zoals een Turkse of Marokkaanse achtergrond, hebben ook in andere Europese landen te maken met arbeidsdiscriminatie. Maar in vergelijking met bijvoorbeeld Duitsland (Thijsen et al., 2021) of Spanje (Ramos et al., 2019) komt arbeidsdiscriminatie in Nederland vaker voor. Een recente meta-analyse wijst uit dat dat discriminatie op basis van afkomst en/of huidskleur in Nederland lijkt toe te nemen, terwijl deze in andere landen stabiel blijft en in Frankrijk zelfs afneemt (Quillian & Lee, 2023).

1.3. Signalen doorstroom Ongelijke behandeling op basis van afkomst, huidskleur en/of religie wordt, naast bij de instroom, ook gesignaleerd door de gedupeerde ambtenaren op het gebied van doorstroom, beoordelingen en salariëring. Dit wordt beschreven in deze paragraaf.

1.3.1. Signalen van ongelijkheid in het doorstromen De gedupeerde ambtenaren signaleren dat de doorstroom voor mensen van kleur en/of met een migratieachtergrond veel moeilijker en minder waarschijnlijk wordt gemaakt dan voor witte collega’s. Zo merken de respondenten zelf dat zij minder kans maken op promotie dan witte collega’s. Gedupeerde ambtenaren refereren niet alleen aan hun persoonlijke ervaringen, maar ook aan wat zij op grote schaal zien gebeuren binnen de organisatie. Zij merken op dat medewerkers van kleur en/of met een migratieachtergrond structureel minder kansen hebben op promotie. ‘En wat mij het afgelopen jaar opvalt is dat er meerdere collega’s óf weg zijn gegaan óf heel hard aan het zoeken zijn om weg te gaan, omdat ze volledig tegengewerkt worden om door te groeien. Dat zijn altijd die [bi]culturele collega’s.’ (Ged. 13) Dit merken gedupeerde ambtenaren op, omdat zij zien dat het carrièrepad van medewerkers van kleur en/of met een migratieachtergrond en witte collega’s anders verlopen. Zo geeft een respondent (Ged. 8) aan dat witte collega’s waar de respondent gelijktijdig mee is gestart in dezelfde functie allemaal op hoge functies zitten zoals management. Collega’s van kleur en/of met een migratieachtergrond die ook gelijktijdig in dezelfde functie zijn gestart, vervullen niet

Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever: een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten

19

deze functies of ze zijn vertrokken. Ook wordt dit door gedupeerde ambtenaren

Wanneer hieraan voldaan wordt, worden de eisen weer bijgesteld zo is de erva-

ervaren omdat ze zien dat er een gebrek aan etnische/culturele diversiteit is in

ring. Dit zien zij niet of nauwelijks bij witte collega’s gebeuren. Ook worden

de hogere functies/schalen. Dit wordt gezien als een glazen plafond door hen.

meerdere voorbeelden gegeven door de respondenten waarbij witte collega’s

In lagere schalen en uitvoerende functie is deze representatie er wel, zo signa-

met minder ervaring wel kunnen doorstromen, maar collega’s van kleur en/of

leren de respondenten.

met een migratieachtergrond, ondanks hun ervaring, niet.

‘Bij uitvoerend zit gewoon meer kleur, dat is gewoon een feit. En de mensen

Enkele respondenten geven aan dat ze uiteindelijk wel zijn doorgegroeid, maar

die daarboven zitten, dat is gewoon witter. Het is gewoon echt een feit. Ik kan

dat dit proces erg moeizaam verliep:

er niks anders van maken.’ (Ged. 17)

‘Uiteindelijk ben ik het geworden. En ik heb echt toen nog getwijfeld van wil ik dit wel? Ook gewoon omdat ik van de principes ben. En ik was gewoon

‘Als je kijkt naar het organogram, functies die aan de top zitten, is eigenlijk

een beetje boos. Ik was gewoon teleurgesteld in dat ik zo’n lange weg moest

allemaal wit. Je merkt in de onderkant van de piramide, om het zo maar even te

afleggen.’

zeggen, zoals bij [afdeling], zie je iemand zoals ik, andere mensen met een andere

(Ged. 17)

huidskleur, mensen met een hoofddoek, verschillende soorten mensen.’ (Ged. 26)

Respondenten ervaren en zien dus om hen heen dat mensen van kleur en/of met een migratie-achtergrond, in tegenstelling tot witte mensen, obstakels

Ambtenaren bij verschillende gemeenten hebben dus veelal de indruk dat

ervaren bij de doorstroom. Het komt er niet van of het is erg moeizaam.

diversiteit aan de top ontbreekt. Gedupeerde ambtenaren geven aan dat beoordelingen. Aan hen wordt verteld dat er geen mogelijkheden zijn binnen de

1.3.2. Signalen van subjectieve criteria en oneerlijke processen in de doorstroomprocedures

organisatie. Deze mogelijkheden zijn er wel voor witte collega’s, wordt gesigna-

Door de gedupeerde ambtenaren wordt aangegeven dat de ongelijkheid in

leerd. Ook wordt er aangegeven dat er witte mensen van buiten de organisatie

doorstroom met name komt doordat doorstroomprocedures, net als bij de

worden aangenomen, zonder relevante ervaring of affiniteit, op posities waar

instroom, niet juist worden nageleefd, niet transparant zijn en dat er allerlei

de respondenten naar willen doorgroeien. Soms ervaren respondenten ook

subjectieve elementen een rol kunnen spelen. Allereerst wordt er aangegeven

dat zij extra voorwaarden krijgen opgelegd om te kunnen doorstromen. Denk

door respondenten dat er vacatures voor de schijn worden uitgezet. Deze

hierbij aan een extra of verlengde proefperiode of de eis om eerst bepaalde

vacatures worden dan intern wel uitgezet, maar sprake van een echt of eerlijk

competenties te ontwikkelen of diploma’s/certificaten te bemachtigen.

proces waarin gezocht wordt naar de beste kandidaat is er niet. Vooraf is al

doorgroeien er voor hen veelal niet in zit, ondanks het krijgen van positieve

besloten wie de functie gaat vervullen.

Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever: een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten

20

‘En [Nederlands klinkende mannennaam] bij ons bijvoorbeeld, die heeft een

relaties lijken een rol te spelen bij de doorstroom. Wanneer je niet de juiste

bepaalde positie ook bij ons gekregen hier. Zonder dat er een vacature voor

persoon kent en daar een band mee hebt, is het onmogelijk om door te groeien,

was vrijgekomen. Wij [mensen van kleur en/of met een migratieachtergrond]

zo wordt verteld door respondenten. Dat persoonlijke relaties bepalend zijn

hebben weer niet de kans gekregen dus om te gaan solliciteren hierop. En

voor de doorgroeimogelijkheden, komt ook naar voren in de ervaringen van

je merkt ook heel vaak, als er vacatures worden uitgezet, dan is het voor de

gedupeerde ambtenaren die wel zijn doorgegroeid. Zij geven aan dit te hebben

formaliteit. Intern hebben ze dan al besloten wie het gaat worden. […] Wij

bewerkstelligd doordat zij een goede verstandhouding hadden met de persoon

[mensen van kleur en/of met een migratieachtergrond] hebben niet de kans

die hierover ging. Er zijn respondenten die spreken over een ‘gunfactor’: het

gekregen om daarvoor te solliciteren. Ze hebben die persoon al aangewezen.

moet je gegund worden om promotie te kunnen maken. Hierin schuilt het

Voor de formaliteit wordt de vacature uitgezet.’

gevaar dat wanneer je deze persoonlijke verstandhouding niet hebt, je niet

(Ged. 10)

kan doorgroeien. Ook wordt er genoemd dat je onderdeel moet zijn van een bepaald netwerk of een bepaalde groep:

Daarnaast wordt aangegeven dat er specifieke functies worden gecreëerd voor bepaalde mensen. Vacatures worden dan zo geschreven en samengesteld dat

’Maar dat heb je in alle managementfuncties, dat ze hun eigen kliekje gaan

alleen specifieke mensen kan hierop maken. Hierdoor worden andere mensen

verzamelen. Als het een witte directeur is, dat wordt er een kliekje verzameld

uitgesloten.

van witte mensen om hen heen.’ (Ged. 16)

Verder beschrijven verschillende respondenten dat je als werknemer in het doorgroeiproces afhankelijk bent van degene die gaat over dit proces. Dit

‘Ja, iedereen ziet het , het heeft helemaal geen zin, want het is ons kent

wordt ervaren als een ongelijke machtsverhouding. Een respondent zegt hier

ons. Als ik niet bij een bepaalde club zit van de organisatie en niet op

het volgende over:

vrijdagmiddag mee bier drink, ja dan is het een kansloos geheel.’ (Ged. 23)

‘Dus de invloed, dat is dus mijn conclusie, van teamleiders onderling is vrij groot. Die hebben zo’n macht om de deur open of dicht te houden. En als er

Als laatste noemen gedupeerde ambtenaren dat er allerlei vage subjec-