Bijlage 1.2 Eindrapport Onderbouwing meerwaarde samenwerking watertaken.pdf

Eindrapport Onderbouwing meerwaarde samenwerking watertaken gemeente Amsterdam en waterschap AGV In opdracht van het Bestuurlijk Opdrachtgeversoverleg Governance Waternet Directie Waternet, 8 juli 2021

Inhoudsopgave Samenvatting 1.

Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Vraagstelling 1.3 Aanpak 1.4 Leeswijzer

2.

Doelen voor samenwerking 2.1 Gemeenschappelijke organisatie voor waterbeheer en riolering (1997) 2.2 Toevoeging drinkwatertaak (2005) 2.3 Toevoeging binnenwaterbeheer Amsterdam (2011) 2.4 Samenvatting bedoelingen samenwerking

3.

Trends en ontwikkelingen 3.1 Maatschappelijke trends en ontwikkelingen 3.2 Relevante ontwikkelingen waterschap AGV 3.3 Relevante ontwikkelingen gemeente Amsterdam 3.4 Aanvullende doelen en opgaven

4.

Kostenbesparing en tariefontwikkeling 1996 – 2021 4.1 Periode 1996 – 2006 4.2 Periode 2006 – 2021 4.2.1 Periode 2006 – 2011 4.2.2 Periode 2012 – 2016 4.2.3 Periode 2017 - 2021 4.3 Tariefontwikkeling 4.4 Ontwikkeling schuldpositie

5.

Prestaties op de samenwerkingsdoelen 5.1 Het idee van integraal waterbeheer in de ‘watercyclus’ 5.2 Prestaties in concrete casuïstiek 5.3 Integraal assetmanagement 5.4 Evaluatie DWR na 5 jaar 5.5 Onderzoek auditcommissie AGV 2010 5.6 Doelstellingen nautisch beheer, vergunningverlening en handhaving

6.

Prestaties op aanvullende doelen en opgaven 6.1 Innovatief vermogen 6.2 Nationale en internationale positie 6.3 Werken aan nieuwe opgaven 6.4 Dienstverlening en klantfocus 6.5 Arbeidsmarktpositie

7.

Waternet in vergelijking met anderen 7.1 Tariefontwikkeling 7.2 Prestatievergelijking

8.

Conclusies, reflecties en toekomstperspectief 8.1 Conclusies 8.2 Maatschappelijke opgaven 8.3 Spanning tussen bedrijfsmatige prestatiesturing en de samenwerkende overheid 8.4 Toekomstperspectief 8.5 Gevolgen voor de samenwerking 1 Eindrapport 8 juli 2021

Bijlagen Bijlage 1: Overzicht doelstellingen en ontbindingsgronden per samenwerkingsovereenkomst Bijlage 2: Lijst met gebruikte bronnen Bijlage 3: Keuzes bepaling watercyclustarief Bijlage 4: Totaal overzicht besparingen 2007 tot en met 2021 Bijlage 5: Zuiveringsprestatie Bijlage 6: Integraal tariefoverzicht drinkwater Bijlage 7: Doorvertaling relevante (inter)nationale kaders door gemeente Amsterdam en AGV

2 Eindrapport 8 juli 2021

Samenvatting Context Recent hebben het bestuur van waterschap AGV en de gemeente Amsterdam opdracht verleend tot het uitvoeren van een evaluatie en herijking van de governance van Waternet (Bestuursopdracht governance Waternet, juli 2021). Het resultaat hiervan is een besluit aan het einde van dit jaar over de wijze waarop de watertaken van waterschap AGV en gemeente Amsterdam georganiseerd zullen worden (governancemodel). In het kader van een nog te kiezen governancemodel, is het van belang een beeld te hebben van wat de huidige vorm van samenwerking heeft opgeleverd en welke meerwaarde dat biedt richting de toekomst. Opdracht aan directie Daarom hebben beide opdrachtgevers (i.e. de portefeuillehouders van de bovengenoemde bestuursopdracht vanuit het waterschap AGV en de gemeente Amsterdam) aan de directie van Waternet de opdracht gegeven om “bewijsvoering aan te leveren in hoeverre en waar er meerwaarde is door de samenwerking in de watercyclus, nu en in de toekomst”. Het gaat om een kwalitatieve en kwantitatieve onderbouwing van de prestaties die door samenwerking tussen Amsterdam en AGV in deze vorm (Stichting, gezamenlijke aansturing van de uitvoeringsorganisatie Waternet) zijn gerealiseerd en wat dit mogelijk betekent voor toekomstige samenwerking. Externe validatie Vanuit de opdrachtgevers is expliciet aangegeven dat zij hechten aan het perspectief van de directie c.q.

de organisatie Waternet op de meerwaarde. Om de onafhankelijkheid en kwaliteit van de gevraagde onderbouwing van de meerwaarde van samenwerking te borgen, wordt op hun verzoek een externe validatie uitgevoerd. Het resultaat hiervan wordt aan de opdrachtgevers aangeboden. Vraagstelling en conclusies Het verzoek is door de directie van Waternet vertaald in de volgende vraag: in hoeverre en waar is er aantoonbare meerwaarde gerealiseerd door de samenwerking? Om deze vraag te beantwoorden zijn de volgende zes deelvragen geformuleerd, tevens het kader voor de totstandkoming van deze rapportage. De conclusies ten aanzien van deze vragen zijn als volgt: (1) Wat waren de oorspronkelijke bedoelingen ten aanzien van de inhoudelijke integratie van alle wateraspecten en de bestuurlijke samenwerking in één uitvoeringsorganisatie? In welke historische context zijn deze bestuurlijke doelstellingen opgesteld? Met de oprichting van een gemeenschappelijke organisatie is een integraal waterbeheer en een samenhangend en doelmatig beleid en beheer beoogd met betrekking tot alle aspecten van de waterhuishouding. Dit kan beschouwd worden als het overkoepelende hoofddoel van de samenwerking en vormt de basis voor de vraag welke meerwaarde dit heeft opgeleverd.

De oprichting van een gemeenschappelijke operationele organisatie bood een goede waarborg voor behartiging van de belangen van alle deelnemende partijen en vormde een uniek antwoord op een uniek probleem. (2) Welke voor waterschap AGV en gemeente Amsterdam relevante maatschappelijke en politiekbestuurlijke trends en ontwikkelingen hebben zich in de afgelopen jaren voorgedaan en welke aanvullende gezamenlijke doelen of opgaven vloeiden daaruit voort? Trends en ontwikkelingen zorgden voor een aanvulling van de in de samenwerkingsovereenkomsten afgesproken doelen en opgaven (zoals klimaatadaptatie, energietransitie, circulaire economie en 3 Eindrapport 8 juli 2021

biodiversiteit). Strategische nationale en internationale afspraken moe(s)ten door vertaald worden. De trends vragen om een actieve positie in te nemen in regionale en nationale netwerken. (3) In hoeverre, wanneer en waar zijn kostenbesparingen gerealiseerd in de afgelopen 25 jaar, uitgaande van de door opdrachtgevers bepaalde ambities en besparingsdoelstellingen? Doelmatigheid (het nastreven van efficiency) en daarmee het realiseren van besparingen is mogelijk geweest door het benutten van schaalvoordelen en synergie van geïntegreerd waterbeheer in de gemeenschappelijke organisatie. Overigens zijn ook andere organisaties doelmatiger gaan werken, door intensievere samenwerking tussen met name gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven, en verbeterd assetmanagement. Waternet heeft de bestuurlijk overeengekomen en vastgelegde besparingsdoelstellingen ruimschoots behaald. In de periode vanaf 1997 tot de oprichting van Waternet is geen sprake van bestuurlijke besparingsopdrachten. De fusie had weliswaar onder andere doelmatigheid en efficiency tot doel, maar zonder financiële doelstelling. In totaal is over de periode 2007 tot en met 2021 structureel 45 miljoen euro per jaar bespaard. Primaire doelstellingen bedroegen bij elkaar 23 miljoen euro. Lopende de periode zijn de doelen aangevuld met taakstellingen door de opdrachtgevers tot een totaal van 37 miljoen euro.

(4) Welke prestaties zijn geleverd op a) de formeel overeengekomen doelen en b) aanvullende doelen voortvloeiend uit relevante trends en ontwikkelingen? Waternet heeft prestaties geleverd op overeengekomen doelen (a), zoals vastgelegd in de verschillende samenwerkingsovereenkomst, en op aanvullende doelen (b). (a) Op het overeengekomen hoofddoel In concrete voorbeelden is te zien hoe integraliteit en samenhang van wateraspecten tot meerwaarde in prestaties leidt. Ook zit er meerwaarde in het integrale assetmanagement, dat het primaire proces van Waternet is. In de evaluatie van 2002 staat dat medewerkers zich zowel rekenschap geven van de verantwoordelijkheden van het waterschap als van de gemeente, en dat netwerken elkaar versterken. Wat betreft het geïntegreerd nautisch en vaarwegbeheer is de bedoeling maar in beperkte mate gerealiseerd. Wel voor de brugbediening maar niet voor het nautisch beheer, vergunningverlening en handhaving. (b) Op aanvullende doelen Waternet heeft een groot innovatief vermogen en een internationale reputatie. Waternet heeft invulling gegeven aan de 1 loket benadering in dienstverlening en is interessant voor talent op de arbeidsmarkt. Waternet kan in netwerken waardevolle strategische inbreng geven door de combinatie van perspectieven van waterschap, gemeente en drinkwaterbedrijf.

Op nieuwe maatschappelijke opgaven (zoals klimaatadaptatie, energietransitie, circulair en biodiversiteit) zijn concrete producten en resultaten geleverd, waarbij geprofiteerd is van de integrale benadering. (5) Hoe presteert Waternet op de uitvoering van watertaken in benchmarks met andere organisaties, in beheergebieden met fysiek gezien vergelijkbare omstandigheden? De doelmatigheid vertaalt zich in de tarieven en is niet ten koste gegaan van kwaliteit. Amsterdam kent van de G4 de laagste waterrekening voor alle wateraspecten samen, op basis van berekening van het ‘watercyclustarief’, vergeleken in de periode 2011-2021. In de benchmarks op prijs en kwaliteit zijn de resultaten van AGV/Waternet vaak gemiddeld of beter dan gemiddeld. Ook blijft de schuldquote van AGV binnen de afspraak van maximaal 400%.

4 Eindrapport 8 juli 2021

(6) Wat zijn de huidige (maatschappelijke) opgaven ten aanzien van de watertaken voor de bestuurlijk opdrachtgevers? In hoeverre hebben de maatschappelijke, beleidsmatige en politiekbestuurlijke ontwikkelingen gevolgen voor de doelstellingen van samenwerking? De huidige (maatschappelijke) opgaven ten aanzien van de watertaken en de maatschappelijke, beleidsmatige en politiek-bestuurlijke ontwikkelingen hebben gevolgen voor de doelstellingen van samenwerking: meer sector-overstijgend en maatschappelijk dan integraal waterbeheer, en meer gericht op bestuurlijke afstemming. Reflectie Spanning bedrijfsmatige prestatiesturing en samenwerkende overheid In het licht van het oorspronkelijk hoofddoel van samenwerking tussen Amsterdam en AGV zijn positieve conclusies getrokken. Wat is er dan nu aan de hand? Dit vraagt reflectie vanuit maatschappelijke opgaven waar de gemeente Amsterdam en AGV voor staan, trends en ontwikkelingen. De huidige opgaven van de bestuurlijk opdrachtgevers Amsterdam en AGV gaan verder dan ‘integraal waterbeheer’, waar de samenwerkingsovereenkomsten van uit gingen. De opgaven vragen sector-overstijgende afwegingen, bijvoorbeeld met de ruimtelijke ordening. Het waterbeheer is maatschappelijker en politiek-bestuurlijker geworden. Prestatiesturing met een ‘bedrijfsmatige’ en doelmatige aanpak blijft belangrijk en heeft potentie in het assetmanagement.

Tegelijk vraagt de rol van de samenwerkende overheid en het politiek-bestuurlijke karakter daarvan, meer invulling. Er dient daarom structureel een bestuurlijke bezinning te worden georganiseerd om spanning tussen een bedrijfsmatige prestatiesturing en de bestuurlijke context, zoals de samenwerkende overheid, te voorkomen. Toekomst Perspectieven combineren De medewerkers van Waternet hebben als voordeel dat zij het perspectief van AGV en van de gemeente Amsterdam van binnenuit kennen. Zij werken soms met verschillende ‘petten’ op, en kunnen perspectieven van binnenuit met elkaar verbinden. Voor de bestuurlijke opdrachtgevers AGV en Amsterdam kan dit ook in de toekomst van grote meerwaarde zijn. Dat neemt niet weg dat er – mede gezien de Omgevingswet – door alle overheden voor de fysieke leefomgeving steeds meer als één overheid samengewerkt wordt. Daarvoor zijn echter minder organisatorische drempels te beslechten, als de ambtenaren binnen één organisatie werken. Verbreding van de doelstellingen en bestuurlijke afstemming Aan welke doelen en hoe de gemeente Amsterdam en waterschap AGV in de toekomst gaan samenwerken is aan hen. Zij besluiten daarover in het governancetraject. Wel kan hier worden aangegeven wat de richting van de samenwerkingsdoelen kan zijn, gezien de opgaven en ontwikkelingen.

De opgaven van de bestuurlijk opdrachtgevers AGV en Amsterdam en de ontwikkelingen die zijn geschetst, vragen om een verbreding van de doelstellingen van samenwerking, met een maatschappelijke invulling die het integraal waterbeheer overstijgt. In de opgaven van energietransitie, klimaatadaptie, circulair, biodiversiteit en bodemdaling hebben de besturen van AGV en Amsterdam een grote gedeelde noemer, die om meer onderlinge bestuurlijke afstemming vraagt. In de uitvoering is ‘assetmanagement’ het primaire proces, dat nauw verbonden moet zijn met de bestuurlijk strategische keuzes.

5 Eindrapport 8 juli 2021

1. Inleiding 1.1 Aanleiding Context Recent hebben het bestuur van waterschap AGV en de gemeente Amsterdam opdracht verleend tot het uitvoeren van een evaluatie en herijking van de governance van Waternet (Bestuursopdracht governance Waternet, juli 2021). Het resultaat hiervan is een besluit aan het einde van dit jaar over de wijze waarop de watertaken van waterschap AGV en gemeente Amsterdam georganiseerd zullen worden (governancemodel). In het kader van een nog te kiezen governancemodel, is het van belang een beeld te hebben van wat de huidige vorm van samenwerking heeft opgeleverd en welke meerwaarde dat biedt richting de toekomst. Opdracht aan directie Daarom hebben beide opdrachtgevers (i.e. de portefeuillehouders van de bovengenoemde bestuursopdracht vanuit het waterschap AGV en de gemeente Amsterdam) aan de directie van Waternet de opdracht gegeven om “bewijsvoering aan te leveren in hoeverre en waar er meerwaarde is door de samenwerking in de watercyclus, nu en in de toekomst”. Het gaat om een kwalitatieve en kwantitatieve onderbouwing van de prestaties die door samenwerking tussen Amsterdam en AGV in deze vorm (Stichting, gezamenlijke aansturing van de uitvoeringsorganisatie Waternet) zijn gerealiseerd en wat dit mogelijk betekent voor toekomstige samenwerking.

Het resultaat van deze opdracht vormt een belangrijke bouwsteen voor de uitvoering van de bovengenoemde Bestuursopdracht en dient bij de start van de uitvoering ervan beschikbaar te zijn. 1.2 Vraagstelling Onderzoeksvragen Het verzoek is door de directie van Waternet vertaald in de volgende vraag: in hoeverre en waar is er aantoonbare meerwaarde gerealiseerd door de samenwerking? Om deze vraag te beantwoorden zijn de volgende deelvragen geformuleerd, tevens het kader voor de totstandkoming van deze rapportage: 1. Wat waren de oorspronkelijke bedoelingen ten aanzien van de inhoudelijke integratie van alle wateraspecten en de bestuurlijke samenwerking in één uitvoeringsorganisatie? In welke historische context zijn deze bestuurlijke doelstellingen opgesteld? 2. Welke voor waterschap AGV en gemeente Amsterdam relevante maatschappelijke en politiekbestuurlijke trends en ontwikkelingen hebben zich in de afgelopen jaren voorgedaan en welke aanvullende gezamenlijke doelen of opgaven vloeiden daaruit voort? 3. In hoeverre, wanneer en waar zijn kostenbesparingen gerealiseerd in de afgelopen 25 jaar, uitgaande van de door opdrachtgevers bepaalde ambities en besparingsdoelstellingen? 4. Welke prestaties zijn geleverd op a) de formeel overeengekomen doelen en b) aanvullende doelen voortvloeiend uit relevante trends en ontwikkelingen? 5.

Hoe presteert Waternet op de uitvoering van watertaken in benchmarks met andere organisaties, in beheergebieden met fysiek gezien vergelijkbare omstandigheden? 6. Wat zijn de huidige (maatschappelijke) opgaven ten aanzien van de watertaken voor de bestuurlijk opdrachtgevers? In hoeverre hebben de maatschappelijke, beleidsmatige en politiekbestuurlijke ontwikkelingen gevolgen voor de doelstellingen van samenwerking? Scope Het onderbouwen van de meerwaarde van de samenwerking raakt aan het functioneren van de organisatie Waternet. Deze organisatorische vraag valt buiten de scope van deze opdracht. Hiervoor 6 Eindrapport 8 juli 2021

wordt in het kader van de toekomstige organisatie van de watertaken een aparte zelfevaluatie uitgevoerd. 1.3 Aanpak Proces De opdracht om in het kader van de bestuursopdracht “Evaluatie en herijking governance Waternet” een onderbouwing te leveren voor de meerwaarde van de samenwerking, is in mei 2021 door de bestuurlijke opdrachtgevers mondeling aan de directie van Waternet verstrekt. Vervolgens zijn de volgende stappen gezet om tot beantwoording van de bovenstaande vragen te komen: • Er is een vijftal interne bijeenkomsten georganiseerd met directie, afdelingshoofden, programmamanagers en een afvaardiging van de ondernemingsraad, om een gezamenlijke beeld te ontwikkelen van wat er door samenwerking tussen de gemeente Amsterdam en Waterschap is bereikt. • De hoofdvraag van de opdrachtgevers is vertaald naar een set van deelvragen, als kader voor deze opdracht. • Er is een groot aantal bronnen geraadpleegd, waaronder samenwerkingsovereenkomsten, meerjarenplannen, benchmarks, begrotingen, jaarrekeningen, evaluaties, etc. (zie bijlage 2). Het resultaat van deze opdracht is het beeld dat Waternet heeft van wat de samenwerking tussen de gemeente Amsterdam en het waterschap AGV in de afgelopen 25 jaar heeft opgeleverd, uitgaande van de doelen in verschillende samenwerkingsovereenkomsten en aanvullende bestuurlijke besluiten.

Voor de uitvoering van deze opdracht hebben geen gesprekken met bestuurders of andere externe stakeholders plaatsgevonden. Vanuit de opdrachtgevers is expliciet aangegeven dat zij hechten aan het perspectief van de directie c.q. de organisatie Waternet in deze. Het gesprek hierover door de opdrachtgevers zelf is onderdeel van de uitvoering van de Bestuursopdracht. Uitvoering De uitvoering van deze opdracht heeft plaatsgevonden in de maanden april tot en met juni 2021. Er is dus eerder gestart dan de opdracht is gegeven. Dit vanuit de aanname dat een dergelijke onderbouwing van de meerwaarde hoe dan ook relevant zou zijn. Mede gegeven de beperkte beschikbare tijd, is er in overleg met de bestuurlijk opdrachtgevers voor gekozen om de opdracht niet door een extern bureau uit te laten voeren maar door Waternet zelf. Er zijn daartoe geen gesprekken met opdrachtgevers of andere stakeholders gevoerd. Er is zoveel mogelijk uitgegaan van bestaande documenten om met feitelijke informatie de meerwaarde te onderbouwen. Externe validatie Om de onafhankelijkheid en kwaliteit van de gevraagde onderbouwing van de meerwaarde van samenwerking te borgen, wordt op verzoek van de opdrachtgevers een externe validatie uitgevoerd. Het resultaat hiervan wordt gedeeld met opdrachtgevers.

1.4 Leeswijzer Dit document is als volgt opgebouwd: • In hoofdstuk 2 is beschreven welke doelen voor samenwerking afgeleid kunnen worden uit de verschillende samenwerkingsovereenkomsten. • In hoofdstuk 3 is beschreven welke trends en ontwikkelingen zich hebben voorgedaan, rakend aan de watertaken en positie van waterschap AGV en gemeente Amsterdam. Dit geeft een beeld van de context waarin is gewerkt en welke opgaven en ambities daar uit voortvloeiden. Het gaat om opgaven en ambities die niet met naam en toenaam in de samenwerkingsovereenkomsten

7 Eindrapport 8 juli 2021

• • • • •

zijn genoemd maar die eveneens door samenwerking vorm en inhoud hebben gekregen en tevens (andere) eisen stellen aan de (vorm van) samenwerking. In hoofdstuk 4 is beschreven welke kostenbesparingen zijn gerealiseerd als resultaat van de samenwerking en het effect daarvan op de tariefontwikkeling van de verschillende tarieven (doelmatigheid). Dit is uitgesplitst in verschillende periodes. In hoofdstuk 5 zijn de geleverde prestaties in beeld gebracht, uitgaande van de doelen in de samenwerkingsovereenkomsten en een tweetal evaluaties. In hoofdstuk 6 zijn de geleverde prestaties op de aanvullende doelen en opgaven beschreven, mede voortkomend uit de in hoofdstuk 3 beschreven trends en ontwikkelingen. In hoofdstuk 7 wordt ingegaan op de prestaties van de Stichting Waternet in vergelijking met anderen in termen van kosten en kwaliteit (prijs/kwaliteit verhouding). In hoofdstuk 8 zijn tot slot de belangrijkste conclusies uit dit onderzoek samengevat en wordt vanuit Waternet een reflectie gegeven op wat – voortvloeiend uit het voorgaande - van belang is voor de toekomstige samenwerking.

8 Eindrapport 8 juli 2021

2 Doelen voor samenwerking Wat waren de oorspronkelijke bedoelingen van de stapsgewijze integratie van wateraspecten en de samenwerking in één uitvoeringsorganisatie? In dit hoofdstuk zijn de gemeenschappelijke bestuurlijke overwegingen en doelen samengevat uit de drie samenwerkingsovereenkomsten van 1997, 2005 en 2011. Dit is aangevuld met doelen op basis van onderliggende documenten. In de laatste paragraaf zijn de doelen samengevat.

2.1 Gemeenschappelijke organisatie voor waterbeheer en riolering (1997) Integratie waterbeheer en riolering Met de oprichting van de Dienst Waterbeheer en Riolering (DWR) kwam er in 1997 een eind aan een lange discussie. Het afvalwaterketenbeheer (riolering en zuivering) was integraal georganiseerd bij de gemeente. Hierdoor was optimalisatie mogelijk, bijvoorbeeld door de aanleg van een gescheiden riolering. Door de inzameling van afvalwater en regenwater te scheiden, konden de rioolwaterzuiveringsinstallaties (rwzi’s) relatief beperkt van omvang blijven en beter presteren omdat de aanvoer constanter was dan bij een gemengd stelsel. “De technische samenhang tussen riolering en zuivering is van groot belang” (AGV en Amsterdam, 1995, p.30). Met de inwerkingtreding van de Waterschapswet in 1992, was geregeld dat de riolering (inzameling van afvalwater en regenwater) een gemeentelijke taak was en behandeling van huishoudelijk afvalwater een taak van de waterschappen. Gemeenschappelijke organisatie in de vorm van een Stichting De oprichting van een gemeenschappelijke operationele organisatie bood een goede waarborg voor behartiging van de belangen van alle deelnemende partijen. De gemeenschappelijke operationele organisatie vormt een uniek antwoord op een uniek probleem (AGV en Amsterdam, 1995, p.11).

Voor het eerst in de geschiedenis was de situatie bereikt dat het gehele territoir van Amsterdam in waterschapsverband wordt gebracht (AGV en Amsterdam, 1995, p.12). Er werden diverse rechtsvormen voor deze gemeenschappelijke organisatie onderzocht: een naamloze vennootschap (N.V.), stichting en de gemeenschappelijke regeling. Belangrijk uitgangspunt hierbij was dat de gemeente Amsterdam en het waterschap Amstel, Gooi en Vecht (AGV) zelfstandig verantwoordelijk zouden zijn voor de eigen wettelijke publiekrechtelijke taken. Als een openbaar lichaam wordt gevormd volgens de Wet Gemeenschappelijke regelingen (WGR), leidt dat tot een inperking van de verantwoordelijkheid en de bevoegdheid voor ieders eigen taken, en een voor AGV ongewenste extra bestuurslaag. Een N.V. bleek ook niet passend, onder andere vanwege het winststreven en het eigen belang van het vennootschap. De conclusie was dat een stichting de meeste mogelijkheden geeft om te voldoen aan de uitgangspunten, waarbij taken in mandaat vervuld worden en de eindverantwoordelijkheid geheel blijft berusten bij AGV en de Gemeente Amsterdam. Door de opdracht van het waterschap en de gemeente aan de operationele organisatie zo vorm te geven, wordt benadrukt dat hier geen sprake is van een contractuele opdracht als bedoeld in de aanbestedingsrichtlijnen.

Bij het stichtingsbestuur gaat het om zaken die betrekking hebben op het functioneren van de gemeenschappelijke organisatie zelf en niet om de aard of de inhoud van de uitvoering van taken voor het waterschap of de gemeente (AGV en Amsterdam, 1995, paragraaf 4.5 en paragraaf 3.4). Samenwerkingsovereenkomst In 1997 werd de samenwerkingsovereenkomst getekend. Deze overeenkomst regelt onder andere 9 Eindrapport 8 juli 2021

welke taken DWR uitvoert in opdracht van de gemeente Amsterdam en het waterschap Amstel, Gooi en Vecht, en dat dit gebeurt via jaarmandaten (Samenwerkingsovereenkomst, 1997). Bestuurlijke bedoelingen In de overwegingen van de samenwerkingsovereenkomst is opgenomen: “dat Oprichters op deze wijze een zo breed mogelijk draagvlak willen creëren voor integraal waterbeheer en een samenhangend en doelmatig beleid en beheer willen verzekeren met betrekking tot alle aspecten van de waterhuishouding, inclusief het (ondiepe) grondwaterbeheer en het rioleringsbeheer van Amsterdam; dat bovendien schaalvoordelen benut kunnen worden en synergie wordt bereikt, zodat de uitvoering van de genoemde taken doelmatiger kan geschieden en maximale efficiëntie kan worden nagestreefd ten behoeve van de burgers en het bedrijfsleven; dat voorts aan AGV de mogelijkheid wordt gegeven om vroegtijdig betrokken te zijn bij ontwikkelingen op het vlak van het Amsterdams riolerings- en ondiepe grondwaterbeleid”. Het doel van DWR is de beleidsvoorbereiding en -uitvoering ten aanzien van alle waterschapstaken van AGV en de aanleg en het beheer van de riolering, de zorg voor het ondiepe grondwater en de aanleg en het onderhoud van de natte infrastructuur voor de gemeente Amsterdam. In de samenwerkingsovereenkomst is vastgelegd onder welke voorwaarden de overeenkomst ontbonden kan worden.

Positief geformuleerd is hieruit af te leiden dat bijvoorbeeld de prijs/kwaliteitverhouding ten opzicht van vergelijkbare organisaties een criterium is voor meerwaarde (zie bijlage 1). In het voorbereidende document ‘een gemeenschappelijke operationele organisatie’ wordt ook als voordeel genoemd: “Door de bundeling van krachten kan niet alleen de efficiency van de uitvoering worden vergroot, maar is het tevens mogelijk de expertise die noodzakelijk is voor een zo geïntegreerd mogelijke uitvoering van het waterbeheer te concentreren binnen één organisatie” (AGV en Amsterdam, 1995, p.5). Verbetering van innovatief vermogen was vanaf het begin ook een reden voor samenwerking (Rekenkamer Metropool Amsterdam, 2021). 2.2 Toevoeging drinkwatertaak Amsterdam (2005) Integratie waterbeheer, riolering en drinkwater Na een periode waarin een groot aantal drinkwaterbedrijven in Nederland fuseerden, werd gekozen voor een fusie van DWR en Waterleidingbedrijf Amsterdam (WLB). Hiervoor is in 2005 een aanvullende samenwerkingsovereenkomst gesloten en is de naam DWR gewijzigd in Waternet (Samenwerkingsovereenkomst, 2005).

Bestuurlijke bedoelingen In de overwegingen van deze aanvullende overeenkomst is onder andere opgenomen “dat de samenwerking tussen Amsterdam, AGV en DWR succesvol is gebleken” en “dat Amsterdam en AGV met de samenvoeging van DWR en WLB beogen een geïntegreerd waterketen- en watersysteembedrijf te bewerkstelligen, dat zowel de beleidsvoorbereiding en uitvoering van de (drink)watervoorziening, het waterkwaliteitsbeheer, het waterkwantiteitsbeheer, de waterkeringen, de riolering, het ondiepe en de natte infrastructuur verzorgt”. Ook in deze overeenkomst staan limitatieve ontbindingsgronden, waaruit door omkering positieve doelen voor meerwaarde kunnen worden afgeleid, bijvoorbeeld prestaties op (drink)waterkwaliteit en de leveringszekerheid (zie bijlage 1). De directeuren van DWR en WLB stellen een Integratiedocument op, waarin missie en visie voor dit ‘bedrijf’ voor waterketen en watersysteembeheer wordt samengevat in de term ‘duurzaam watercyclusbedrijf’ (WLB en DWR, 2005).

10 Eindrapport 8 juli 2021

Er was bij de fusie ook een besparingsdoelstelling: “De structurele besparingen van de samenvoeging liggen in de orde van grootte van € 8,4 miljoen.” Andere doelen zijn onder andere: betere mogelijkheid om strategie en beleidsvorming integraal af te stemmen; versterking van de klantfocus en verbetering van de dienstverlening aan de klanten; versterking van de arbeidsmarktpositie; vergroting van het ontwikkelingspotentieel (Gemeente Amsterdam, 2005, zie ook bijlage 1). 2.3 Toevoeging binnenwaterbeheer Amsterdam (2011) Integratie nautisch beheer Per 1 januari 2011 is de dienst Binnenwaterbeheer (BBA) ingebracht in de stichting Waternet. Hiertoe is een derde (aanvullende) samenwerkingsovereenkomst opgesteld (2010). BBA was verantwoordelijk voor het nautisch beheer in de gemeente Amsterdam. Een belangrijk onderdeel van het nautisch beheer is de brugbediening. Bestuurlijke bedoelingen In de voordracht voor de gemeenteraadsvergadering van 7 juli 2010 staan de synergievoordelen opgesomd, waaronder een betere borging van kwaliteit voor alle gezamenlijke werkzaamheden (van Amsterdam en AGV) zoals handhaving en brugbediening, een sterkere positie als aanspreekpunt en partner voor nautisch- en vaarwegbeheer, gezamenlijk beleid voor de beleving en het gebruik van het water (zie bijlage 1).

In de raadsvoordracht is vanaf 2013 een besparing opgenomen van 1,375 miljoen euro per jaar (11% van de begroting van BBA), waarvan 0,36 miljoen euro ten gunste van AGV (zie ook het besluit van Hoogheemraadschap AGV, 2010). 2.4 Samenvatting bedoelingen samenwerking Bedoelingen uit samenwerkingsovereenkomsten Met de verschillende samenwerkingsovereenkomsten zijn de volgende doelen voor de samenwerking overeengekomen. Met de oprichting van een gemeenschappelijke organisatie is een integraal waterbeheer en een samenhangend en doelmatig beleid en beheer beoogd met betrekking tot alle aspecten van de waterhuishouding. Dit kan beschouwd worden als het overkoepelende hoofddoel. Met doelmatig wordt bedoeld het nastreven van efficiency door het benutten van schaalvoordelen en synergie van geïntegreerd waterbeheer. Bij de aanvullende overeenkomsten van 2005 en 2010 zijn expliciet besparingsdoelen geformuleerd. In 2005 wordt - met de integratie van het waterleidingbedrijf - het woord ‘bedrijf’ gebruikt, in de zin van geïntegreerd watersysteem- en waterketenbedrijf, ook wel ‘watercyclusbedrijf’. Het gaat niet alleen om besparingen (‘prijs’), maar ook om kwaliteit, bijvoorbeeld om de prijs/kwaliteitsverhouding ten opzichte van vergelijkbare organisaties. Bij ‘kwaliteit’ wordt kwaliteit op de watertaken bedoeld, zoals waterkwaliteit.

Kwaliteit zit ook in de integraliteit en samenhang van wateraspecten, door goede afstemming. Aanvullende doelen Daarnaast zijn in voorbereidende documenten voor de samenwerkingsovereenkomsten ook doelen geformuleerd. Deze doelen gaan bijvoorbeeld over de verbetering van innovatief vermogen, klantfocus en dienstverlening, en versterking van de arbeidsmarktpositie. Voor zowel de formeel overeengekomen doelen als de doelen zoals die in achterliggende documenten naar voren komen, worden in hoofdstuk 5 en 6 de geleverde prestaties aangegeven. Hoofdstuk 4 gaat in op de doelstelling van doelmatigheid. Hoofdstuk 7 gaat in op prijs/kwaliteitsverhouding ten opzichte van vergelijkbare organisaties.

11 Eindrapport 8 juli 2021

3. Trends en ontwikkelingen 1996 – 2021 In de afgelopen 25 jaar is de wereld flink veranderd. Maatschappelijke trends en ontwikkelingen zorgden voor nieuwe opgaven voor beide opdrachtgevers en daarmee voor Waternet. Welke waren met name relevant in het licht van de samenwerking? In dit hoofdstuk zijn in paragraaf 3.1 belangrijke en relevante trends opgesomd die gedurende deze periode in de opgaven van Waternet voor beide of één van zijn opdrachtgevers zijn opgenomen (paragraaf 3.2 en 3.3). In paragraaf 3.4 is aangeven welke doelen en opgaven daaruit voortgevloeid zijn, aanvullend op de doelen en opgaven in hoofdstuk 2.

3.1 Maatschappelijke trends en ontwikkelingen Het is belangrijk de context te kennen waarin de verschillende fusies hebben plaatsgevonden. Verschillende maatschappelijke en politiek-bestuurlijke trends en ontwikkelingen leidden tot nationale en internationale kaders en afspraken en meer aandacht voor nieuwe inhoudelijke water gerelateerde opgaven. Opgaven die dus ook beide opdrachtgevers raakten en daarmee de Stichting Waternet. Relevante kaders en afspraken De meest relevante kaders en afspraken in de afgelopen 25 jaar zijn: • Internationale duurzame ontwikkelingsdoelen (Millenium Development Goals 2000, Sustainable Development Goals 2015) met specifieke water gerelateerde doelen. • Europese kaders voor waterkwaliteit (Europese Kaderrichtlijn Water 2000), in 2009 vertaald in specifieke doelen voor waterlichamen die in 2027 gerealiseerd moeten zijn op het gebied van meststoffen, milieuvreemde stoffen (bijvoorbeeld gewasbeschermingsmiddelen en medicijnresten) en inrichting. • Doelmatigheid in de waterketen (Bestuursakkoord Water 2011): gezamenlijke doelmatigheidsdoelen door samenwerking van gemeenten, waterschappen, drinkwaterbedrijven en provincies. • Topsectoren werden in reactie op de financiële crisis in 2011 opgericht om innovatie en investeringen van overheid, bedrijfsleven en kennisinstellingen gezamenlijk in te richten en weer op gang te helpen met nieuwe investeringen.

Water en Maritiem is sindsdien één van de tien topsectoren. • Internationale afspraken over remmen van klimaatverandering (Kyoto protocol 1997, Akkoord van Parijs 2016) in Nederland vertaald in het Energieakkoord 2013 en Klimaatakkoord 2019. • Voorbereiden op een veranderend klimaat (Nationaal Bestuursakkoord Water 2003, Bestuursovereenkomst Deltaprogramma 2014, Bestuursakkoord Klimaatadaptatie 2018) • Omslag naar een circulaire economie (Nationaal Grondstoffenakkoord 2017) • Samen voor biodiversiteit (Deltaplan Biodiversiteitsherstel 2018) • Invoering Omgevingswet (vastgesteld in 2016, in werking in 2022) waarin de regels voor de fysieke leefomgeving ingrijpend veranderen. Deze zijn door beide bestuurlijke opdrachtgevers door vertaald in strategische visies en plannen (zie bijlage 7). Maatschappelijke trends Daarnaast zijn er algemene maatschappelijke trends die zich met name vertaalden in opgaven op het gebied van bedrijfsvoering: • Toenemend belang van digitalisering, data-gedreven werken en aandacht voor cybersecurity. 12 Eindrapport 8 juli 2021

• • •

Invloed van sociale media en internet op de relatie tussen overheid en maatschappij Krapte op de arbeidsmarkt en de behoefte aan expertise op het gebied van IT en maatschappelijke opgaven. COVID-19 pandemie.

3.2 Relevante ontwikkelingen waterschap AGV De belangrijkste ontwikkelingen die van belang zijn voor de opdracht aan Waternet vanuit waterschap AGV zijn meerledig. •

Waterschap wordt politieker Invoering landelijke verkiezingen via een lijstenstelsel in plaats van verkiezing op persoon vanwege schaalvergroting waterschappen (Wijziging Waterschapswet 2007) en waterschapsverkiezingen tegelijk met die voor Provinciale Staten (Wijziging Kieswet en Waterschapswet 2014). In de waterschapsverkiezingen in 2008, 2015 en 2019 werden de meeste bestuursleden gekozen via kandidatenlijsten van bestaande politieke partijen of speciaal opgerichte belangengroepering. Daarnaast werden steeds zeven leden benoemd op geborgde zetels (agrariërs, eigenaren van natuurterreinen, bedrijven). Het politieke karakter van het waterschapsbestuur is sindsdien geleidelijk groter geworden.

•

Gedeeltelijke decentralisatie van de aanleg en verbetering van de primaire waterkeringen Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP) van het rijk naar de waterschappen (Bestuursakkoord Water 2011).

•

Expert review toekomstbestendigheid watergovernance in Nederland door OESO (2014) Op basis van deze studie is de regelmatig terugkerende politieke discussie over opheffen van de waterschappen vrijwel gestopt. Extra aandacht is nodig voor waterbewustwording en financiering volgens principe “de vervuiler betaalt".

3.3 Relevante ontwikkelingen Amsterdam De belangrijkste ontwikkelingen die van belang zijn voor de opdracht aan Waternet vanuit de gemeente Amsterdam zijn de volgende. •

Omvorming organisatie “Samen voor 1 Amsterdam” (2015) Vanaf 2015 is de ambtelijke organisatie van de gemeente Amsterdam aangepast. Belangrijkste wijziging is een centralere sturing en verandering van de rol van de stadsdelen als verlengstuk van de centrale stad. De rol van Waternet is hierbij niet gewijzigd, de samenwerking binnen de gemeente wel.

•

Groei van de stad Het aantal inwoners in de gemeente Amsterdam is sinds 1999 met circa 150.000 gegroeid tot 872.922 op 1 januari 2021. Tegelijkertijd is er een grote behoefte aan extra woningen: voor de metropoolregio Amsterdam is er tot 2040 een extra woningbehoefte van 250.000 woningen.

•

Toename druk op de openbare ruimte en ondergrond Nieuwe opgaven zoals energietransitie, klimaatadaptatie en biodiversiteitsherstel vergroten de toch al hoge ruimtedruk in op de openbare ruimte en de ondergrond. Uitgangspunt is dat bij elke nieuwe ruimtelijke ontwikkeling de bovengrond en de ondergrond vanaf het begin in samenhang worden bezien (Omgevingsvisie Amsterdam 2050, Gemeente Amsterdam, 2021).

13 Eindrapport 8 juli 2021

3.4 Aanvullende doelen en opgaven De hierboven genoemde trends en ontwikkelingen zorgden voor een aanvulling van de in de samenwerkingsovereenkomsten afgesproken doelen en opgaven. Inhoudelijk valt op dat er in deze periode een groot aantal strategische nationale en internationale afspraken doorvertaald moest en moet worden naar het werkgebied van waterschap AGV en de gemeente Amsterdam. Dat resulteert in de volgende extra doelen en opgaven: • Een actieve positie innemen in relevante regionale en nationale netwerken waarin opgaven gezamenlijk worden uitgewerkt tot afspraken. • Innovatie in de praktijk om samen met kennispartners te onderzoeken wat het beste (en meest doelmatig) werkt, ook gekoppeld aan de nieuwe opgaven. • Het werken aan nieuwe opgaven (klimaatadaptatie, energietransitie, circulair en biodiversiteit) in samenwerking met gebiedspartners inpassen in beleid, uitvoering en assetmanagement. Met daarbij speciale aandacht voor de enorme bouwopgave in de regio. • Internationaal werk richten op het bijdragen aan de nieuwe duurzame ontwikkelingsdoelen. De meerwaarde van Waternet op deze aanvullende doelen en opgaven wordt uitgewerkt in hoofdstuk 6.

14 Eindrapport 8 juli 2021

4 Kostenbesparingen en tariefontwikkeling 1996 – 2021 Het streven naar doelmatigheid was één van de redenen tot bestuurlijke samenwerking. In hoeverre, wanneer en waar zijn hierdoor kostenbesparingen gerealiseerd in de afgelopen 25 jaar? In dit hoofdstuk wordt in paragraaf 4.1 en 4.2 beschreven welke besparingen zijn gerealiseerd in de periodes 1997-2005, 2006-2011, 2012-2016 en 2017-2021. In paragraaf 4.3 wordt ingegaan op hoe de tarieven zich hebben ontwikkeld. Tot slot bevat paragraaf 4.4 een toelichting op de ontwikkeling van de schuldpositie.

Vooraf Voor dit hoofdstuk geldt dat besparingen en tariefontwikkeling niet 1 op 1 aan elkaar zijn te relateren. Naast besparingen is ook sprake van bijvoorbeeld nieuw beleid, nieuwe taken, uitbreiding van taken en areaalontwikkeling. Deze nieuwe ontwikkelingen hebben ook effect op de tarieven. Ook inflatie heeft een verhogend effect op de tarieven. De tarieven zoals in dit hoofdstuk en in hoofdstuk 7 gehanteerd, zijn daar niet voor gecorrigeerd. Tot slot wordt bij de besparingen het uitgangspunt gehanteerd dat wanneer opgenomen in de begroting, deze ook zijn gerealiseerd indien aantoonbaar binnen begroting wordt gebleven (jaarrekening). 4.1 Dienst Waterbeheer en Rioleringen (1997 - 2005) In de periode vanaf 1997 tot de oprichting van Waternet is geen sprake van bestuurlijke besparingsopdrachten. De fusie had onder andere doelmatigheid en efficiency tot doel, echter zonder financiële doelstelling. Dat betekent dat mogelijk gerealiseerde besparingen in die tijd niet als begrotingsopgave zijn meegenomen. Voorbeelden van (mogelijk) gerealiseerde besparingen zijn: • In 2002 is de samenwerking AGV en Amsterdam middels DWR geëvalueerd (Evaluatie DWR, 2002). Hierin wordt geconstateerd dat hoewel er geen doelstelling was, wel doelmatigheidswinst is gerealiseerd in de eerste 5 jaar, door afnemen van de formatie met 52 fte.

Dit heeft geleid tot een efficiencyvoordeel in de exploitatiebegrotingen van 2000 en 2001 van 2,5%. De oprichting van DWR heeft geleid tot een personeelsreductie en daarmee een structurele besparing. • In een artikel in H2O in 2007 is op hoofdlijn de totale besparing in de Amsterdamse afvalwaterketen in kaart gebracht. Deze bedraagt ongeveer 325 miljoen euro vanaf 1921. De conclusie van het artikel was dat doelmatigheid op lange termijn wordt gerealiseerd, bij vervanging, uitbreiding of mogelijkheid tot uitstel van investeringen (slim combineren hydraulische belasting en toename vuilwateraanbod) (Jacobs et al., 2007). 4.2 Oprichting Waternet (2006 - 2021) De kostenbesparingen vanaf de vorming van Waternet zijn onder te verdelen in 3 perioden van 2006 tot en met 2021. Hierna volgt daarop een toelichting en een aantal figuren. In bijlage 4 is een totaal tabel met de besparingscijfers over deze periode opgenomen. Om beeld te krijgen van de omvang van de besparingen is hieronder de kostenverdeling 2021 (figuur 4.1, Begroting Waternet 2021) aangegeven.

15 Eindrapport 8 juli 2021

Kostenverdeling Waternet

(bedragen x € 1 miljoen)

11,3

12,5 91,2

118,1

BEGROTING 2021 475 miljoen 87,9

154,1

opbrengst goederen, werken en diensten voor derden

geactiveerde lasten Waternet

begrotingswerkzaamheden verrekend met AGV

begrotingswerkzaamheden verrekend met Amsterdam

investeringswerkzaamheden verrekend met AGV

investeringswerkzaamheden verrekend met Amsterdam

Figuur 4.1

4.2.1 De periode 2006 – 2011 Deze periode wordt gekenmerkt door doelmatigheidsbesparingen als gevolg van de fusie naar Waternet. De opdracht bij de start was een structurele besparing van 8,4 miljoen (Gemeente Amsterdam, 2005). Deze is ultimo 2009 gerealiseerd. Lopende deze periode zijn in de begrotingen door beide opdrachtgevers aanvullende taakstellingen opgelegd. Dit liep cumulatief op tot een bedrag van 15,7 miljoen euro ultimo 2011. In totaal is in de genoemde periode een besparing van 20 miljoen gerealiseerd, zie figuur 4.2 voor de onderverdeling daarvan naar de opdrachtgevers.

Cumulatief structurele besparingen 20072011 in euro x 1 mln 25 20 15 10 5 0 2007

2008

2009

2010

AGV

Amsterdam

Derden

Totaal

Doel start Waternet

Cumulatief doel

Figuur 4.2 o.b.v. Waternet, 2011a en b. 16 Eindrapport 8 juli 2021

2011

4.2.2 De periode 2012 – 2016 Voor de periode 2012-2016 is er een meerjarenplan opgesteld (Waternet, 2011c). Van daaruit was de opdracht om in de periode van 5 jaar structureel 10 miljoen euro te besparen in 20161. Deze doelstelling is in 2014 bereikt, zie figuur 4.3 (Waternet, 2016). Lopende deze periode zijn aanvullende taakstellingen opgelegd door Amsterdam en AGV. De aanvullende taakstelling bedroeg 6,5 miljoen euro, waarmee de totale opgave uitkwam op 16,5 miljoen euro. Ultimo 2016 is 19,4 miljoen euro bespaard en is de formatiereductie van 148,2 FTE gerealiseerd.

Cumulatief structurele besparingen 2012 - 2016 in euro x 1mln 25 20 15 10 5 0 2012

2013 AGV

Amsterdam

2014 Derden

2015 Totaal

2016 Doel

Figuur 4.3

4.2.3 De periode 2017 – 2021 In de begrotingen van AGV is een totale besparingsdoelstelling van 4,7 miljoen euro opgenomen voor deze periode. Voor Amsterdam gold geen besparingsdoelstelling. De realisatie van de besparingen is 4,7 miljoen euro structureel voor AGV en 1,0 miljoen euro voor Amsterdam, zie figuur 4.4 (Waternet, 2021b). Deze laatste is gerealiseerd bij de taken voor de Algemene Dienst van Amsterdam, waar de loon- en prijspeilstijgingen niet volledig door de gemeente werden gecompenseerd.

1

Het doel was 3,5 miljoen euro te besparen op de taakkosten en 6,5 miljoen op de apparaatskosten, waaronder 150 fte. 17 Eindrapport 8 juli 2021

Cumulatief structurele besparingen 2017 - 2021 in euro x 1mln 6 4 2 0 2017 AGV

2018

2019

Amsterdam

Derden

2020 Totaal

2021 Doel

Figuur 4.4

4.2.4 De totale besparingen Voorgaande geeft dan het volgende totaal beeld over de periode 2006 – 2021 (zie figuur 4.5a).

Cumulatief structurele besparingen 2007 - 2021 in euro x 1 mln 50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Cumulatief AGV

Cumulatief Amsterdam

Cumulatief Derden

Totaal gerealiseerd

Doel

Doel inclusief aanvullende taakstellingen

Figuur 4.5a

Financieel In totaal is over de periode 2007 tot en met 2021 structureel 45 miljoen euro per jaar bespaard. De primaire besparingsdoelstellingen bedroegen bij elkaar 23 miljoen euro. Lopende bedoelde periode zijn de doelen aangevuld met taakstellingen door de opdrachtgevers tot een totaal van 37 miljoen euro. Uit de vorige paragrafen wordt duidelijk dat de eerste twee perioden de grootste financiële besparingen hebben opgeleverd. Dit is het effect van de samenwerking in combinatie met het sturen op integrale bedrijfsvoering. De laatste periode (2017-2021) wordt gekenmerkt door investeringen in samenhang, integraliteit en synergie, bijvoorbeeld door het opheffen van de sectoren en de focus op integraal asset management. Hiervan worden de (financiële) vruchten in de toekomst geplukt: door verdere digitalisering en daarmee reductie van administratieve werkzaamheden en efficiënter onderhoud in het integraal assetmanagement en de dienstverlening, wordt gestreefd naar een totale besparing van 100 fte (tot en met 2021 bedraagt dit 21 fte, (Waternet, 2021b)).

18 Eindrapport 8 juli 2021

De besparingen in 2017-2021 hebben beperkt bijgedragen aan het verminderen van de tariefstijging, vooral door de ontwikkeling van de watersysteemheffing. De volgende paragraaf gaat in op deze tariefontwikkeling in de tijd. Personele ontwikkeling De bestuurlijke ambities op de actueel maatschappelijke thema’s en veranderende taken in de laatste periode zijn groot en hebben geleid tot personele uitbreiding. Zoals aan het begin van dit hoofdstuk al genoemd, bestaat de financiële ontwikkeling naast besparingen uit de inzet op deze ambities, nieuwe of veranderende taken. Deze zijn in dit rapport niet financieel inzichtelijk gemaakt[1]. Wel kan vanaf 2012 inzicht worden gegeven in de mutatie in de begrote fte ontwikkeling en welk deel daarvan besparingen en personele uitbreiding is (zie figuur 4.5b). Daarbij wordt opgemerkt dat van 2018 tot en met 2020 de kosten voor externe inhuur (onder leiding en toezicht) stabiel zijn (Waternet, 2021c).

personele ontwikkeling 2012 - 2021 80 60 40 20 0 -20

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

-40 -60 personele mutatie begroot (tov begroting voorgaande jaar) deel besparing deel uitbreiding

Figuur 4.5b

4.3 Tariefontwikkeling Naast een overzicht van de besparingen in de begrotingen is ook beeld te geven bij de tariefontwikkeling. In dit hoofdstuk wordt een toelichting op de eigen tariefontwikkeling gegeven. In hoofdstuk 7 wordt de tariefontwikkeling vergeleken met andere organisaties. Het uitvoeren van de watertaken vindt plaats vanuit diverse inkomensbronnen. In figuur 4.6 staat de verdeling opgenomen (exclusief werken voor derden). Hieruit worden apparaatskosten, taakkosten en kapitaallasten van de watertaken bekostigd.

19 Eindrapport 8 juli 2021

VERHOUDING INKOMSTENBRONNEN WATERTAKEN 2021 Drinkwater

Riolering

Zuiveringsheffing

Watersysteemheffing

27%

Algemene dienst

31%

21% 4%

17%

Figuur 4.6

Er zijn vijf inkomstenbronnen voor alle watertaken van Amsterdam en AGV (exclusief werken voor derden)2: • Drinkwater (Amsterdam), met opbrengsten vanuit jaarlijks vastrecht en een m3 prijs naar verbruik of onbemeterd tarief. • Riolering (Amsterdam), met opbrengsten vanuit de rioolheffing. • Algemene dienst (Amsterdam), waar geen opbrengsten vanuit de watertaken tegenover staan, dit is een kostenpost voor Amsterdam (hieruit worden de Amsterdamse baggerwerken, het drijfvuilvissen en brug- en sluisbediening bekostigd) • Watersysteem (AGV), vanuit de watersysteemheffing • Afvalwaterzuivering (AGV), vanuit de zuiveringsheffing In onderstaande figuur (4.7) is de tariefontwikkeling voor drinkwater, riolering en afvalwaterzuivering tussen 2008 en 2021 opgenomen. Voor watersysteembeheer geldt hetzelfde en dan van 2011 tot en met 2021. Om tot deze inzichten te komen, is de keuze gemaakt uit te gaan van een huishouden van gemiddeld landelijke omvang (meer dan 1 persoon), dat het landelijk gemiddelde aantal m3 drinkwater gebruikt en een eigen woning bezit. Dit betekent ook dat een vergelijking van bedrijven, grootgebruikers, natuur en ongebouwd niet is gemaakt.

Tariefontwikkeling watertaken kosten voor een bemeterd meerpersoons huishouden met eigen woning, ex BTW en BOL 190 170 150 130 110 2008

2009

2010

Drinkwater

2011

2012

2013

2014

zuiveringsheffing

2015

2016

2017

watersysteemheffing

Figuur 4.7 2

Voor een specificatie van de inhoud van de tarieven of heffingen, zie bijlage 3. 20 Eindrapport 8 juli 2021

2018

2019

2020

rioolheffing

2021

Bij bovenstaande figuur wordt een aantal observaties benoemd: • Zoals aan het begin van dit hoofdstuk reeds is vermeld, heeft inflatie een verhogend effect op de tarieven. De tarieven zoals in dit hoofdstuk en in hoofdstuk 7 gehanteerd, zijn daar niet voor gecorrigeerd. In de periode 2017 tot en met 2020 is het cumulatieve inflatiepercentage voor respectievelijk de waterschapstarieven, rioleringsheffing en drinkwatertarieven 4,8%, 6,3% en 6,8%. • De kosten van drinkwater voor een bemeterd huishouden in Amsterdam zijn in deze periode met 16% afgenomen. • De stijging van de lasten van de rioolheffing is beperkt, voor een groot deel door de stelselwijziging in 2017 van een eigenarenheffing naar gebruikersheffing (in de ander 3 G4 steden al langer gebruik). • De totale stijging van de lasten in de periode vanaf 2008 bedraagt 9%. Het tarief voor de zuiveringsheffing is in genoemde periode met 13% gedaald (voor een belangrijk deel door het splitsen van de toen geldende WVO3-heffing in een zuiveringsheffing (gekoppeld aan zuiveringsbeheer) en verontreinigingsheffing (gekoppeld watersysteembeheer)). • Het tarief voor de watersysteemheffing is in de periode 2011-2021 gestegen met 38%. Deze stijging wordt voor een groot deel veroorzaakt door de bijdrage aan het HWBP4. Ook hebben investeringen in het watersysteem invloed, waaronder de uitvoering van het dijkenprogramma.

Onderstaand (figuur 4.8) is de jaarlijkse watercyclusrekening in beeld gebracht. De stijging van de totaal rekening bedraagt 5% tussen 2011 en 2021. Het betreft de trend totaal tarief per bemeterd meerpersoonshuishouden met eigen woning in de tijd (exclusief BTW en exclusief Belasting Op Leidingwater (BOL)).

Tariefontwikkeling watertaken Amsterdam 700 600 500 400 300 200 100 0 2011

2012

2013

Drinkwatertarief

2014

2015

zuiveringsheffing

2016

2017

2018

watersysteemheffing

2019

2020

2021

rioolheffing

Figuur 4.8

4.4

Ontwikkeling schuldpositie

De taken die Waternet uitvoert namens Amsterdam en AGV zijn kapitaalsintensief. De daarmee gemoeide investeringen hebben een relatief lange afschrijvingstermijn. De schuldpositie bij de gemeente Amsterdam voor de drinkwatervoorziening en de riolering is toegenomen tot nu ca 750 miljoen euro. Vanwege veroudering van het stelsel, neemt de renovatie opgave toe en daarmee de

3

Wet Verontreiniging Oppervlaktewater.

4

Hoogwaterbeschermingsprogramma, waaraan AGV de grootste netto betaler is. 21 Eindrapport 8 juli 2021

investeringsbehoefte en de schuldpositie. Bij AGV zien we in de tijd ook een toegenomen investeringsbehoefte en schuldpositie door vervanging als ook door nieuwe investeringen om aan de eisen van bijvoorbeeld de KRW en dijknormering te voldoen en investeringen in verplaatsingen of samenvoeging van rioolwaterzuiveringsinstallaties. Omdat de gemeente Amsterdam vanuit de zorg voor een niet te hoge overheidsschuld positie (EMU saldo) een maximale schuldpositie mag hebben van 130%, is de gemeente een onderzoek gestart naar de mogelijkheid de activa voor de drinkwaterlevering en de rioleringstaak over te hevelen naar de uitvoerende organisatie Waternet. Ook AGV wordt regelmatig door de provincie Noord-Holland gemaand om haar schuldpositie te verbeteren. Vanuit het bestuursakkoord AGV is de opgave de schuldpositie blijvend onder de 400% te houden. Zie figuur 4.9 voor de prognose van de schuldpositie van AGV (Waterschap Amstel Gooi en Vecht, voorjaarsnota 2022-2026). De schuldquote geeft de verhouding aan tussen de schulden (leningen) ten opzichte van de jaarlijkse netto opbrengst waterschapsbelastingen. Op basis van de huidige gegevens wordt de schuldquote voor AGV voor 2022 geraamd op 365%. Voor Amsterdam is deze berekening niet te maken, omdat de investeringen in watertaken onderdeel zijn van een grotere leningportefeuille voor de gehele gemeente.

Figuur 4.9

22 Eindrapport 8 juli 2021

5 Prestaties op de samenwerkingsdoelen

Welke meerwaarde de samenwerking heeft opgeleverd, wordt mede bepaald door de geleverde prestaties. In dit hoofdstuk wordt in paragraaf 5.1 kort toegelicht wat het idee is achter integraal waterbeheer, bij Waternet verwoord in ‘watercyclus’. Vervolgens worden in paragraaf 5.2 concrete voorbeelden genoemd van de prestaties. Daarbij zitten zowel recente voorbeelden als voorbeelden van langer geleden. Waar dit hoofdstuk in gaat op concrete voorbeelden, wordt in het hoofdstuk over benchmarks naar de generieke kwaliteitsprestaties gekeken. De integraliteit heeft meerwaarde in het assetmanagement. Dit is het primaire proces van Waternet. Paragraaf 5.3 gaat in op voorbeelden in het assetmanagement, die inzicht geven in de prestaties die al zijn geleverd, en op toekomstige mogelijkheden. Paragraaf 5.4 en 5.5 gaan in op twee evaluaties, uit 2002 en 2010. Paragraaf 5.6 gaat in op niet behaalde doelstellingen uit de samenwerkingsovereenkomst van 2010, ten aanzien van nautisch beheer, vergunningverlening en handhaving.

5.1 Het idee van integraal waterbeheer in de ‘watercyclus’ Definitie en potentie De watercyclus bestaat uit het watersysteem en de waterketen. Het watersysteem is het natuurlijke samenhangende systeem van oppervlaktewater en grondwater. De waterketen omvat de productie van drinkwater, de distributie van drinkwater, de inzameling, transport en zuivering van afvalwater, vaak in combinatie met de afvoer van regenwater in stedelijk gebied. Met de oprichting van een gemeenschappelijke organisatie is – afgezien van het doelmatigheidstreven - een integraal waterbeheer en een samenhangend beleid en beheer beoogd met betrekking tot alle aspecten van de waterhuishouding. Bij integraal waterbeheer, zoals omschreven in de derde Nota Waterhuishouding, wordt gestreefd naar een zo groot mogelijke integratie van de waterfacetten riolering, zuivering, grondwater en oppervlaktewater. De gedachte is dus dat ‘kwaliteit’ wordt bevorderd door integraliteit en samenhang van wateraspecten en door goede afstemming. Watersysteem en waterketen vormen een samenhangend systeem, waarvan de onderdelen elkaar beïnvloeden. Oppervlaktewater en grondwater staan direct met elkaar in verbinding; lage oppervlaktewaterstanden zorgen ook voor lage grondwaterstanden en andersom. Oppervlaktewater en grondwater worden gebruikt voor drinkwatervoorziening.

Riool-overstorten en lozingen van zuiveringen beïnvloeden de oppervlaktewaterkwaliteit. Een lek riool zorgt voor vervuiling van grondwater, maar vanwege de drainerende werking ook voor funderingsschade door daling van het grondwaterpeil. Ten slotte is er een sterke samenhang binnen de afvalwaterketen. De keuzen voor de riolering en zuivering beïnvloeden elkaar. Een gescheiden rioolstelsel heeft grote voordelen voor de bedrijfsvoering van een rwzi (immers de aanvoer is redelijk constant omdat regenwater niet wordt afgevoerd via het afvalwatersysteem). De keuze voor meer berging in het stelsel of een hogere pompcapaciteit en meer afvoer naar de rwzi is een ander voorbeeld. Beheersgebied waar sprake is van integratie van watertaken Binnen het beheersgebied van AGV is sprake is van een integrale uitvoering van alle watertaken door Waternet in Amsterdam (met uitzondering van een deel van Amsterdam-Noord boven de Waterlandse zeedijk) en binnenkort Weesp. In Amstelveen, Diemen en Ouder-Amstel worden zowel de waterschapstaken als drinkwatervoorziening verzorgd, en zit de rioleringszorg bij de gemeente. In 23 Eindrapport 8 juli 2021

de rest van het gebied van AGV is sprake van gescheiden beheer, drinkwatervoorziening bij PWN of Vitens en rioolbeheer bij de gemeenten. Er zijn door AGV op individuele basis bestuurlijke gesprekken gevoerd met inliggende gemeenten om intensiever samen te werken of zelfs taken over te dragen aan DWR/Waternet. Vaak waren bestuurders enthousiast over verdergaande samenwerking, maar werd dit binnen gemeenten ambtelijk niet ondersteund. Ook speelde daarbij de emotie van de kleine regiogemeenten versus de grote stad en het verlies van eigen zeggenschap. Voorbeelden zijn het concrete aanbod van AGV aan de gemeente Hilversum om het beheer van de riolering over te nemen. Met de gemeente Muiden is het uiteindelijk tot een overeenkomst gekomen met AGV. In opdracht van AGV heeft Waternet van 2007 tot 2016 het rioolbeheer voor de gemeente Muiden uitgevoerd. Dit zorgde voor de bestuurlijk afgesproken kostenreductie van 10% (ten opzichte van de oorspronkelijke begroting uit het Gemeentelijk Rioleringsplan) voor de gemeente Muiden. Met de fusie van de gemeente Muiden (met Bussum en Naarden) tot de gemeente Gooise Meren, kwam een einde aan deze samenwerking. Inbreng belangen AGV en Amsterdam Medewerkers van Waternet hebben contacten met de gemeentelijke onderdelen zoals Ruimte en Duurzaamheid, Verkeer en Openbare Ruimte, Toezicht en Handhaving, Wonen, Programma Varen.

Waternetmedewerkers zitten aan tafel bij de ontwikkeling van de ruimtelijke plannen, het beheer van de openbare ruimte en de duurzaamheidstransitie. Zo is het mogelijk om in een vroeg stadium ook de belangen van AGV mee te nemen bij de ontwikkeling van de stad. In de metropoolregio Amsterdam is het thema water en klimaatadaptatie goed op de agenda gekomen op initiatief van AGV en de gemeente Haarlem. Met andere gemeenten in de regio heeft Waternet namens AGV ook intensief contact en wordt samengewerkt in het kader van BOWA (Bestuurlijk Overleg Water AGV gebied). 5.2 Prestaties in concrete casuïstiek Onderstaande voorbeelden laten zien tot welke resultaten de integrale werkwijze in het waterbeheer concreet leidt. Deze voorbeeld geven meer inzicht in de werking van de samenhang tussen verschillende wateraspecten, dan de benchmarks met de generieke prestaties. Project grootschalige verandering afvalwaterketen In de periode 2002 tot 2006 is de afvalwaterketen in Amsterdam grootschalig veranderd. Voor die tijd, vanaf 1981, ging het ingezamelde afvalwater naar de rioolwaterzuivering (rwzi) in Oost, op het Zeeburgereiland. Vanwege de ontwikkeling van het Oostelijk Havengebied en IJburg kwam deze rwzi midden in de bebouwde omgeving te liggen. De gemeente Amsterdam wilde de zuivering daar graag weghalen, onder andere vanwege geuroverlast.

Door een integrale aanpak binnen DWR was het mogelijk tot een optimale oplossing te komen voor Amsterdam en AGV. AGV besloot een nieuwe rwzi te bouwen in het havengebied naast het Afval Energie Bedrijf (AEB), waarmee optimaal gebruik gemaakt kon worden van de synergie. Slib en biogas werden bij AEB verwerkt en AEB leverde elektriciteit en warmte aan de rwzi. Hiermee werden zowel een belangrijke duurzaamheids- als doelmatigheidswinst gerealiseerd. De gemeente Amsterdam zorgde voor het omleggen van het rioolstelsel van oost en naar west en de bouw van vier boostergemalen. Dit maakte het op zijn beurt voor AGV mogelijk om de rwzi Zuid aan de Spaklerweg op te heffen en het afvalwater via dit stelsel naar de nieuwe rwzi West te pompen. Dit betekende een belangrijke verbetering van de waterkwaliteit van de Amstel door het beëindigen van de effluent lozing van de rwzi Zuid. De grondopbrengst van de hoogwaardige bouwlocaties aan de Spaklerweg en op het Zeeburgereiland werd door de gemeente ingezet ten gunste van dit project. Een geïntegreerd projectbureau binnen 24 Eindrapport 8 juli 2021

DWR verzorgde het ontwerp en de uitvoering van dit complexe project voor zowel de gemeente als het waterschap. Zonder een gemeenschappelijk organisatie zou dit project veel lastiger geweest zijn en wellicht helemaal niet tot stand zijn gekomen. Door deze unieke en integrale samenwerking is er een hoge kostenbesparing gerealiseerd, die doorwerkt in de tarieven van Amsterdam en AGV. Kennisdeling over grondwaterzorg met andere gemeenten Omdat het oude centrum van Amsterdam gebouwd is op houten palen heeft de stad een lange traditie van grondwaterzorg. Waternet beheert een uitgebreid peilfilternet dat de grondwaterstanden in de stad monitort. Voorkomen moet worden dat het grondwaterpeil te laag staat, om de houten funderingen te vrijwaren voor oxidatie. Ook een te hoog grondwaterpeil geeft overlast. Dit is ook een probleem in met name in de oude poldergebieden in Amsterdam Zuid en West die niet zijn opgehoogd toen de stad zich in de vorige eeuw sterk uitbreidde. Deze kennis over de grondwaterzorg wordt in toenemende mate ingezet voor andere gemeenten in het AGV gebied via het Bestuurlijk Overleg Water van de gemeenten in het AGV-gebied. Aanpak van het herstel van de Bethunepolder In de Bethunepolder komt zoet kwelwater van de Utrechtse Heuvelrug aan het oppervlak.