Bijl Advies Wolswinkel over evenementenkalender

SCHAARSE EVENEMENTENVERGUNNINGEN IN AMSTERDAM VERLENGEN OF OPNIEUW VERDELEN?

Prof. mr. dr. C.J. Wolswinkel Tilburg Law School 8 juli 2024

Samenvatting Moet er gekozen worden voor verdelen van schaarse ruimte conform beleid of moet de evenementenkalender van 2023 of 2024 nog een jaar gekopieerd worden naar 2025? •

•

•

• • •

•

•

Bij de verlening van vergunningen voor het houden van een (groot) evenement is sprake van zogeheten ‘schaarse vergunningen’, aangezien de geldende locatieprofielen of – voor locaties waarvoor geen profiel is vastgesteld – het maximum van drie evenementen per locatie een beperking stellen aan het aantal vergunningen dat kan worden verleend. Bij de verdeling van schaarse vergunningen geldt vanwege het gelijkheidsbeginsel als uitgangspunt dat aan alle potentiële gegadigden ruimte wordt geboden om mee te dingen naar deze vergunningen. Vanwege dit uitgangspunt zou het verlengen van een vergunning (waarop het kopiëren van de evenementenkalender feitelijk neerkomt) uitzondering moeten zijn. Hoewel verlenging niet bij voorbaat is uitgesloten, geldt wel een zware motiveringsplicht voor deze keuze. Die zware motiveringsplicht geldt des te meer wanneer herhaaldelijk (dus niet slechts eenmalig) wordt verlengd. Verlenging zou moeten worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang en bovendien hiermee evenredig moeten zijn. Twee legitieme belangen zouden een rol kunnen spelen bij verlenging: (i) de rechtszekerheid van zittende vergunninghouders en (ii) het belang van een zorgvuldige voorbereiding van nieuw verdelingsbeleid. Op basis van de stukken ligt er momenteel onvoldoende rechtvaardiging voor verlenging vanwege het belang van de zittende vergunninghouders.

Het is onvoldoende duidelijk waarom vergunninghouders een langere periode nodig hebben om hun investeringen uit het verleden terug te verdienen. Daarbij komt dat ze als gevolg van het kopiëren van de kalender in 2024 reeds over een ‘overgangsjaar’ hebben kunnen beschikken. Een langere verlenging zou daarmee onevenredig kunnen zijn. Op basis van de stukken is er momenteel voor de gemeente geen aanleiding om het belang van een zorgvuldige voorbereiding van nieuw beleid ten grondslag te leggen aan een verlenging. Het beleid ligt immers gereed en kan derhalve direct worden geïmplementeerd. Voor ondernemers is daarentegen van belang dat zij tijdig zekerheid willen verkrijgen over een plaats op de evenementenkalender, hoewel die onzekerheid ook vorig jaar bestond voordat werd besloten de kalender te kopiëren. Uit een oogpunt van evenredigheid van een eventuele verlenging is van belang dat die zekerheid ook kan worden verkregen door toepassing van nieuw beleid, mits dit tijdig ten uitvoer wordt gebracht.

•

Gelet hierop heeft verdelen conform nieuw beleid momenteel de beste papieren. De argumenten voor verlenging zijn vooralsnog onvoldoende zwaarwegend om een (tweede) verlenging van evenementenvergunningen te rechtvaardigen (als gevolg van het opnieuw kopiëren van de evenementenkalender) en daarmee een uitzondering op het uitgangspunt dat schaarse vergunningen moeten verleend nadat mededingingsruimte is geboden.

Welke consequenties heeft het succesvol instellen van een rechtsmiddel voor de vastgestelde evenementenkalender in beide scenario's?

•

•

Wanneer de evenementenkalender wordt gekopieerd, ligt enkel in de rede dat een nieuwkomer zich hiertegen verzet. Omdat die nieuwkomer ten aanzien van een specifieke locatie op de evenementenkalender wil komen (en zich ten aanzien van die locatie dus schaarste manifesteert), zal in elk geval ten aanzien van die locatie een nieuw besluit moeten volgen wanneer de nieuwkomer met succes een rechtsmiddel heeft aangewend, hoewel niet is uitgesloten dat dit nieuwe besluit de evenementenkalender als geheel moet betreffen. Wanneer wordt overgegaan tot verdeling conform nieuw beleid, kunnen er uiteenlopende juridische procedures worden verwacht. Deels kunnen die betrekking hebben op de keuze om niet te verlengen, maar deels ook op de criteria die in de nieuwe verdeling worden gehanteerd en op de wijze hoe die criteria in individuele gevallen zijn toegepast. In zoverre zijn juridische procedures bij schaarse vergunningen niet te voorkomen. Afhankelijk van de reden waarom het rechtsmiddel succesvol is ingesteld, kan ofwel de evenementenkalender als geheel sneuvelen ofwel een deel hiervan. Als zittende partijen succesvol aanvechten dat geen nieuw beleid had mogen toegepast (ongeacht de uitkomst hiervan), ligt voor de hand dat de oude evenementenkalender in de plaats treedt van de vernietigde kalender.

1. Inleiding De gemeente Amsterdam heeft op donderdag 4 juli 2024 verzocht om advies uit te brengen over de volgende twee vragen: 1) Moet er gekozen worden voor verdelen van schaarse ruimte conform beleid of moet de evenementenkalender van 2023 of 2024 nog een jaar gekopieerd worden naar 2025? 2) Welke consequenties heeft het succesvol instellen van een rechtsmiddel voor de vastgestelde evenementenkalender in beide scenario's? Dit advies is gebaseerd op (vertrouwelijke) kennisname van de verschillende adviezen die van de zijde van zowel de gemeente als ondernemers zijn ingebracht. Verder is kennis genomen van de conceptwijziging van de APV en de Nadere regels voor de evenementenkalender die momenteel in voorbereiding zijn. Tot slot zijn verschillende raadsbrieven over de herziening van het evenementenbeleid ter beschikking gesteld. Een concept van dit advies is op 8 juli 2024 besproken met vertegenwoordigers van de gemeenten en van de evenementenbranche. Het advies richt zich enkel op de keuze tussen twee scenario’s: (i) verlengen of (ii) verdelen conform nieuw beleid. Daarmee betreft het advies dus niet een beoordeling van het nieuwe beleid als zodanig. Dit advies is als volgt opgebouwd. Beide vragen worden afzonderlijk beantwoord (§ 1 en § 2).

Bij de eerste vraag wordt eerst ingegaan op het juridische kader dat van toepassing is op de verdeling van schaarse vergunningen in het algemeen (§ 2.1) en op de verlenging van schaarse vergunningen in het bijzonder (§ 2.2). Na een weergave van de huidige situatie rond de verlening van evenementenvergunningen in Amsterdam (§ 2.3), wordt dit juridische kader toegepast op deze vergunningen (§ 2.4). Elk van deze paragrafen wordt afgesloten met een samenvattende conclusie, waarna een overkoepelende conclusie volgt (§ 2.5). Bij de tweede vraag wordt voor beide scenario’s afzonderlijk, namelijk kopiëren (§ 3.1) en verdeling conform nieuw beleid (§ 3.2), besproken wat de gevolgen voor de vastgestelde evenementenkalender kunnen zijn van het succesvol instellen van een rechtsmiddel.

2. Nieuwe verdeling of kopieren van evenementenkalender Moet er gekozen worden voor verdelen van schaarse ruimte conform beleid of moet de evenementenkalender van 2023 of 2024 nog een jaar gekopieerd worden naar 2025? De vraagstelling suggereert dat uit het recht dwingend de keuze voor de ene of de andere wijze van verdeling zou voortvloeien. Zoals hierna zal worden toegelicht, is de vraag eerder of – in afwijking van het uitgangspunt van transparante verdeling – ruimte bestaat voor onderhandse vergunningverlening (‘verlenging’) door middel van het kopiëren van de evenementenkalender uit 2024.

2.1 Mededingingsruimte bij schaarse vergunningen 1. Het houden van een evenement betreft het verrichten van een ‘dienst’ in de zin van de Dienstenrichtlijn (2006/123/EG). Op de verlening van een evenementenvergunning op grond van artikel 2.40 APV zijn daarom de relevante bepalingen uit de Dienstenrichtlijn van toepassing, in het bijzonder de artikelen 9 tot en met 13 inzake vergunningstelsels. 2. In het kader van vergunningverlening voor het houden van een (groot) evenement wordt gewerkt met zogeheten locatieprofielen. In deze locatieprofielen staat voor een aantal locaties aangegeven hoeveel evenementen en hoeveel evenementdagen mogen plaatsvinden op die locatie. Uit die locatieprofielen volgt dat het aantal evenementen dat op een bepaalde locatie kan plaatsvinden, beperkt is in aantal. De gemeente heeft aangegeven dat voor andere locaties die niet zijn opgenomen in de locatieprofielen, een maximum van drie evenementen per locatie geldt, tenzij anders is afgesproken. Om die reden kan de evenementenvergunning worden aangemerkt als een zogeheten ‘schaarse vergunning’, zowel bij een locatie met een locatieprofiel als bij een andere locatie.1 3.

De Dienstenrichtlijn maakt binnen deze categorie van schaarse vergunningen onderscheid tussen de situatie waarin het aantal vergunningen beperkt is om ‘beleidsmatige’ redenen (‘gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang’)2 of om ‘natuurlijke’ redenen (als gevolg van ‘schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden’).3 Aangezien de beperkingen van het aantal ‘evenementdagen’ op een specifieke locatie in elk geval mede verband houdt met de belasting van de openbare ruimte (in termen van geluid en andere vormen van hinder of overlast), is bij de evenementenvergunning sowieso 1

Vanwege de belasting van de openbare ruimte ligt echter niet voor de hand, zoals door de gemeente is bevestigd, dat elk van die andere locaties volledig kan worden benut. 2 Vgl. art. 11 lid 1 aanhef en onder b Dienstenrichtlijn. 3 Art. 12 Dienstenrichtlijn.

sprake van een ‘beleidsmatige’ beperking van het aantal beschikbare vergunningen.4 4. De omstandigheid dat het aantal te vergunnen dagen per locatie beperkt is, maakt reeds dat een evenementenvergunning voor een bepaalde locatie potentieel schaars is in de zin dat het aantal aanvragers voor een evenementenvergunning op een bepaalde locatie het aantal beschikbare evenementdagen kan overschrijden. In hoeverre het aantal aanvragen (of beter gezegd: de omvang van die aanvragen) het aantal beschikbare dagen op die locatie overtreft, is hiervoor niet van belang. 5. De Dienstenrichtlijn spreekt zich ten aanzien van ‘beleidsmatig’ schaarse vergunningen enkel uit over de duur hiervan. Deze vergunningen moeten een beperkte looptijd hebben, omdat dienstverrichters anders de mogelijkheid wordt ontnomen om in de toekomst een bepaalde dienstenmarkt te betreden.5 6. De Dienstenrichtlijn spreekt zich bij beleidsmatig schaarse vergunningen, anders dan bij natuurlijk schaarse vergunningen,6 niet expliciet uit over de wijze van verlening van deze schaarse vergunningen. Evenmin bevat de Dienstenrichtlijn, anders dan voor natuurlijk schaarse vergunningen, voor beleidsmatig schaarse vergunningen de bepaling dat deze niet automatisch worden verlengd.7 7.

Voor de wijze van verlening van beleidsmatig schaarse vergunningen vormt artikel 56 van het VWEU (vrij verkeer van diensten) het relevante toetsingskader. Omdat het vrije verkeer van diensten een afgeleide vormt van het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit, is deze uit artikel 56 VWEU voortvloeiende norm enkel van toepassing wanneer sprake is van een ‘duidelijk grensoverschrijdend belang’. In die situatie houdt de verlening van een schaarse vergunning aan een in de betreffende lidstaat gevestigde onderneming, zonder dat er sprake is van enige transparantie, een ongelijke behandeling op ten nadele van de in een andere lidstaat gevestigde ondernemingen die in deze vergunning geïnteresseerd kunnen zijn. Een dergelijke ongelijke behandeling is in beginsel verboden, maar kan worden gerechtvaardigd

4

Omdat slechts een beperkt aantal locaties geschikt is voor het houden van een groot evenement, zou kunnen worden betoogd dat (ook) sprake is van ‘natuurlijk schaarse vergunningen’ in de zin van art. 12 Dienstenrichtlijn. In de nationale jurisprudentie is een dergelijke mengvorm aanvaard (ABRvS 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1013 (ligplaatsvergunning Orange)), hoewel onduidelijk is welke consequenties daaraan moeten worden verbonden. Zelfs als ook sprake is van natuurlijke schaarste, lijkt het beleidsmatig schaarse karakter van de evenementenvergunning dominant, juist omdat binnen het beperkte aantal locaties de eigenlijke beperking van het aantal te verlenen vergunning voortvloeit uit het beperkte aantal evenementdagen (als gevolg van de locatieprofielen of de locatiemaxima). 5 Art. 11 lid 1 aanhef en onder b Dienstenrichtlijn, zoals uitgelegd in HvJ EU 1 oktober 2015, ECLI:EU:C:2015:641, r.o. 60-66 (Trijber en Harmsen). 6 Zie art. 12 lid 1 en 3 Dienstenrichtlijn. 7 Zie voor natuurlijk schaarse vergunningen art. 12 lid 2 Dienstenrichtlijn. Overigens kan worden betoogd dat deze bepaling verlenging als zodanig niet uitsluit, maar wel automatische verlenging.

door een dwingende reden van algemeen belang, mits die beperking ook evenredig daarmee is.8 8. Naar nationaal recht geldt ook, ongeacht de toepasselijkheid van Unierecht, de rechtsnorm dat het bestuur in beginsel mededingingsruimte moet bieden bij de verlening van schaarse vergunningen. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kan de verplichting om mededingingsruimte te bieden, worden beperkt door het wettelijk voorschrift dat in de schaarse vergunning voorziet, zoals de gemeentelijke verordening, of door de besluitvorming over andere vergunningen die op grond van wettelijke voorschriften voor het realiseren van de te vergunnen activiteit zijn vereist. Een zodanige beperking kan evenwel niet zover gaan dat iedere mededingingsruimte volledig wordt uitgesloten. Een eis die in ieder geval geldt, is dat het wettelijk voorschrift dat de mededingingsruimte beperkt, althans de geschiedenis van de totstandkoming daarvan, er blijk van geeft dat het belang van het bieden van mededingingsruimte is meegewogen.9 9. Samenvattend: Zowel naar Unierecht als naar nationaal recht geldt als uitgangspunt dat schaarse vergunningen enkel kunnen worden verleend nadat daarbij aan (alle) potentiële gegadigden ‘mededingingsruimte’ is geboden. Die verplichting is echter niet absoluut, in het bijzonder niet bij beleidsmatig schaarse vergunningen.

Onder bepaalde omstandigheden kan een uitzondering op deze ‘mededingingsnorm’ gerechtvaardigd zijn.

2.2 Verlenging als uitzondering 1. Het kopiëren van de evenementenkalender betreft feitelijk een vorm van verlenging van vergunningen, omdat andere partijen dan de zittende vergunninghouder worden uitgesloten van de mogelijkheid een vergunning te verwerven. Een verlenging van schaarse vergunningen betreft daarom bij uitstek een vorm van verlening van schaarse vergunningen zonder enige vorm van mededinging, namelijk aan de zittende vergunninghouder. 2. In de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie wordt verlenging kritisch benaderd, omdat het een uitzondering op de mededingingsnorm betreft. In het arrest Promoimpresa overwoog het Hof van Justitie dat van ‘automatische verlenging’ sowieso geen sprake kan zijn bij natuurlijk schaarse vergunningen.10 Bij beleidsmatig schaarse vergunningen bestaat die ruimte op zich wel, maar in dat geval 8

HvJ EU 14 juli 2016, ECLI:EU:C:2016:558 (Promoimpresa), r.o. 65. ABRvS 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927 (speelautomatenhal Vlaardingen), r.o. 8. 10 Promoimpresa, r.o. 55. 9

moet een verlenging worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. Dat lukt niet zonder meer. Zo werd in bovengenoemd arrest overwogen dat het rechtszekerheidsbeginsel in die zaak niet langer kon worden aangevoerd ter rechtvaardiging van een verboden ongelijke behandeling, omdat de schaarse vergunningen in kwestie waren verleend op een moment dat de transparantieverplichting in de rechtspraak reeds was uitgekristalliseerd.11 3. De nationale rechtspraak over verlenging van schaarse vergunningen is beperkt in omvang. In een al wat oudere uitspraak uit 2012 (voordat de mededingingsnorm naar nationaal recht volledig was uitgekristalliseerd) was sprake van een schaarse vergunning die voor één jaar was verleend, maar waarbij was bepaald dat deze kon worden verlengd voor een periode van drie jaar. Enerzijds sprak het College van Beroep voor het bedrijfsleven zich uit tegen automatische verlenging en achtte het een belangenafweging noodzakelijk.

Anderzijds achtte het in die zaak de keuze voor een verlenging van drie jaar niet onaanvaardbaar, omdat daarmee een evenwicht werd gezocht tussen het belang van de nieuwkomer, dat zich verzette tegen vergunningverlening voor onbepaalde tijd, althans langer dan één jaar, en de belangen van de vergunninghouder, die werden gediend door een langere periode, waarbij erop werd gewezen dat deze vergunninghouder als eerste bereid bleek investeringen te doen om zondagavondopenstelling mogelijk te maken, deze investeringen ook daadwerkelijk had gedaan en daarmee in afwachting van de worteling van het fenomeen zondagavondopenstelling in de gemeente en het bekendraken met dit fenomeen bij het kooppubliek een zeker risico had genomen.12 Hoewel onzeker is of het College na speelautomatenhal Vlaardingen, waarin de nationale mededingingsnorm is geformuleerd, tot exact dezelfde afweging zou zijn gekomen, maakt de uitspraak in elk geval duidelijk dat bij verlenging sprake moet zijn van een belangenafweging (zoals feitelijk ook tot uitdrukking in de ruimte die de Afdeling zelf in speelautomatenhal Vlaardingen laat voor uitzonderingen op de mededingingsnorm). 4. Opvallend is dat in de rechtspraak nadien zich regelmatig de situatie heeft voorgedaan dat een schaarse vergunning ‘meermaals’ was verlengd.

Zo was in speelautomatenhal Heerlen sprake van een situatie waarin schaarse vergunningen die aanvankelijk voor tien jaar waren verleend, eerst met een jaar (tot 2019) en vervolgens nog eens met drie jaar (tot 2022) werden verlengd. Volgens de burgemeester was de verlenging van de vergunningen onder meer nodig om beleid vast te stellen en te implementeren en ondernemers in de gelegenheid te stellen om aanvragen in te dienen. Waar de Afdeling zich niet uitliet over die eerste verlenging van een jaar, was zij wel van oordeel dat de burgemeester, bij de verlening van de 11 12

Promoimpresa, r.o. 71-73. Zie reeds CBb 6 juni 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW7946 (zondagavondwinkel Heumen), r.o. 6.4.

vergunningen door middel van een extra verlenging met nog drie jaar, ten onrechte niet aan potentiële gegadigden de ruimte heeft geboden om mee te dingen. De Afdeling zag in deze zaak geen grond voor een gerechtvaardigde beperking op de rechtsnorm dat mededingingsruimte moet worden geboden, omdat de burgemeester onvoldoende had gemotiveerd dat verlenging van de vergunningen tot 2022 (dus voor de duur van drie jaar) zonder mededinging met nieuwe kandidaten gerechtvaardigd was in het licht van een dwingende reden van algemeen belang.13 5. In een recente uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven over frequenties voor radio-omroep was zelfs sprake van een driedubbele verlenging van frequentievergunning. Volgens het College heeft als uitgangspunt te gelden dat schaarse vergunningen na afloop van de looptijd opnieuw verdeeld moeten worden teneinde (potentiële) nieuwkomers de gelegenheid te geven mee te dingen. Tegelijk kan de verplichting om mededingingsruimte te bieden, worden beperkt door het wettelijk voorschrift dat in de schaarse vergunning voorziet. Wel komt in geval van verlenging een groot gewicht toe aan de plicht van het bestuursorgaan om een besluit tot verlenging zorgvuldig voor te bereiden en te voorzien van een draagkrachtige motivering.

Daarbij kan mede van belang zijn dat de looptijd van de betreffende schaarse vergunningen al eerder is verlengd.14 6. Samenvattend: Verlenging van schaarse vergunning houdt een uitzondering in op de ‘mededingingsnorm’, die vereist dat schaarse vergunningen na afloop van hun looptijd in beginsel opnieuw moeten worden verleend waarbij alle gegadigden mededingingsruimte wordt geboden. Tegelijk is niet op voorhand uitgesloten dat een verlenging gerechtvaardigd is vanwege dwingende redenen van algemeen belang, als gevolg waarvan het belang van verlenging zwaarder weegt dan het belang van het bieden van mededingingsruimte. Naast de inhoudelijke reden die wordt aangevoerd voor verlenging, zijn met het oog op de evenredigheid hiervan ook (i) de duur van de verlenging en (ii) het aantal verlengingen belangrijke factoren bij de beoordeling van de verlenging in kwestie.

2.3 Evenementenvergunning: feitelijke context 1. Vergunningen die op grond van art. 2.40 APV vereist zijn voor het houden van een evenement, worden aangevraagd en verleend voor het specifieke jaar waarop de aanvraag betrekking heeft.15 Om in aanmerking te komen voor een vergunning voor 13

ABRvS 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2924 (speelautomatenhal Heerlen), r.o. 7.1. CBb 20 december 2022, ECLI:NL:CBB:2022:821 (Kink FM). 15 Vgl. art. 2.40 lid 2 APV: “De aanvraag voor een vergunning wordt ingediend uiterlijk tien weken voor de datum van aanvang van het evenement.” 14

een groot evenement, moet het betreffende evenement bovendien zijn opgenomen in de evenementenkalender16 die de burgemeester voor het betreffende kalenderjaar heeft vastgesteld.17 2. De evenementenkalender wordt vastgesteld in het najaar voorafgaand aan het kalenderjaar waarop deze kalender betrekking heeft. Bij de plaatsing van evenementen op de evenementenkalender wordt gestreefd naar consensus onder de aanvragers. Hoewel de druk op de evenementenkalender steeds verder toeneemt, gelet op de belangstelling voor het houden van evenementen in combinatie met de beperkingen die voortvloeien uit de locatieprofielen, is tot en met 2023 gelukt om met consensus een evenementenkalender vast te stellen. Hierdoor was het tot dat moment niet nodig om een keuze tussen concurrerende aanvragen te maken op basis van een loting. 3. Momenteel is beleid in voorbereiding is om vanaf 2026 de wijze van vergunningverlening voor evenementen aan te passen. Voor 2024 is besloten de evenementenkalender van 2023 te ‘kopiëren’: alle evenementen die in 2023 op de evenementenkalender waren vermeld, konden bij voorrang ook in 2024 op de evenementenkalender terecht komen. Daarnaast bood de evenementenkalender van 2024 nog enige ruimte voor nieuwkomers, omdat niet elke locatie op basis van de geldende locatieprofielen reeds volledig was benut.

Dit heeft ertoe geleid dat voor enkele van deze resterende locaties een loting heeft plaatsgevonden tussen gegadigden, hoewel ook bepaalde locaties onverdeeld zijn gebleven wegens gebrek aan belangstelling.18 4. Voor 2025 is beleid in voorbereiding om – vooruitlopend op de integrale herziening van het evenementenbeleid in 2026 – verlening van evenementenvergunningen op basis van een zogeheten ‘vergelijkende toets’ mogelijk te maken. Een concept hiervan is in maart 2024 gepubliceerd ter consultatie. 5. Momenteel ligt de vraag voor of de evenementenvergunning voor 2025 moeten worden verleend op basis van de gekopieerde evenementenkalender uit 2023 of op basis van de voorgenomen vergelijkende toets.

16

De evenementenkalender betreft ‘het overzicht van grote (muziek)evenementen die in een kalenderjaar mogen plaatsvinden, zoals vastgesteld door de burgemeester’ (art. 2.1 lid 2a APV Amsterdam). 17 Art. 2.40 lid 4 APV Amsterdam. 18 Zie de raadsbrief van 18 juni 2024: “alle evenementen die een plek hadden op de kalender in 2023, kregen ook een plek in 2024. De enkele plaatsen die overbleven (op basis van de voorwaarden in de locatieprofielen) zijn vervolgens opnieuw aangeboden voor aanmelding en via loting verdeeld onder de organisatoren die zich daarvoor hadden gemeld bij de gemeente. Na die (beperkte) loting bleven een paar locaties onbenut.”

2.4 Evenementenvergunning: verlengen of verdelen? 1. Het kopiëren van de evenementenkalender uit 202419 voor het jaar 2025 komt feitelijk neer op het verlengen van de vergunningen die voor 2024 zijn verleend, voor de duur van een jaar. Hoewel na plaatsing op de evenementenkalender het traject van vergunningverlening nog moet worden doorlopen, hebben andere partijen dan de zittende vergunninghouder dan in beginsel geen mogelijkheid meer om een evenementenvergunning voor de betreffende locatie te verwerven. 2. De evenementenvergunning betreft een (beleidsmatig) schaarse vergunning, omdat het aantal vergunningen dat kan worden verleend, op voorhand is beperkt tot een maximum vanwege de vastgestelde locatieprofielen die aangeven hoeveel dagen een bepaalde locatie beschikbaar is voor een evenement, of het maximumbeleid ten aanzien van andere locaties. Verlenging van een dergelijke schaarse vergunning is op voorhand niet uitgesloten, maar moet worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang en daarmee evenredig zijn. Bovendien worden zware eisen gesteld aan de motivering van een besluit tot verlenging (en aan de zorgvuldige voorbereiding hiervan). 3. Bij het kopiëren van de evenementenkalender van 2024 is bovendien sprake van een tweede verlenging. Op zich is een tweede verlenging niet op voorhand door het gemeentebestuur uitgesloten.

In de raadsbrief van oktober 2023 is 2024 als overgangsjaar aangemerkt en is de intentie uitgesproken om in 2025 een nieuwe wijze van verdeling voor bepaalde evenementen toe te passen. Met deze brief staat echter nog niet vast dat van verlenging in 2025 geen sprake zal zijn. Wel maakt de omstandigheid dat sprake is van een tweede verlenging, mee dat de redenen voor verlenging extra kritisch moeten worden beschouwd. 4. Op basis van de stukken zijn twee redenen denkbaar: (i) het belang van rechtszekerheid voor zittende vergunninghouders en (ii) het belang van een zorgvuldige voorbereiding van nieuw verdelingsbeleid. Rechtszekerheid van zittende vergunninghouders 5. Met name van de zijde van de ondernemers is betoogd dat bij de verlening van evenementenvergunningen sprake is van een bestendige praktijk waarbij een organisator die een plek heeft op de evenementenkalender en op de betreffende locatie goed presteert (d.w.z. voldoet aan de criteria voor vergunningverlening), altijd de eerste partij is die aanspraak mag maken op de vergunning voor volgend jaar. Er wordt zelfs gesteld dat de jaarlijkse inschrijving in feite slechts kan bestaan bij de 19

Aangezien in 2024 ook enkele nieuwkomers een vergunning hebben bemachtigd, ligt voor de hand om uit te gaan van de evenementenkalender van 2024.

gratie van de bestendige beleidslijn dat de vergunningaanvraag voor een evenement dat in de jaren ervoor op een bepaalde locatie is vergund, voor het opvolgende jaar eveneens zal worden gehonoreerd. 6. Een evenementenvergunning wordt steeds voor het betreffende jaar verleend. Een verleende vergunning geeft dus op zich geen aanspraak op vergunningverlening in volgende jaren. Wel is hier nog de vraag of het tijdelijke karakter van de vergunning (een jaar) enkel verband houdt met de omstandigheid dat de evenementenvergunning naar haar aard beperkt is in de tijd20 of ook met de terugverdientijd van ondernemers. Bij het bepalen van een passende beperkte duur van een schaarse vergunning moet namelijk de terugverdientijd van noodzakelijke investeringen als factor worden meegenomen.21 Op basis van de beschikbaar gestelde stukken is niet duidelijk in hoeverre bij het bepalen van die beperkte duur van een jaar ook rekening wordt gehouden met de door de vergunninghouder gedane investeringen. 7. Daarbij komt dat, juist omdat voorheen steeds op basis van consensus een evenementenkalender is vastgesteld, zou kunnen worden betoogd dat voorheen geen noodzaak bestond om de evenementenvergunningen voor bepaalde tijd te verlenen, aangezien ze niet daadwerkelijk schaars bleken.

Uit de enkele omstandigheid dat op een bepaald moment de vraag naar een bepaalde locatie beperkt is, mag echter niet worden afgeleid dat dit in de toekomst ook zo zal zijn. Juist om die reden zorgt een beperkte duur die is afgestemd op de terugverdientijd van vergunninghouders ervoor dat een evenwicht wordt gevonden tussen het belang van de vergunninghouder en dat van (toekomstige) nieuwkomers. 8. In dit verband is ook van belang dat in de raadsbrief van 19 maart 2024 wordt gesproken over het belang van ‘meerjarige zekerheid’ waartoe het nieuwe evenementenbeleid aanleiding zou kunnen geven. Mogelijk bestaat de behoefte aan een langere duur van de vergunning dan nu het geval is. De vraag rijst of dat ook betekent dat de duur van de vergunning in het verleden (te) kort is geweest, bijvoorbeeld omdat ondernemers meerjarige verplichtingen zijn aangegaan of meerjarige investeringen hebben gedaan. Het verleden biedt daarvoor geen concrete aanwijzingen, mogelijk omdat ondernemers steeds uitgingen van ‘voortdurende’ verlenging. 9. Samenvattend. Het belang van rechtszekerheid van zittende vergunninghouders kan op zich een reden zijn voor verlenging, maar op basis van de stukken is nog niet duidelijk waarom de belangen van zittende vergunninghouders noodzaken tot een 20 21

Vgl. art. 33 lid 4 aanhef en onder a Dienstenwet. ABRvS 21 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1588.

tweede verlenging, aangezien de eerste verlenging ook al kan worden beschouwd als een zekere overgangsperiode voor hen richting de nieuwe wijze van verdeling. Zorgvuldige voorbereiding en implementatie van nieuw verdelingsbeleid 10. Een andere mogelijke grond om de evenementenvergunning nog eenmalig te verlengen, betreft het belang van een zorgvuldige voorbereiding van de nieuwe wijze van verdeling. Dit belang lijkt als zodanig niet te worden gediskwalificeerd in de rechtspraak. In speelautomatenhal Heerlen hield de verlenging geen stand omdat de burgemeester niet kon onderbouwen waarom een extra verlenging van nog eens drie jaar noodzakelijk was voor deze zorgvuldige beleidsvoorbereiding en implementatie.

In vergelijkbare zin laat de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de vergunningen voor rondvaartboten zien dat een tijdelijke vergunningenstop (die feitelijk hetzelfde effect heeft als verlenging van de bestaande vergunningen, namelijk dat nieuwkomers niet worden toegelaten) toelaatbaar kan zijn teneinde het bestuur de gelegenheid te geven om nieuw beleid te formuleren waarmee de met de Dienstenrichtlijn strijdige situatie zou worden hersteld,22 maar dat het instellen van een vergunningstop voor onbepaalde tijd onredelijk wordt geacht nu deze niet langer kan worden aangemerkt als aanloop naar het formuleren van nieuw beleid als maatregel om de met het Unierecht strijdige situatie te herstellen.23 Ook hier sluit de rechtspraak een zekere overgangsperiode ter voorbereiding van nieuw beleid niet uit, maar moet deze periode wel aan een te beargumenteren termijn zijn gebonden. 11. De voorbereidingen voor een nieuwe wijze van verdeling van schaarse evenementenvergunningen zijn reeds in het najaar van 2023 gestart. Hierbij is het voornemen uitgesproken om in 2025 in elk geval bij muziekevenementen de schaarse ruimte op een andere wijze te verdelen door middel van een pilot, waarbij inhoudelijke keuzes worden gemaakt aan de hand van een advies van een externe commissie. 12.

In maart 2024 is de hiervoor benodigde conceptwijziging van de APV gepubliceerd alsmede de Nadere regels waarvoor deze gewijzigde APV de grondslag zal bieden. Naar aanleiding van de consultatie zijn deze regels nog enigszins aangepast. Zo is de mogelijkheid toegevoegd voor organisatoren om – indien er sprake is van schaarste – te proberen voor die locaties samen de beschikbare ruimte te verdelen. Als de organisatoren er op die manier samen uitkomen en unaniem instemmen met het

22

Wanneer zittende partijen op basis van de ‘bestendige praktijk’ inderdaad een voorrangspositie hebben verworven bij de inrichting van de evenementenkalender, is bij de verlening van evenementenvergunningen sprake van een situatie die in strijd is met het Unierecht. 23 ABRvS 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2958 (moratorium rondvaartvergunningen), r.o. 9.1 en 14.1.

verdeelvoorstel, zal de kalender in die vorm worden voorgelegd voor advies en wordt dus de stap van inhoudelijke toetsing overgeslagen. 13. Onder de nieuwe wijze van verdeling wordt de ‘knip’ gehandhaafd tussen plaatsing op de evenementenkalender en verlening van de evenementenvergunning: plaatsing op de evenementenkalender is een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde voor vergunningverlening. Na plaatsing op de evenementenkalender zal een aanvraag voor een evenementenvergunning nog steeds moeten worden getoetst aan de criteria uit de APV voor vergunningverlening. 14. In de toelichting op artikel 2.5 van de Nadere regels (concept) wordt in grote lijnen het tijdpad beschreven bij de nieuwe wijze van verdeling. Daarbij verdient aantekening dat niet alle fasen hierbij zijn beschreven, zoals de totstandkoming van het advies en de beslissing van het college naar aanleiding van het advies. Verder blijkt uit de stukken niet wanneer de evenementenkalender gereed moet zijn (bijvoorbeeld oktober of december). Daarbij moet worden bedacht dat vervolgens nog een aanvraagtermijn van minstens tien weken voorafgaand aan het evenement geldt voor een vergunning.24 15. Bij het belang van zorgvuldige en tijdige besluitvorming kan ook het belang van de ondernemers een rol spelen.

Van de zijde van de ondernemers is naar voren gebracht dat de voorbereidingen voor een evenement reeds een jaar voorafgaand aan het evenement van start moeten gaan. Het is daarom in hun belang dat de evenementenkalender niet ‘te laat’ gereed is, maar idealiter een jaar tevoren. Nadeel is dat op dat moment nog niet alle evenementen in het betreffende kalenderjaar hebben plaatsgevonden, zodat de vaststelling van de evenementenkalender voor bepaalde evenementen (en de gemeente) ook ‘te vroeg’ kan komen. 16. De relevante vraag is in hoeverre de toekomstige situatie zich onderscheidt van de huidige situatie, waarin de evenementenkalender ook relatief laat (in december) pas bekend is bij ondernemers, terwijl zij in de periode hieraan voorafgaand ook al investeringen moeten doen ter voorbereiding op het evenement. Van de zijde van de ondernemers is benadrukt dat voorheen (tot 2023) bij ondernemers in de praktijk geen onzekerheid bestond over plaatsing op de evenementenkalender voor het volgende kalenderjaar. Deze situatie is echter anders geworden, nu sinds 2023 duidelijk is geworden dat sprake is (of kan zijn) van schaarste, zodat een plek op de evenementenkalender niet langer vanzelfsprekend is (noch voor een zittende partij noch voor een nieuwkomer). Om die reden hebben ondernemers een grotere behoefte aan zekerheid dan voorheen in verband met het aangaan van 24

Art. 2.40 lid 2 APV. Overigens kan een afwijkende aanvraagtermijn worden vastgesteld op grond van art. 2.40 lid 3 APV.

verplichtingen. Voor het jaar 2024 is deze onzekerheid weggenomen met het kopiëren van de evenementenkalender uit 2023, hoewel de ondernemers destijds ook enige tijd in onzekerheid hebben verkeerd voordat in oktober 2023 werd besloten tot het kopiëren van de kalender en in die periode toch investeringen (eventueel onder voorbehoud) hebben moeten doen. Voor zover het belang van de openbare orde meebrengt dat tijdig maatregelen moeten kunnen worden genomen voorafgaand aan een evenement, is van de zijde van de gemeente benadrukt dat de aanvraagtermijn voor een evenementenvergunning om die reden enkele maanden bedraagt en daarvoor voldoende is. Ondernemers stellen echter een langere periode nodig te hebben om plannen op het terrein van de openbare orde te ontwikkelen alvorens die in een aanvraag aan het gemeentebestuur voor te leggen. 17. Uit een oogpunt van evenredigheid van de verlenging is van belang of de gewenste zekerheid, die zowel voor zittende partijen als voor nieuwkomers van belang is bij het voorbereiden van een evenement, noodzakelijkerwijs meebrengt dat de vergunning van zittende partijen moet worden verlengd. Een minder beperkend alternatief met het oog op het bieden van mededingingsruimte is namelijk dat op basis van het nieuwe beleid tijdig duidelijk wordt hoe de evenementenkalender eruit ziet.

Alleen wanneer dit alternatief niet haalbaar is, zou verlenging gerechtvaardigd kunnen zijn. In dat geval bestaat namelijk het risico dat in het geheel geen evenementen zullen plaatsvinden, omdat geen van de partijen haar plannen tijdig kan verwezenlijken zodra de evenementenkalender gereed is. 18. Samenvattend. Momenteel ligt het beleid voor een nieuwe wijze van verdeling gereed. Hoewel ook de uitvoering hiervan de nodige tijd zal vergen, zijn er geen signalen van de zijde van de gemeente dat meer tijd nodig is voor de voorbereiding van het beleid. Ondernemers hebben er belang bij dat tijdig bekend is of zij een evenement kunnen organiseren, maar ondernemers en gemeente zijn verdeeld over het moment waarop een ondernemers reeds (voldoende) zekerheid moeten hebben over een plaats op de evenementenkalender teneinde een evenement te kunnen voorbereiden. Deze onzekerheid maakt verlenging echter niet zonder meer noodzakelijk met het oog op een zorgvuldige voorbereiding van beleid.

2.5 Conclusie 1. De evenementenvergunning moet in beginsel op een transparante wijze worden verleend, waarbij potentiële gegadigden de gelegenheid wordt geboden om mee te dingen. Die gelegenheid ontbreekt wanneer de evenementenkalender wordt gekopieerd en daarmee feitelijk de vergunningen van de zittende partijen voor verlenging in aanmerking komen.

2. De mededingingsnorm geldt echter niet onverkort; uitzonderingen hierop zijn niet ondenkbaar. In dit geval brengt de omstandigheid dat sprake is van een tweede verlenging mee dat extra zorgvuldig moet worden gekeken naar deze verlenging. Tegelijk is ook deze tweede verlenging beperkt in de tijd. 3. In theorie zou aan een verlenging ofwel het belang van de rechtszekerheid van zittende partijen ofwel het belang van een zorgvuldige voorbereiding van (nieuwe) beleid ten grondslag kunnen worden gelegd. Wat betreft het eerste belang (rechtszekerheid van zittende partijen) is vooralsnog niet duidelijk waarom dit belang een tweede verlenging zou rechtvaardigen. Het tweede belang is in elk geval voor de gemeente niet aan de orde, aangezien het nieuwe verdelingsbeleid al klaar ligt. Ondernemers hebben behoefte aan tijdige zekerheid, maar die zekerheid kan op zich ook via de voor de mededinging minder ingrijpende wijze van verdelen conform het nieuwe beleid worden gerealiseerd. 4. Omdat vooralsnog zwaarwegende redenen voor verlenging lijken te ontbreken, heeft verdelen conform nieuw beleid momenteel de beste papieren. Wel is van belang, zowel voor zittende partijen als voor nieuwkomers, dat op basis van het nieuwe verdelingsbeleid tijdig duidelijkheid komt over de uitkomst van de evenementenkalender, omdat dit (mede) bepalend wordt voor de vraag of een evenement kan worden gehouden. .

5. Gevolgen van succesvol ingestelde rechtsmiddelen Welke consequenties heeft het succesvol instellen van een rechtsmiddel voor de vastgestelde evenementenkalender in beide scenario's?

3.1 Scenario 1: kopieren evenementenkalender 1. Indien de evenementenkalender van 2024 wordt gekopieerd voor 2025, ligt voor de hand dat het rechtsmiddel is ingesteld door een nieuwkomer. Dit rechtsmiddel zal zich dan richten tegen de vaststelling van de evenementenkalender (hierna: het vaststellingsbesluit), voor zover het evenement van de betreffende nieuwkomer niet op de kalender is geplaatst.25 De vaststelling van de evenementenkalender wordt in zoverre aangemerkt als een appellabel besluit en kan dus worden aangevochten bij de bestuursrechter.26 2. Het succesvol instellen van een rechtsmiddel tegen het vaststellingsbesluit betekent dat de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, waarna vernietiging van het bestreden besluit moet volgen. De vraag is of het vaststellingsbesluit alleen moet worden vernietigd ten aanzien van de locatie waarop het verzoek van de nieuwkomer betrekking heeft dan wel of het vaststellingsbesluit als geheel moet worden vernietigd. Omdat de evenementenkalender is opgesteld per locatie, ligt het meest voor de hand dat die vernietiging de specifieke locatie betreft, omdat zich enkel ten aanzien van die locatie schaarste heeft gemanifesteerd (en dus nadeel is ondervonden omdat geen mededingingsruimte is geboden).

Dit is alleen anders als de evenementenkalender, die op basis van consensus tot stand is gekomen, wordt beschouwd als een ‘kaartenhuis’ waaruit één kaart wordt weggenomen. In dat geval kan worden betoogd dat de omstandigheid dat voor een bepaalde locatie geen mededingingsruimte is geboden, ook andere locaties raakt, omdat gegadigden bij de mogelijkheid van mededinging voor een bepaalde locatie, mogelijk ook of zelfs liever zouden meedingen naar een andere locatie. 3. Het is verder niet uitgesloten dat een nieuwkomer een verzoek doet om op de evenementenkalender te worden geplaatst zonder daarbij een specifieke locatie te vermelden. De reden hiervoor zou kunnen zijn dat de evenementenkalender in de optiek van de nieuwkomer volledig is ‘dichtgetimmerd’, waardoor hem sowieso de kans wordt ontnomen een plek te verwerven op deze kalender. In dat geval zal zijn 25

Voor zover geen uitnodiging is gedaan om belangstelling kenbaar te maken voor plaatsing op de evenementenkalender, zal een nieuwkomer kenbaar moeten maken dat hij belanghebbende is bij dit vaststellingsbesluit, dus dat hij concrete plannen heeft om als concurrent op dezelfde markt actief te zijn. 26 ABRvS 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3822, r.o. 3.2. Alternatief zou kunnen zijn dat een nieuwkomer geen beroep instelt tegen het vaststellingsbesluit, maar in plaats daarvan een aanvraag doet voor een evenementenvergunning die buiten behandeling wordt gesteld omdat het evenement niet op de kalender staat. Een dergelijk besluit is eveneens vatbaar voor bezwaar en beroep, maar in dat geval kan de nieuwkomer worden tegengeworpen dat het vaststellingsbesluit reeds in rechte is komen vast te staan.

rechtsmiddel betrekking hebben op het kopiëren van de evenementenkalender als zodanig (of in elk geval meer dan een specifieke locatie kunnen betreffen), omdat hem geen mogelijkheid wordt geboden daarbinnen een plek te verwerven. 4. Wanneer slechts een onderdeel van de evenementenkalender wordt vernietigd, kan voor dat onderdeel (die locatie) geen vergunning worden verleend, aangezien plaatsing op de kalender een noodzakelijke voorwaarde is voor vergunningverlening. Indien de kalender als geheel wordt vernietigd, geldt zelfs dat elke vergunningverlening ten behoeve van grote evenementen is uitgesloten zolang geen nieuwe evenementenkalender is vastgesteld. 5. Voorts is van belang op welk moment het rechtsmiddel succesvol blijkt te zijn ingesteld. In geval van een voorlopige voorziening kan duidelijkheid wellicht voorafgaand aan de beoogde start van het evenement (of zelfs de start van het kalenderjaar worden verkregen), maar bij een bodemprocedure is niet uitgesloten dat de duidelijkheid pas in de loop van 2025 wordt verkregen (zelfs nadat het evenement heeft plaatsgevonden). Als het besluit tot vaststelling van de evenementenkalender vervolgens (deels) wordt vernietigd, is niet uitgesloten dat de bestuursrechter de rechtsgevolgen hiervan in stand laat (zodat de evenementen van de zittende partijen alsnog doorgang vinden in 2025).

Wel kan in dat geval mogelijk een schadevergoedingsplicht voor de gemeente ontstaan.

3.2 Scenario 2: verdeling conform nieuw beleid 1. Wanneer wordt verdeeld conform nieuw beleid en in dat verband een nieuwe evenementenkalender wordt opgesteld, kan het succesvol instellen van een rechtsmiddel op verschillende onderdelen van die nieuwe wijze van verdeling betrekking hebben. Dat is op zichzelf onontkoombaar bij de verdeling van schaarse vergunningen, omdat er altijd zowel winnaars als verliezers zullen zijn. a) Zittende partijen verzetten zich tegen de vaststelling van een nieuwe evenementenkalender, omdat onvoldoende rekening is gehouden met hun ‘historische’ positie 2. Als dit rechtsmiddel succesvol wordt ingezet, sneuvelt de nieuwe evenementenkalender als geheel. Hoewel schaarste per locatie wordt vastgesteld, is er geen reden waarom het oordeel per locatie anders zou moeten uitvallen.27 Zonder 27

Vgl. ABRvS 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520 (rondvaartvergunning Amsterdam).

evenementenkalender kan geen vergunning worden verleend voor een groot evenement. De burgemeester moet de aanvraag om een vergunning voor een groot evenement immers buiten behandeling stellen, indien het een groot evenement betreft dat niet is opgenomen op de evenementenkalender. Mogelijk zal de rechter dan bepalen dat de oude evenementenkalender in de plaats treedt van de nieuwe evenementenkalender, omdat die oude kalender meer recht doet aan de belangen van zittende partijen. b) Partijen (zittend of nieuw) verzetten zich tegen de procedure tot vaststelling van de evenementenkalender, in het bijzonder vanwege de criteria die hierbij worden gehanteerd. 3. Bij afwezigheid van een andere rechtsingang (aangezien de nadere regels als algemeen verbindend voorschrift niet zelfstandig appellabel zijn bij de bestuursrechter), zal het ingestelde rechtsmiddel betrekking hebben op het besluit om een evenement niet op de kalender te plaatsen. Voor zover het rechtsmiddel succesvol de criteria aanvecht voor de beoordeling van concurrerende verzoeken, kan de vastgestelde evenementenkalender niet langer worden gebaseerd op de criteria die in de APV en nadere regels zijn neergelegd en zijn dus nieuwe criteria nodig.

In de tussentijd ontbreekt een evenementenkalender op grond waarvan vergunningen voor grote evenementen kunnen worden verleend, althans voor zover het gaat om concurrerende verzoeken. De plaatsing van evenementen op de kalender op locaties waar geen sprake is geweest van concurrerende verzoeken, kan in dat geval wel stand houden. c) Partijen (zittend of nieuw) verzetten zich tegen de toepassing van de criteria 4. In dat geval zal het sneuvelen van de vastgestelde evenementenkalender mogelijk beperkt kunnen blijven tot een specifieke locatie, omdat het rechtsmiddel zich enkel richt op de toepassing van de criteria voor een bepaalde locatie. De vernietiging van het vaststellingsbesluit hoeft dan geen gevolgen te hebben voor de andere locaties, ongeacht of hierbij sprake is geweest van concurrerende verzoeken.