bestuurlijke reactie rapport ombudsman

Raadsinformatiebrief

Aan:

Portefeuillehouder(s):

De leden van de gemeenteraad van Amsterdam 27 november 2025 Algemene Zaken, Personeel en Organisatie Femke Halsema, Hester van Buren

Onderwerp

Collegereactie rapport Melden met vertrouwen

Datum Portefeuille(s)

Geachte leden van de gemeenteraad, Op 6 november publiceerde de Ombudsman Metropool Amsterdam het rapport Melden met vertrouwen: bevordering van professionele integriteitsmeldingen in Amsterdam. Deze brief bevat de reactie van het college op dit rapport. In de afgelopen weken is er in diverse media veel aandacht geweest voor de gang van zaken rond dit rapport. Dit was aanleiding voor de Commissie Algemene Zaken om, op de dag dat de definitieve versie van dit rapport werd gepubliceerd, te spreken over de kritiek die het college op de aanpak van de ombudsman heeft. Het college heeft met zorg moeten vaststellen dat er uit vertrouwelijke gesprekken is gelekt en vertrouwelijke conceptstukken met derden zijn gedeeld. Hierdoor zijn de belangrijke kwesties van integriteit en sociale veiligheid bij de gemeente Amsterdam naar de achtergrond verschoven. Met deze brief besteedt het college hier alsnog aandacht aan. Helaas is het echter onvermijdelijk ook het onderzoek opnieuw te beoordelen: bevindingen en conclusies leiden immers tot de aanbevelingen. Als deze niet, of slechts ten dele correct zijn dan missen de aanbevelingen grond. 1. Beoordeling rapport Melden met vertrouwen Eerder, per brief van 9 oktober aan het presidium (die op verzoek van de raad openbaar is gemaakt), heeft het college zorgen geuit over conceptversies van het onderzoeksrapport.

Dit had betrekking op het ontbreken van een onderzoeksprotocol en een heldere probleemdefinitie en op onduidelijkheid over de reikwijdte van het onderzoek door een meermaals veranderende onderzoeksvraag. Bovendien is geen consequente en volwaardige hoor en wederhoor toegepast. Hoewel in het definitieve onderzoeksrapport verbeteringen zijn aangebracht blijft de fundamentele kritiek op het onderzoek in stand. De bevindingen zijn bijvoorbeeld deels gebaseerd op klachten van voormalige medewerkers die zich bewezen schuldig hebben gemaakt aan serieuze integriteitsschendingen en/of grensoverschrijdend gedrag, terwijl de slachtoffers van dit gedrag niet zijn gehoord. Ondanks dat direct herleidbare citaten en casuïstiek in het definitieve

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 27 november 2025 Pagina 2 van 8

rapport zijn verwijderd geven medewerkers aan dat zonder hun toestemming casuïstiek is opgenomen die nog altijd herleidbaar is voor henzelf en collega’s. Daarnaast zijn de bevindingen gebaseerd op klachten van personen die zichzelf gemeld hebben. De ombudsman geeft hierbij zelf aan dat hij individuele klachten niet heeft beoordeeld. Zijn onderzoek gaat m.a.w. alleen over ongetoetste ervaringen. Daarbij is onduidelijk in welke hoedanigheid of vorm de tachtig gesproken personen contact hebben gehad: mondeling gaf de ombudsman aan dat slechts driekwart van de gesproken personen daadwerkelijk zelf ‘zaken gedaan’ had met Bureau Integriteit (BI). Ook is onduidelijk hoeveel casussen werkelijk ten grondslag liggen aan de gevoerde gesprekken. BI opereert altijd in situaties van (potentieel) conflict en/of tegengestelde belangen bij zakelijke en sociale veiligheid. In die situaties is er al snel iemand ontevreden; de melder vindt dat zijn klacht niet serieus genoeg wordt genomen, of de vermeende dader vindt dat hij niets verkeerd heeft gedaan. Dit komt pregnant tot uiting in hoofdstuk 4 over persoonsgericht integriteitsonderzoek. De ombudsman stelt zelf dat dit hoofdstuk is gebaseerd op drie casussen waarvan er slechts één betrekking heeft op sociale integriteit. De klager heeft zich in dit geval jarenlang schuldig gemaakt aan grensoverschrijdend gedrag.

Zijn slachtoffers worden door het rapport genegeerd. Ook maakt het rapport melding van klachten van inwoners. Dit gaat om vijf inwoners die allemaal hebben geklaagd in dezelfde casus. Een casus die zich bovendien zeer slecht laat vergelijken met andere casussen. Alles overziend vindt het college de bevindingen en hierop gebaseerde conclusies niet betrouwbaar en onvoldoende representatief om het functioneren van BI te beoordelen. Zowel in de brief aan het presidium van 9 oktober als in de commissievergadering AZ van 6 november is door de burgemeester echter aangegeven dat de gemeente negatieve signalen over sociale onveiligheid, discriminatie en integriteit zeer serieus neemt. Die signalen zijn niet nieuw, leidden eerder ook tot onderzoek en tot maatregelen die de cultuur bij de gemeente moeten verbeteren. Aanbevelingen in het Rapport Melden met Vertrouwen die een bijdrage kunnen leveren aan het verbeteren van de sociale veiligheid en integriteit worden dan ook serieus beoordeeld (zie verderop in deze brief).

2. Integriteitsbeleid bij de gemeente Amsterdam Kritiek op de bevindingen en conclusies laat ook onverlet dat elementen in het rapport wel worden herkend, zoals bijvoorbeeld de lange doorlooptijden bij BI. Om de oorzaken daarvan goed te begrijpen en effectieve maatregelen te kunnen nemen, worden hieronder eerst de belangrijkste ontwikkelingen en context op het gebied van integriteit en sociale veiligheid van de afgelopen jaren geschetst alvorens te reageren op de aanbevelingen uit het rapport. Amsterdammers moeten kunnen vertrouwen op een integere overheid. Medewerkers van de gemeente dienen de publieke zaak. Dat kan alleen in een organisatie waarin integer gehandeld wordt en die sociaal veilig is. BI adviseert en ondersteunt al bijna vijfentwintig jaar ambtenaren en

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 27 november 2025 Pagina 3 van 8

bestuurders op het gebied van integriteit. BI ziet erop toe dat de ambtseed en de bijbehorende gedragscode worden nageleefd. Sociale veiligheid is hier een belangrijk onderdeel van. De eerste regel van de gedragscode gaat daarom over ‘omgaan met anderen’. Die stelt dat we respectvol met elkaar omgaan, niet discrimineren en niet pesten of buitensluiten. De verantwoordelijkheid voor een integere en sociaal veilige organisatie is een gemeentebrede opgave. Ons bewustzijn over sociale veiligheid is de afgelopen jaren gegroeid. Integriteit, sociale veiligheid, inclusiviteit en diversiteit kunnen in een moderne organisatie niet meer los van elkaar worden beschouwd. Mede dankzij maatschappelijke bewegingen tegen genderongelijkheid, racisme en andere vormen van discriminatie zijn we tot het inzicht gekomen dat veel gedrag, dat vroeger werd getolereerd, leidt tot uitsluiting, ongelijke behandeling en onveiligheid en dus onacceptabel is. De gemeente Amsterdam moet een organisatie zijn waar gelijkwaardigheid de norm is: elke medewerker heeft het recht op gelijke kansen, gelijke behandeling en gelijke toegang tot mogelijkheden in de organisatie. Daarin schiet de gemeente Amsterdam nu nog tekort.

Bepaalde aannames, vooroordelen, patronen en gedrag, die gelijkwaardigheid en veiligheid in de weg zitten, zijn dieper ingesleten in onze organisatie dan ons lief is en we misschien tot voor kort dachten. Dit wordt al geruime tijd door uw raad en het college onderkend, al in het vorige college is een start gemaakt om dit te verbeteren. Het college heeft hierbij altijd aangegeven dat structurele verbetering tijd kost. In 2021 nam uw raad het initiatiefvoorstel Met beleid werken aan integriteit van de leden Taimounti, Mbarki, Veldhuizen, Ceder en Van Soest aan. Op basis van dit voorstel heeft het college een (roulerend) directeurenteam ingesteld dat beslist over het al dan niet instellen van een persoonsgericht onderzoek en checks and balances ingebouwd om zowel melders als beschuldigden beter te beschermen. Het college deed ook de toezegging een commissie integriteit in te stellen. Om meer grip te krijgen op discriminatie en racisme nam de gemeente-organisatie in de periode van 2021 tot en met 2023 deel aan twee onafhankelijke onderzoeken. Kennisplatform Inclusief Samenleven (KIS) deed onderzoek naar institutioneel racisme. Onderzoeksbureau Muzus deed onderzoek naar discriminatie. Om meer zicht te krijgen op de omvang van de problematiek heeft het college vervolgens onderzoek door het Verwey Jonker Instituut laten uitvoeren. Dit is in 2024 opgeleverd.

Ook sindsdien staat de gemeente open voor kritisch onderzoek, bijvoorbeeld door deel te nemen aan het TEDIP-onderzoek van de VU, dat gaat over de effectiviteit van I&D-beleid. Jaarlijks doet het CBS op verzoek van de gemeente onderzoek naar culturele diversiteit. Dat onderzoek wordt gebruikt als een monitor voor de voortgang op het gebied van culturele diversiteit. Het in 2020 gestarte programma Inclusie en Diversiteit (I&D) is inmiddels verankerd in een bureau en een hernieuwde bestuursopdracht. Bureau I&D, de directie Personeel en Organisatie (P&O) en BI werken steeds hechter samen. Het college onderschrijft de constatering van de Arbeidsinspectie (6 juni jl.) dat de gemeente beter moet definiëren wat ongewenst gedrag is, beter de risico’s moet inventariseren en duidelijker moet maken welke gedragsregels verbonden zijn aan ongewenst gedrag en wat de consequenties zijn van het overtreden van die gedragsregels. In reactie op de Arbeidsinspectie heeft het college eerder al bevestigd dat de meldketen verder versterkt moet worden, ook door beter om te gaan

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 27 november 2025 Pagina 4 van 8

met verwachtingen ten aanzien van de behandeling van een melding. Dit sluit aan bij en wordt meegenomen in de herijking van de gedragscode. Bureau Integriteit BI komt voort uit een brede nationale discussie over ambtelijke integriteit in de jaren ‘90 van de vorige eeuw. Met het project Meer weerbaar liet het college de organisatie doorlichten op zwakke plekken op het gebied van integriteit. Er kwam een centraal registratiepunt voor integriteitsschendingen en in 2001 werd naast een gedragscode voor ambtenaren, Bureau Integriteit ingesteld om de aanbevelingen uit het rapport uit te voeren.1 BI kreeg al snel navolging in het hele land. BI werkt met verschillende disciplines. Naast het Meldpunt Integriteitsschendingen en Onderzoek werkt BI aan preventie. Zo verzorgt BI trainingen over bijvoorbeeld morele oordeelsvorming of over de gedragscode en adviseert over eventuele dilemma's op het gebied van integriteit die medewerkers of bestuurders ervaren. BI maakt beleid, bijvoorbeeld de handreiking activistische ambtenaren of handreiking ongewenst gedrag voor leidinggevenden. Ook attendeert en adviseert BI de organisatie op kwetsbaarheden, zoals een opvallende stijging in het aantal (ongeoorloofde) dubbele dienstverbanden. Daarnaast voert BI risicoanalyses uit naar bedrijfsprocessen en eventuele kwetsbaarheden in de beheersmaatregelen.

Daarnaast screent BI contractpartijen van de gemeente op eventuele integriteitsrisico's. BI neemt geen zelfstandige besluiten over het wel of niet uitvoeren van onderzoek en de opvolging daarvan. Het is vanaf 2021 niet langer aan individuele directeuren, die ook een persoonlijke betrokkenheid kunnen hebben, om dit te bepalen maar aan de gemeentesecretaris. In aanvulling hierop is in 2023, ter uitvoering van het eerdergenoemde initiatiefvoorstel Integriteit met beleid een directeurenteam BPI (Besluitvorming Persoonsgericht Integriteitsonderzoek) ingesteld. Dit team bestaat uit drie verschillende directeuren die flexibel aanschuiven, de gemeentesecretaris, de directeur Personeel & Organisatie en als adviseur het hoofd BI. In dit team worden besluiten genomen over persoonsgerichte integriteitsonderzoeken, één van de interventies die kan worden ingezet wanneer er een concreet vermoeden is van een integriteitsschending2. De diverse samenstelling van expertises en achtergronden in het directeurenteam moet waarborgen dat casussen vanuit verschillende perspectieven worden gewogen om tot een onafhankelijk oordeel en handelingsperspectief te komen. Daarnaast adviseert BI ook over gevalideerde meldingen die, anders dan duidelijke gevallen van discriminatie waar streng op wordt gesanctioneerd, geen concreet vermoeden van een integriteitsschending opleveren.

Deze meldingen kunnen voortkomen uit verstoorde verhoudingen op de werkvloer, een ongezonde werksfeer, een ongevoelige manier van 1

W. Huisman e.a., ‘Het Van Traa-project’ (Boom Juridische uitgevers 2005) <http://hdl.handle.net/20.500.12832/1398>. 2 Bij een concreet vermoeden van een integriteitsschending gaat het om aantoonbaar en of te onderzoeken handelen. Het moet daarbij om een concreet handelen gaan; er is iets gezegd of gedaan, waar bijvoorbeeld ook een tijd en een plaats aan verbonden is. Er moeten cronete aanwijzigngen zijn die kunnen worden onderzocht waarmee de integriteitsschending kan worden vastgesteld, of vastgesteld kan worden dat er geen schending heeft plaatsgevonden.

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 27 november 2025 Pagina 5 van 8

communiceren, een onaardige opmerking, een gebrek aan bewustzijn van eigen aannames, etcetera. Dit zijn allemaal voorbeelden van situaties en gedrag die onwenselijk zijn en schadelijk voor onze organisatie. Maar op zichzelf staand vormen ze niet per se een schending van integriteit. In dit soort situaties is er voor de organisatie juist wel werk te doen, bijvoorbeeld in het functioneren van medewerkers en leidinggevenden, het normeren van gedrag, of het herstel van onderlinge verhoudingen. Deze gevallen leiden nu nog te vaak tot teleurstelling, omdat medewerkers die zich buitengesloten voelen of anderszins niet goed behandeld met hoge verwachtingen naar BI gaan. Dit heeft ook geleid tot klachten waarop het rapport Melden met vertrouwen deels is gebaseerd. Medewerkers vragen zich soms af waarom BI hen niet kan helpen. Ook wordt het door medewerkers soms als ingewikkeld ervaren dat adviezen van BI altijd binnenskamers blijven en er weinig mandaat en capaciteit is om te zorgen dat deze worden opgevolgd. Bij vragen of kritiek kan BI vanwege privacy of vertrouwelijkheid ook niet altijd uitleggen waarom bepaalde afwegingen zijn gemaakt. Versterken BI en meldketen Het klopt dat BI er soms te lang over doet om signalen of meldingen op te pakken. Het aantal meldingen is de afgelopen jaren dan ook sterk toegenomen.

Mede daarom is in 2024 het Meldpunt Integriteit uitgebreid van 1,5 fte naar 4 fte. BI heeft bovendien expertise uitgebreid op het gebied van Inclusie en Diversiteit, antidiscriminatie, psychologische druk, cultureel sensitieve gespreksvoering, herkenning van grensoverschrijdend gedrag, etcetera. Daarvoor zijn medewerkers met relevante kennis en competenties aangetrokken en volgen medewerkers van BI regelmatig relevante trainingen. In 2024 is de meldketen verstrekt door de pool van interne getrainde en gecertificeerde vertrouwenspersonen uit te breiden met externe vertrouwenspersonen en een extern meldpunt discriminatie. BI heeft afgelopen jaar analyses gemaakt van de meldketen. Op basis daarvan heeft BI (in navolging van het UWV) een model ontwikkeld waarin gradaties van sociaal onwenselijk gedrag worden onderscheiden. Dit maakt onderdeel uit van de herijking van de gedragscode. Daarmee wordt ook het gebrek aan een eenduidige definitie van intern ongewenst gedrag (zoals eerder door de Arbeidsinspectie geconstateerd) geadresseerd. Dit model draagt handelingsperspectieven aan bij verschillende gradaties van onwenselijk gedrag en biedt daarmee ook duidelijkheid aan melders over wat zij van BI, maar ook van hun collega’s, eigen organisatieonderdeel en leidinggevenden mogen verwachten.

Op basis hiervan zal ook de wegwijzer sociale veiligheid worden verbeterd, zodat deze toegankelijker en duidelijker wordt. Daarnaast zal het college de capaciteit binnen de meldketen verder versterken. In 2026 wordt het meldpunt met nog eens 3 fte uitgebreid. Hierdoor kan de doorlooptijd van meldingen aanzienlijk worden verkort. Daarbij start BI begin 2026 met een interne campagne om de bekendheid met de meldketen te vergroten. De versterkte meldketen en de herijkte gedragscode zullen door de commissie integriteit na een jaar worden geëvalueerd.

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 27 november 2025 Pagina 6 van 8

3. Reactie op de aanbevelingen van het rapport Het college merkt op dat het rapport Melden met vertrouwen deels aansluit bij onderzoeken die het college zelf eerder heeft laten uitvoeren. Dit geldt ook voor enkele aanbevelingen die voortbouwen op al in gang gezette of eerder voorgestelde verbeteringen. Aanbeveling 1: Maak van het instellen van de Commissie Integriteit een prioriteit. De Commissie Integriteit zal in januari starten met werkzaamheden conform de eerste aanbeveling van het rapport (zoals ook eerder aangegeven in het Jaarverslag van Bureau Integriteit). Het college verwacht de namen van de commissieleden nog voor het einde van het jaar met u te kunnen delen. Deze maatregel komt voort uit een initiatiefvoorstel dat is aangenomen door uw raad in 2021. Zoals de burgemeester in de raadscommissie heeft gezegd erkent het college dat deze commissie al veel eerder gerealiseerd had moeten zijn. Aanbeveling 2 Betrek bij de herinrichting van het nieuwe meldingsproces (oud) ambtenaren en burgers zodat er invulling gegeven kan worden wat er nodig is om gehoord te voelen na het doen van een melding. Laat in de tussenliggende periode de sociale integriteitsmeldingen uitsluitend door een extern meldpunt behandelen. Deze aanbeveling neemt het college niet over. Het college wil juist vaart maken met de versterkte meldketen en de implementatie van de herijkte gedragscode.

Het college zal dit laten evalueren door de commissie integriteit. Door alle sociale integriteitsmeldingen bij een extern meldpunt te leggen zullen de doorlooptijden alleen maar langer worden. Aanbeveling 3: Verken of meldingen over sociale integriteit beter door externe deskundigen kunnen worden beoordeeld zodat de schijn van partijdigheid wordt voorkomen en de sociaal-emotionele context geborgd is. Benut meldingen over sociale integriteit voor verbeteringen op het gebied van leiderschap, Arbowetgeving, personeelsbeleid, interne werkwijze en andere relevante thema's. Het college neemt deze aanbeveling ten dele over. Vanzelfsprekend worden meldingen en signalen benut om het beleid te verbeteren. Het college kiest er niet voor om met externe deskundigen te werken, dit zou de doorlooptijden niet ten goede komen. Het rapport baseert zich enkel op de ongetoetste ervaringen van klagers. De ombudsman heeft zelf geen onderzoek gedaan naar de werking van het directeurenteam (dat mede als gevolg van het genoemde raadsinitiatief is ingesteld). Bovendien kan naar de mening van het college de verantwoordelijkheid om een persoonsgericht onderzoek in te stellen alleen door de werkgever zelf genomen worden. Overigens is extern melden al mogelijk, namelijk bij Discrminatie.nl Regio Amsterdam en bij de Landelijke Klachtencommissie Ongewenst Gedrag of het Huis van Klokkenluiders.

De versterkte meldketen zal door de commissie integriteit worden geëvalueerd. Zoals hierboven wordt beschreven neemt het college diverse maatregelen om de meldketen te verbeteren en het meldpunt te versterken. Het college deelt niet het oordeel dat BI niet geschikt is om meldingen van sociale integriteitsschendingen te behandelen. Wel moet onderscheid worden gemaakt tussen verschillende gradaties van ongewenst gedrag en moet voor medewerkers en

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 27 november 2025 Pagina 7 van 8

leidinggevenden duidelijk zijn hoe met verschillende vormen van ongewenst gedrag wordt omgegaan. Het college heeft met veel interesse kennisgenomen van het rapport ambtelijke integriteit van de Rekenkamer Rotterdam uit 3 De Rekenkamer Rotterdam is in dit grondig en zorgvuldig uitgevoerde onderzoek juist kritisch over het scherpe onderscheid tussen zakelijke integriteit en sociale integriteit en beveelt de gemeente Rotterdam aan één (interne) procedure in te richten voor interne integriteitsschendingen. Het college van Rotterdam heeft alle aanbevelingen uit het rapport omarmd. BI heeft contact met de gemeente Rotterdam zodat onze gemeente ook van de ervaringen daar kan leren. Tot slot Het verbeteren van de afhandeling van meldingen van (sociale) integriteitschendingen is essentieel voor een organisatie waar alle medewerkers veilig en gelijkwaardig zijn. Door een melding te doen kan ongewenst gedrag worden genormeerd en gecorrigeerd. Bovendien zijn meldingen belangrijke signalen over wat er in de organisatie speelt. Als medewerkers onvoldoende vertrouwen hebben dat de organisatie hun meldingen tijdig, eerlijk en onafhankelijk behandelt, schaadt dat het vermogen van onze organisatie te leren en te verbeteren. Niet alleen de organisatieonderdelen die direct betrokken zijn bij meldingen gaat dat aan, het is ook een symptoom van een werkcultuur die te vaak ongezond is.

Soms letterlijk, gezien het hoge ziekteverzuim bij veel organisatieonderdelen. Veel grieven en aanbevelingen die naar voren komen in diverse onderzoeken, van Verwey-Jonker tot het onderhavige rapport herkent het college. Maar de meldketen van integriteitsschendingen is het sluitstuk in een organisatie waarin integriteit en veiligheid de verantwoordelijkheid van een ieder is. Deze brief behandelt diverse maatregelen die genomen zijn, op dit moment worden uitgevoerd of op korte termijn worden gerealiseerd. Die verschillende maatregelen zouden te weinig effect hebben als we de organisatie niet fundamenteel verbeteren. Werken aan een gezonde en veilige organisatiecultuur en het terugdringen van ziekteverzuim is één van de 4 opgaven in de opdracht gemeentelijke organisatieontwikkeling waarover het college u op 25 september jl. heeft geïnformeerd. Dit hangt nauw samen met het versterken van het leiderschap dat sociale veiligheid dieper in onze organisatie verankert. Die organisatie is nooit af. In deze meerstemmige organisatie werken zo'n twintigduizend mensen samen aan de grote opgaven waar onze stad voor staat. Dat vraagt iets van ons allemaal om te zorgen dat iedereen erbij hoort en dat ook zo ervaart. Het college en de organisatie leren daar nog elke dag in. Te beginnen door zelf te erkennen waar we tekortgeschoten zijn en open te staan voor gefundeerde kritiek en signalen.

3

https://rekenkamer.rotterdam.nl/wp-content/uploads/2023/11/R.O.21.02-ambtelijke-integriteitV2.pdf

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 27 november 2025 Pagina 8 van 8

Het college is ervan overtuigd dat de gemeente zich in de juiste richting beweegt, maar waakt ervoor valse verwachtingen te wekken. Ook het lokaal bestuur boort in hard hout, met vallen en opstaan. Het college is trots op de duizenden ambtenaren die elke dag met hart en ziel voor onze stad en haar inwoners werken; op de talloze ambtenaren wiens hart voor de publieke zaak klopt. Samen met hen blijven we werken aan een integere, veilige en inclusieve organisatie. Wij zien ernaar uit om dit alles met uw raad te bespreken. Met vriendelijke groet, Namens het college van burgemeester en wethouders,

Femke Halsema burgemeester

Hester van Buren wethouder personeel en organisatie