Beleidsnota Reserves en Voorzieningen 2025

Beleidsnota Reserves en voorzieningen 2025 1. Uitgangspunten van het beleid voor reserves en voorzieningen 1.1 Inleiding De nota Reserves en voorzieningen geeft het kader voor het instellen, wijzigen, muteren en opheffen van reserves en voorzieningen. Deze nota is een verdere uitwerking van artikel 15 van de financiële verordening van de gemeente Amsterdam en de wettelijke regels van het Besluit begroting en verantwoording (BBV). Reserves vormen het eigen vermogen van de gemeente. Voorzieningen zijn een onderdeel van het vreemd vermogen. Voor een gezonde vermogenspositie is het van belang dat de gemeente haar bezittingen voor een deel met eigen vermogen financiert. Het onderscheid tussen reserves en voorzieningen is vooral ingegeven door de vrijheid waarmee deze middelen kunnen worden ingezet. Die vrijheid is er bij reserves wel en bij voorzieningen niet. Het gebruik van voorzieningen is grotendeels bij wet geregeld. We onderscheiden twee verschillende soorten reserves: de algemene reserve en bestemmingsreserves. Er is maar één algemene reserve. Bestemmingsreserves vallen uiteen in projectreserves en systeemreserves. Het instellen, wijzigen en opheffen van bestemmingsreserves is een raadsbevoegdheid. Dat wil zeggen dat bestemmingsreserves door de raad naar wens kunnen worden ingesteld, gewijzigd of opgeheven.

Voorzieningen kunnen in principe niet naar wens van de raad worden ingesteld en opgeheven, omdat het vormen van voorzieningen veelal wettelijk verplicht is. Alleen voorzieningen voor een gelijkmatige verdeling van lasten over jaren zijn niet wettelijk verplicht. Alle essentiële informatie voor de raad is in deze beleidsnota opgenomen. De specifieke voorwaarden, benodigde documentatie en verdere toelichting voor het instellen, wijzigen, muteren en opheffen van reserves en voorzieningen worden voor de organisatie vastgelegd in de Toepassingsregels reserves & voorzieningen.

1.2 Besluit Begroting en Verantwoording Wettelijke regels voor reserves en voorzieningen zijn opgenomen in het BBV. Daarnaast geeft de commissie BBV nadere richtlijnen voor de toepassing van het BBV. Deze wetgeving en richtlijnen zijn leidend voor Amsterdam en worden als zodanig niet in deze nota herhaald. Deze nota geeft de uitwerking en toepassing van die regels waarbij een keuzemogelijkheid bestaat.

1.3 Algemene uitgangspunten Aan deze nota ligt een aantal uitgangspunten ten grondslag: 

Bevorderen van integrale afweging We houden onze middelen in de begroting zoveel mogelijk beschikbaar voor de integrale afweging over een efficiënte inzet van middelen. We hanteren daarom voor reserves een ‘nee, tenzij’ beleid. Hierop gelden vaste uitzonderingen als het gaat om: o Middelen die in de september- en decembercirculaire van het Gemeentefonds beschikbaar komen; o Door bestemmingsheffingen of specifieke uitkeringen uit het Gemeentefonds gedekte uitgaven; o Het afdekken van risico’s van grondexploitaties (vereveningsfonds). De reguliere risico's dekken we af via de algemene reserve. Daarnaast stellen we reserves in voor egalisatie van grote schommelingen vanwege onzekere baten en lasten en, bij uitzondering, voor incidentele projectuitgaven.







1.4

Uniforme en houdbare bekostiging van investeringen Lasten van investeringen zijn zoveel mogelijk structureel in de begroting gedekt, zodat bij toekomstige vervanging voorzien is in budget. Dit betekent dat we geen gebruik maken van de mogelijkheid die het BBV biedt om bestemmingsreserves (financieringsreserves) in te stellen om afschrijvingslasten van investeringen te dekken. Vergroten transparantie en inzicht financiële positie van de gemeente Reserves vormen het eigen vermogen van de gemeente. We bouwen eigen vermogen op voor het financieren van onze bezittingen. Waar mogelijk voegen we inkomsten uit dit bezit toe aan het vermogen. Door eigen vermogen op te bouwen beperken we onze schuld, zijn we minder kwetsbaar voor renteschommelingen en versterken we onze solvabiliteit. Overzichtelijk en lage administratieve last Uitgangspunt is dat de reserves overzichtelijk zijn en niet te talrijk en dat bestedingsvoorstellen passen binnen de afspraken die voor de desbetreffende reserve zijn gemaakt.

Inhoud Nota

Hoofdstuk 2 behandelt de algemene reserve. De verschillende bestemmingsreserves (projectreserves en systeemreserves) bespreken we in hoofdstuk 3. In hoofdstuk 4 gaan we in op de voorzieningen.

2. Algemene reserve Het BBV maakt bij de reserves onderscheid tussen de algemene reserve en bestemmingsreserves. Conform het BBV kan er maar één algemene reserve bestaan. Alle andere reserves zijn bestemmingsreserves. De algemene reserve vormt een buffer voor financiële tegenvallers. Kaders voor de hoogte en het muteren van de algemene reserve zijn opgenomen in de Beleidsnota Risicomanagement 2022-2026.

3. Bestemmingsreserves 3.1 Uitgangspunten voor bestemmingsreserves Het BBV heeft geen regels die beperkingen opleggen aan het instellen van bestemmingsreserves. Wel moet vaststaan dat sprake is van een specifieke bestemming, of anders gezegd, de bestemmingsreserve moet een bepaald doel dienen. Voor het instellen van bestemmingsreserves hanteren wij een ‘nee, tenzij beleid’. Baten en lasten worden bij voorkeur rechtstreeks geraamd en verantwoord in de exploitatie en niet ten laste of ten gunste van reserves gebracht. Hier geldt ook dat structurele lasten een structurele dekking krijgen en geen incidentele dekking uit reserves. Wij maken daarom geen gebruik van de mogelijkheid die het BBV biedt tot het instellen van bestemmingsreserves voor het dekken van de afschrijvingslasten van een investering. De reden hiervoor is dat lasten van investeringen een structurele bekostiging vergen. Reserves stellen wij in om grote schommelingen vanwege onzekere baten en lasten te egaliseren over de jaren heen, om positieve en negatieve resultaten van grondexploitaties te verevenen en, bij hoge uitzondering, voor de dekking van lasten voor specifieke, incidentele projecten. Daarnaast houden wij een aantal bestemmingsreserves aan voor financiering met eigen middelen van (erfpacht)gronden en financiële activa.

3.2 Soorten bestemmingsreserves Het instellen van nieuwe bestemmingsreserves vindt standaard plaats op het moment dat de begroting voor het volgende jaar wordt vastgesteld. Voor het instellen van een bestemmingsreserve is een raadsvoordracht nodig. Bestemmingsreserves zijn te verdelen in projectreserves en systeemreserves. Projectreserves muteren op basis van de door de raad vastgestelde toevoegingen en onttrekkingen. Systeemreserves muteren aan de hand van een door de raad vastgesteld systeem. Onttrekkingen en toevoegingen aan systeemreserves kunnen buiten dit systeem alleen plaatsvinden na specifieke goedkeuring van de raad.

Bestemmingsreserves

Projectreserves

Systeemreserves

Projectreserve 1

Systeemreserves erfpacht/grond

Projectreserve 2

Systeemreserve vermogensopbouw

…

Egalisatiereserves Reserves verevening grondexploitaties

Realisatie binnen begrote bedragen

3.2.1

Realisatie binnen systeemafspraken

Projectreserves

Projectreserves dekken lasten van specifieke activiteiten en stellen we alleen bij hoge uitzondering in omdat we projecten standaard meerjarig begroten. Bij een wijziging van bestedingen kunnen middelen in de begroting naar andere jaren geschoven worden, hier is in beginsel geen reserve voor nodig. Het gebruik van een projectreserve gebeurt daarom alleen in uitzonderlijke gevallen, als blijkt dat de standaard werkwijze niet toereikend is. De standaard instellingsduur van een projectreserve is 3 jaar (na instellingsjaar). Daarna valt de reserve automatisch vrij. Begrote onttrekkingen vinden plaats binnen de instellingsduur van een projectreserve. Wij stellen geen projectreserves in voor bedragen lager dan € 0,5 miljoen. NB. De term ‘projectreserves’ is nieuw. Dit is alleen een naamswijziging van de oude ‘overige bestemmingsreserves’ omdat in de praktijk de term ‘overige bestemmingsreserves’ tot veel verwarring leidde.

3.2.2

Systeemreserves

De systeemreserves zijn onder te verdelen in enerzijds de reserves erfpacht/grond en de reserve vermogensopbouw en anderzijds de egalisatiereserves en reserves verevening grondexploitaties.

Systeemreserves erfpacht/grond De systeemreserves erfpacht/grond zijn gekoppeld aan ons waardevast bezit (grond). De omvang van de reserves wordt bepaald door het bedrag aan afgekochte erfpachtgronden. We voegen afgekochte erfpachtgronden (voortdurend stelsel) toe aan de reserve afkoopsommen. Dit is een wettelijke verplichting. Aan de reserve afkoopsommen wordt niet onttrokken. Wel vindt vrijval plaats bij eeuwigdurende afkoop, als verlaging van de grondwaarde naar registratiewaarde plaatsvindt.

Systeemreserve vermogensopbouw De systeemreserve vermogensopbouw is bedoeld voor de financiering met eigen vermogen van ons bezit dat vrij beschikbare middelen oplevert, dat is ons bezit aan grond en deelnemingen. We benutten de beschikbare externe financieringsruimte, onze schuld, vooral aan onze investeringen in de openbare ruimte en maatschappelijke voorzieningen. De voormalige financieringsreserves voor afschrijvingslasten en voor leningen en deelnemingen en de vrij beschikbare middelen in de financieringsreserve erfpachtgrond bundelen we in de nieuwe systeemreserve vermogensopbouw. Zoals eerder besloten sparen we de (meer)opbrengsten erfpacht om de hiervoor aangegane schuld te kunnen aflossen. Deze middelen voegen we toe aan de reserve vermogensopbouw. Zodra de schuld die voor deze activa is aangegaan is afgelost komen de meeropbrengsten volledig beschikbaar voor de exploitatiebegroting. Toevoeging aan de reserve vermogensopbouw vindt daarnaast plaats als besloten wordt tot specifieke bijdragen voor investeringen. Aan de reserve vermogensopbouw wordt in beginsel niet onttrokken. De reservevorming heeft een positief effect op de solvabiliteitsratio en hiermee beperken we de stijging van de schuld en zijn we minder kwetsbaar voor renteschommelingen.

Egalisatiereserves Egalisatiereserves zijn systeemreserves die de saldi van grote schommelingen vanwege onzekere baten en lasten tussen de jaren egaliseren. Het standaard plafond van een egalisatiereserve is 5% van de begrote lasten. Hiervan kan alleen beargumenteerd worden afgeweken en worden besloten om een ander plafond in te stellen.

Reserves verevening grondexploitaties Reserves verevening grondexploitaties zijn bedoeld om resultaten van grondexploitaties te verevenen in de tijd en om reserveringen te doen voor direct of indirect aan grondexploitaties gerelateerde kosten en risico’s.

Uit deze reserves worden soms ook bijdragen verstrekt voor investeringen gerelateerd aan de gebiedsontwikkeling. Deze bijdragen worden in dat geval volgens een afgesproken ritme overgeheveld naar de reserve vermogensopbouw.

4. Voorzieningen Het instellen, muteren en opheffen van voorzieningen is standaard bij wet (BBV) geregeld. Voorzieningen worden dus gevormd (of gemuteerd) conform wet. Alleen voorzieningen die dienen voor gelijkmatig verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren zijn niet wettelijk verplicht. Gemeente Amsterdam heeft dergelijke voorzieningen alleen voor groot onderhoud, om grote schommelingen in de lasten te voorkomen.

Toelichting In 2024 is het beleid voor reserves en voorzieningen tegen het licht gehouden en aangepast. Hiermee voldoen we aan de financiële verordening die vraagt om 4-jaarlijkse evaluatie van het beleid. Tevens maken we hiermee voor reserves een verdiepingsslag op de bestuursopdracht ‘Inzicht in beleid geld en keuzes’. Bij de evaluatie hebben we aanbevelingen van de accountant betrokken. De voorgestelde wijzigingen sluiten aan op de volgende vier uitgangspunten in het nieuwe beleidskader. 1. Bevorderen van integrale afweging Om tot een integrale afweging van middelen te komen willen we zo min mogelijk middelen oormerken en afzonderen in reserves. Hierop gelden vaste uitzonderingen als het gaat om:  Middelen die in de september- of decembercirculaire beschikbaar komen;  Door bestemmingsheffingen of specifieke uitkeringen uit het Gemeentefonds gedekte uitgaven;  het afdekken van specifieke risico's (vereveningsfonds). De reguliere risico's dekken we af via de algemene reserve. Daarnaast stellen we reserves in voor egalisatie van grote schommelingen vanwege onzekere baten en lasten en, bij uitzondering, projectreserves voor incidentele uitgaven.

Door voorwaarden voor egalisatiereserves en projectreserves te verduidelijken (strengere voorwaarden, maximeren van de hoogte, verhogen van de ondergrens) beperken we de middelen in reserves:  Voor iedere egalisatiereserve stellen we een maximale hoogte vast, tenzij er argumenten zijn om hiervan af te wijken. Deze normhoogte wordt al toegepast voor sommige egalisatiereserves, we breiden dit uit naar alle egalisatiereserves. Als de maximum hoogte is bereikt betekent dit ook dat er geen automatische toevoegingen meer kunnen worden gedaan bij de jaarrekening.  We toetsen scherp op de voorwaarden: egalisatiereserves dienen er in de basis voor onzekere lasten (en baten) meerjarig op te kunnen vangen.  Projectreserves stellen we alleen bij hoge uitzondering in omdat we projecten in de regel meerjarig begroten.  De minimumhoogte voor projectreserves stellen we op € 0,5 miljoen.  Interne bijdragen aan investeringen worden slechts tijdelijk aangehouden in projectereserves en in een afgesproken ritme overgeheveld naar de reserve vermogensopbouw. 2. Uniforme en houdbare bekostiging van investeringen Investeringen vragen om structurele begrotingsruimte. Uitgangspunt is dat we deze structurele ruimte vrij maken op het moment dat we de investeringsbeslissing nemen.

In het verleden is bij sommige investeringsbeslissingen gekozen om (een deel van) de jaarlijkse kosten, de afschrijvingskosten, te bekostigen uit zogenaamde financieringsreserves voor dekking van afschrijvingslasten. Omdat een reserve op enig moment is uitgeput, ontstaat hierdoor een tekort bij een toekomstige vervangingsopgave.

Dat is onwenselijk. Hierbij is het goed te beseffen dat een vervangingsinvestering doorgaans voor een hogere prijs wordt uitgevoerd dan de oorspronkelijke investering en om die reden meer begrotingsruimte zal vragen. Afschrijvingslasten die door financieringsreserves gedekt werden gaan we voortaan structureel bekostigen vanuit de stelpost kapitaallasten in programma A. De voormalige financieringsreserves voor dekking van de afschrijvingslasten hevelen we per 1/1/2025 over naar de reserve vermogensopbouw. Specifieke bijdragen voor investeringen, die in de financieringsreserves werden opgenomen, blijven mogelijk. Deze zullen in het vervolg worden toegevoegd aan de reserve vermogensopbouw. De dekking voor de kapitaallasten wordt gevonden in de stelpost kapitaallasten. Ook blijft gelden dat een dergelijke interne bijdrage aan een investering leidt tot verhoging van het investeringsplafond. 3. Vergroten transparantie en inzicht financiële positie van de gemeente Een gezonde financiële positie vereist dat het bezit van de gemeente voor een deel met eigen vermogen wordt gefinancierd. In het kader van de besluitvorming over de schuldontwikkeling is besloten om de schuld in het midden van de bandbreedte van 90% tot 130% van de begrotingsomvang te houden.

Dat verzekert dat de jaarlijkse rente van de schuld te dragen blijft en geen andere lopende uitgaven verdringt (inkomensoverdrachten, subsidies, etc.). Bovendien blijft het renterisico hiermee beheersbaar. We koppelen onze schuld aan onze investeringen in de openbare ruimte en maatschappelijke voorzieningen en we financieren ons bezit dat vrij beschikbare middelen opleveren zoveel mogelijk met eigen vermogen, via de reserve vermogensopbouw. Het gaat hierbij voornamelijk om in canonbetalende erfpacht uitgegeven grond en deelnemingen. De financieringsreserves die afschrijvingslasten dekten, de vrij beschikbare middelen in de financieringsreserve erfpachtgrond en de financieringsreserves leningen en deelnemingen bundelen we in de nieuwe systeemreserve vermogensopbouw. Zoals bij de Voorjaarsnota 2023 is besloten sparen we de (meer)opbrengsten erfpachtcanon om de hiervoor aangegane schuld te kunnen aflossen. Deze middelen voegen we toe aan de reserve vermogensopbouw. Zodra de schuld die voor deze activa is aangegaan is afgelost komen de meeropbrengsten erfpachtcanon volledig beschikbaar voor de exploitatiebegroting. Toevoeging aan de reserve vermogensopbouw vindt daarnaast plaats als sprake is van specifieke bijdragen voor investeringen, waaronder deelnemingen of leningen. Aan de reserve vermogensopbouw wordt in beginsel niet onttrokken.

Met de opbouw van vermogen beperken we de stijging van de schuld en zijn we minder kwetsbaar voor renteschommelingen. Ook heeft dit een positief effect op de solvabiliteitsratio 4. Overzichtelijk en lage administratieve last

Uitgangspunt is dat de reserves overzichtelijk zijn en niet te talrijk en dat bestedingsvoorstellen passen binnen de afspraken die voor de desbetreffende reserve zijn gemaakt. De accountant heeft aanbevolen om nut en noodzaak te onderzoeken, waar mogelijk reserves samen te voegen en mutaties inzichtelijker te maken. De accountant zet terecht vraagtekens, bijv. bij het automatisme waarmee onderbesteding bij jaarverslag in specifieke reserves wordt ondergebracht. Dat schuurt met het budgetrecht van de raad. Met het verduidelijken van voorwaarden voor egalisatie- en projectreserves en het samenvoegen van financieringsreserves verminderen we de administratieve last en vergroten we het overzicht. Door in de egalisatiereserves in het vervolg enkel de saldi te egaliseren maken we de administratie overzichtelijker en hanteerbaarder.

Begrippenlijst Bestemmingsreserve Een door de raad vastgestelde reserve gevormd voor een specifiek bestedingsdoel Egalisatiereserve Egalisatiereserves zijn systeemreserves die de saldi van grote schommelingen vanwege onzekere baten en lasten tussen de jaren gelijkmatig verdelen. Onttrekking Een uitname van een bedrag uit een bestemmingsreserve, zoals door de raad is vastgesteld of volgt uit de specifieke toepassing voor een systeemreserve. Projectreserve Een door de raad gevormde of te vormen bestemmingsreserve die binnen een periode van maximaal drie jaar besteed dient te zijn en de lasten dekt van specifieke activiteiten. Deze reserves stellen we alleen bij hoge uitzondering in omdat we projecten standaard meerjarig begroten. Reserve erfpacht/grond Deze reserve bevat ontvangen afkoopsommen in het voortdurend stelsel en dient voor de financiering van in dit stelsel in erfpacht uitgegeven gronden. Reserves verevening grondexploitatie Deze reserves verevenen resultaten van grondexploitaties in de tijd en bevatten reserveringen voor direct of indirect aan grondexploitaties gerelateerde kosten en risico’s.

Reserve vermogensopbouw Met deze reserve financieren we een deel van ons bezit met eigen middelen Systeemreserve Een door de raad aangewezen bestemmingsreserve met een onbepaalde instellingsduur en waaraan wordt toegevoegd of onttrokken aan de hand van een door de raad vastgesteld systeem. Toevoeging Inleg van een bedrag in een bestemmingsreserve, zoals door de raad is vastgesteld of volgt uit de specifieke toepassing voor een systeemreserve. Vrijval De vermindering van een bestemmingsreserve met een bedrag omdat die middelen niet meer nodig zijn om het doel waarvoor de bestemmingsreserve is gevormd te bereiken. Een vrijval is geen onttrekking.