Beheertekort SBB - GR Def (01022024)
Tekst van het document
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
1/27
EINDRAPPORT
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer Toekomstsituatie – Opname gebieden in de GR en beheer door Staatsbosbeheer 70078 – Openbaar - 1 februari 2024
GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
2/27
Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 ...................................................................................................................... 3 Introductie ....................................................................................................................... 3 1.1
Beheer regelen en financieel tekort oplossen ................................................. 3
1.2
Samenvatting financiële consequenties .......................................................... 4
Hoofdstuk 2 ...................................................................................................................... 5 Diemerbos onderbrengen in GR Groengebied Amstelland ................................................ 5 2.1
Gewenste situatie ........................................................................................... 5
2.2
Stappen voor realisatie ................................................................................... 6
2.3
Financiële gevolgen ........................................................................................ 9
2.4
Aandachtspunten .......................................................................................... 10
Hoofdstuk 3 .................................................................................................................... 12 Purmerbos onderbrengen in GR Twiske-Waterland ........................................................ 12 3.1
Gewenste situatie ......................................................................................... 12
3.2
Stappen voor realisatie ................................................................................. 13
3.3
Financiële gevolgen ...................................................................................... 16
3.4
Aandachtspunten .......................................................................................... 17
Hoofdstuk 4 .................................................................................................................... 19 Haarlemmermeer-Zuid en Houtrak onderbrengen in GR Spaarnwoude .......................... 19 4.1
Gewenste situatie ......................................................................................... 19
4.2
Stappen voor realisatie ................................................................................. 20
4.3
Financiële gevolgen ...................................................................................... 24
4.4
Aandachtspunten .......................................................................................... 25
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
3/27
HOOFDSTUK 1
Introductie In Noord-Holland is er een groot tekort aan recreatieruimte. De toekomstige vraag kan niet probleemloos in de huidige gebieden opgevangen worden. De recreatieve druk gaat in de toekomst nog toenemen: het meest in de groen- en natuurgebieden in Zaanstreek-Waterland, Amsterdam & Amstelland-Meerlanden en IJmond & Zuid-Kennemerland. Ongeveer vier keer het bestaande aanbod zal nodig zijn in 2040.1 Staatsbosbeheer heeft in deze regio het eigendom en beheer van 1.004 ha recreatiegebieden die zijn aangelegd in het kader van de programma’s Randstadgroenstructuur (RGS) en Recreatie om de Stad (RodS). De recreatiegebieden zijn: Haarlemmermeer-Zuid, het Diemerbos, Houtrak en het Purmerbos. Deze gebieden vormen één groenstructuur met de nabij gelegen gebieden die door de recreatieschappen in de MRA worden beheerd.
1.1
Beheer regelen en financieel tekort oplossen
Sinds de decentralisatie van het recreatiebeleid in 2011 vanuit het Rijk naar de provincies, is ook de financiering anders ingericht – en een forse bezuiniging doorgevoerd – en zijn de middelen die Staatsbosbeheer ontvangt van Rijk en provincie onvoldoende voor de instandhouding van haar recreatieterreinen en voorzieningen. Hierdoor loopt de onderhoudstoestand en maatschappelijke functievervulling van de gebieden al jaren achteruit. De gemeenten Purmerend, Amsterdam, Haarlemmermeer en Diemen hebben samen met de Provincie Noord-Holland en Staatsbosbeheer onderschreven dat ze gezamenlijk de verantwoordelijk voelen voor het zoeken naar een oplossing voor het financiële tekort. Dit commitment aan het samen zoeken naar oplossingen (maar nog geen financiële verplichting) is in het bestuurlijk overleg over deze problematiek uitgesproken en was bij de opdracht voor dit onderzoek begin 2022 het uitgangspunt voor de hiernavolgende uitwerking. Voor de inrichting en het beheer van de gebieden is er vervolgens bij voorkeur één gedeelde werkwijze met een evenwichtige gedeelde financiering om zoveel mogelijk middelen te bundelen. Doel is de kwaliteit van de gebieden voor natuur- en recreatieve doeleinden in stand te houden en te verbeteren en samen voldoende middelen te hebben om dat te kunnen doen.
Natuur- en recreatiegebieden Noord-Holland - Deel A: Bovenregionale analyse – Bureau Buiten en Bureau Ruimte & Vrije tijd, in opdracht van de Provincie Noord-Holland, 2022 1
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
1.2
4/27
Samenvatting financiële consequenties
De kosten voor het jaarlijkse beheer zijn door Staatsbosbeheer opgegeven voor het prijsniveau september 2021. Ten behoeve van de besluitvorming in het jaar 2024 is met behulp van de CEP indexcijfers een inschatting van de kosten per 2024 gemaakt (Tabel 1). De benodigde bijdrage voor het jaarlijkse beheer heeft een ingeschatte omvang van € 2,5 miljoen euro in 2024. Deze berekening is een verdeling van de benodigde kosten -/- baten (peil 2024) en gaat uit van een gelijk kwaliteitsniveau als in de huidige GR en voor de recreatieschappen. Dit kwaliteitsniveau is net boven het gemiddelde bepaald. Tabel 1. Jaarlijkse beheerkosten per september 2021 en inschatting jaarlijkse kosten 2024 (op basis van CEP indexcijfrs) Diemerbos
Haarlemmer meer Zuid
Houtrak
Purmerbos
Benodigde structurele middelen 2021
789.259
953.956
379.837
643.298
Af: subsidies, Rijkbijdrage, omzet, afkoopsommen
-180.773
-150.438
-208.583
-76.028
Benodigd -/- baten (peil 2021)
608.486
803.518
171.254
567.270
Benodigde structurele middelen 2024
920.000
1.112.000
443.000
750.000
Af: subsidies, Rijkbijdrage, omzet, afkoopsommen*
-211.000
-175.000
-243.000
-89.000
Benodigd -/- baten (peil 2024)
709.000
937.000
200.000
661.000
*Baten zijn eveneens geïndexeerd, maar indexatie kan per subsidieregeling verschillen, evenals de omvang van de omzet en/of afkoopsommen. Het gaat om een inschatting.
Voor de indicatie van de omvang van de mogelijke overheidsbijdragen in 2024 zijn de verdeelsleutels voor de financiering van de drie nabijgelegen recreatieschappen aangehouden. In Tabel 2 is de verdeling uitgewerkt om het beeld te geven van de omvang van de gevraagde bijdrage per participant (peil 2024). Tabel 2. Inschatting totale aanvullende bijdrage per participant voor alle recreatiegebieden (peil 2024) Participant
Bijdrage
Participant
Provincie Noord-Holland*
1.144.000
Gemeente Amsterdam*
Bijdrage
Gemeente Edam-Volendam
8.800
642.000
Gemeente Purmerend
46.000
Gemeente Amstelveen
111.000
Gemeente Waterland
4.300
Gemeente Ouder-Amstel
18.500
Gemeente Wormerland
4.000
Gemeente Diemen
34.000
Gemeente Zaanstad
57.000
Gemeente Haarlem
166.000
Gemeente Oostzaan
4.400
Gemeente Haarlemmermeer
243.000
Gemeente Landsmeer
11.000
Gemeente Velsen
15.000
*Deelnemer in drie GR
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
5/27
HOOFDSTUK 2
Diemerbos onderbrengen in GR Groengebied Amstelland Het Diemerbos is gelegen ten zuidoosten van Amsterdam. Het is 167 hectare groot. In de huidige situatie is het onderhoud en beheer van het Diemerbos grotendeels geregeld middels een samenwerkingsovereenkomst tussen vijf partijen: Staatsbosbeheer, gemeente Amsterdam, gemeente Diemen, Rijkswaterstaat en GR Groengebied Amstelland. Het gebied is juridisch en economisch in eigendom van Staatsbosbeheer. Deze samenwerkingsovereenkomst is afgesloten op 15 april 2014, met als doel na 2020 te komen tot een structurele overeenkomst. Sinds 2020 was er een buffer aan middelen, maar deze zijn na 2025 uitgeput. Daarnaast verzorgt RNH in opdracht van en gefinancierd door het Recreatieschap Groengebied Amstelland het beheer van een aantal recreatieve voorzieningen (fietspaden, een van de parkeerplaatsen bij hoofdentree en de ruiterpaden).
2.1
Gewenste situatie
Toekomstsituatie Het gebied Diemerbos is onderdeel van het toepassingsgebied van de ‘Gemeenschappelijke regeling Groengebied Amstelland’ (GR Groengebied Amstelland). Hiermee heeft de GR de bevoegdheid om besluiten te nemen die van toepassing zijn op dit gebied. De GR Groengebied Amstelland is een gemeenschappelijke regeling waaraan de provincie Noord-Holland en de gemeenten Amsterdam, Amstelveen, Ouder-Amstel en Diemen deelnemen. •
Het volledige eigendom van het Diemerbos blijft bij Staatsbosbeheer.
•
Het beheer in het Diemerbos wordt uitgevoerd door Staatsbosbeheer.
•
De kosten voor het beheer zullen worden verdeeld tussen de vijf deelnemers aan de GR Groengebied Amstelland.
•
De hierboven genoemde voorzieningen die nu reeds bij de GR liggen blijven ongewijzigd
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
6/27
Betekenis van de toekomstsituatie in een notendop Met deze keuze voor het onderbrengen van het Diemerbos in de GR wordt er gekozen voor een duurzame en structurele oplossing die zekerheid biedt aan alle partijen voor onbepaalde tijd. 2 Voordeel van dit scenario is dat er niet onderhandeld hoeft te worden over het doel en de intenties van de samenwerking, en voor te stellen is dat wordt aangesloten bij de reeds al bestaande financiële verdeelsleutel tussen de deelnemers.3 Al deze zaken zijn immers al beslecht in de tekst van de gemeenschappelijke regeling. Partijen kunnen zich conformeren aan de verdeelsleutels van de GR voor de te verdelen kosten. Tevens is er geen sprake van een door de Raden/Staten nieuw te controleren structuur of overleggremium waaraan zal moeten worden deelgenomen. Met andere woorden: het aantal aansturingsgremia neemt niet toe en daardoor is er ook geen toename in de bestuurlijke drukte.
2.2
Stappen voor realisatie
Veranderingen tussen nu en straks In de huidige situatie hebben de gemeenten Amsterdam en Diemen als zelfstandige publiekrechtelijke rechtspersonen een samenwerkingsovereenkomst met Staatsbosbeheer getekend. Straks zal een dergelijke overeenkomst tussen de GR Groengebied Amstelland en Staatsbosbeheer zijn, zónder dat de gemeenten als individuele deelnemers partij in deze overeenkomst zijn. Deze verandering betekent ook dat in de toekomstige situatie GR Groengebied Amstelland straks, samen met Staatsbosbeheer, gaat over o.a. de gewenste ambities en inrichting van het gebied, het bepalen van de prestatie- en effectenindicatoren, en de gewenste wijze van beheer en onderhoud. Deze afspraken worden straks vastgelegd in een overeenkomst tussen Staatsbosbeheer en de gemeenschappelijke regeling. Er wordt gezamenlijk een ontwikkelvisie opgesteld. De lijn in de gebieden is om de doorontwikkeling en de inverdienmogelijkheden zo goed mogelijk te benutten. Wat hetzelfde blijft: eigendom en beheer In de huidige situatie behoort het Diemerbos al tot het toepassingsgebied van de gemeenschappelijke regeling. Dit verandert niet ten opzichte van de huidige situatie. Het eigendom van het gebied blijft bij Staatsbosbeheer. Ook het beheer van het gebied blijft uitgevoerd door Staatsbosbeheer. Dit verandert ook niet in de toekomstige situatie.
Belanghebbenden in de toekomstige situatie De volgende partijen zijn belanghebbenden in de realisatie van de gewenste toekomstsituatie: •
Gemeente Amsterdam, zowel de raad als college Burgemeester & Wethouders (B&W);
•
Gemeente Amstelveen, zowel de raad als college B&W;
In ieder geval tot het moment van ontbinding van de gemeenschappelijke regeling, of tot uittreding van één van de partijen. 3 Zoals eerder aangegeven is afwijken van de reeds al bestaande verdeelsleutel, ook binnen een gemeenschappelijke regeling, mogelijk indien deelnemers dit wenselijk achten voor draagvlak. 2
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
•
Gemeente Diemen, zowel de raad als college B&W;
•
Gemeente Ouder-Amstel, zowel de raad als college B&W;
•
Provincie Noord-Holland, zowel de Provinciale Staten (PS) als Gedeputeerde Staten (GS);
•
Gemeenschappelijke regeling Groengebied Amstelland, zowel het AB als DB;
•
Staatbosbeheer.
7/27
Uitwerking van de te nemen stappen ter realisatie van het gewenste toekomstscenario Het realiseren van de gewenste toekomstsituatie bestaat uit 2 fases, die ieder 2 stappen kent. In totaal gaat het dus om 4 te doorlopen stappen.
De hierboven geschetste tijdlijn is indicatief, gelet op realisatie voor de voorjaarsnota van 2025. Daadwerkelijke realisatie zal afhangen van hoe snel voorgaande processtappen worden doorlopen.
Fase 1. Informeren •
Stap 1: Informeer éérst het eigen College B&W, GS, raad en PS alvorens het AB te informeren.
De AB-leden van de provincie Noord-Holland en de gemeenten Amsterdam en Diemen informeren allereerst diens eigen GS respectievelijk de colleges B&W dat ze voornemens zijn de ontwikkeling en het beheer van het Diemerbos onder willen brengen in de GR Groengebied Amstelland. Tevens informeren zij hen over de wens Staatsbosbeheer het beheer van dit gebieden uit te willen laten voeren. Daarna informeren de AB-leden van de provincie Noord-Holland en de gemeenten Amsterdam en Diemen ook diens eigen PS en gemeenteraden over dit voornemen. Deze stap zal ook het moment zijn waarop de gemeenteraden en PS worden geïnformeerd over een mogelijke toename in de jaarlijkse bijdrage aan de GR. Mogelijk worden er ook kaders meegegeven door de raden en PS. •
Stap 2: Informeer de overige AB-leden van de GR Groengebied Amstelland, en formuleer in het AB gezamenlijk een opdracht aan het DB.
De AB-leden van de provincie Noord-Holland en de gemeenten Amsterdam en Diemen delen in de eerstvolgende AB-vergadering de overige deelnemers in het AB van de Recreatieschappen mee dat zij het toepassingsgebied uit willen breiden middels het sluiten van een overeenkomst voor het beheer van de gebieden. Het AB van de GR vergadert tenminste tweemaal per jaar. Deze stap dient ergens in de komende 0-6 maanden plaats te vinden. De eerstvolgende vergadering kan worden afgewacht, maar bestuursleden kunnen ook besluiten een eerder moment te vergaderen.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
8/27
Deze stap zal ook het moment zijn waarop de AB-leden van de overige deelnemers aan de GR Groengebied Amstelland (te weten: Amstelveen en Ouder-Amstel) worden geïnformeerd over het voornemen het beheer van het Diemerbos onder te brengen in de GR. Tevens zal dit het moment zijn waarop de mogelijke toename in de bijdragen door de deelnemers aan de GR in het AB wordt besproken. Initieel kan worden uitgegaan van de reeds al bestaande verdeelsleutel. N.a.v. de aankondigingen in het AB is het goed voor te stellen dat de overige deelnemers eerst de eigen gemeenteraden wensen te informeren. Mogelijk krijgen ook deze AB-leden nog kaders mee vanuit diens eigen gemeenteraden in de te maken afspraken over de verdeelsleutel en/of inhoud van de overeenkomst met Staatsbosbeheer. Belangrijk is dat er in deze stap uiteindelijk in het AB een besluit wordt genomen waarin een opdracht aan het DB wordt gegeven om tot een overeenkomst met Staatsbosbeheer te komen voor het te beheren gebied. Fase 2. Onderhandelen en ondertekenen overeenkomst met Staatsbosbeheer •
Stap 3: Opstellen (concept)overeenkomst met Staatsbosbeheer te komen.
Het DB vraagt diens eigen juristen (met ondersteuning van de juristen van de provincie en gemeenten) om tot een (concept) overeenkomst te komen tussen het openbaar lichaam en Staatsbosbeheer. Het zal belangrijk zijn om bij het verstrekken van een opdracht voor beheer van de gebieden het geldende aanbestedingsrecht in de gaten te houden. Deze opdracht wordt namelijk verleend vanuit partijen die een aanbestedingsplicht hebben. Een openbare selectieprocedure zal moeten worden doorlopen, tenzij op grond van de Aanbestedingswet 2012 er sprake is van een uitzondering op de aanbestedingsplicht. Op basis van ons onderzoek is onze inschatting dat het mogelijk zal zijn de overeenkomst te sluiten op basis van ‘horizontale samenwerking’ als uitzondering op de aanbestedingsplicht. Dit is in consultatie met de juridische afdelingen van de provincie Noord-Holland en Staatsbosbeheer in een eerder stadium van ons onderzoek beredeneerd. Dat er sprake is van een horizontale samenwerking dient dan wel gemotiveerd te worden. De volgende passages komen als suggestie en kunnen worden gebruikt als startpunten voor de op te stellen overeenkomst: •
Onder overwegende dat: “Partijen een horizontale publiek publieke samenwerking wensen aan te gaan als bedoeld in artikel 12 lid 4 Richtlijn 2014/24/EU en de voorwaarden waaronder zij hun samenwerking vormgeven in deze samenwerkingsovereenkomst wensen vast leggen”;
•
Onder doelen van de samenwerking te benadrukken dat “Partijen vanuit ieders taak en doelstelling samenwerken in het gebied”, en daarin gezamenlijke doelstellingen te formuleren (bijv. het benutten van de kennis en het netwerk van Partijen; het bevorderen van een toeristische en recreatieve aantrekkingskracht van het Werkgebied; het bevorderen van natuurwaarden en (natuur)beleving voor de verschillende doelgroepen);
•
In de overeenkomst te benadrukken dat i) de overeenkomst wordt gesloten door uitsluitend openbare lichamen; ii) er is geen sprake van private inbreng in de samenwerking tussen Partijen; iii) geen enkele particuliere dienstverlener wordt bevoordeeld ten opzichte van zijn concurrenten; en iv) de samenwerking wordt beheerst door overwegingen en eisen die verband houden met het nastreven van een gezamenlijke doelstelling van Algemeen belang.
Desalniettemin zal het in alle scenario’s zaak zijn om te zijner tijd als belangrijke stap de motivering in meer detail uit te werken. Het is daarom te adviseren de uiteindelijke tekst van de
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
9/27
overeenkomst nader invulling te geven met ondersteuning van de eigen juridische afdelingen van de gemeenten en provincie en de juridische afdeling van Staatbosbeheer, en in ieder geval een jurist met een specialisme in het aanbestedingsrecht. •
Stap 4: DB neemt besluit tot het ondertekenen van de overeenkomst, en gaat over tot ondertekenen ervan.
Het DB neemt het publiekrechtelijke besluit tot het aangaan van een overeenkomst voor het beheer van de gebieden met Staatsbosbeheer. Het DB is bevoegd deze privaatrechtelijke rechtshandeling zelfstandig te doorlopen, en de daartoe bevoegde persoon ondertekent de overeenkomst. Instemming van het AB is formeel niet nodig. Echter, afhankelijk van de opdracht vanuit het AB kan instemming van alle participanten (of een meerderheid daarvan) wel worden vereist. Daarbij, voor het behoud van goede bestuurlijke verhoudingen is het wel te adviseren een instemmend besluit van het AB af te wachten.
2.3
Financiële gevolgen
Deze huidige gemeenschappelijke regeling heeft betrekking op recreatiegebieden met een werkgebied van 4.000 hectare, waarvan 712 hectare in beheer. De totale huidige kosten van deze GR hebben een omvang van € 5,2 miljoen euro.4 De inschatting van de jaarlijks structureel te dekken kosten voor het Diemerbos bedragen € 608.486 (prijspeil 2021). Dit zijn betreft de benodigde structurele middelen, na aftrek van subsidies, Rijksbijdrage, omzet en afkoopsommen. Hier komen waarschijnlijk kosten voor beheer van de recreatieve voorzieningen in de nieuwe natuurgebieden in de Gemeenschapspolder-west bij. Het gesprek over de hoogte van dit bedrag is nog gaande en de kosten ervan zijn nog niet bekend. De benodigde financiering is geïndexeerd naar prijspeil 2024 en wordt daarmee ingeschat op € 709.506. Tabel 3. Benodigde middelen Diemerbos minus subsidies. Benodigd vanuit GR Benodigde structurele middelen 2021
789.259
Af: subsidies, Rijkbijdrage, omzet, afkoopsommen
-180.773
VERSCHIL (lasten -/- benodigd + baten)
608.486
Benodigde structurele middelen 2024
920.290
Af: subsidies, Rijkbijdrage, omzet, afkoopsommen
-210.785
VERSCHIL (lasten -/- benodigd + baten)
709.506
De kosten voor het beheer zijn een opgave van Staatsbosbeheer. Per saldo zijn de kosten voor het beheer € 3.500 per hectare (prijspeil 2021). Na aftrek van de subsidies en andere bijdragen is bedragen de kosten voor de GR € 2.500 per hectare. De benodigde bijdrage van € 709.506 is verdeeld over de participanten volgens de geldende verdeelsleutel van de GR. Deze verdeling is in Tabel 4 opgenomen. Door de aansluiting stijgt de bijdrage van de participanten met 18%. De bijdragen van de participanten worden voor een periode voor 5 achtereenvolgende begrotingsjaren op basis van het in de artikelleden 1 tot en met
4
Jaarstukken 2022, Recreatieschap Groengebied Amstelland
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
10/27
5 van de GR vastgelegd. Tijdens het laatste jaar van de 5-jaarsperiode stelt het algemeen bestuur, met inachtneming van het bepaalde in de artikelleden 1 tot en met 5 van deze bijlage, tijdig de bijdragen voor de volgende periode van 5 jaren vast. Tabel 4. Verdeling benodigde bijdrage vanuit GR voor Diemerbos (prijspeil 2024) Participant
Huidige bijdrage GR
Omvang te beheren areaal
Huidige verdeelsleutel GR
712 ha
Toevoeging Diemerbos
Toekomstige bijdrage GR
282 ha
994 ha
Provincie Noord-Holland
1.108.937
27,90%
197.952
1.306.889
Gemeente Amsterdam
1.951.570
49,10%
348.367
2.299.937
Gemeente Amstelveen
620.051
15,60%
110.683
730.734
Gemeente Ouder-Amstel
103.342
2,60%
18.447
121.789
Gemeente Diemen
190.785
4,80%
34.056
224.841
3.974.684
100,0 %
709.506
4.684.190
Totale inschatting bijdrage GR
2.4
Aandachtspunten
Risico
Impact
Beheersmaatregelen
Eigen gemeente (raad,
Impact is groot. Dit heeft
Besluiten van het AB worden genomen op basis van
college) of provincie (PS, GS)
gevolgen voor het
algemene stemmen. Dit betekent dat een besluit doorgang
is niet bereid tot
draagvlak.
vindt (aangenomen) als alle aanwezige bestuursleden
onderbrengen gebied in de
hetzelfde stemmen. Dus als er unaniem wordt gestemd.
GR.
Indien één van de aanwezige AB-leden niet instemt, zal opname van het gebied in de GR niet mogelijk zijn. Er zal met het niet instemmende AB-lid moeten worden overlegd om tot een oplossing te komen.
Overige AB-leden stemmen
Impact is groot. Dit zet de
Besluiten van het AB worden genomen op basis van
niet in met de uitbreiding.
bestuurlijke verhouding op
algemene stemmen. Dit betekent dat een besluit doorgang
scherp, en vertraagt het te
vindt (aangenomen) als alle aanwezige bestuursleden
doorlopen proces.
hetzelfde stemmen. Dus als er unaniem wordt gestemd. Indien één van de aanwezige AB-leden niet instemt, zal opname van het gebied in de GR niet mogelijk zijn. Er zal met het niet instemmende AB-lid moeten worden overlegd om tot een oplossing te komen.
Partijen worden het niet
Impact is groot. Dit geeft
Er is een precedent binnen de GR, waar een regeling per
eens over de
discussie tussen
gebied is afgesproken. Partijen zullen een andere
kostenverdeling of
betrokkenen, en zet de
verdeelsleutel kunnen opstellen en dan kan het zijn dat
verdeelsleutel.
bestuurlijke verhouding op
partijen zelfs niets bijdragen, maar kunnen zich niet aan de
scherp.
regeling onttrekken.
GR en Staatsbosbeheer
Impact is groot. Dit geeft
Partijen proberen een overeenkomst op te stellen die
worden het niet eens over
discussie tussen
inhoudelijk minder ambitieus is voor wat betreft
de inhoud van de
betrokkenen, en mogelijk
inrichtingsniveau of looptijd.
overeenkomst
haken die af.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
11/27
Risico
Impact
Beheersmaatregelen
Deadline 30 april 2025
Impact is gemiddeld tot
Partijen verschuiven de te halen deadline met één jaar, met
(wanneer voorjaarsnota GR
groot. Dit heeft gevolgen
diens verstanden dat er waarschijnlijk sprake zal zijn van
naar de raden moet) wordt
voor proces en beheer van
meer achterstallig onderhoud. Risico vormt de volgende
niet gehaald
het gebied.
gemeenteraadsverkiezingen, met mogelijk algehele afstel van het onderbrengen van het gebied in de GR.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
12/27
HOOFDSTUK 3
Purmerbos onderbrengen in GR Twiske-Waterland Het Purmerbos is gelegen in het zuidoosten van de gemeente Purmerend. Het gebied is 249 hectare groot. In de huidige situatie wordt het onderhoud en beheer van het gebied bos uitgevoerd door Staatsbosbeheer. Het juridisch en economisch eigendom ligt bij Staatsbosbeheer. Het Recreatieschap Twiske-Waterland financiert op dit moment al een deel van het beheer van de fietspaden, de speeltuin en de ruiterpaden middels verschillende overeenkomsten (uitvoering RNH).
3.1
Gewenste situatie
Toekomstsituatie Het gebied Purmerbos is onderdeel van het toepassingsgebied van de ‘Gemeenschappelijke regeling Twiske-Waterland’ (GR Twiske). Hiermee heeft de GR de bevoegdheid om besluiten te nemen die van toepassing zijn op dit gebied. De GR Twiske is een gemeenschappelijke regeling waaraan de provincie Noord-Holland en de gemeenten Edam-Volendam, Purmerend, Waterland, Amsterdam, Wormerland, Zaanstad, Oostzaan en Landsmeer deelnemen. •
Het volledige eigendom van het Purmerbos blijft bij Staatsbosbeheer.
•
Het beheer in het Purmerbos wordt uitgevoerd door Staatsbosbeheer.
•
De kosten voor het beheer wordt verdeeld tussen de deelnemers aan de GR Twiske-Waterland.
•
De hierboven genoemde voorzieningen die nu reeds bij de GR liggen blijven ongewijzigd.
Betekenis van de toekomstsituatie in een notendop Met deze keuze voor het onderbrengen van het Purmerbos in de GR wordt er gekozen voor een duurzame en structurele oplossing die zekerheid biedt aan alle partijen voor onbepaalde tijd. 5 Voordeel van dit scenario is dat er niet onderhandeld hoeft te worden over het doel en de intenties van de samenwerking, en voor te stellen is dat wordt aangesloten bij de reeds al bestaande
In ieder geval tot het moment van ontbinding van de gemeenschappelijke regeling, of tot uittreding van één van de partijen. 5
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
13/27
financiële verdeelsleutel tussen de deelnemers.6 Al deze zaken zijn immers al beslecht in de tekst van de gemeenschappelijke regeling. Partijen kunnen zich conformeren aan de verdeelsleutels van de GR voor de te verdelen kosten. Tevens is er geen sprake van een door de Raden/Staten nieuw te controleren structuur of overleggremium waaraan zal moeten worden deelgenomen. Met andere woorden: het aantal aansturingsgremia neemt niet toe en daardoor is er ook geen toename in de bestuurlijke drukte.
3.2
Stappen voor realisatie
Veranderingen tussen nu en straks In de toekomstige situatie zal er een overeenkomst tussen Staatsbosbeheer en de GR TwiskeWaterland zijn. Deze verandering betekent dat in de toekomstige situatie GR Twiske-Waterland straks, samen met Staatsbosbeheer, gaat over o.a. de gewenste ambities en inrichting van het gebied, het bepalen van de prestatie- en effectenindicatoren, en de gewenste wijze van beheer en onderhoud. Wat hetzelfde blijft In de huidige situatie behoort het Purmerbos al tot het toepassingsgebied van de gemeenschappelijke regeling. Dit verandert niet ten opzichte van de huidige situatie. Het eigendom van het gebied blijft bij Staatsbosbeheer. Ook het beheer van het gebied blijft uitgevoerd door Staatsbosbeheer. Dit verandert niet in de toekomstige situatie. Belanghebbenden De volgende partijen zijn belanghebbenden in de realisatie van de gewenste toekomstsituatie: •
Gemeente Amsterdam, zowel de raad als college Burgemeester & Wethouders (B&W);
•
Gemeente Purmerend, zowel de raad als college B&W;
•
Gemeente Edam-Volendam, zowel de raad als college B&W;
•
Gemeente Waterland, zowel de raad als college B&W;
•
Gemeente Wormerland, zowel de raad als college B&W;
•
Gemeente Zaanstand, zowel de raad als college B&W;
•
Gemeente Oostzaan, zowel de raad als college B&W;
•
Gemeente Landsmeer, zowel de raad als college B&W;
•
Provincie Noord-Holland, zowel de Provinciale Staten (PS) als Gedeputeerde Staten (GS);
•
Gemeenschappelijke regeling Twiske-Waterland, zowel het AB als DB;
•
Staatbosbeheer.
Uitwerking van de te nemen stappen ter realisatie van het gewenste toekomstscenario Het realiseren van de gewenste toekomstsituatie bestaat uit 2 fases, die ieder 2 stappen kent. In totaal gaat het dus om 4 te doorlopen stappen.
Zoals eerder aangegeven is afwijken van de reeds al bestaande verdeelsleutel, ook binnen een gemeenschappelijke regeling, mogelijk indien deelnemers dit wenselijk achten voor draagvlak. 6
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
14/27
De hierboven geschetste tijdlijn is indicatief, gelet op realisatie voor de voorjaarsnota van 2025. Daadwerkelijke realisatie zal afhangen van hoe snel voorgaande processtappen worden doorlopen.
Fase 1. Informeren •
Stap 1: Informeer éérst het eigen College B&W, GS, raad en PS alvorens het AB te informeren.
De AB-leden van de provincie Noord-Holland en de gemeenten Amsterdam en Purmerend informeren allereerst diens eigen GS respectievelijk de colleges B&W dat ze voornemens zijn de ontwikkeling en het beheer van het Purmerbos onder wensen te brengen in de GR Twiske. Tevens informeren zij hen over de wens Staatsbosbeheer het beheer van dit gebieden uit te willen laten voeren. Daarna informeren de AB-leden van de provincie Noord-Holland en de gemeenten Amsterdam en Purmerend ook diens eigen PS en gemeenteraden over dit voornemen. Deze stap zal ook het moment zijn waarop de gemeenteraden en PS worden geïnformeerd over een toename in de jaarlijkse bijdrage aan de GR. Mogelijk worden er ook kaders meegegeven door de raden en PS. •
Stap 2: Informeer de overige AB-leden van de GR Twiske, en formuleer in het AB gezamenlijk een opdracht aan het DB.
De AB-leden van de provincie Noord-Holland en de gemeenten Amsterdam en Purmerend delen in de eerstvolgende AB-vergadering de overige deelnemers in het AB van de Recreatieschappen mee dat zij het toepassingsgebied uit willen breiden middels het sluiten van een overeenkomst voor het beheer van de gebieden. Het AB van de GR vergadert tenminste tweemaal per jaar. Deze stap dient tussen ergens in de komende 0-6 maanden plaats te vinden. De eerstvolgende vergadering kan worden afgewacht, maar bestuursleden kunnen ook besluiten een eerder moment te vergaderen. Deze stap zal ook het moment zijn waarop de AB-leden van de overige deelnemers van de GR Groengebied Amstelland (te weten: Edam-Volendam, Waterland, Wormerland, Zaanstad, Oostzaan en Landsmeer) worden geïnformeerd over het voornemen het beheer van het Purmerbos onder te brengen in de GR. Tevens zal dit het moment zijn waarop de mogelijke toename in de bijdragen door de deelnemers aan de GR in het AB wordt besproken. Initieel kan worden uitgegaan van de reeds al bestaande verdeelsleutel.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
15/27
N.a.v. de aankondigingen in het AB is het goed voor te stellen dat de overige deelnemers eerst de eigen gemeenteraden wensen te informeren. Mogelijk krijgen ook deze AB-leden nog kaders mee vanuit diens eigen gemeenteraden in de te maken afspraken over de verdeelsleutel en/of inhoud van de overeenkomst met Staatsbosbeheer. Belangrijk is dat er in deze stap uiteindelijk in het AB een besluit wordt genomen waarin een opdracht aan het DB wordt gegeven om tot een overeenkomst met Staatsbosbeheer te komen voor het te beheren gebied. Fase 2. Onderhandelen en ondertekenen overeenkomst met Staatsbosbeheer •
Stap 3: Opstellen (concept)overeenkomst met Staatsbosbeheer te komen.
Het DB vraagt diens eigen juristen (met ondersteuning van de juristen van de provincie en gemeenten) om tot een (concept) overeenkomst te komen tussen het openbaar lichaam en Staatsbosbeheer. Het zal belangrijk zijn om bij het verstrekken van een opdracht voor beheer van de gebieden het geldende aanbestedingsrecht in de gaten te houden. Deze opdracht wordt namelijk verleend vanuit partijen die een aanbestedingsplicht hebben. Een openbare selectieprocedure zal moeten worden doorlopen, tenzij op grond van de Aanbestedingswet 2012 er sprake is van een uitzondering op de aanbestedingsplicht. Op basis van ons onderzoek is onze inschatting dat het mogelijk zal zijn de overeenkomst te sluiten op basis van ‘horizontale samenwerking’ als uitzondering op de aanbestedingsplicht. Dit is in consultatie met de juridische afdelingen van de provincie Noord-Holland en Staatsbosbeheer in een eerder stadium van ons onderzoek beredeneerd. Dat er sprake is van een horizontale samenwerking dient dan wel gemotiveerd te worden. De volgende passages komen als suggestie en kunnen worden gebruikt als startpunten voor de op te stellen overeenkomst: •
Onder overwegende dat: “Partijen een horizontale publiek publieke samenwerking wensen aan te gaan als bedoeld in artikel 12 lid 4 Richtlijn 2014/24/EU en de voorwaarden waaronder zij hun samenwerking vormgeven in deze samenwerkingsovereenkomst wensen vast leggen”;
•
Onder doelen van de samenwerking te benadrukken dat “Partijen vanuit ieders taak en doelstelling samenwerken in het gebied”, en daarin gezamenlijke doelstellingen te formuleren (bijv. het benutten van de kennis en het netwerk van Partijen; het bevorderen van een toeristische en recreatieve aantrekkingskracht van het Werkgebied; het bevorderen van natuurwaarden en (natuur)beleving voor de verschillende doelgroepen);
•
In de overeenkomst te benadrukken dat i) de overeenkomst wordt gesloten door uitsluitend openbare lichamen; ii) er is geen sprake van private inbreng in de samenwerking tussen Partijen; iii) geen enkele particuliere dienstverlener wordt bevoordeeld ten opzichte van zijn concurrenten; en iv) de samenwerking wordt beheerst door overwegingen en eisen die verband houden met het nastreven van een gezamenlijke doelstelling van Algemeen belang.
Desalniettemin zal het in alle scenario’s zaak zijn om te zijner tijd als belangrijke stap de motivering in meer detail uit te werken. Het is daarom te adviseren de uiteindelijke tekst van de overeenkomst nader invulling te geven met ondersteuning van de eigen juridische afdelingen van de gemeenten en provincie en de juridische afdeling van Staatbosbeheer, en in ieder geval een jurist met een specialisme in het aanbestedingsrecht. •
Stap 4: DB neemt besluit tot het ondertekenen van de overeenkomst, en gaat over tot ondertekenen ervan.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
16/27
Het DB neemt het publiekrechtelijke besluit tot het aangaan van een overeenkomst voor het beheer van de gebieden met Staatsbosbeheer. Het DB is bevoegd deze privaatrechtelijke rechtshandeling zelfstandig te doorlopen, en de daartoe bevoegde persoon ondertekent de overeenkomst. Instemming van het AB is formeel niet nodig. Echter, afhankelijk van de opdracht vanuit het AB kan instemming wel worden vereist. Daarbij, voor het behoud van goede bestuurlijke verhoudingen kan een instemmend besluit van het AB worden afgewacht.
3.3
Financiële gevolgen
De huidige gemeenschappelijke regeling heeft een werkgebied van 31.000 hectare, waarvan 855 hectare beheergebied. De totale huidige kosten van deze GR hebben een omvang van € 3,5 miljoen euro. De inschatting van de jaarlijks structureel te dekken kosten bedragen € 567.000 (prijspeil 2021). Dit zijn betreft de benodigde structurele middelen, na aftrek van subsidies, Rijksbijdrage, omzet en afkoopsommen. Er is een eenmalige dekking nodig voor achterstallig onderhoud van € 706.000 (prijspeil en situatie september 2021). De benodigde financiering is omgerekend naar prijspeil 2024 en worden daarmee ingeschat op € 661.547. De kosten voor het beheer zijn een opgave van Staatsbosbeheer. Per saldo zijn de kosten voor het beheer € 3.000 per hectare (prijspeil 2021). Na aftrek van de subsidies en andere bijdragen is bedragen de kosten voor de GR € 2.700 per hectare. Tabel 5. Benodigde middelen Purmerbos minus subsidies. Benodigd vanuit GR Benodigde structurele middelen 2021
643.298
Af: subsidies, Rijkbijdrage, omzet, afkoopsommen
-76.028
VERSCHIL (lasten -/- benodigd + baten)
567.270
Benodigde structurele middelen 2024
750.097
Af: subsidies, Rijkbijdrage, omzet, afkoopsommen
-88.650
VERSCHIL (lasten -/- benodigd + baten)
661.547
De benodigde bijdrage van € 661.547 is verdeeld over de participanten volgens de geldende verdeelsleutel van de GR. Deze verdeling is in Tabel 6opgenomen. Tijdens het laatste jaar van een 5-jaarsperiode stelt het algemeen bestuur, met inachtneming van het bepaalde in sub a tot en met e van de GR tijdig de bijdragen voor de volgende periode van 5 jaren vast. Door de aansluiting stijgt de bijdrage van de participanten met 23%.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
17/27
Tabel 6. Verdeling kosten beheer over de participanten Participant
Huidige bijdrage GR
Omvang areaal
Huidige verdeelsleut el GR
855
Toevoeging Purmerbos
Toekomstige bijdrage GR
249
1.104
Provincie Noord-Holland
1.635.601
56,04%
370.781
2.006.382
Gemeente Amsterdam
687.630
23,56%
155.836
843.466
Gemeente Edam-Volendam
38.818
1,33%
8.796
47.614
Gemeente Purmerend
203.137
6,96%
46.036
249.173
Gemeente Waterland
18.971
0,65%
4.299
23.270
Gemeente Wormerland
17.804
0,61%
4.034
21.838
Gemeente Zaanstad
250.127
8,57%
56.686
306.813
Gemeente Oostzaan
19.263
0,66%
4.364
23.627
Gemeente Landsmeer
47.282
1,62%
10.715
57.997
2.918.632
100,00%
661.547
3.580.179
Totale inschatting bijdrage GR
3.4
Aandachtspunten
Risico
Impact
Beheersmaatregelen
Eigen gemeente
Impact is groot. Dit
Partijen die wel bereid zijn tot het onderbrengen van het gebied in de GR
(raad, college) of
heeft gevolgen
kunnen gezamenlijk optrekken in het benaderen van het AB van de GR.
provincie (PS, GS) is
voor het draagvlak.
niet bereid tot onderbrengen gebied in de GR. Overige AB-leden
Impact is groot. Dit
Besluitvorming in het AB vindt plaats op basis van gewogen stemrecht. De
stemmen niet in met
zet de bestuurlijke
provincie, gemeente Amsterdam en gemeente Purmerend hebben
de uitbreiding.
verhouding op
gezamenlijk niet genoeg stemmen om tot een meerderheid te komen. Men
scherp, en vertraagt
zal in gesprek moeten gaan en moeten zoeken naar andere AB-leden om een
het te doorlopen
meerderheid te vormen.
proces. Partijen worden het
Impact is groot. Dit
Er is een precedent binnen de GR, waar een regeling per gebied is
niet eens over de
geeft discussie
afgesproken. Partijen zullen een andere verdeelsleutel kunnen opstellen en
kostenverdeling of
tussen
dan kan het zijn dat partijen zelfs niets bijdragen, maar kunnen zich niet aan
verdeelsleutel.
betrokkenen, en zet
de regeling onttrekken.
de bestuurlijke verhouding op scherp.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
18/27
GR en
Impact is groot. Dit
Partijen proberen een overeenkomst op te stellen die inhoudelijk minder
Staatsbosbeheer
geeft discussie
ambitieus is voor wat betreft inrichtingsniveau of looptijd.
worden het niet eens
tussen
over de inhoud van
betrokkenen, en
de overeenkomst
mogelijk haken die af.
Deadline 30 april
Impact is
Partijen verschuiven de te halen deadline met één jaar, met diens verstanden
2025 (wanneer
gemiddeld tot
dat er waarschijnlijk sprake zal zijn van meer achterstallig onderhoud. Risico
voorjaarsnota GR
groot. Dit heeft
vormt de volgende gemeenteraadsverkiezingen, met mogelijk algehele afstel
naar de raden moet)
gevolgen voor
van het onderbrengen van het gebied in de GR.
wordt niet gehaald
proces en beheer van het gebied.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
19/27
HOOFDSTUK 4
Haarlemmermeer-Zuid en Houtrak onderbrengen in GR Spaarnwoude De recreatiegebieden Haarlemmermeer-Zuid en Houtrak zijn gelegen in het zuiden en noorden van de gemeente Haarlemmermeer. De gebieden zijn respectievelijk 303 ha en 284 ha groot. In de huidige situatie wordt het onderhoud en beheer van het gebied uitgevoerd door Staatsbosbeheer. Het juridisch en economisch eigendom ligt bij Staatsbosbeheer.
4.1
Gewenste situatie
Toekomstsituatie Het gebied Houtrak is onderdeel van het toepassingsgebied van de ‘Gemeenschappelijke regeling Spaarnwoude’ (GR Spaarnwoude). Hiermee heeft de GR de bevoegdheid om besluiten te nemen die van toepassing zijn op dit gebied. Daarnaast wordt Haarlemmermeer-Zuid opgenomen in het toepassingsgebied van de GR Spaarnwoude. Hiermee krijgt de GR de bevoegdheid om ook besluiten te nemen die van toepassing zijn op dit gebied. De GR Spaarnwoude is een gemeenschappelijke regeling waaraan de provincie Noord-Holland en de gemeenten Haarlemmermeer, Haarlem, Amsterdam en Velsen deelnemen. •
Het volledige eigendom van Haarlemmermeer-Zuid en de Houtrak blijft bij Staatsbosbeheer.
•
Het beheer in Haarlemmermeer-Zuid en de Houtrak wordt uitgevoerd door Staatsbosbeheer.
•
De kosten voor het beheer worden verdeeld tussen de deelnemers aan de GR Spaarnwoude.
•
De hierboven genoemde voorzieningen die nu reeds bij de GR liggen blijven ongewijzigd
Betekenis van de toekomstsituatie in een notendop Met deze keuze voor het onderbrengen van Haarlemmermeer-Zuid en de Houtrak in de GR wordt er gekozen voor een duurzame en structurele oplossing die zekerheid biedt aan alle partijen voor
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
20/27
onbepaalde tijd.7 Voordeel van dit scenario is dat er niet onderhandeld hoeft te worden over het doel en de intenties van de samenwerking, en voor te stellen is dat wordt aangesloten bij de reeds al bestaande financiële verdeelsleutel tussen de deelnemers.8 Al deze zaken zijn immers al beslecht in de tekst van de gemeenschappelijke regeling. Partijen kunnen zich conformeren aan de verdeelsleutels van de GR voor de te verdelen kosten. Tevens is er geen sprake van een door de Raden/Staten nieuw te controleren structuur of overleggremium waaraan zal moeten worden deelgenomen. Met andere woorden: het aantal aansturingsgremia neemt niet toe en daardoor is er ook geen toename in de bestuurlijke drukte.
4.2
Stappen voor realisatie
Veranderingen tussen nu en straks In de toekomstige situatie zal er een overeenkomst tussen de GR Spaarnwoude en Staatsbosbeheer zijn. Deze verandering betekent dat in de toekomstige situatie GR Spaarnwoude straks, samen met Staatsbosbeheer, gaat over o.a. de gewenste ambities en inrichting van het gebied, het bepalen van de prestatie- en effectenindicatoren, en de gewenste wijze van beheer en onderhoud. Daarbij wordt Haarlemmermeer-Zuid straks onderdeel van het toepassingsgebied van de GR Spaarnwoude. Wat hetzelfde blijft In de huidige situatie behoort Houtrak al tot het toepassingsgebied van de gemeenschappelijke regeling. Dit verandert niet ten opzichte van de huidige situatie. Het eigendom van het gebied blijft bij Staatsbosbeheer. Ook het beheer van het gebied blijft uitgevoerd door Staatsbosbeheer. Dit verandert niet in de toekomstige situatie. Belanghebbenden De volgende partijen zijn belanghebbenden in de realisatie van de gewenste toekomstsituatie: •
Gemeente Amsterdam, zowel de raad als college Burgemeester & Wethouders (B&W);
•
Gemeente Haarlemmermeer, zowel de raad als college B&W;
•
Gemeente Haarlem, zowel de raad als college B&W;
•
Gemeente Velsen, zowel de raad als college B&W;
•
Provincie Noord-Holland, zowel de Provinciale Staten (PS) als Gedeputeerde Staten (GS);
•
Gemeenschappelijke regeling Spaarnwoude, zowel het AB als DB;
•
Staatbosbeheer.
In ieder geval tot het moment van ontbinding van de gemeenschappelijke regeling, of tot uittreding van één van de partijen. 8 Zoals eerder aangegeven is afwijken van de reeds al bestaande verdeelsleutel, ook binnen een gemeenschappelijke regeling, mogelijk indien deelnemers dit wenselijk achten voor draagvlak. 7
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
21/27
Uitwerking van de te nemen stappen ter realisatie van het gewenste toekomstscenario Het realiseren van de gewenste toekomstsituatie bestaat voor Houtrak uit fase 1 en fase 2 uit onderstaande afbeelding, die ieder 2 stappen kent. In totaal gaat het voor Houtrak dus om 4 te doorlopen stappen. Het realiseren van de gewenste toekomstsituatie bestaat voor Haarlemmermeer-Zuid bestaat uit 3 fases, die ieder 2 stappen kent. In totaal gaat het dus om 6 te doorlopen stappen. De reden hiertoe heeft er mee te maken dat het gebied Haarlemmermeer-zuid nog niet in het toepassingsgebied van de GR ligt. Formeel zal het toepassingsgebied moeten worden uitgebreid, wil de GR bevoegd zijn besluiten te nemen over het gebied. Het uitbreiden van het toepassingsgebied geschiedt door het doorlopen van de 2 aanvullende stappen in fase 3.
De hierboven geschetste tijdlijn is indicatief, gelet op realisatie voor de voorjaarsnota van 2025. Daadwerkelijke realisatie zal afhangen van hoe snel voorgaande processtappen worden doorlopen. *: Fase 3 is alleen noodzakelijk voor het gebied Haarlemmermeer-Zuid.
Fase 1. Informeren •
Stap 1: Informeer éérst het eigen College B&W, GS, raad en PS alvorens het AB te informeren.
De AB-leden van de provincie Noord-Holland en de gemeenten Amsterdam en Haarlemmermeer informeren allereerst diens eigen GS respectievelijk de colleges B&W dat ze voornemens zijn de ontwikkeling en het beheer van Haarlemmermeer-Zuid en de Houtrak onder te brengen in de GR Spaarnwoude. Tevens informeren zij hen over de wens Staatsbosbeheer het beheer van dit gebieden uit te willen laten voeren. Daarna informeren de AB-leden van de provincie Noord-Holland en de gemeenten Amsterdam en Haarlemmermeer ook diens eigen PS en gemeenteraden over dit voornemen. Deze stap zal ook het moment zijn waarop de gemeenteraden en PS worden geïnformeerd over een toename in de jaarlijkse bijdrage aan de GR. Mogelijk worden er ook kaders meegegeven door de raden en PS. •
Stap 2: Informeer de overige AB-leden van de GR Spaarnwoude, en formuleer in het AB gezamenlijk een opdracht aan het DB.
De AB-leden van de provincie Noord-Holland en de gemeenten Amsterdam en Haarlemmermeer delen in de eerstvolgende AB-vergadering de overige deelnemers in het AB van de Recreatieschappen mee dat zij het toepassingsgebied uit willen breiden middels het sluiten van een overeenkomst voor het beheer van de gebieden. Het AB van de GR vergadert tenminste tweemaal per jaar. Voor de GR Spaarnwoude geldt overigens dat indien één of meer leden van het AB
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
22/27
schriftelijk en onder opgave van reden een vergadering aanvraagt, deze binnen drie weken zal plaatsvinden.9 Deze stap dient dus ergens in de komende 0-6 maanden plaats te vinden. De eerstvolgende vergadering kan worden afgewacht, maar bestuursleden kunnen ook besluiten een eerder moment te vergaderen. Deze stap zal ook het moment zijn waarop de AB-leden van de overige deelnemers van de GR Spaarnwoude (te weten: Haarlem en Velsen) worden geïnformeerd over het voornemen het beheer van Haarlemmermeer-Zuid en Houtrak onder te brengen in de GR. Tevens zal dit het moment zijn waarop de mogelijke toename in de bijdragen door de deelnemers aan de GR in het AB wordt besproken. Initieel kan worden uitgegaan van de reeds al bestaande verdeelsleutel. N.a.v. de aankondigingen in het AB is het goed voor te stellen dat de overige deelnemers eerst de eigen gemeenteraden wensen te informeren. Mogelijk krijgen ook deze AB-leden nog kaders mee vanuit diens eigen gemeenteraden in de te maken afspraken over de verdeelsleutel en/of inhoud van de overeenkomst met Staatsbosbeheer. Belangrijk is dat er in deze stap uiteindelijk in het AB een besluit wordt genomen waarin een opdracht aan het DB wordt gegeven om tot een overeenkomst met Staatsbosbeheer te komen voor het te beheren gebied. Fase 2. Onderhandelen en ondertekenen overeenkomst met Staatsbosbeheer •
Stap 3: Opstellen (concept)overeenkomst met Staatsbosbeheer te komen.
Het DB vraagt diens eigen juristen (met ondersteuning van de juristen van de provincie en gemeenten) om tot een (concept) overeenkomst te komen tussen het openbaar lichaam en Staatsbosbeheer. Het zal belangrijk zijn om bij het verstrekken van een opdracht voor beheer van de gebieden het geldende aanbestedingsrecht in de gaten te houden. Deze opdracht wordt namelijk verleend vanuit partijen die een aanbestedingsplicht hebben. Een openbare selectieprocedure zal moeten worden doorlopen, tenzij op grond van de Aanbestedingswet 2012 er sprake is van een uitzondering op de aanbestedingsplicht. Op basis van ons onderzoek is onze inschatting dat het mogelijk zal zijn de overeenkomst te sluiten op basis van ‘horizontale samenwerking’ als uitzondering op de aanbestedingsplicht. Dit is in consultatie met de juridische afdelingen van de provincie Noord-Holland en Staatsbosbeheer in een eerder stadium van ons onderzoek beredeneerd. Dat er sprake is van een horizontale samenwerking dient dan wel gemotiveerd te worden. De volgende passages komen als suggestie en kunnen worden gebruikt als startpunten voor de op te stellen overeenkomst: •
Onder overwegende dat: “Partijen een horizontale publiek publieke samenwerking wensen aan te gaan als bedoeld in artikel 12 lid 4 Richtlijn 2014/24/EU en de voorwaarden waaronder zij hun samenwerking vormgeven in deze samenwerkingsovereenkomst wensen vast leggen”;
•
Onder doelen van de samenwerking te benadrukken dat “Partijen vanuit ieders taak en doelstelling samenwerken in het gebied”, en daarin gezamenlijke doelstellingen te formuleren (bijv. het benutten van de kennis en het netwerk van Partijen; het bevorderen van een toeristische en recreatieve aantrekkingskracht van het Werkgebied; het bevorderen van natuurwaarden en (natuur)beleving voor de verschillende doelgroepen);
9
Artikel 7, eerste lid, GR Spaarnwoude
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
•
23/27
In de overeenkomst te benadrukken dat i) de overeenkomst wordt gesloten door uitsluitend openbare lichamen; ii) er is geen sprake van private inbreng in de samenwerking tussen Partijen; iii) geen enkele particuliere dienstverlener wordt bevoordeeld ten opzichte van zijn concurrenten; en iv) de samenwerking wordt beheerst door overwegingen en eisen die verband houden met het nastreven van een gezamenlijke doelstelling van Algemeen belang.
Desalniettemin zal het in alle scenario’s zaak zijn om te zijner tijd als belangrijke stap de motivering in meer detail uit te werken. Het is daarom te adviseren de uiteindelijke tekst van de overeenkomst nader invulling te geven met ondersteuning van de eigen juridische afdelingen van de gemeenten en provincie en de juridische afdeling van Staatbosbeheer, en in ieder geval een jurist met een specialisme in het aanbestedingsrecht. •
Stap 4: DB neemt besluit tot het ondertekenen van de overeenkomst, en gaat over tot ondertekenen ervan.
Het DB neemt het publiekrechtelijke besluit tot het aangaan van een overeenkomst voor het beheer van de gebieden met Staatsbosbeheer. Het DB is bevoegd deze privaatrechtelijke rechtshandeling zelfstandig te doorlopen, en de daartoe bevoegde persoon ondertekent de overeenkomst. Instemming van het AB is formeel niet nodig. Echter, afhankelijk van de opdracht vanuit het AB kan instemming wel worden vereist. Daarbij, voor het behoud van goede bestuurlijke verhoudingen kan een instemmend besluit van het AB worden afgewacht. Fase 3. Aanpassen toepassingsgebied GR (alleen voor Haarlemmermeer-Zuid) •
Stap 5: Opstellen en versturen brief gemeente, met instemming uitbreiding toepassingsgebied.
Een belangrijke stap om formeel het toepassingsgebied van de gemeenschappelijke regeling uit te breiden is de verplichting om een aangetekende brief te verzenden aan de GR Spaarnwoude. Deze brief moet aangetekend worden verzonden door de gemeente waartoe het grondgebied hoort. In het geval van Haarlemmermeer-Zuid en de Houtrak is dit de gemeente Haarlemmermeer. Het college B&W en de raad van de gemeenten bereiden een aangetekende brief voor, waarin ze beide melden in te stemmen met de uitbreiding van het toepassingsgebied. Voor wat betreft de inhoud van de te sturen brief is adviseren wij om in de brief te vermelden dat Haarlemmermeer-Zuid en de Houtrak als “grenzend aan het huidige toepassingsgebied van de gemeenschappelijke regeling” wordt beschouwd, in verwijzing naar artikel 3, derde lid, van de gemeenschappelijke regeling. Door in de brief expliciet te vermelden dat de gemeente het gebied als aangrenzend beschouwd in de zin van het relevante artikel vanuit de GR, is het minder waarschijnlijk dat hier in een later stadium over wordt getwist. Nadat de aangetekende brief door het bestuur van de GR is ontvangen, is het te adviseren dat het DB de overige deelnemers hiervan op de hoogte te brengt in het AB. Idealiter neemt het AB ook nog een instemmend besluit over de inhoud van de brief. •
Stap 6: Aanpassen gewaarmerkte tekening.
Het DB neemt het publiekrechtelijke besluit tot het aangaan van een overeenkomst voor het beheer van de gebieden met Staatsbosbeheer. Het DB is bevoegd deze privaatrechtelijke rechtshandeling zelfstandig te doorlopen, en de daartoe bevoegde persoon ondertekent de overeenkomst. Instemming van het AB is formeel niet nodig. Echter, afhankelijk van de opdracht vanuit het AB kan instemming van alle participanten (of een meerderheid daarvan) wel worden vereist. Daarbij, voor het behoud van goede bestuurlijke verhoudingen is het wel te adviseren een instemmend besluit van het AB af te wachten.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
4.3
24/27
Financiële gevolgen
De huidige gemeenschappelijke regeling heeft betrekking op recreatiegebieden met een omvang van 6.097 hectare werkgebied, waarvan 2.572 hectare beheergebied met 277 hectare water. De totale huidige kosten van deze GR hebben een omvang van € 11,5 miljoen euro.10 De inschatting van de jaarlijks structureel te dekken kosten is € 803.500 voor HaarlemmermeerZuid en € 171.000 voor de Houtrak. Er was achterstallig onderhoud voor Haarlemmermeer-Zuid met een omvang van € 984.000 (prijspeil en situatie 2021). Er is tussen Staatsbosbeheer, gemeente Haarlemmermeer en het Recreatieschap eind 2022 een akkoord gesloten over plan van aanpak en de financiering voor het uitvoeren van een gedeelte van dit achterstallig onderhoud, een kwaliteitsimpuls en het verlagen van de terugkerende beheerlasten. De Houtrak kende anno 2021 geen achterstallig onderhoud. De benodigde financiering is omgerekend naar prijspeil 2024 en worden daarmee ingeschat op € 936.916 voor Haarlemmermeer-Zuid en € 199.685 voor Houtrak. Tabel 7. Benodigde middelen Haarlemmermeer-Zuid en Houtrak minus subsidies. Benodigd vanuit GR HaarlemmermeerZuid
Houtrak
Benodigde structurele middelen 2021
953.956
379.837
Af: subsidies, Rijkbijdrage, omzet, afkoopsommen
-150.438
-208.583
VERSCHIL (lasten -/- benodigd + baten)
803.518
171.254
Benodigde structurele middelen 2024
1.112.330
442.897
Af: subsidies, Rijkbijdrage, omzet, afkoopsommen
-175.413
-243.212
VERSCHIL (lasten -/- benodigd + baten)
936.916
199.685
De kosten voor het beheer zijn een opgave van Staatsbosbeheer. Per saldo zijn de kosten voor het beheer van Houtrak € 1.710 per hectare en voor het beheer van Haarlemmermeer-Zuid zijn de kosten € 3.670 per hectare (prijspeil 2021). De benodigde dekking is (na aftrek van subsidies en andere bijdragen) € 1.060 resp. € 3.170 per hectare. De benodigde bijdrage van € 936.916 plus € 199.685 is verdeeld over de participanten volgens de geldende verdeelsleutel van de GR. Deze verdeling is in Tabel 8 opgenomen. De bijdrage voor de participanten stijgt gemiddeld met 18%.
10
Jaarstukken 2022, Recreatieschap Spaarnwoude
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
25/27
Tabel 8. Verdeling benodigde bijdrage vanuit GR voor Haarlemmermeer-Zuid en Houtrak Participant
Huidige bijdrage GR
Huidige verdeelsleute l GR
Toevoeging Haarlemmer meer-Zuid
Huidige verdeelsleute l GR
Toekomstige bijdrage GR
284 ha
3.436 ha
Omvang beheer areaal
2.849ha11
Provincie NoordHolland
3.183.623
50%
468.458
53,10%
106.033
3.758.114
Gemeente Amsterdam
1.136.554
10%
93.692
22,10%
44.130
1.274.376
Gemeente Haarlem
818.808
15%
140.538
12,80%
25.560
984.906
Gemeente Haarlemmermeer
627.424
25%
234.229
4,40%
8.786
870.439
Gemeente Velsen
330898
0%
7,60%
15.176
346.074
6.097.307
100%
100,00%
199.685
7.233.908
Totale bijdrage GR
4.4
303 ha
Toevoeging Houtrak
936.916
Aandachtspunten
Risico
Impact
Beheersmaatregelen
Eigen gemeente
Impact is groot. Dit
Partijen die wel bereid zijn tot het onderbrengen van het gebied in de GR
(raad, college) of
heeft gevolgen
kunnen gezamenlijk optrekken in het benaderen van het AB van de GR.
provincie (PS, GS) is
voor het draagvlak.
niet bereid tot onderbrengen gebied in de GR. Overige AB-leden
Impact is groot. Dit
Het AB neemt besluiten bij een gewone meerderheid van stemmen, waarbij
stemmen niet in met
zet de bestuurlijke
ieder bestuurslid één stem heeft. De provincie, de gemeente Amsterdam, en
de uitbreiding.
verhouding op
de gemeente Haarlemmermeer hebben gezamenlijk 3 van de 5 stemmen, en
scherp, en vertraagt
dus een meerderheid. Echter, hiermee zet men de bestuurlijke verhouding
het te doorlopen
waarschijnlijk op scherp.
proces. Partijen worden het
Impact is groot. Dit
Er is een precedent binnen de GR, waar een regeling per gebied is
niet eens over de
geeft discussie
afgesproken. Partijen zullen een andere verdeelsleutel kunnen opstellen en
kostenverdeling of
tussen
dan kan het zijn dat partijen zelfs niets bijdragen, maar kunnen zich niet aan
verdeelsleutel.
betrokkenen, en zet
de regeling onttrekken.
de bestuurlijke verhouding op scherp. GR en
Impact is groot. Dit
Partijen proberen een overeenkomst op te stellen die inhoudelijk minder
Staatsbosbeheer
geeft discussie
ambitieus is voor wat betreft inrichtingsniveau of looptijd.
worden het niet eens
tussen
over de inhoud van
betrokkenen, en
de overeenkomst
mogelijk haken die af.
11
2.572 ha beheergebied, 277 ha water
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
26/27
Deadline 30 april
Impact is
Partijen verschuiven de te halen deadline met één jaar, met diens verstanden
2025 (wanneer
gemiddeld tot
dat er waarschijnlijk sprake zal zijn van meer achterstallig onderhoud. Risico
voorjaarsnota GR
groot. Dit heeft
vormt de volgende gemeenteraadsverkiezingen, met mogelijk algehele afstel
naar de raden moet)
gevolgen voor
van het onderbrengen van het gebied in de GR.
wordt niet gehaald
proces en beheer van het gebied.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
27/27
WIJ ZIJN BERENSCHOT, GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG Nederland is continu in ontwikkeling. Maatschappelijk, economisch en organisatorisch verandert er veel. Al 85 jaar volgen wij als adviesbureau deze ontwikkelingen op de voet en werken we aan een vooruitstrevende samenleving. De behoefte om iets fundamenteels te betekenen voor mens en maatschappij zit in onze genen. Met onze adviezen en oplossingen hebben we dan ook actief meegebouwd aan het Nederland van vandaag. Altijd op zoek naar duurzame vooruitgang. Alles wat we doen, is onderzocht, onderbouwd en vanuit meerdere invalshoeken bekeken. Zo komen we tot gefundeerde adviezen en slimme oplossingen. Die zijn op het eerste gezicht misschien niet altijd de meest voor de hand liggende. Juist deze eigenzinnigheid maakt ons uniek. Daarbij zijn we niet van symptoombestrijding. En gaan pas naar huis als het is opgelost.
Berenschot B.V. Van Deventerlaan 31-51, 3528 AG UTRECHT Postbus 8039, 3503 RA UTRECHT 030 2 916 916 www.berenschot.nl