B2. Onderzoek Doelgroepbepaling Stadspas.pdf

*huishoudens met een inkomen tot 195% sm en een vermogen tot de norm voor de Stadspas, exclusief huishoudens met aow’ers.

Het onderscheid tussen zekere en onzekere minima zoals dit door de gemeente wordt gehanteerd lijkt dus redelijk goed aan te sluiten bij CBS-gegevens over inkomen: onzekere minima hebben vaker een inkomen boven de grens van 120% van het sociaal minimum. Hierbij past wel een kanttekening. Een groot deel van de groep zekere minima heeft bijstand als belangrijkste inkomensbron. Dit is namelijk één van de kenmerken die een huishouden tot de zekere minima doet behoren. De hoogte van de bijstand is gelijk aan 100% sm. Huishoudens die leven van de bijstand zullen dus per definitie vaker een inkomen lager dan 120% sm hebben dan huishoudens met een andere bron van inkomen, zoals werk.

30

4.6 Conclusie hoofdstuk 4: effecten verschillen theoretische en gemeentelijke doelgroep moeilijk te onderscheiden De patronen die we op basis van de verschillen tussen de theoretische en gemeentelijke doelgroep verwachten komen geen van allen scherp naar voren in de onderzoeksresultaten. Een aannemelijke verklaring hiervoor is dat elk van de verschillen een eigen vorm van ‘ruis’ veroorzaken en het onderzoek naar de afzonderlijke effecten vertroebelen. Bijvoorbeeld, wanneer we het verschil in inkomens tussen zekere en onzekere minima in beeld brengen (paragraaf 4.5) worden de resultaten waarschijnlijk vertroebeld door bruto-netto verschillen (hoofdstuk 2, paragraaf 2.1.1) en door het effect van de inkomensgrenzen hoger dan 120% sm die de gemeente voor sommige huishoudens hanteert (hoofdstuk 2, paragraaf 2.1.2). Een verschil tussen de theoretische en gemeentelijke doelgroep dat in het huidige hoofdstuk niet aan bod is gekomen betreft de bepaling van het huishoudinkomen. CBS telt inkomen van kinderen en andere inwonenden wel mee bij het huishoudinkomen, terwijl de gemeente dit niet doet. De omvang en waarschijnlijke effecten van die verschil worden besproken in hoofdstuk 5, maar we kunnen aannemen dat dit verschil, waarvoor op basis van de data geen correctie mogelijk is, ook ruis veroorzaakt in de resultaten in het huidige hoofdstuk.

31

5 Verschillen in de vaststelling van een huishouden en het huishoudinkomen

Zoals besproken in hoofdstuk 2 (paragraaf 2.1.4) rekent de gemeente het inkomen van thuiswonende kinderen en andere inwonenden niet tot het huishoudinkomen. In de CBS-data bestaat het huishoudinkomen uit de som van de inkomens van alle huishoudleden, inclusief kinderen en andere inwonenden. Voor een deel van de huishoudens is het bij CBS-bekende inkomen dus hoger dan het inkomen dat de gemeente toetst. In dit hoofdstuk verkennen we voor hoeveel huishoudens dit van toepassing is. De analyse is uitgevoerd voor dezelfde onderzoekspopulatie als in hoofdstuk 4: huishoudens met een bij CBS-bekend inkomen en een vermogen onder de norm van de Stadspas, exclusief huishoudens met daarin aow’ers.

5.1 Veel huishoudens met inkomen van kinderen of andere inwonenden Voor deze analyse is per huishouden bepaald of het huishouden bestaat uit personen anders dan de hoofdklant en een eventuele partner. Dit kunnen thuiswonende kinderen zijn of andere inwonenden, zoals huisgenoten of familieleden anders dan kinderen. Vervolgens is gekeken of deze ‘extra’ huishoudleden een eigen inkomen verdienen. Vaak is dit het geval (zie figuur 5.1). Vooral onder huishoudens met meerderjarige thuiswonende kinderen is het aandeel waarbij sprake is van inkomsten van een kind of inwonende(n) hoog: meer dan 85 procent. Figuur 5.1 Aandeel huishoudens* met een Stadspas met inkomen van leden anders dan de hoofdklant en eventuele partner, naar huishoudtype, 2022

*huishoudens met een vermogen tot de norm voor de Stadspas, exclusief huishoudens met aow’ers 32

Binnen de CBS-omgeving tellen deze inkomens van personen anders dan de hoofdklant en eventuele partner mee in het totale huishoudinkomen. Het huishoudinkomen in de CBS-data ligt hierdoor hoger dan het inkomen dat de gemeente toetst. Hierdoor kan het huishoudens met inkomen van ‘extra’ huishoudleden in de CBS-data hoger zijn dan 120% sm, waardoor zij buiten de theoretische doelgroep vallen. Voor de gemeente hebben zij echter wel recht op de Stadspas. Figuur 5.2 toont huishoudens met een Stadspas. Per huishoudtype is onderscheid gemaakt tussen huishoudens met en zonder overige of ‘extra’ inkomens van kinderen of andere inwonenden. De figuur laat zien dat huishoudens met overige inkomens (linker figuur) vaker een inkomen hoger dan 120% sm hebben dan huishoudens waarin alleen de hoofdkostwinner en eventuele partner een inkomen hebben (rechter figuur). Anders gezegd: onder huishoudens met een Stadspas en een inkomen hoger dan 120% sm is bij ruim de helft sprake van overige inkomens. Dit resultaat is op zichzelf niet verassend, bij meer personen met een inkomen is de kans op een opgeteld hoger inkomen immers groter. De resultaten tonen wel aan dat voor een vrij grote groep Stadspashouders het ‘extra’ inkomen van kinderen of andere inwonenden een aannemelijke verklaring is voor het feit dat hun inkomen in de CBS-gegevens hoger is dan 120% sm.

Figuur 5.2 Huishoudens met Stadspas naar huishoudtype, aanwezigheid van inkomens van kinderen/inwonenden en hoogte van het inkomen, 2022

*huishoudens met een vermogen tot de norm voor de Stadspas, exclusief huishoudens met aow’ers

5.2 Besteedbaar inkomen van uitsluitend hoofdklant en eventuele partner niet beschikbaar in CBS-data De discrepantie tussen de theoretische en gemeentelijke doelgroep op basis van het aantal meegetelde inkomens is niet eenvoudig te verhelpen. De theoretische doelgroep wordt afgebakend op basis van het besteedbaar inkomen. CBS berekent het besteedbaar inkomen alleen voor huishoudens, niet voor individuele personen. Dit kan ook niet anders, omdat het besteedbaar inkomen ruwweg bestaat uit het bruto-inkomen minus betaalde belastingen. Belastingen worden vastgesteld voor huishoudens en niet voor individuen. We kunnen dus geen 33

variabele construeren die bestaat uit alleen het besteedbaar inkomen van de hoofdklant en een eventuele partner.

34

6 Mogelijke wijziging afbakening theoretische doelgroep

De analyses in hoofdstuk 3 t/m 5 laten zien dat er geen eenvoudige manier is om de theoretische doelgroep zodanig aan te passen dat deze meer overlapt met de gemeentelijke doelgroep. In dit hoofdstuk bespreken we een mogelijke aanpassing die hier wel aan zou bijdragen. Zoals besproken in hoofdstuk 2 (paragraaf 2.2.2) en hoofdstuk 4 (paragraaf 4.5) wordt de Stadspas ambtshalve toegekend aan huishoudens die in het jaar voorafgaand aan het toekenningsjaar tenminste tien maanden een bijstandsuitkering hebben ontvangen. Binnen de CBS-data gebruiken we de indicator ‘bijstand als belangrijkste inkomensbron’ om de gemeentelijke categorie ‘tenminste 10 maanden bijstand’ te benaderen. Zoals verwacht hebben huishoudens voor wie bijstand in 2021 de belangrijkste inkomensbron was in 2022 vrijwel allemaal een Stadspas (zie figuur 6.1). Een bijstandsuitkering bedraagt per maand 100% van het sociaal minimum. Toch hebben niet alle huishoudens met bijstand als belangrijkste inkomensbron een inkomen lager dan 120% sm (zie figuur 6.1). Dit is mogelijk wanneer huishoudens op jaarbasis inkomen uit verschillende bronnen hebben ontvangen. Een huishouden dat tien maanden bijstand ontvangt en twee maanden inkomen uit loon, kan over het jaar genomen meer dan 120% sm verdienen.

Ondanks het hoge inkomen behoort dit huishouden wel tot de gemeentelijke doelgroep, omdat zij in 2021 tien maanden van de bijstand hebben geleefd. Figuur 6.1 Huishoudens met bijstand als belangrijkste bron in 2021, naar hoogte van het inkomen in 2021 en Stadspasbezit in 2022 (n = 31.420)

35

Een mogelijke aanpassingen aan de afbakening van de theoretische doelgroep is om huishoudens met bijstand als belangrijkste inkomensbron hierin mee te rekenen, ongeacht de hoogte van hun inkomen. Hiermee sluit de afbakening van de theoretische doelgroep aan bij de uitvoeringspraktijk van de gemeente. Als gevolg wordt het verschil tussen de theoretische en gemeentelijke doelgroep kleiner. In toekenningsjaar 2022 telt Amsterdam 31.420 huishoudens met bijstand als belangrijkste inkomstenbron in 2021. Van deze huishoudens heeft 7 procent (2.135 huishoudens) in 2021 een inkomen hoger dan 120% sm. Zij behoren vooralsnog niet tot de theoretische doelgroep, maar zouden hier aan toegevoegd kunnen worden. Van deze 2.135 huishoudens had 97 procent in 2022 een Stadspas. Na invoering van de aanpassing zou de nieuwe theoretische doelgroep bestaan uit 69.500 huishoudens, waarvan 52.015 met Stadspas. Het nieuwe bereikpercentage is hiermee 75 procent, één procentpunt hoger dan het bereikpercentage volgens de oude methode.

36

Bijlage 1 data en werkwijze

Ten behoeve van dit project ontving O&S van WPI een bestand met de personen die in 2022 de Stadspas kregen toegekend. Dit bestand bevat aanvullende informatie over het toekenningsproces. Op basis van deze gegevens zijn de groepen ‘zekere’ en ‘onzekere’ minima afgebakend (zie hoofdstuk 4). Het bestand is op persoonsniveau gekoppeld aan het Integraal Inkomens- en Vermogensonderzoek (IIV) van het CBS. Dit bestand bevat inkomens- en vermogensgegevens over alle huishoudens en personen in Nederland. Het wordt samengesteld op basis van inkomensgegevens van de Belastingdienst, gegevens over studiefinanciering van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) en de Basisregistratie Personen. De meest recente beschikbare gegevens zijn de voorlopige gegevens over 2021. Het IIV-bestand vormt ook de basis voor de jaarlijkse armoedemonitor van O&S. De gegevens in dit onderzoek over de toekenningsregels van de Stadspas en het proces waarmee de toekenningen plaatsvinden zijn gebaseerd op gesprekken en correspondentie met personen werkzaam bij de afdeling Armoedebestrijding van de directie Inkomen (gemeente Amsterdam), bij de afdeling business intelligence van de directie Data (gemeente Amsterdam) en bij Stichting Inlichtingenbureau (Rijksoverheid). Daarnaast is gebruik gemaakt van de openbare informatie over de Stadspas op de website van de gemeente Amsterdam.

37

Bijlage 2 Inkomensbegrippen

De gemeente bepaalt het recht op de Stadspas (en andere armoedevoorzieningen) op basis van het fiscaal jaarinkomen. Hierbij telt alleen het inkomen van de hoofdklant en een eventuele partner. Het inkomen van thuiswonende kinderen en/of andere inwonenden wordt niet meegeteld. Naast inkomen uit loon of een uitkering tellen ook andere inkomsten zoals alimentatie en studiefinanciering mee. Toeslagen (o.a. huurtoeslag, zorgtoeslag, kinderbijslag en kindgebonden budget) worden niet meegerekend bij het inkomen (bron: Gemeente Amsterdam). Het CBS berekent het besteedbaar huishoudinkomen als percentage van het sociaal minimum. Het besteedbaar inkomen is het bruto-inkomen uit werk of uitkering minus belastingen en premies. Er blijft dus een netto-inkomen over. Hierbij opgeteld worden ontvangen toeslagen (kinderbijslag, kindgebonden budget, huurtoeslag en zorgtoeslag). Het sociaal minimum wordt per jaar per huishouden berekend als de wettelijke bijstands- of aow-norm, plus de door het huishouden ontvangen bedragen aan kinderbijslag, kindgebonden budget, zorgtoeslag en huurtoeslag. Om het inkomen van het huishouden als percentage van het sociaal minimum te berekenen deelt CBS voor elk huishouden het besteedbaar inkomen door het sociaal minimum (bron: CBS/Nibud/SCP, 2023).

Tabel B2.1 bevat een overzicht van de verschillen en overeenkomsten tussen het inkomensbegrip dat de gemeente hanteert bij de toetsing van het recht op de Stadspas (en andere armoedevoorzieningen) en het inkomensbegrip dat wordt gebruikt om de theoretische doelgroep af te bakenen in de CBS-data. Tabel B2.1 Samenvatting verschillen en overeenkomsten inkomensbegrippen Gemeente Amsterdam

CBS

Inkomensbegrip Toepassing inkomensbegrip Inkomensgrens

Fiscaal jaarinkomen Toetsing inkomens t.b.v. toekenning Stadspas Normbedrag in euro’s

Huishoudbepaling

Hoofdklant en eventuele partner Telt mee als inkomen

Besteedbaar inkomen Afbakening theoretische doelgroep Beleidsmatig minimum (o.b.v. bijstand/aow) Alle personen die op het adres een huishouden vormen Telt mee als inkomen

Loon, uitkeringen, alimentatie, studiefinanciering Toeslagen (o.a. huurtoeslag, kinderbijslag)

Buiten beschouwing

Ontvangen bedragen meegerekend als inkomen én opgeteld bij het normbedrag van het sociaal minimum

38

Onderzoek en Statistiek

Postbus 658 1000 AR Amsterdam onderzoek.amsterdam.nl