B2. Onderzoek Doelgroepbepaling Stadspas.pdf

-

Doelgroepbepaling Stadspas Onderzoek & Statistiek

1

In opdracht van: WPI Projectnummer: 230165 Auteur: Renske Hoedemaker, Marloes de Hoon, Laure Michon, Daan Schmitz E-mailadres: r.hoedemaker@amsterdam.nl Bezoekadres: Weesperstraat 113-117 Telefoon: 020 251 0333 Postbus 658, 1000 AR Amsterdam onderzoek.amsterdam.nl Amsterdam, september 2023 Foto voorzijde: Kunstwerk Yellow Wings in de E-buurt van kunstenaars Loes van der Horst en Mick Bekhout (foto: Edwin van Eis, 2016)

2

Inhoud

Samenvatting

4

Inleiding

9

1 Toekenningen Stadspas 2022

12

1.1 Voorwaarden toekenning Stadspas 1.2 Afbakening theoretische doelgroep 1.3 Toekenningen en bereik Stadspas in 2022 1.4 Stadspashouders buiten de theoretische doelgroep

12 12 13 14

2 Verschillen theoretische en gemeentelijke doelgroep minimumvoorzieningen

15

2.1 Technische verschillen: verschillen als gevolg van de beschikbare data 2.2 Maatwerkverschillen: uitzonderingen op de toekenningsregels

15 19

3 Ontbrekende huishoudens in theoretische doelgroep

21

3.1 Drie subgroepen huishoudens met onbekend inkomen 21 3.2 Geen aanpassing theoretische doelgroep voor huishoudens met onbekend inkomen 22

4 Hoogte inkomens Stadspashouders ten opzichte van het sociaal minimum

23

4.1 Afbakening onderzoekspopulatie 23 4.2 Inkomen van huishoudens met een Stadspas ten opzichte van het sociaal minimum 24 4.3 Verkenning inkomensverdeling verschillende huishoudtypes 25 4.4 Verkenning inkomensverdeling naar bron van inkomen 27 4.5 Zekere en onzekere minima 29 4.6 Conclusie hoofdstuk 4: effecten verschillen theoretische en gemeentelijke doelgroep moeilijk te onderscheiden 31

5 Verschillen in de vaststelling van een huishouden en het huishoudinkomen

32

5.1 Veel huishoudens met inkomen van kinderen of andere inwonenden 32 5.2 Besteedbaar inkomen van uitsluitend hoofdklant en eventuele partner niet beschikbaar in CBS-data 33

6 Mogelijke wijziging afbakening theoretische doelgroep

35

Bijlage 1 data en werkwijze

37

Bijlage 2 Inkomensbegrippen

38

3

Samenvatting

Jaarlijks telt O&S het aantal personen en huishoudens dat tot de minimapopulatie van Amsterdam wordt gerekend. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van inkomens- en vermogensgegevens van het CBS. De Amsterdamse definitie van een minimahuishouden is als volgt: huishoudens met een huishoudinkomen tot 120% van het sociaal minimum en een vermogen tot de grens van de bijstand. In de jaarlijkse armoedemonitor vergelijken we deze groep met de groep Amsterdammers die gebruik maakt van de gemeentelijke armoedevoorzieningen. Dit brengt het bereik van de regelingen in beeld: hoeveel rechthebbenden maken ook daadwerkelijk gebruik van voorzieningen zoals de Stadspas? Een deel van de huishoudens met recht op voorzieningen maakt daar om uiteenlopende redenen geen gebruik van. Er is ook een groep die wél gebruik maakt van de regelingen, maar op basis van de via het CBS beschikbare data niet tot de minimapopulatie behoort. Hun inkomen zoals bekend bij CBS ligt bijvoorbeeld boven de minimagrens. Volgens het beleid en de uitvoeringspraktijk van de gemeente hebben deze huishoudens echter wel recht op voorzieningen. De groep rechthebbenden op basis van CBS-gegevens (de theoretische doelgroep) verschilt dus van de afbakening die de gemeente in de praktijk hanteert (de gemeentelijke doelgroep). De gemeentelijke doelgroep is groter dan de theoretische doelgroep.

De bereikberekening is noodzakelijkerwijs gebaseerd op de theoretische doelgroep. Het doel hiervan is om de gemeentelijke doelgroep zo goed mogelijk te benaderen. Dat de theoretische en gemeentelijke doelgroep niet volledig overlappen was reeds bekend en ook over de oorzaken hiervan bestaan enkele inzichten, zoals besproken in de jaarlijkse Amsterdamse Armoedemonitor (O&S, 2022). In het huidige onderzoek maken we een uitgebreidere analyse van de achterliggende oorzaken van dit verschil. Daarnaast bespreken we een mogelijke wijziging in de afbakening van de theoretische doelgroep die het verschil zou verkleinen. De casus voor dit onderzoek wordt gevormd door de toekenningen van de Stadspas in kalenderjaar 2022 en de bijbehorende theoretische afbakening van de doelgroep op basis van CBS microdata.

4

Figuur S1 Schematische weergave theoretische en gemeentelijke doelgroep Stadspas naar gebruikers en niet-gebruikers van de Stadspas (huishoudens, 2022)

Verschillen theoretische en gemeentelijke doelgroep Stadspas De verschillen tussen de theoretische groepsafbakening van minimahuishoudens in de CBS data en het gemeentelijke toekenningsbeleid van de Stadspas zijn in te delen in twee categorieën. Technische verschillen worden veroorzaakt doordat de theoretische afbakening gebaseerd is op andere gegevens dan gebruikt worden bij de daadwerkelijke toekenning van de Stadspas in de praktijk. Maatwerkverschillen worden veroorzaakt doordat de gemeente bij het toekennen van de Stadspas beleidsmatig en in de uitvoeringspraktijk uitzonderingen maakt op de eigen voorwaarden (maatwerk). Technische verschillen:  Bruto-netto verschillen: andere inkomensbegrippen gebruikt voor toetsing. De gemeente

toetst het recht op de Stadspas aan de hand van het fiscaal jaarinkomen, een vorm van brutoinkomen. Dit gegeven is niet beschikbaar in de CBS-data. In plaats daarvan wordt de theoretische doelgroep afgebakend op basis van het besteedbaar inkomen, een vorm van netto-inkomen.  De inkomensgrenzen die de gemeente hanteert zijn voor sommige huishoudens hoger dan 120% van het sociaal minimum (sm). De officiële grens voor een laag inkomen lag in Amsterdam tot 2023 op 120% sm. De gehanteerde normbedragen komen, omgerekend naar het sociaal minimum, voor sommige huishoudtypen echter neer op een hoger bedrag.  Voor een deel van de gemeentelijke doelgroep zijn de benodigde inkomensgegevens niet beschikbaar in de CBS-data. Zij kunnen hierdoor niet tot de theoretische doelgroep worden gerekend. 5

 De gemeente rekent bij de toetsing van het inkomen alleen het inkomen van de

hoofdklant en een eventuele partner mee. Voor CBS bestaat het huishoudinkomen uit de som van de inkomens van alle huishoudleden, inclusief kinderen en andere inwonenden. Voor een deel van de huishoudens is het bij CBS-bekende inkomen dus hoger dan het inkomen dat de gemeente toetst.  Overige administratieve verschillen. Maatwerkverschillen:  Voor verschillende uitzonderingsgroepen is de gemeente ruimhartiger in het toekennen van de Stadspas.  Op basis van de hardheidsclausule kunnen huishoudens die niet volledig aan de voorwaarden voldoen toch een Stadspas ontvangen. Dit geldt bijvoorbeeld voor huishoudens die instromen in de bijstand en weinig perspectief op inkomensverbetering hebben.  Een afgewezen aanvraag voor de Stadspas kan alsnog worden toegekend nadat de aanvrager bezwaar maakt tegen de afwijzing.  Ter voorkoming van een armoedeval kunnen huishoudens met een Stadspas na een inkomensverbetering nog een periode langer gebruik maken van de voorziening.

Resultaten In 2022 kregen 74.595 Amsterdamse huishoudens een Stadspas toegekend. Ongeveer een derde van deze groep (24.650 huishoudens) wordt niet tot de theoretische doelgroep gerekend. Van 24 procent van deze huishoudens zijn de benodigde inkomensgegevens niet beschikbaar bij het CBS (zie figuur S2). Het gaat om institutionele huishoudens (16 procent), huishoudens die niet het hele jaar inkomen hadden (7 procent) en huishoudens met een voor CBS onbekend inkomen (1 procent). Voor deze groepen berekent het CBS niet wat het inkomen is als percentage van het sociaal minimum. Zij kunnen daarom niet tot de theoretische doelgroep worden gerekend. De meerderheid van de Stadspashouders die niet tot de theoretische doelgroep worden gerekend hebben een bij CBS-bekend inkomen hoger dan 120% van het sociaal minimum. De hoogte van de inkomens in deze groep varieert sterk en ligt in sommige gevallen veel hoger dan 120% sm. Voor de groep met een vermogen tot de Stadspasnorm, exclusief huishoudens met een of meer AOW’ers, hebben we de hoogte van de inkomens nader geanalyseerd. Ongeveer de helft van de huishoudens met een Stadspas en een inkomen hoger dan 120% sm heeft een inkomen hoger dan 150% sm. Hoe vaak dit voorkomt varieert per huishoudsamenstelling en bron van inkomen. Vooral eenoudergezinnen met een inkomen hoger dan 120% sm hebben relatief vaak een Stadspas.

Als gevolg van de verschillen tussen de theoretische en gemeentelijke afbakening van de doelgroep kunnen huishoudens met een inkomen dat (veel) hoger ligt dan 120% sm in de praktijk toch recht hebben op de Stadspas. Zoals besproken is één van die verschillen dat de gemeente alleen het inkomen van de hoofdklant en een eventuele partner meetelt, terwijl het CBS het inkomen van alle huishoudleden bij elkaar optelt, inclusief inkomens van thuiswonende kinderen en andere inwonenden. Het komt vaak voor dat thuiswonende kinderen en/of andere inwonenden een eigen inkomen hebben. Het bij CBS-bekende inkomen is dan hoger dan het inkomen dat de gemeente toetst. Binnen de groep huishoudens met een Stadspas hebben 6

huishoudens met zulke ‘extra’ inkomens veel vaker een inkomen hoger dan 120% sm dan huishoudens zonder deze ‘extra’ inkomens. Van alle huishoudens met een Stadspas en een inkomen hoger dan 120% sm heeft ruim de helft ‘extra’ inkomen van kinderen en/of andere inwonenden. Het is aannemelijk dat voor een deel van deze groep het inkomen van alleen de hoofdklant en eventuele partner, zoals de gemeente toetst, wel onder de grens van 120% sm ligt. Figuur S2 Huishoudens met een Stadspas die buiten de theoretische doelgroep vallen (n=24.650), 2022

* Op basis van analyse van de groep met een vermogen tot de norm voor de Stadspas en zonder aow’ers in het huishouden

Mogelijke aanpassing theoretische doelgroep: huishoudens met bijstand De analyses in dit onderzoek laten zien dat er geen eenvoudige aanpassingen zijn waarmee de overlap tussen de theoretische en gemeentelijke doelgroep sterk wordt vergroot. Dit komt deels doordat niet alle hiervoor benodigde inkomensgegevens beschikbaar zijn, en deels doordat de effecten van de afzonderlijke verschillen tussen de theoretische en gemeentelijke doelgroep in de data door elkaar heen lopen. De meeste van de patronen die we op basis van de verschillen tussen de theoretische en gemeentelijke doelgroep verwachten komen niet scherp naar voren in de onderzoeksresultaten. Een aannemelijke verklaring hiervoor is dat elk van de verschillen een eigen vorm van ‘ruis’ veroorzaakt en het onderzoek naar de afzonderlijke effecten vertroebelt. Bijvoorbeeld, wanneer we het verschil in inkomens tussen huishoudens met en zonder inkomen van kinderen en/of andere inwonenden in beeld brengen worden de resultaten waarschijnlijk vertroebeld door bruto-netto verschillen en door het effect van de inkomensgrenzen hoger dan 120% sm die de gemeente voor sommige huishoudens hanteert. Als gevolg hiervan is het niet mogelijk om voor de afzonderlijke verschillen tussen de theoretische en gemeentelijke doelgroep aan te geven hoe groot hun invloed is, ofwel voor hoeveel huishoudens het een rol speelt.

Desondanks ziet O&S een mogelijkheid voor een kleine aanpassing aan de theoretische doelgroep. Dit is om huishoudens met bijstand als belangrijkste inkomensbron altijd tot de theoretische doelgroep te rekenen, ongeacht de hoogte van hun inkomen. Hiermee sluit de 7

afbakening van de theoretische doelgroep aan bij de uitvoeringspraktijk van de gemeente. Huishoudens met bijstand krijgen de Stadspas namelijk ambtshalve (d.w.z. automatisch) toegekend. In 2022 telde Amsterdam circa 2.135 huishoudens met bijstand als belangrijkste inkomensbron en een inkomen hoger dan 120% sm. Dit is technisch mogelijk als het huishouden op jaarbasis meerdere inkomensbronnen had. Zij worden momenteel niet tot de theoretische doelgroep gerekend, omdat hun inkomen boven de grens van 120% sm ligt. Van hen hadden 2.070 (97 procent) in 2022 een Stadspas. Door hen wel tot de theoretische doelgroep te rekenen zouden we de overlap van de theoretische en de gemeentelijke doelgroep vergroten en meer Stadspasgebruikers tot de theoretische doelgroep rekenen. Het aantal huishoudens met een Stadspas dat niet tot de theoretische doelgroep wordt gerekend zou door deze aanpassing in 2022 afnemen van 24.650 naar 22.580, een daling van 8 procent.

8

Inleiding

In het kort Jaarlijks brengt O&S de Amsterdamse minimapopulatie in kaart. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van door CBS beschikbaar gestelde microdata. De omvang van de groep wordt naast gemeentelijke data over de armoederegelingen gelegd. Het doel hiervan is om na te gaan in hoeverre huishoudens die recht hebben op gemeentelijke armoedevoorzieningen hier ook gebruik van maken (de bereikberekeningen). Een deel van de minimapopulatie maakt immers om uiteenlopende redenen geen gebruik van de regelingen waarvoor zij in aanmerking komen. Daartegenover staat echter ook een aanzienlijke groep die wél gebruik maakt van de regelingen, maar hier op basis van de via het CBS beschikbare data geen recht op zouden hebben, bijvoorbeeld omdat hun bij het CBS bekende inkomen boven de minimagrens ligt. Zij behoren echter wel tot de gemeentelijke doelgroep van de minimavoorzieningen. De groep rechthebbenden op basis van CBS-gegevens verschilt dus van de afbakening die de gemeente in de praktijk hanteert. Dit gegeven was reeds bekend en ook over de oorzaken hiervan bestaan enkele inzichten, zoals besproken in de jaarlijkse Amsterdamse Armoedemonitor (O&S, 2022). In het huidige onderzoek maken we een uitgebreidere analyse van de achterliggende oorzaken van dit verschil. Daarnaast bespreken we een mogelijke wijziging in de afbakening van de theoretische doelgroep die het verschil zou verkleinen.

Aanleiding en probleemschets Amsterdamse huishoudens met een laag inkomen en weinig vermogen hebben recht op voorzieningen (ook wel ‘regelingen’), zoals de Stadspas. De voorwaarden waaraan een huishouden moet voldoen om aanspraak te maken op deze voorzieningen staan in grote lijnen op de website van de gemeente Amsterdam en zijn nader uitgewerkt in beleidsregels en uitvoeringsinstructies. Huishoudens die volgens de regels van de gemeente recht hebben op een minimavoorziening noemen we de gemeentelijke doelgroep. De term theoretische doelgroep verwijst in dit rapport naar de minimapopulatie voor onderzoeksdoeleinden, zoals vastgesteld aan de hand van beschikbare CBS-gegevens. Hierbij geldt de volgende definitie: een huishoudinkomen tot 120% van het sociaal minimum en een vermogen tot de grens van de bijstand. Dit is de definitie die de gemeente Amsterdam hanteert bij interne communicatie over de afbakening van de minimagroep; in de communicatie naar Amsterdammers worden normbedragen in euro’s aangehouden. De gemeentelijke en theoretische afbakening van de groep minimahuishoudens verschillen van elkaar. Dit illustreren we in figuur 1. De theoretische doelgroep (het vlak binnen de stippellijn) overlapt niet volledig met de gemeentelijke doelgroep (donker- en lichtblauwe vlakken).

Er zijn huishoudens die buiten de theoretische doelgroep vallen, bijvoorbeeld omdat hun bij CBSbekende inkomen hoger is dan de gemeentelijke norm van 120% sm. Volgens de 9

toekenningsregels die de gemeente in de praktijk hanteert hebben zij echter wél recht op minimavoorzieningen. Hoe dit verschil tot stand komt bespreken we in dit rapport. Figuur 1 Schematische weergave van de gemeentelijke en theoretische afbakening van de minimahuishoudens in combinatie met het gebruik van minimavoorzieningen

In de Armoedemonitor berekent O&S jaarlijks het voorzieningenbereik: hoeveel huishoudens met recht op voorzieningen maken hier ook daadwerkelijk gebruik van? In figuur 1 zijn gebruikers van voorzieningen weergegeven als het donkerblauwe vlak en niet-gebruikers als het lichtblauwe vlak. De bereikberekeningen zijn noodzakelijkerwijs gebaseerd op de theoretische doelgroep. Het doel is uiteraard om hiermee de gemeentelijke doelgroep zo goed mogelijk te benaderen. Het verschil tussen de theoretische minima en gemeentelijke minima heeft twee gevolgen voor de bereikberekeningen. Ten eerste wordt een deel van de gebruikers van minimavoorzieningen niet tot de theoretische doelgroep gerekend (donkerblauwe vlak buiten de stippellijn in figuur 1) Daarnaast is er een groep huishoudens die geen gebruik maakt van minima-regelingen, maar buiten het ‘zicht’ blijft van de bereikberekening die O&S jaarlijks uitvoert (lichtblauwe vlak buiten de stippellijn in figuur 1). Theoretische mogelijkheid onrechtmatig gebruik buiten beschouwing van dit onderzoek De theoretische en gemeentelijke doelgroep verschillen deels van elkaar. Wanneer een huishouden gebruik maakt van minimavoorzieningen maar buiten de theoretische doelgroep valt is er dus niet noodzakelijkerwijs sprake van onrechtmatig gebruik.

Alleen wanneer dit huishouden buiten de gemeentelijke doelgroep valt zou er sprake zijn van fraude (niet afgebeeld in figuur 1). In dit onderzoek gaan we ervan uit dat onrechtmatig gebruik niet of nauwelijks voorkomt, ofwel dat alle gebruikers van regelingen binnen de gemeentelijke doelgroep vallen.

10

Doel van dit onderzoek Het doel van dit onderzoek is om de verschillen tussen de theoretische en gemeentelijke doelgroep van de minimavoorzieningen te analyseren en waar mogelijk te kwantificeren. Hoe beter de theoretische doelgroep aansluit op de gemeentelijke doelgroep, hoe meer inzicht de gemeente heeft in de omvang en samenstelling van de doelgroep van haar armoedebeleid (de gemeentelijke doelgroep) en de wijze waarop keuzes in het beleid en de uitvoering hierin doorwerken. Twee onderzoeksvragen staan hierbij centraal: 1. Op welke manier(en) wijkt de theoretische doelgroep af van de gemeentelijke doelgroep van minimavoorzieningen? 2. Welke aanpassingen leiden tot een betere aansluiting van de theoretische afbakening op de gemeentelijke afbakening? Het is niet mogelijk om de theoretische en gemeentelijke doelgroep exact op elkaar aan te laten sluiten. De redenen hiervoor worden in deze rapportage uitgebreid besproken. Wel ontstaat er een beter begrip van de verschillen tussen de twee doelgroepen. Dit helpt bij het interpreteren van onderzoeken naar de theoretische doelgroep, zoals de Amsterdamse Armoedemonitor en de jaarlijkse bereikberekeningen daarin.

Focus op de Stadspas en relatie tot andere voorzieningen Dit onderzoek richt zich specifiek op de Stadspas, een van de meest gebruikte Amsterdamse minimavoorzieningen. De Stadspas leent zich goed voor deze analyse omdat de voorwaarden relatief eenvoudig zijn. Voorwaarden voor de Stadspas zijn een laag inkomen en weinig vermogen. Daarnaast zijn studenten uitgesloten van de Stadspas. Verder gelden geen andere restricties, zoals leeftijdsvoorwaarden, die op andere voorzieningen wel van toepassing zijn. In grote lijnen gelden de verschillen tussen de theoretische en gemeentelijke doelgroep op basis van inkomen en vermogen voor alle Amsterdamse minimavoorzieningen met dezelfde financiële voorwaarden. De exacte verschillen tussen de theoretische en gemeentelijke doelgroep zijn afhankelijk van het proces waarmee elke voorziening wordt toegekend en zullen per voorziening variëren.

11

1 Toekenningen Stadspas 2022

De casus voor dit onderzoek wordt gevormd door de toekenningen van de Stadspas in kalenderjaar 2022 en de bijbehorende theoretische afbakening van de doelgroep. In dit hoofdstuk zetten we kort uiteen hoe de theoretische doelgroep wordt afgebakend en hoeveel huishoudens in de theoretische doelgroep in 2022 gebruik maakten van de Stadspas. Vervolgens zoomen we in op de groep die in 2022 wel een Stadspas had maar buiten de theoretische doelgroep viel. We bekijken de redenen waarom zij niet tot de theoretische doelgroep worden gerekend.

1.1 Voorwaarden toekenning Stadspas In grote lijnen waren de voorwaarden voor de Stadspas in 2022 als volgt: 1. een huishoudinkomen tot 120% van het sociaal minimum (sm), EN 2. een huishoudvermogen tot de bijstandsnorm. Bij toekenning wordt gekeken naar het jaarinkomen in het kalenderjaar voorafgaand aan de aanvraag. Toekenningen in 2022 zijn dus gebaseerd op het huishoudinkomen in 2021. Het vermogen wordt beoordeeld op 31 december van het voorafgaande kalenderjaar, in dit geval dus 31-12-2021. Sinds 1 januari 2023 is de inkomensgrens voor minimavoorzieningen in Amsterdam verhoogd naar 130% sm en 150% sm voor regelingen voor kinderen. In 2022 speelde dit nog niet.

1.2 Afbakening theoretische doelgroep De theoretische doelgroep voor de Stadspas bakent O&S af op basis van inkomens- en vermogensgegevens in de CBS microdata. Het recht op de Stadspas wordt op huishoudniveau bepaald. Daarom wordt ook de theoretische doelgroep afgebakend voor huishoudens (en niet: voor individuele personen). Op 1 januari 2021 telde Amsterdam volgens de inkomens- en vermogensgegevens van het CBS 66.079 huishoudens met een inkomen tot 120% sm en een vermogen tot de bijstandsnorm. In de praktijk wordt bij de toekenning van de Stadspas echter niet de exacte vermogensnorm voor de bijstand aangehouden, maar een iets ruimere norm: de bijstandsnorm plus de zogenaamde ‘bandbreedte.’ Rekening houdend met de bandbreedte telde de theoretische doelgroep voor de Stadspas in 2021 67.365 huishoudens (het vlak binnen de stippellijn in figuur 1.1)

12

Figuur 1.1 Theoretische en gemeentelijke doelgroep Stadspas naar gebruikers en niet-gebruikers van de Stadspas (huishoudens, 2022)

1.3 Toekenningen en bereik Stadspas in 2022 In 2022 kende de gemeente aan 121.319 personen een Stadspas toe. Van hen staan 4.670 op de peildatum van de dataset (1 januari 2021) niet ingeschreven in Amsterdam of Weesp. Dit komt bijvoorbeeld voor wanneer iemand na 1 januari 2021 naar Amsterdam is verhuisd en vervolgens in 2022 een Stadspas heeft gekregen. Ook kinderen die in de loop van het jaar geboren worden staan op 1 januari uiteraard nog niet ingeschreven. Van een deel van deze groep kunnen om technische redenen geen gegevens op huishoudniveau worden bepaald. Omdat de bereikberekeningen op huishoudniveau plaatsvinden wordt deze groep al voorafgaand aan de bepaling van de theoretische doelgroep en de bereikberekening buiten beschouwing gelaten. Van hen zijn binnen dit onderzoek geen verdere gegevens bekend. Van de op 1 januari 2021 in Amsterdam of Weesp ingeschreven huishoudens kregen 74.595 huishoudens in 2022 een Stadspas toegekend. Van deze huishoudens behoren er 49.945 tot de theoretische doelgroep, dit is groep b in figuur 1.1. Het bereik van de Stadspas wordt berekend als het aandeel huishoudens met een Stadspas binnen de theoretische doelgroep (groep b) ten opzichte van de totale theoretische doelgroep (groep b + groep d). In 2022 is het bereik van de Stadspas 74 procent.

In totaal 24.650 huishoudens met een Stadspas vallen buiten de theoretische doelgroep (groep a in figuur 1.1). Zij worden niet meegenomen in de bereikberekening. Het is niet mogelijk een bereikberekening te maken voor de gemeentelijke doelgroep, omdat de totale omvang van de van deze groep niet bekend is. Huishoudens die buiten de theoretische doelgroep vallen en ook 13

geen gebruik maken van de Stadspas kunnen op basis van de beschikbare CBS-data niet worden geïdentificeerd. Dit is groep c in figuur 1.1. Ook voor de gemeente is deze groep onzichtbaar, zij maken immers geen gebruik van voorzieningen. Doordat de totale omvang van de gemeentelijke doelgroep (groep a + groep c) onbekend is kan ook het bereik binnen de gemeentelijke doelgroep niet worden berekend. De theoretische doelgroep wordt afgebakend om de gemeentelijke doelgroep zo goed mogelijk te benaderen. De aantallen en de verhoudingen tussen de groepen in 2022 komen ruwweg overeen met het beeld uit voorgaande jaren. Net als voorgaande jaren ligt het aantal huishoudens met een Stadspas hoger dan het totale aantal huishoudens in de theoretische doelgroep. De omvang van de gemeentelijke doelgroep wordt op basis van de theoretische doelgroep dus structureel onderschat.

1.4 Stadspashouders buiten de theoretische doelgroep Zoals genoemd telt Amsterdam in 2022 24.650 huishoudens met een Stadspas die buiten de theoretische doelgroep vallen. Er zijn verschillende redenen waarom een huishouden niet tot de theoretische doelgroep kan worden gerekend. Figuur 1.2 brengt in beeld welke redenen zich voordoen en hoe vaak dit voorkomt in 2022. Deze verhoudingen komen in grote mate overeen met het beeld uit voorgaande jaren. Figuur 1.2 Huishoudens met een Stadspas die buiten de theoretische doelgroep vallen, naar reden (2022, n = 24.650)

De meeste huishoudens met een Stadspas die buiten de theoretische doelgroep vallen (64 procent) hebben op basis van de CBS-data een inkomen hoger dan de norm van 120% van het sociaal minimum. Een deel van deze huishoudens heeft behalve een te hoog inkomen ook een te hoog vermogen. Hoe het kan dat huishoudens met een bij CBS-bekend inkomen van meer dan 120% sm toch een Stadspas hebben bespreken we in hoofdstuk 2. Voor bijna een kwart (24 procent) van de huishoudens met een Stadspas buiten de theoretische doelgroep is de reden dat zij niet tot de theoretische doelgroep kunnen worden gerekend dat de benodigde inkomensgegevens niet beschikbaar zijn binnen de data van het CBS. Zij hebben een bij CBS onbekend inkomen, of CBS rekent hun inkomen niet om naar een percentage van het sociaal minimum. De achterliggende oorzaken hiervan worden verder besproken in hoofdstuk 3. 14

2 Verschillen theoretische en gemeentelijke doelgroep minimumvoorzieningen

In dit hoofdstuk bespreken we de theoretische groepsafbakeningen van minimahuishoudens in het licht van de praktijk: het gemeentelijk toekenningsbeleid van de minimavoorzieningen. Deze verschillen vallen uiteen in twee categorieën. Ten eerste zijn er verschillen die worden veroorzaakt doordat de theoretische afbakening gebaseerd is op andere gegevens dan gebruikt worden bij de daadwerkelijke toekenning van de Stadspas in de praktijk. Dit noemen we technische verschillen. Ten tweede zijn er verschillen die worden veroorzaakt doordat de gemeente bij het toekennen van de Stadspas gemeentelijke uitzonderingen maakt op de eigen voorwaarden (maatwerk). Dit noemen we maatwerkverschillen.

2.1 Technische verschillen: verschillen als gevolg van de beschikbare data Voor de afbakening van de theoretische doelgroep gebruiken we gegevens over inkomens- en vermogens van huishoudens uit het Integraal Inkomens en Vermogensonderzoek (IIV) van het CBS. Deze gegevens zijn uitsluitend beschikbaar voor onderzoeksdoeleinden. De gemeente heeft verschillende ‘routes’ om te bepalen of een huishouden recht heeft op de Stadspas, namelijk: a) Toetsing van het inkomen en vermogen zoals geregistreerd in Suwinet, naar aanleiding van een Stadspasaanvraag door het huishouden. (Suwinet bevat o.a. gegevens afkomstig van de Belastingdienst, de SVB en het UWV); b) Het recht op de Stadspas wordt afgeleid van het feit dat het huishouden ook al gebruik maakt van een andere voorziening met dezelfde of strengere voorwaarden, zoals de algemene bijstand of de collectieve zorgverzekering. Het recht op deze voorziening is dan eerder getoetst door de gemeente zelf (zie punt a) of door Stichting Inlichtingenbureau, een landelijke overheidsinstantie. Doordat de afbakening van de theoretische en gemeentelijke doelgroep gebeurt op basis van verschillende bronnen ontstaat een aantal structurele verschillen die in paragrafen 2.1.1 t/m 2.1.5 worden beschreven.

De gegevens die in de praktijk worden gebruikt om te bepalen of een huishouden recht heeft op de Stadspas zijn niet beschikbaar in een vorm die gebruikt kan worden voor onderzoek. We kunnen deze niet gebruiken voor het afbakenen van de theoretische doelgroep.

2.1.1 Bruto versus netto: verschillende inkomensbegrippen gebruikt voor toetsing Om te bepalen of het huishoudinkomen onder de norm voor de Stadspas ligt kijkt de gemeente naar het fiscaal jaarinkomen. Dit is het inkomen waarover men belasting betaalt. Eventueel 15

aanvullend inkomen zoals alimentatie, studiefinanciering en inkomen uit het buitenland worden hierbij opgeteld. Het fiscaal jaarinkomen is niet beschikbaar in de microdata die CBS beschikbaar stelt. O&S gebruikt voor de afbakening van de theoretische doelgroep een ander inkomensbegrip dat wel beschikbaar is, namelijk het besteedbaar inkomen. Het besteedbaar inkomen is vergelijkbaar met het netto-inkomen. Het CBS zet per huishouden het besteedbaar inkomen af tegen het sociaal minimum resulterend in een percentage. Voor het afbakenen van de theoretische doelgroep rekenen we huishoudens met een besteedbaar inkomen tot 120% van het sociaal minimum (zoals berekend door CBS) tot de doelgroep van de Stadspas. Doordat de gemeente het bruto-inkomen beoordeelt en CBS het netto-inkomen, ontstaan er verschillen in theoretische en gemeentelijke doelgroepafbakening. Twee huishoudens met een even hoog bruto-inkomen hebben immers niet altijd hetzelfde netto-inkomen. Hoeveel belasting een huishouden afdraagt verschilt immers per huishouden en hangt onder andere af van de bron van het inkomen. Dit illustreert het volgende voorbeeld: Persoon A. en persoon B. hebben allebei een inkomen van €26.000 bruto per jaar. Het inkomen van persoon A. bestaat volledig uit salaris voor werk in loondienst. Het inkomen van persoon B. is volledig afkomstig uit een WW-uitkering.

Na aftrek van de inkomstenbelasting houdt de werknemer netto €22.843 over. Het netto-inkomen van de ww’er is €18.895. Dankzij de arbeidskorting betaalt de werknemer in dit voorbeeld minder inkomstenbelasting dan de ww’er en houdt dus een hoger netto-inkomen over (bron: BerekenHet.nl, gebaseerd op belastingtarieven in 2021). De inkomensbestanddelen die worden meegenomen in de inkomensbeoordeling komen wel grotendeels overeen. De gemeente Amsterdam laat toeslagen zoals de kinderbijslag en huurtoeslag buiten beschouwing: ze worden niet tot het inkomen gerekend. Het CBS telt ontvangen toeslagen wel mee met het inkomen, maar telt deze bedragen ook op bij het normbedrag voor het sociaal minimum. Bij het bepalen van het inkomen ten opzichte van het sociaal minimum komen deze twee aanpakken ongeveer op hetzelfde neer (zie bijlage 2). Zoals genoemd in paragraaf 2.1 wordt voor een deel van de Stadspashouders het inkomen niet door de gemeente getoetst, maar door het Inlichtingenbureau. Het Inlichtingenbureau toetst het netto inkomen. Doordat het fiscaal jaarinkomen, het inkomen dat de gemeente in de praktijk gebruikt, niet beschikbaar is in de CBS-data kunnen we niet bepalen hoeveel van het verschil tussen de theoretische en gemeentelijke doelgroep wordt verklaard door het gebruik van verschillende inkomensbegrippen.

2.1.2 In de praktijk gehanteerde inkomensgrenzen zijn voor sommige huishoudens hoger dan 120% sm Om te bepalen of een huishouden recht heeft op de Stadspas hanteert de gemeente normbedragen. Tabel 2.1 bevat de exacte normbedragen in 2022. Dat wil zeggen, om in 2022 aanspraak te kunnen maken op de Stadspas moet het fiscaal huishoudinkomen in 2021 onder deze norm liggen.

16

Het CBS berekent het besteedbaar huishoudinkomen, als percentage van het beleidsmatig minimum. Als beleidsmatig minimum gaat CBS uit van de bijstandsuitkering en de AOW. De overheid stelt twee keer per jaar de hoogte van de bijstand en AOW voor paren (met of zonder kinderen) en alleenstaanden. Daarnaast stelt de overheid minimum maandloon vast. Dit wordt gezien als het beleidsmatig minimum voor een paar (met of zonder kinderen). Voor alleenstaande ouders stelt het Rijk geen apart sociaal minimum vast. Voor sommige huishoudtypen is de gemeentelijke norm (gemeentelijke afbakening) in de praktijk ruimer dan 120% van het sociaal minimum (theoretische afbakening). Tabel 2.1 geeft een overzicht van de verschillende bedragen en de relatie tot het sociaal minimum. Hoe jaarbedragen van sociaal minimum zijn berekend wordt besproken in bijlage 1. Tabel 2.1 Bedragen beleidsmatig minimum in relatie tot gemeentelijke inkomensnorm Stadspas inkomensgrens Stadspas

sociaal minimum

alleenstaande

20.878

15.872

inkomensgrens Stadspas t.o.v. het sociaal minimum 132%

paar met of zonder kinderen

26.454

22.045

120%

alleenstaande ouder

26.097

-

164%

De inkomensgrens voor de Stadspas is de norm toegepast op Stadspasaanvragen in 2022. Het sociaal minimum is de landelijke norm op 1 juli 2021. (De Amsterdamse inkomensgrens wordt afgeleid van het sociaal minimum in het voorgaande kalenderjaar). De inkomensgrens Stadspas voor alleenstaande ouders is afgezet tegen het sociaal minimum voor alleenstaanden. Voor een beschrijving van de totstandkoming van deze tabel zie bijlage 1.

In hoofdstuk 4 analyseren we de hoogte van het inkomen van huishoudens met een Stadspas en een inkomen hoger dan 120% sm.

2.1.3 Deel gemeentelijke doelgroep ontbreekt in de theoretische doelgroep door het ontbreken van inkomensgegevens in de CBS-data Van circa 13 procent van alle Amsterdamse huishoudens zijn bij CBS geen of niet alle inkomensgegevens bekend. Het gaat om huishoudens met een voor CBS onbekend inkomen, huishoudens die niet het hele kalenderjaar inkomen hebben gehad, institutionele huishoudens en studentenhuishoudens. Voor deze huishoudens berekent het CBS geen inkomen als percentage van het sociaal minimum. Deze huishoudens kunnen daarom niet worden opgenomen in de theoretische doelgroep, terwijl een deel van hen wel tot de gemeentelijke doelgroep behoort. In hoofdstuk 3 analyseren we hoeveel van huishoudens met een het inkomen als percentage van het sociaal minimum niet beschikbaar is in de CBS-data.

17

2.1.4 Gemeente rekent inkomen thuiswonende kinderen en andere inwonenden niet tot het huishoudinkomen De gemeente telt alleen het inkomen van de hoofdklant (degene die de aanvraag indient) en een eventuele partner mee bij het bepalen van het recht op de Stadspas. Wanneer thuiswonende kinderen of andere inwonenden onderdeel zijn van het huishouden worden hun eventuele inkomens niet meegerekend met het huishoudinkomen. Het CBS bepaalt daarentegen het huishoudinkomen als de som van inkomens van alle huishoudleden. Huishoudens met kinderen of andere inwonenden met inkomen hebben voor de CBS-statistiek dus een hoger huishoudinkomen dan voor de gemeente. Het effect hiervan illustreren we met het volgende voorbeeld: Huishouden X bestaat uit een stel en twee thuiswonende kinderen van 16 en 19 jaar. Het stel verdient samen een fiscaal jaarinkomen van €24.000 (109% sm). Dit bedrag ligt onder de norm voor de Stadspas en het huishouden valt dus binnen de gemeentelijke doelgroep. Een aanvraag zou worden toegekend. De twee kinderen verdienen samen €7.000 per jaar. Wanneer we dit inkomen optellen bij het inkomen van de ouders ligt het totale huishoudinkomen op €31.000 (141% sm), dus boven de gemeentelijke norm voor de Stadspas. Het huishouden valt hierdoor buiten de theoretische doelgroep van de Stadspas.

In hoofdstuk 5 analyseren we hoeveel Amsterdamse huishoudens met een Stadspas bestaan uit personen met een inkomen, anders dan de hoofdklant en een eventuele partner. Vervolgens kijken we hoeveel van hen een inkomen hebben van meer dan 120% sm.

2.1.5 Overige administratieve verschillen Hier benoemen we tot slot de overige administratieve verschillen. Voor alle onderstaande verschillen geldt dat het niet mogelijk of technisch haalbaar is om de theoretische doelgroep hierop aan te passen. 1. De samenstelling van huishoudens kan in de loop van het jaar veranderen. Dit is relevant omdat voor bijvoorbeeld paren een andere minimanorm geldt dan voor alleenstaanden. De gemeente maakt een nieuwe berekening van de inkomens- en vermogenspositie wanneer de huishoudsamenstelling in de loop van het jaar is veranderd. De CBS-data gaan uit van de huishoudsamenstelling op 1 januari in het peiljaar. Het is technisch niet haalbaar om bij het bepalen van de theoretische doelgroep rekening te houden met veranderingen in huishoudsamenstelling in de loop van het jaar. 2. De gemeente toetst voor sommige zelfstandigen niet het inkomen in het voorgaande kalenderjaar (t-1), maar in het jaar daarvoor (t-2). Dit gebeurt omdat het fiscaal jaarinkomen van zelfstandigen moeilijker te bepalen is dan dat van mensen die leven van een baan in loondienst of een uitkering. Deze aangepaste inkomenstoets wordt echter niet structureel toegepast voor alle zelfstandigen die een Stadspas aanvragen. 3. De gemeente toetst het vermogen op 31 december van het kalenderjaar voorafgaand aan het aanvraagjaar.

Voor de afbakening van de theoretische doelgroep wordt gekeken naar inkomen op 1-1-2021, ofwel een heel jaar eerder. Wanneer iemand in 2022 de Stadspas aanvraagt moet het vermogen op 31-12-2021 onder de gemeentelijke norm 18

liggen. Op het moment dat de afbakening van de theoretische doelgroep plaatsvindt (najaar 2023) is het vermogen op deze nog niet beschikbaar in de CBS-data. CBS-gegevens over inkomen en vermogen zijn onder andere gebaseerd op belastingaangiftes en lopen daarom altijd circa twee jaar achter. 4. Een deel van de toekenningen van de Stadspas vindt plaats op basis van het feit dat de ontvanger ook al een andere regeling ontvangt met dezelfde of strengere voorwaarden, bijvoorbeeld de collectieve zorgverzekering. Dit zijn doorlopende regelingen, en van de ontvangers wordt jaarlijks opnieuw beoordeeld of zij nog steeds recht hebben op de voorziening. Het kan voorkomen dat de Stadspas wordt toegekend op basis van een andere regeling, voordat de jaarlijkse herbeoordeling van deze regeling heeft plaatsgevonden. Het is mogelijk dat het recht op de andere regeling wordt ingetrokken nadat de Stadspas al is toegekend.

2.2 Maatwerkverschillen: uitzonderingen op de toekenningsregels Naast de besproken technische verschillen zijn er verschillen die worden veroorzaakt doordat de gemeente bij het toekennen van de Stadspas beleidsmatig en in de uitvoeringspraktijk uitzonderingen maakt op verschillende officiële voorwaarden. Er wordt met andere woorden maatwerk geleverd. De verschillen tussen de theoretische en gemeentelijke doelgroep die hierdoor ontstaan noemen we maatwerkverschillen. Verschillende soorten maatwerkverschillen bespreken we in paragraaf 2.2.1 t/m 2.2.4. Uitzonderingen en maatwerk kunnen per definitie niet worden meegenomen bij het afbakenen van de theoretische doelgroepen. Daarnaast wordt bij het toekennen van de Stadspas niet vastgelegd of dit is gebeurd op basis van maatwerk. Van onderstaande maatwerkverschillen is dus niet bekend hoe groot hun aandeel is in het totale verschil tussen de gemeentelijke en theoretische doelgroep, ofwel om hoeveel huishoudens het gaat.

2.2.1 Uitzonderingsgroepen Voor verschillende groepen huishoudens is de gemeente ruimhartiger in de toekenning van minimaregelingen dan voor de overige huishoudens. Huishoudens met een inkomen boven 120% van het sociaal minimum kunnen in de volgende gevallen toch recht hebben op de Stadspas: 1. 2. 3. 4.

Personen in de schuldsanering via de WSNP of de kredietbank; Voedselbankklanten; Gedupeerden van de toeslagenaffaire; Statushouders die zowel de Stadspas als Collectieve Zorgverzekering aanvragen.

Omdat we de vier genoemde groepen in de gebruikte data niet kunnen identificeren, kunnen geen uitspraken worden gedaan over de relatieve grootte van deze groepen.

19

2.2.2 Hardheidsclausule Zoals opgenomen onder Artikel 8 van de Beleidsregels Stadspas Amsterdam is ook bij het toekennen van minimaregelingen aan huishoudens die niet onder de genoemde uitzonderingsgroepen (2.2.1) vallen ruimte gecreëerd. Op basis van een hardheidsclausule (artikel 8) kunnen regelingen worden toegekend bij schrijnende uitzonderingsgevallen die strikt genomen niet aan de voorwaarden voor de voorziening voldoen. Dit kan bijvoorbeeld worden toegepast wanneer het huishoudinkomen (net) boven de norm ligt, maar rondkomen moeilijk is vanwege hoge (schulden-)lasten. Daarnaast wordt gelet op nadelige effecten van bureaucratie. Dit houdt in dat, hoewel de regels zo veel mogelijk structureel en dus onverkort worden toegepast, er uitzonderingen kunnen worden gemaakt wat betreft aan te leveren documentatie en of de termijnen die hierbij worden gehanteerd. Een voorbeeld van de toepassing van de hardheidsclause is het toekennen van de Stadspas aan huishoudens die instromen in de bijstand. Volgens de toekenningsregels wordt het recht op de Stadspas bepaald op basis van het inkomen in het voorgaande kalenderjaar. Wanneer een huishouden in 2022 instroomt in de bijstand heeft het vanaf dat moment een inkomen van 100% van het sociaal minimum. Mogelijk had het huishouden 2021 echter een inkomen van meer dan 120% sm.

Volgens de toekenningsregels zou dit huishouden dan pas op zijn vroegst in 2023 een Stadspas kunnen krijgen. Op basis van de hardheidsclause kan er, wanneer het huishouden geen perspectief heeft op inkomensverbetering in de nabije toekomst, toch direct een Stadspas worden toegekend. Uit de gebruikte data kan niet worden opgemaakt hoe groot het aandeel is dat op basis van de hardheidsclausule toch een Stadspas toegewezen heeft gekregen.

2.2.3 Bezwaar (herbeoordeling) Wanneer aanvragers van de Stadspas deze niet toegekend hebben gekregen kan hierop bezwaar worden gemaakt. Hierop kan de gemeente besluiten de voorziening alsnog toe te kennen, bijvoorbeeld op basis van de hardheidsclausule. Wanneer men het niet eens is met het besluit op het bezwaarschrift kan een aanvrager nog besluiten in beroep te gaan bij de rechtbank Amsterdam. In de data die beschikbaar zijn voor dit onderzoek wordt niet aangegeven of een toekenning heeft plaatsgevonden als gevolg van een bezwaar.

2.2.4 Voorkomen armoedeval Wanneer huishoudens met een Stadspas een inkomensverbetering doormaken, bijvoorbeeld omdat zij van een uitkering aan het werk gaan, kan hun inkomen hoger worden dan de norm voor de Stadspas. Ook het recht op andere voorzieningen en regelingen kan vervallen doordat het inkomen boven de gestelde normen uitstijgt. Het is mogelijk dat een huishouden door (meer) te gaan werken uiteindelijk financieel slechter af is dan toen het nog van een uitkering leefde. Dit wordt de armoedeval genoemd. Om niet onnodig bij te dragen aan een armoedeval trekt de gemeente Amsterdam het recht op de Stadspas niet direct in wanneer het huishoudinkomen boven de norm uitstijgt. Sommige huishoudens met een Stadspas kunnen hierdoor na een inkomensstijging nog een jaar langer gebruik maken van de Stadspas. 20

3 Ontbrekende huishoudens in theoretische doelgroep

Zoals besproken in hoofdstuk 1 (figuur 1.2) kan een deel van de Stadspashouders niet tot de theoretische doelgroep worden gerekend omdat de benodigde inkomensgegevens voor deze groep niet bij CBS bekend zijn. In dit hoofdstuk verkennen we deze groep.

3.1 Drie subgroepen huishoudens met onbekend inkomen Figuur 3.1 toont de huishoudens met Stadspas die zijn uitgesloten van de theoretische doelgroep, naar reden van uitsluiting. De redenen die met blauwe staven in de figuur zijn opgenomen (teveel vermogen en/of teveel inkomen) verkennen we in hoofdstuk 4. De grijze staven uit betreffen huishoudens waarvoor de benodigde inkomensgegevens onbekend zijn. Dit is 24 procent van alle huishoudens met Stadspas die buiten de theoretische doelgroep vallen. De groep met een onbekend inkomen (grijze staven) bestaat uit drie subgroepen. Ten eerste institutionele huishoudens (16 procent van alle huishoudens met een Stadspas die buiten de theoretische doelgroep vallen) zoals verpleeghuizen en andere zorginstellingen. De tweede subgroep bestaat uit studentenhuishoudens en huishoudens die een gedeelte van het jaar geen inkomen hadden (7 procent van alle huishoudens met een Stadspas). Omdat studenten in principe geen aanspraak kunnen maken op de Stadspas gaat het waarschijnlijk voornamelijk om huishoudens die een gedeelte van het jaar geen inkomen hadden. De laatste subgroep bestaat uit particuliere (d.w.z. niet-institutionele) huishoudens met een bij CBS onbekend inkomen (1 procent van alle huishoudens met een Stadspas). Figuur 3.1 Huishoudens met een Stadspas die buiten de theoretische doelgroep vallen, naar reden (2022, n = 24.650)

Voor een deel van de huishoudens in de drie genoemde groepen zijn wel gegevens bekend over de hoogte van o.a. het bruto-inkomen, maar berekent het CBS om uiteenlopende redenen niet het besteedbaar inkomen als percentage van het sociaal minimum. Omdat de afbakening van de 21

theoretische doelgroep op dit percentage is gebaseerd, kan voor deze huishoudens niet worden vastgesteld of deze tot de minima behoren. De meeste Amsterdamse huishoudens van wie de benodigde inkomensgegevens niet bekend zijn hebben geen Stadspas. Figuur 3.2 toont het totale aantal Amsterdamse huishoudens en het aandeel met een Stadspas per subgroep. Figuur 3.2 huishoudens die niet tot de theoretische doelgroep (kunnen) worden gerekend: aantallen met en zonder Stadspas (n = 23.030)

3.2 Geen aanpassing theoretische doelgroep voor huishoudens met onbekend inkomen Bij gebrek aan de benodigde inkomensgegevens moet per subgroep worden bepaald of zij in het geheel wel of niet tot de theoretische doelgroep behoren. Geen van de drie subgroepen in figuur 3.2 behoren in het geheel tot de gemeentelijke doelgroep. Er is bijvoorbeeld geen beleid dat aangeeft dat institutionele huishoudens recht hebben op een Stadspas. Studenten zijn zelfs uitgesloten van de Stadspas. Ook het lage aandeel huishoudens met een Stadspas binnen elk van de subgroepen geeft geen aanleiding om deze huishoudens op te nemen in de theoretische doelgroep. Vooralsnog blijven huishoudens met een onbekend inkomen dus onveranderd buiten de theoretische doelgroep. Bij interpretatie van de bereikberekeningen is het wel nuttig om in gedachten te houden hoeveel huishoudens met Stadspas vanwege een onbekend inkomen buiten de theoretische doelgroep vallen en dus geen onderdeel zijn van de bereikberekening.

22

4 Hoogte inkomens Stadspashouders ten opzichte van het sociaal minimum

Zoals besproken in hoofdstuk 1 (figuur 1.2) is een inkomen hoger dan 120% sm de meest voorkomende reden dat een huishouden met een Stadspas niet tot de theoretische doelgroep gerekend wordt. In dit hoofdstuk verkennen we de hoogte van het inkomen van deze huishoudens ten opzichte van het sociaal minimum. We maken hierbij onderscheid tussen verschillende groepen Stadspashouders op basis van huishoudsamenstelling en bron van inkomen. Uit de analyse in dit hoofdstuk blijkt dat het inkomen van stadspashouders buiten de theoretische doelgroep sterk varieert. Een aanzienlijk deel heeft een bij CBS-bekend inkomen van ver boven de norm van 120% sm. Voor een deel van de huishoudens komt dit waarschijnlijk doordat CBS het inkomen van thuiswonende kinderen en andere inwonenden meetelt bij het huishoudinkomen. Hiervoor is op basis van de data geen correctie mogelijk. In hoofdstuk 4 concluderen we dat de inkomensverdeling van huishoudens met een Stadspas geen aanleiding geeft tot het aanpassen van de inkomensnorm voor de afbakening van de theoretische doelgroep van de Stadspas. De rol van het inkomen van thuiswonend kinderen en andere inwonenden komt aan bod in hoofdstuk 5.

4.1 Afbakening onderzoekspopulatie In dit hoofdstuk richten we ons op een specifieke subgroep van de huishoudens: huishoudens met een bij CBS-bekend inkomen en een vermogen onder de norm voor de Stadspas, exclusief aow’ers. Huishoudens met een te hoog vermogen blijven dus buiten beschouwing. Verschillen tussen de theoretische en gemeentelijke doelgroep op basis van het vermogen zijn relevant, maar vanwege de complexiteit van het onderwerp is voor de huidige analyse gekozen om de groep met een te hoog vermogen buiten beschouwing te laten. Voor huishoudens met aow’ers gold in 2022 een andere inkomensnorm dan voor huishoudens zonder aow’ers. Dit verschil is echter per 2023 afgeschaft. De gegevens in dit onderzoek over toekenningen in 2022 geven dus geen goed beeld van de huidige en toekomstige situatie. Zoals besproken in hoofdstuk 1 telt Amsterdam in 2022 in totaal 74.595 met een Stadspas. Van 68.795 van deze huishoudens is het inkomen als percentage van het sociaal minimum bekend in de CBS-gegevens. Van deze groep hebben 5.715 huishoudens een vermogen boven de norm voor de Stadspas (zie figuur 1.2) en 19.910 van de huishoudens bestaat uit een of meer aow’ers. Wanneer we de twee laatstgenoemde groepen buiten beschouwing laten blijven 45.885 huishoudens over voor de onderstaande analyse.

We vergelijken deze huishoudens met de huishoudens die aan dezelfde voorwaarden voldoen (inkomen bekend, geen aow’ers, vermogen onder de norm) zónder een Stadspas.

23

4.2 Inkomen van huishoudens met een Stadspas ten opzichte van het sociaal minimum Figuur 4.1 toont de huishoudens uit de onderzoekspopulatie (zie vorige paragraaf) naar hoogte van het inkomen (uitgedrukt als percentage van het sociaal minimum) en het wel/niet hebben van een Stadspas. De rechter figuur toont het aandeel stadspashouders per inkomensgroep. Van de huishoudens met een inkomen tot 120% sm (links van de zwarte verticale lijn) heeft bijna driekwart (72 procent) een Stadspas. Dit komt overeen met het bereikpercentage voor de volledige theoretische doelgroep. Naarmate het inkomen stijgt wordt het aandeel huishoudens met een Stadspas kleiner. Echter, onder de groep huishoudens met een inkomen tussen de 120% en 140% sm heeft nog steeds circa 37 procent een Stadspas. Bij een inkomen tussen de 140% en 195% sm heeft 16 procent een Stadspas. Ook inkomens hoger dan 200% sm komt de Stadspas voor; met oog op de leesbaarheid zijn deze observaties echter niet opgenomen in figuur 4.1. De linker figuur in figuur 4.1 toont de inkomensverdeling van de huishoudens met een Stadspas. Van de huishoudens binnen deze onderzoekspopulatie met een Stadspas en een inkomen hoger dan 120% heeft bijna de helft (48 procent) een inkomen tussen de 120% en 150% sm. De overige huishoudens hebben een inkomen hoger dan 150% sm.

Figuur 4.1 Inkomen als percentage van het sociaal minimum voor huishoudens* met en zonder Stadspas, 2022

*huishoudens met een inkomen tot 195% sm en een vermogen tot de norm voor de Stadspas, exclusief huishoudens met aow’ers . Het linker figuur geeft het aantal huishoudens met en zonder Stadspas weer per inkomenscategorie (inkomen als percentage van het sociaal minimum). Het rechterfiguur geeft per inkomenscategorie het percentage huishoudens met een Stadspas weer.

Hoe hoger het inkomen, hoe minder huishoudens met een Stadspas. Er is echter geen duidelijk ‘omslagpunt:’ een inkomensgrens waarboven het aandeel huishoudens met een Stadspas abrupt afneemt. 24

In afwezigheid van een duidelijk omslagpunt kan alsnog een hogere inkomensgrens worden gehanteerd. De rode verticale lijn in figuur 4.1 schuift dan naar rechts met als gevolg dat meer huishoudens met een Stadspas (donkerblauwe staven) tot de theoretische doelgroep worden gerekend. Echter, het aantal huishoudens zonder Stadspas (lichtblauwe staven) dat tot de theoretische doelgroep wordt gerekend neemt dan eveneens toe, terwijl onbekend is of deze huishoudens ook daadwerkelijk tot de gemeentelijke doelgroep behoren. Met een verruiming van de inkomensgrens bij het afbakenen van de theoretische doelgroep neemt deze groep dus toe in omvang. Echter kan op basis van onderstaande analyse kan niet worden geconcludeerd dat een dergelijke verruiming ook resulteert in een grotere overlap tussen de theoretische en gemeentelijke doelgroep. In de volgende paragrafen herhalen we deze analyse voor specifieke huishoudtypes en bronnen van inkomen.

4.3 Verkenning inkomensverdeling verschillende huishoudtypes Zoals besproken in paragraaf 2.1.2 ligt de gemeentelijke inkomensnorm voor sommige huishoudtypes in werkelijkheid hoger dan 120% sm. Op basis van deze gegevens verwachten we per huishoudtype verschillende patronen in de inkomensverdeling van huishoudens met een Stadspas. Voor huishoudens bestaande uit een paar (met of zonder kinderen) is de gemeentelijke norm exact gelijk aan 120% sm. Voor deze huishoudens verwachten we dus dat het aandeel huishoudens met een Stadspas relatief hoog is tot een inkomen van 120% sm. Bij een inkomen hoger dan 120% sm verwachten we juist een relatief laag aandeel huishoudens met een Stadspas. Voor alleenstaanden ligt de gemeentelijke grens in de praktijk op 132% sm. Het ‘omslagpunt’ voor alleenstaanden zou dus niet op 120% sm, maar op 132% sm moeten liggen. Voor alleenstaande ouders verwachten we volgens dezelfde redenering het ‘omslagpunt’ op 164% sm. Figuur 4.2 toont huishoudens naar hoogte van het inkomen, Stadspasbezit en huishoudtype. De verwachtingen op basis van de inkomensnorm als percentage van het sociaal minimum komen hierin in bescheiden mate tot uiting. Onder eenoudergezinnen komt de Stadspas ook bij inkomens hoger dan 120% relatief vaak voor.

Eenoudergezinnen met een inkomen tussen de 120% en 160% sm hebben veel vaker een Stadspas dan alleenstaanden en paren zonder kinderen met zonder kinderen met een ten opzichte van het sociaal minimum even hoog inkomen. Dit beeld sluit aan bij de hogere grens die de gemeente hanteert voor eenoudergezinnen. Verder zien we dat paren zonder kinderen met een inkomen hoger dan 120% sm vaker een Stadspas hebben dan alleenstaanden met een ten opzichte van het sociaal minimum even hoog inkomen. Dit sluit niet goed aan bij de inkomensgrenzen die gemeente in de praktijk hanteert. De gemeentelijke grens in percentage van het sociaal minimum ligt hoger voor alleenstaanden dan voor paren, dus zouden we juist voor alleenstaanden met een inkomen van 120%-130% sm meer Stadspassen verwachten dan voor paren. De resultaten laten het omgekeerde zien.

25

Los van de verdeling naar hoogte van het inkomen zien we in figuur 4.2 dat het aandeel huishoudens met een Stadspas onder alleenstaande ouders hoger is dan onder paren zonder kinderen en alleenstaanden. Dit komt overeen met het beeld op basis van de bereikberekeningen van de afgelopen jaren. Daarnaast het aandeel huishoudens met een Stadspas opvallend hoog onder huishoudens met een inkomen rond de 100% sm. Huishoudens met bijstand, die de Stadspas ambtshalve (automatisch) toegekend krijgen, vallen in deze inkomensgroep. Figuur 4.2 Inkomen als percentage van het sociaal minimum voor huishoudens* met en zonder Stadspas, naar huishoudtype, 2022

Paren zonder kinderen

Alleenstaanden

26

Alleenstaande ouders (met uitsluitend minderjarige kinderen)

*huishoudens met een inkomen tot 195% sm en een vermogen tot de norm voor de Stadspas, exclusief huishoudens met aow’ers. Het linker figuur geeft steeds het aantal huishoudens met en zonder Stadspas weer per inkomenscategorie (inkomen als percentage van het sociaal minimum). Het rechterfiguur geeft per inkomenscategorie het percentage huishoudens met een Stadspas weer.

4.4 Verkenning inkomensverdeling naar bron van inkomen Figuur 4.3 toont huishoudens naar hoogte van het inkomen en Stadspasbezit voor huishoudens met werk in loondienst of een uitkering als belangrijkste inkomstenbron. Voor huishoudens met werk in loondienst zien we geen duidelijk ‘omslagpunt:’ een inkomensgrens waarboven het aandeel huishoudens met een Stadspas abrupt daalt. Voor huishoudens met een inkomen uit een uitkering (anders dan bijstand) wordt het aandeel huishoudens met een Stadspas vanaf een inkomen hoger dan 120% sm wel snel lager. Het beleid en proces rondom de toekenning van de Stadspas geven geen duidelijke verklaring voor dit patroon. Logischerwijs zien we onder huishoudens met loon als belangrijkste inkomensbron een grotere variatie aan inkomens dan onder huishoudens die leven van een uitkering. Uitkeringen variëren minder en zijn gemiddeld genomen lager dan inkomen uit loon. Daarnaast wordt inkomen uit werk anders belast dan inkomen uit een uitkering, waardoor de bruto-netto verhouding verschilt op basis van de bron van het inkomen.

27

Figuur 4.3 Inkomen als percentage van het sociaal minimum voor huishoudens* met en zonder Stadspas, naar huishoudtype, 2022

Loondienst

Uitkering anders dan bijstand

*huishoudens met een inkomen tot 195% sm en een vermogen tot de norm voor de Stadspas, exclusief huishoudens met aow’ers. Het linker figuur geeft steeds het aantal huishoudens met en zonder Stadspas weer per inkomenscategorie (inkomen als percentage van het sociaal minimum). Het rechterfiguur geeft per inkomenscategorie het percentage huishoudens met een Stadspas weer.

Bij de interpretatie van de analyse naar bron van inkomen is het belangrijk om in gedachten te houden dat de analyse is uitgevoerd op basis van de belangrijkste bron van inkomen van het huishouden, d.w.z. de bron waaruit het huishouden op jaarbasis het hoogste bedrag aan inkomen ontvangt. Een huishouden met werk als belangrijkste inkomstenbron kan daarnaast inkomen uit een uitkering ontvangen, dat anders wordt belast. Dit kan de resultaten van de analyse vertroebelen.

28

Wat figuur 4.3 wel duidelijk laat zien is dat het aandeel Stadspashouders onder huishoudens met een uitkering als belangrijkste inkomensbron hoger is dan onder huishoudens die leven van werk in loondienst, ongeacht de hoogte van het inkomen. Dit resultaat komt overeen met het beeld op basis van bereikberekeningen van de afgelopen jaren zoals gepubliceerd in de armoedemonitor.

4.5 Zekere en onzekere minima Bij het toekennen van de Stadspas onderscheidt de gemeente verschillende groepen, voor wie het proces van toekennen verschillend verloopt. Zo krijgen huishoudens die in het jaar voorafgaand aan het toekenningsjaar (in deze casus in 2021) tien maanden of langer een bijstands- of AIO-uitkering hebben ontvangen, de Stadspas ‘ambtshalve’ ofwel automatisch toegekend, dus zonder dat zij hiervoor een aanvraag hoeven in te dienen. Huishoudens die vrijwel het gehele jaar van een bijstandsuitkering leven hebben bijna altijd een inkomen onder de norm voor de Stadspas. Van deze groep is dus vrijwel zeker dat zij tot de gemeentelijke doelgroep behoren. Ook huishoudens die in 2021 een doorlopende armoedevoorziening ontvingen, bijvoorbeeld de Collectieve Zorgverzekering, krijgen de Stadspas automatisch. Voor voorzieningen als de Collectieve Zorgverzekering geldt dezelfde inkomensnorm als voor de Stadspas. Het recht op deze voorziening wordt jaarlijks getoetst. Zo fungeert het ontvangen van de Collectieve Zorgverzekering of andere doorlopende voorziening als indicatie dat het huishouden vrijwel zeker een inkomen en vermogen onder de norm voor de Stadspas heeft. In overleg met WPI is voor alle in 2022 toegekende Stadspassen bepaald of de ontvanger ‘vrijwel zeker’ een inkomen en vermogen onder de norm voor de Stadspas heeft.

Het gaat om ontvangers in 2022 met de volgende kenmerken: 1. Volwassen (18+) bestaande klanten van WPI (personen die ook in 2021 al een armoedevoorziening ontvingen), die de Stadspas in 2022 ambtshalve kregen toegekend, EN a. Behoren tot huishoudens die in 2021 tenminste tien maanden een bijstands- of AIO-voorziening ontvingen, OF b. Behoren tot huishoudens van wie het inkomen over 2021 al eerder door de gemeente werd getoetst omdat zij een andere armoedevoorziening ontvangen. 2. Volwassen (18+) nieuwe klanten van WPI (personen die in 2021 nog geen armoedevoorzieningen ontvingen) van wie het inkomen over 2021 voorafgaand aan de toekenning door de gemeente getoetst is op basis van gegevens in Suwinet. Stadspassen die zijn toegekend op basis van maatwerk of aan uitzonderingsgroepen vallen dus buiten deze groep van wie WPI vrijwel zeker is dat hun inkomen en vermogen onder de norm voor de Stadspas ligt. Van alle Stadspastoekenningen in 2022 is 66 procent toegekend aan personen die vrijwel zeker voldoen aan de norm. Binnen de onderzoekspopulatie (huishoudens met Stadspas en een bekend inkomen, exclusief huishoudens met een te hoog vermogen en exclusief huishoudens met aow’ers) liggen de verhoudingen als volgt: 90 procent van de huishoudens met Stadspas behoort tot de zekere minima, de groep met vrijwel zeker een inkomen onder de norm voor de Stadspas. 29

In figuur 4.5 zijn de Stadspashouders afgebeeld naar hun status als zekere of onzekere minima en naar hoogte van het inkomen. De groep onzekere minima met een Stadspas heeft zoals verwacht vaker dan de groep zekere minima een inkomen boven de grens van 120% sm. Huishoudens die binnen het toekenningsproces door WPI worden gezien als ‘zekere minima’ hebben in de regel een inkomen lager dan 120% sm. Er is echter ook een kleine groep ‘zekere minima’ met een inkomen hoger dan de grens van 120% sm. Dit wil niet zeggen dat zij in het toekenningproces onterecht tot ‘zekere minima’ zijn bestempeld. Het hogere inkomen kan het gevolg zijn van de andere verschillen tussen de theoretische en gemeentelijke doelgroep die in dit hoofdstuk worden besproken. Figuur 4.5 Huishoudens* met een Stadspas naar status als ‘onzekere’(links) en ‘zekere’ (rechts) minima, naar hoogte van het inkomen als percentage van het sociaal minimum, 2022