Analyse MR kader caravans en koopstandplaatsen Amsterdam (definitief).pdf

Koopstandplaatsen en caravans als woonvorm in een mensenrechtelijk kader met betrekking tot culturele identiteit Prof. Dr. Yvonne Donders, Universiteit van Amsterdam 1. Inleiding en samenvatting De gemeente Amsterdam heeft gevraagd om een nadere analyse van het mensenrechtelijk kader, en specifiek het recht op culturele identiteit van woonwagenbewoners, rondom de onderwerpen erfpacht en caravan als woonvorm. De gemeente stelt hierbij de volgende vragen: Erfpacht: houdt het recht op culturele identiteit ook de verplichting voor de gemeente in om koopstandplaatsen aan te bieden aan woonwagenbewoners? Kort gezegd is het antwoord hierop: het mensenrechtelijk kader vereist een inventarisatie van de woonwensen in samenspraak met de woonwagenbewoners, maar er bestaat geen individueel recht op een koopstandplaats en ook geen algemene verplichting tot het aanbieden van koopstandplaatsen. De gemeente heeft een grote mate van beleidsvrijheid om op basis van een objectieve rechtvaardiging niet in koopstandplaatsen te voorzien. In het gemeentelijk beleidskader zal moeten worden gerechtvaardigd waarom de gemeente afziet van een mix van koop- en huurstandplaatsen zoals aangegeven in het landelijk beleidskader, namelijk omdat het op een andere manier het leven in familieverband wil bevorderen middels het in de praktijk niet hanteren van de inkomenstoets.

Dit laatste draagt bij aan de gelijkheid binnen de groep woonwagenbewoners en hun recht op culturele identiteit. Het formele bestaan van de inkomenstoets kan echter wel leiden tot rechtsonzekerheid. Caravan als woonvorm: dient het beleid van de gemeente, gelet op de culturele identiteit van de woonwagenbewoners, naast richtlijnen ten aanzien van woonwagens tevens te voorzien in richtlijnen ten aanzien van de caravan als woonvorm? Kort gezegd is het antwoord hierop: het is zeer aan te bevelen nadere richtlijnen te ontwikkelen voor de caravan als woonvorm. Dit omdat een categorische uitsluiting van het wonen in een caravan niet in lijn is met het landelijk beleidskader en op gespannen voet staat met het recht op culturele identiteit. Ook hier zal een inventarisatie van de woonwensen moeten worden gedaan in samenspraak met woonwagenbewoners. Vervolgens heeft de gemeente een grote mate van beleidsvrijheid, maar vereist het mensenrechtelijk kader een redelijke en transparante afweging van belangen en het garanderen van de veiligheid en gezondheid van allen. Hieronder wordt eerst kort ingegaan op verschillende algemene aspecten van de mensenrechtenbenadering en het mensenrechtelijk kader.

Vervolgens wordt het recht op culturele identiteit geïntroduceerd, vooral in relatie tot het recht op respect voor privéleven, familieleven en woning, en het gelijkheids- en non-discriminatie beginsel. Tot slot worden de vragen over koopstandplaatsen en caravans geplaatst in het mensenrechtelijk kader rondom het recht op culturele identiteit. Mocht de gemeente een daadwerkelijke mensenrechtelijke toets willen van het concept beleid dan kan het een “oordeel eigen handelen” vragen aan het College voor de Rechten van de Mens. 1

2. Mensenrechtenbenadering en mensenrechtelijk kader Door nationale en internationale instanties is vastgelegd dat het woonwagenbeleid moet worden bepaald en uitgevoerd vanuit de rechten van de mens. Op nationaal niveau heeft het College voor de Rechten van de Mens (College) zich in diverse oordelen uitgesproken over mensenrechten en het woonwagenbeleid en ook de Ombudsman heeft hierover gepubliceerd.1 Zij sluiten aan bij de internationale uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en rapporten van bijvoorbeeld het VN Comité inzake de Eliminatie van Rassendiscriminatie (CERD) en de Europese Commissie tegen Racisme en Intolerantie (ECRI) t.a.v. Nederland. Het College heeft tevens een advies uitgebracht ten behoeve van het beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid van het Ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK beleidskader).2 Dit landelijk beleidskader en ook de VNG wegwijzer hebben een duidelijke en expliciete mensenrechtenbenadering.3 Het BZK beleidskader en de wegwijzer geven handvatten voor het gemeentelijk beleid, maar beide zijn geen juridisch bindende instrumenten. Zij sluiten expliciet aan bij de nationale wetgeving en internationale verdragen die wel juridisch bindend zijn. Ook de oordelen van het College zijn niet juridisch bindend, maar uitspraken van nationale en internationale rechters zijn dat uiteraard wel.

Tevens moet worden opgemerkt dat het BZK beleidskader en de wegwijzer meer algemene richtlijnen geven, terwijl de oordelen van het College of juridische uitspraken juist specifieke situaties betreffen. Een mensenrechtenbenadering geeft een aantal algemene handvatten. Zo gaat een mensenrechtenbenadering uit van het naleven van de nationale en internationale mensenrechtennormen. En deze rechten moeten niet alleen op papier of theoretisch beschermd worden, maar ook daadwerkelijk in de praktijk kunnen worden genoten. Het uitleggen en toepassen van mensenrechten, zoals het recht op culturele identiteit, zijn hierbij van groot belang. Een ander belangrijk kenmerk van de mensenrechtenbenadering is actieve en zinvolle participatie van de betrokkenen. In alle stadia van het beleid, van vormgeving tot uitvoering en evaluatie, moeten betrokkenen actief kunnen meedenken en inspreken. Het omarmen van een mensenrechtenbenadering voor het woonwagenbeleid geeft echter nog niet altijd duidelijkheid over concrete zaken en gevallen, zoals bijvoorbeeld erfpacht en caravans. Sterker nog: een mensenrechtelijke benadering vraagt juist om een zorgvuldige en transparante afweging van belangen in elk individueel geval.

Het mensenrechtelijk kader rondom het recht op culturele identiteit kan dus iets zeggen over de noodzakelijke contouren van het beleid, maar geeft ook ruimte en/of noodzaak tot specifieke afwegingen.

1 Nationale Ombudsman, Woonwagenbewoner zoekt standplaats: Een onderzoek naar de betrouwbaarheid van de

overheid voor woonwagenbewoners (2017). 2 College voor de Rechten van de Mens, Advies inzake het woonwagen- en standplaatsenbeleid (2018). 3

Zo wordt de visie van het beleidskader omschreven als: “het beschermen van woonwagenbewoners tegen discriminatie, het waarborgen van hun mensenrechten en het bieden van rechtszekerheid en duidelijkheid.” Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidskader Gemeentelijk Woonwagen- en Standplaatsenbeleid (2018) p. 7.

2

Het hebben van mensenrechten voor personen en groepen betekent dat de overheid plichten heeft om deze rechten te respecteren en te verwezenlijken. Veel rechten zijn, ook in juridische instrumenten, vaag geformuleerd, waardoor niet direct duidelijk is wat het recht precies inhoudt en welke (negatieve en positieve) verplichtingen de overheid heeft. Dit vraagt om nadere interpretatie, door de overheid, door belanghebbenden, door academici en uiteindelijk door een (quasi-)rechtelijke instantie. Middels interpretatie kunnen ook rechtsontwikkelingen worden meegenomen en geïncorporeerd; rechten en plichten zijn niet statisch en kunnen zo meebewegen met maatschappelijke ontwikkelingen. Omdat alle mensen rechten hebben, komt het regelmatig voor dat de mensenrechten van de een op gespannen voet staan of botsen met de mensenrechten van een ander, of met een maatschappelijk belang. Mensenrechten zijn dan ook zelden absoluut. De overheid mag, en moet soms, rechten beperken als dit noodzakelijk is om de rechten van anderen of een maatschappelijk belang te beschermen. Dergelijke beperkende maatregelen moeten wel voldoen aan de vereisten van legaliteit (er moet een wet zijn) en legitimiteit (er moet een legitiem doel zijn), en de maatregelen moeten noodzakelijk, proportioneel en geschikt zijn. Dat laatste vraagt om een zorgvuldige en transparante afweging van belangen. 3.

Het recht op culturele identiteit van woonwagenbewoners Het recht op culturele identiteit is niet als zodanig expliciet vastgelegd in de Grondwet, het EVRM of andere internationale verdragen.4 Het is een recht dat wordt geconstrueerd door verschillende andere rechten. Voor de analyse van een bepaald mensenrecht kunnen drie aspecten van een recht worden onderscheiden, die alle raken aan de door de gemeente gestelde vragen: - Het subject van het recht – wie geniet(en) dit recht? - Het object va het recht – wat houdt het recht in? - De geadresseerde van het recht – wie heeft er welke verplichtingen onder dit recht? De geadresseerde is hier duidelijk, de overheid en in dit concrete geval de gemeente, maar wat zijn de precieze verplichtingen?

Subject: woonwagenbewoner(s) Omdat er bijzondere rechten zijn voor en verplichtingen gelden ten aanzien van woonwagenbewoners is het van belang om te weten wie behoren tot de groep woonwagenbewoners. De term woonwagenbewoners omvat diverse groepen, zoals reizigers, Roma, Sinti en circusartiesten. Wie precies tot deze groepen behoort, en dus bepaalde rechten heeft op basis daarvan, wordt in eerste instantie bepaald op basis van zogenaamde zelfidentificatie, met andere woorden hoe iemand zichzelf kenmerkt. Dit is vooral om te voorkomen dat de overheid te zeer ingrijpt in de persoonlijke levenssfeer en beleving van mensen en hiermee bepaalde minderheden niet erkent. Zelfidentificatie betekent echter niet dat er altijd overeenstemming is over wie wel en wie niet tot een groep behoort. 4

Uitzondering is het Kaderverdrag inzake de bescherming van nationale minderheden, Raad van Europa, Straatsburg, 01-02-1995, artikel 5. Aangezien de meeste jurisprudentie en beleidsstukken refereren aan het EVRM en andere mensenrechtenverdragen, zal het Kaderverdrag niet nader worden behandeld.

3

Om juridisch als woonwagenbewoner aangemerkt te worden hanteert het College voor de Rechten van de Mens de volgende definitie: “woonwagenbewoners die zich van generatie op generatie als zodanig manifesteren en die zich beschouwen als een bevolkingsgroep met een van andere bevolkingsgroepen te onderscheiden cultuur”.5

Object: culturele identiteit Culturele identiteit is een sociaal begrip dat lastig juridisch te definiëren is. Het is namelijk een flexibel concept, waarvan onderdelen en invullingen kunnen veranderen in de tijd. Dit vraagt dus ook om flexibiliteit in de juridische bescherming. Een voorbeeld: het feit dat woonwagenbewoners zelden nog nomadisch leven of in een ‘versteende’ woonwagen wonen6, is geen reden om woonwagenbewoning niet meer als deel van de culturele identiteit van woonwagenbewoners te zien.7 De vraag wat precies de culturele identiteit van een groep is, kan uiteraard het best worden beantwoord door die groep zelf. De woonwagencultuur is erkend als immaterieel cultureel erfgoed, maar dat beantwoordt nog niet de vraag wat deze precies inhoudt. Om het recht op culturele identiteit te kunnen garanderen is het juridisch gezien noodzakelijk om een aantal kenmerken aan te wijzen die juridische bescherming genieten.

De overheid en diverse instanties zien als kenmerkende aspecten voor woonwagencultuur: het leven in een woonwagen, met nauwe sociale en familieverbanden, en soms ook een trekkend bestaan.8 Het recht op culturele identiteit van woonwagenbewoners wordt geconstrueerd op basis van een aantal andere mensenrechten, vooral het recht op respect voor privéleven, familie- en gezinsleven en woning (artikel 8 EVRM en artikel 17 IVBPR) en het recht op huisvesting (artikel 11 IVESCR, artikel 31 ESH). Deze bepalingen en de specifieke rechten en plichten die zij inhouden zijn door diverse internationale en nationale toezichthoudende instanties nader uitgewerkt. Zo heeft het EHRM bepaald, en het College heeft dit stelselmatig overgenomen, dat het woonwagenleven dermate specifiek is dat het leven in een woonwagen in familieverband een wezenlijk kenmerk vormt van de identiteit en cultuur van woonwagenbewoners. Wanneer er maatregelen worden genomen t.a.v. de woning van woonwagenbewoners, is daarom volgens het EHRM niet alleen het recht op respect voor woning in het geding, maar ook het recht op privé- en gezinsleven. Deze aspecten dienen daarom ook beschermd te worden.9

5 College voor de Rechten van de Mens, Advies (2018) p. 3. 6 Overigens heeft het College voor de Rechten van de Mens geoordeeld dat woonwagenwoningen, die geheel van

steen zijn en direct met de grond zijn verbonden (en dus niet te verplaatsen) niet gelijk te stellen zijn aan een woonwagen en daarmee niet aansluiten bij hun cultuur. College voor de Rechten van de Mens Oordeel 2018-9, 23 januari 2018, para. 6.5. De rechter heeft dit ook geoordeeld in ECLI:NL:RBDHA:2019:76, Rechtbank Den Haag, 1001-2019, Zaaknummer 6898246 CV EXPL 18-1958, para. 5.5. 7 EHRM, 5 maart 2013, app.no. 39619/06 (Chapman/ België) para. 73, en EHRM, 17 oktober 2013, appl.no. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk) para. 69; VNG, Wegwijzer gemeentelijk woonwagen- en Standplaatsenbeleid (2021) p. 12-14. 8 College voor de Rechten van de Mens, Advies (2018) p. 12, para. 2.1; Ministerie BZK, Beleidskader (2018) p. 14. 9 EHRM, 5 maart 2013, app.no. 39619/06 (Chapman/ België) en EHRM, 17 oktober 2013, appl.no. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk). Deze rechten zijn echter niet absoluut, en kunnen worden beperkt, zoals verderop wordt uitgelegd.

4

Andere belangrijke rechten zijn het recht op gelijkheid en non-discriminatie. Deze betekenen dat mensen niet nadeliger behandeld of negatief bejegend mogen worden vanwege hun ras, seksuele oriëntatie, geslacht, nationaliteit, leeftijd, etc. Het College heeft, in navolging van het EHRM, het Europese Hof van Justitie en het CERD, bepaald dat de identiteit van woonwagenbewoners valt onder de discriminatiegrond ‘ras’. Gelijkheid en het verbod op discriminatie hebben echter ook een andere kant. Niet alleen moeten gelijke gevallen gelijk behandeld worden, maar ook moeten ongelijke gevallen ongelijk worden behandeld, naar de mate van hun ongelijkheid. Zoals het College en het EHRM duidelijk maken, is het woonwagenleven zo uniek dat het afwijkt van een reguliere woonwens. Om de rechten van woonwagenbewoners te beschermen moet er dus specifieke aandacht zijn voor hun bijzondere positie.

Geadresseerde: negatieve en positieve verplichtingen voor de overheid De overheid heeft op basis van deze rechten diverse verplichtingen, zowel negatief als positief. Negatieve verplichtingen zijn onder andere dat de overheid zich niet ongeoorloofd mag inmengen in de culturele identiteit van woonwagenbewoners, en ook dat woonwagenbewoners, net als ieder ander, niet zomaar hun huis uitgezet mogen worden. Positieve verplichtingen betekenen dat de overheid zich actief moet inspannen om de rechten van woonwagenbewoners te beschermen. Het EHRM en nationale rechters hebben bepaald dat overheden, inclusief gemeenten en woningcorporaties, de verplichting hebben om de woonwagencultuur te beschermen en het woonwagenleven te faciliteren.10 Dit betekent bijvoorbeeld dat zij locaties moeten aanwijzen waar woonwagenbewoners hun woonwagen mogen plaatsen en dat zij moeten voorzien in voldoende standplaatsen.11 Het is inmiddels duidelijk dat het zogenaamde ‘uitsterfbeleid’ van woonwagens in strijd is met het verbod op nondiscriminatie.

In diverse oordelen heeft het College bepaald dat dit uitsterfbeleid specifiek gericht was op woonwagenbewoners en dat er sprake was van directe discriminatie en dus van verboden onderscheid.12 Zoals gezegd wordt het recht op culturele identiteit voor woonwagenbewoners ingelezen in het recht op respect voor privé- en familieleven en woning, vooral omdat juist bij deze groep familiebanden en de woonvorm cruciale elementen vormen van hun culturele identiteit. Daarnaast vereist het gelijkheidsbeginsel dat voor deze groep speciale maatregelen worden genomen. Beide vragen moeten dan ook in deze context bezien worden. 4. Erfpacht en koopstandplaatsen Bij de vraag over erfpacht en het aanbieden van koopstandplaatsen speelt vanuit het recht op culturele identiteit vooral het aspect van de familiebanden een rol. In het advies aan het Ministerie van Binnenlandse Zaken ten behoeve van het opstellen van 10 ECLI:NL:RBNHO:2019:4463, Rechtbank Noord-Holland, 22-05-2019, Zaaknummer 7389544 CV EXPL 18-10802,

para. 2. 11 Het College voor de Rechten van de Mens heeft middels diverse oordelen bepaald dat de gemeenten een inventarisatie moeten maken van de behoefte aan standplaatsen en dat een woonwagenbewoner binnen afzienbare tijd kans moet maken op een woonwagenstandplaats. Om dit te concretiseren wordt aangesloten bij de wachttijd voor sociale huurwoningen. 12 College voor de Rechten van de Mens Oordeel 2015-61 (gemeente Vlaardingen, 28 mei 2015) paras. 3.10-3.12 en College voor de Rechten van de Mens Oordeel 2014-165 (gemeente Oss, 19 december 2014) para. 3.18; College voor de Rechten van de Mens Oordeel 2016-19 (gemeente Waddinxveen, 8 maart 2016) para. 5.3.

5

het beleidskader gaf het College de aanbeveling dat gemeenten zouden moeten zorgen voor “…een ‘divers’ kamp, zodat meer- en minder vermogende woonwagenbewoners die behoren tot een familie, bij elkaar kunnen staan op een locatie.”13 Het College stelde verder: “waar het om gaat is dat gemeenten, al gelang naar de behoefte van woonwagenbewoners, dienen te zorgen voor een gemende locatie met een mix van standplaatsen, van huurwagens waarvoor een inkomensgrens geldt (sociale huur) en huur- en koopwagens in de vrije sector.”14 Het BZK beleidskader volgt deze lijn, zij het met enige reserve: “[o]ok is het van belang te overwegen of een locatie al dan niet gemengd dient te zijn, waar naast huurstandplaatsen en -woonwagens ook koopstandplaatsen zijn.”15 Het BZK beleidskader ziet het aanbieden van koopstandplaatsen in erfpacht als een optie waar het stelt: “[d]esalniettemin kan een woningcorporatie of gemeente in voorkomende gevallen de standplaatsen te koop of in erfpacht aanbieden (bij verkoop eventueel in combinatie met een terugkoopbeding).”16 En nog iets scherper: “[v]oor andere woonwagenbewoners [die qua inkomen niet behoren tot de primaire doelgroep van de woningcorporaties YD] verplicht het mensenrechtelijk kader dat de gemeente aanvullende maatregelen treft om te voorzien in voldoende (koop)standplaatsen.

Dit vloeit voort uit artikel 75 van de Woningwet.”17 De aanbevolen mix van koop- en huurstandplaatsen is dus vooral bedoeld om het wonen in familieverband te bevorderen, door te voorkomen dat woonwagenbewoners die boven een bepaalde inkomensgrens uitkomen worden uitgesloten bij de verdeling van standplaatsen. Dit leidt echter niet tot een individueel recht op een koopstandplaats. Het College heeft hierover in een oordeel het volgende gesteld: “[h]et College overweegt dat in het Beleidskader staat dat gemeenten zo mogelijk tegemoet moeten komen aan de wens om in familieverband samen te leven en dat het bij het inrichten van woonwagenlocaties belangrijk is om te komen tot een afgestemde mix van koop en huur, zowel wat betreft de standplaatsen als wat betreft de woonwagens…Het College overweegt evenwel dat uit het Beleidskader als zodanig geen juridische verplichtingen ten opzichte van individuele woonwagenbewoners voortvloeien. Het recht op familieleven weegt mee bij de uitleg en toepassing van de AWGB in woonwagenzaken, maar het College heeft reeds eerder geoordeeld dat het verbod van onderscheid op grond van ras niet voorziet in het verwezenlijken van specifieke woonwensen op een specifieke woonwagenstandplaats.18 Het recht op culturele identiteit en het recht op respect voor familieleven en woning zijn namelijk niet absoluut.

Het College heeft hierover geoordeeld dat “…verweerder bij de toewijzing van standplaatsen, naast aspecten als inschrijvingsduur en woonwagenhistorie, ook oog dient te hebben voor de wens van woonwagenbewoners om in familieverband samen te leven, waarbij deze aspecten tegen elkaar moeten 13 College voor de Rechten van de Mens, Advies (2018) Aanbevelingen, onder 2.2.

14 College voor de Rechten van de Mens, Advies (2018) Aanbevelingen, onder 3.4; Zie ook Nationale Ombudsman

(2017), Aanbevelingen aan gemeenten, p. 4. 15 Ministerie BZK, Beleidskader (2018) p. 21 (nadruk door YD). 16 Ministerie BZK, Beleidskader (2018) p. 22. 17 Ministerie BZK, Beleidskader (2018) p. 22. 18 College voor de Rechten van de Mens Oordeel 2019-132 (17 december 2019) overweging 6.5; College voor de Rechten van de Mens Oordeel 2020-113 (10 december 2020) overweging 6.5; nadruk YD)

6

worden afgewogen. Het recht op ‘family life’ is echter niet zodanig absoluut dat verweerder op grond van de AWGB verplicht zou zijn om verzoekster de voormalige standplaats bij haar familie, waaraan de woonbestemming is ontnomen, aan te bieden.”19 Het recht op culturele identiteit houdt dus niet in dat alle woonwensen en -behoeften moeten worden opgevolgd. De rechter heeft ook bepaald dat artikel 8 en 14 EVRM gemeenten en woningcorporaties niet verplichten om standplaatsen te verkopen of een erfpachtrecht te vestigen. Ook is er geen verplichting om woonwagenbewoners in staat te stellen vermogen op te bouwen.20 Het algemene mensenrechtelijk kader verplicht wel gemeenten om te inventariseren welke behoefte er bestaat aan koopstandplaatsen in verband met de culturele identiteit en het leven in familieverband. En het recht op culturele identiteit komt vervolgens wel in het geding als het volledig ontbreken van koopstandplaatsen in de praktijk leidt tot het niet langer kunnen genieten van culturele identiteit, bijvoorbeeld omdat het door een inkomensgrens voor vermogende woonwagenbewoners onmogelijk wordt om in familieverband te leven.21 Als koopstandplaatsen worden aangeboden, kan het zijn dat niet iedereen hier gebruik van kan maken.

In een ander oordeel ging het College in op de vraag of een gemeente door het aanbieden van koopstandplaatsen verboden onderscheid maakt, aangezien de betrokken woonwagenbewoners stelden geen financiële middelen te hebben om zo een standplaats te kopen. “Ook gaat het College er vooralsnog vanuit dat het aantal wachtenden zal afnemen door het aanbieden van vijf koopstandplaatsen. Verzoekster stelt dat woonwagenbewoners van de koopoptie geen gebruik kunnen maken maar hier staat een gemotiveerde betwisting van verweerder tegenover. Het College kan anderszins ook niet vaststellen dat van de koopoptie geen gebruik kan worden gemaakt. Het College is van oordeel dat daarmee geen feiten zijn komen vast te staan die onderscheid kunnen doen vermoeden.”22 Een mix van koop- en huurstandplaatsen is dus vooral bedoeld om te voorkomen dat het leven in familieverband, als onderdeel van culturele identiteit, wordt belemmerd, doordat vermogende woonwagenbewoners op basis van een inkomensgrens worden uitgesloten van een standplaats. Ook de Gemeente Amsterdam heeft in de toewijzingsregels voor standplaatsen een inkomenstoets. De gemeente geeft echter aan dat daar in de praktijk bij de toewijzing van de standplaatsen geen gebruik van wordt gemaakt, juist om gelijkheid binnen de groep woonwagenbewoners en het leven in familieverband te bevorderen.

Deze praktijk valt daarmee binnen het mensenrechtelijk kader van het recht op culturele identiteit en de gelijkheid binnen de groep woonwagenbewoners. Het feit dat de inkomenstoets formeel nog bestaat kan echter wel leiden tot rechtsonzekerheid. Daarnaast blijft een vraag in hoeverre deze praktijk voldoende is om het onderscheid tussen vermogende woonwagenbewoners en vermogende personen die niet tot deze groep behoren te rechtvaardigen.

19 College voor de Rechten van de Mens Oordeel, 2019-58 (18 juni 2019) overweging 6.6. 20 ECLI:NL:RBNHO:2019:4463, Rechtbank Noord-Holland, 22-05-2019, Zaaknummer 7389544 CV EXPL 18-10802,

para. 5-6. 21 Dit wordt ook gesteld door de Nationale Ombudsman (2017), p. 4. 22 College voor de Rechten van de Mens Oordeel, 2017-54 (1 mei 2017) overweging 5.6.

7

De Gemeente Amsterdam signaleert het gevaar van onttrekking van standplaatsen aan de doelgroep door marktconform verkoop aan mensen buiten de groep. Dit is vanuit het recht op culturele identiteit van de woonwagenbewoners een legitieme zorg. De WWBA stelt in haar reactie dat het onwaarschijnlijk is dat mensen van buiten de gemeenschap op een woonwagencentrum willen wonen. Het is echter niet uit te sluiten dat mensen van buiten de betrokken familie, van een andere standplaats, of nietwoonwagenbewoners de plaatsen kopen, wellicht als investering. De Gemeente Amsterdam stelt verder dat het geen recht heeft om toewijzingsregels toe te passen op percelen die in erfpacht zijn uitgegeven. Dit is een juridische kwestie die buiten het mensenrechtelijk kader valt. De WWBA stelt voor een “kettingbeding in te voeren waarin wordt opgenomen dat een standplaats slechts kan worden verkocht met goedkeuring van de gemeente en met als enige voorwaarde dat dit een Amsterdamse woonwagenbewoner betreft. Dit komt overeen met de handreiking van de VNG.”23 Dit laatste klopt. Aan een dergelijke goedkeuring zouden overigens wel objectieve criteria, bijvoorbeeld vergelijkbaar met de toewijzingscriteria voor woonwagenbewoning, moeten worden verbonden om willekeur te voorkomen.

Mocht de gemeente kunnen aantonen dat dit alles juridisch niet mogelijk is, dan zal zij vanuit een mensenrechtenbenadering moeten uitleggen waarom dit niet kan. Kortom, er bestaat geen individueel recht op een koopstandplaats en ook geen algemene verplichting tot het aanbieden van koopstandplaatsen. In samenspraak met de woonwagenbewoners moet wel een inventarisatie worden gemaakt van de woonwensen, inclusief de behoefte aan koopstandplaatsen. De gemeente heeft vervolgens een grote mate van beleidsvrijheid om op basis van objectieve rechtvaardiging uiteindelijk niet in koopstandplaatsen te voorzien op een bepaalde locatie of voor een individueel geval. Mocht de gemeente het aanbieden van koopstandplaatsen volledig willen uitsluiten, dan zal in het gemeentelijk beleidskader moeten worden gerechtvaardigd waarom de gemeente afziet van een mix van koopen huurstandplaatsen zoals aangegeven in het BZK beleidskader, namelijk omdat de gemeente het leven in familieverband op een andere manier wil bevorderen middels het in de praktijk niet hanteren van de inkomenstoets. Het in de praktijk niet hanteren van de inkomenstoets met als doel het bevorderen van het leven in familieverband draagt bij aan de gelijkheid binnen de groep woonwagenbewoners en hun recht op culturele identiteit. Het formele voortbestaan van de inkomenstoets kan echter wel leiden tot rechtsonzekerheid. 5.

Caravan als woonvorm Hoewel de woonwagencultuur met de specifieke aspecten van wonen en familie erkend zijn, is het niet volledig duidelijk welke vormen precies onder deze woonvorm vallen. Hierbij speelt ook mogelijk een rol de verwarring met de Engelse taal die de internationale instanties gebruiken. Het gaat om de uitleg van het begrip ‘woning’, zoals vastgelegd in de internationale mensenrechtenverdragen, in relatie tot de woonwagencultuur. Het VN Mensenrechtencomité (MRC) en het EHRM hebben deze term altijd breed uitgelegd, 23 WWBA, Inspraakreactie Concept – Beleidskader Woonwagens en standplaatsen 2022 - 2026

Amsterdam, 28 april 2022.

8

waarbij woning niet alleen betekent een ‘huis’ maar dat het “…is to be understood to indicate the place where a person resides or carries out his usual occupation.”24 Het gaat er dus vooral om dat iemand op deze plek woont, waarbij de vorm niet direct bepalend is. Verder is het voor het recht op respect voor woning niet relevant of de betrokkenen eigenaar zijn van de grond en/of de woning. ‘Woning’ is volgens de MRC en het EHRM een autonoom concept dat niet afhankelijk is van de classificatie onder nationaal recht.25 De term woonwagen wordt in het Engels vertaald als ‘trailer’ en als ‘caravan’. Zo spreken het MRC en het EHRM in relatie tot woonwagenbewoners zowel van ‘trailers’ als van ‘caravans’26 maar ook het Kenniscentrum Immaterieel Erfgoed Nederland gebruikt vooral de term ‘caravan’ in het Engels.27 Ook in het Engelstalige academische debat worden beide termen gebruikt.28 Nu denkt men bij een caravan wellicht vooral aan vakantiegangers die een caravan achter de auto verplaatsen naar een vakantiebestemming. Daarnaast bestaat er de stacaravan, die over het algemeen groter is en meer lijkt op een woonwagen. Voor de juridische bescherming van mensenrechten is van belang dat het gaat om een woning, dus dat men permanent woont in de caravan, stacaravan of woonwagen en deze daarmee deel uitmaakt van de culturele identiteit.

De kantonrechter heeft in dit verband geoordeeld dat een trailer niet kan worden aangemerkt als een woonwagen als deze niet kan worden aangemerkt als een “voor bewoning bestemd gebouw”. In dit geval had de trailer “…anders dan bij een woonwagen gebruikelijk is, geen ramen aan de zijkanten en geen keuken, badkamer en slaapkamer.”29 Zoals aangegeven is het vooral aan de woonwagenbewoners zelf om aan te geven hoe zij hun woning als deel van hun culturele identiteit zien. Volgens het Kenniscentrum Immaterieel Erfgoed is het voor de woonwagenbewoners van belang dat hun wagen geen fundering heeft, geen stenen rijtjeshuis is, dat de vloer boven het maaiveld ligt met een opstapje voor de voordeur.30 De VNG wegwijzer noemt ook expliciet de behoefte van woonwagenbewoners om te wonen in een (toer)caravan. Daarnaast erkent de wegwijzer de behoefte aan het Human Rights Committee, General Comment No. 16 on the right to respect of privacy, family, home and correspondence, and protection of honour and reputation, UN Doc. A/43/40, 1988, para. 5. 25 Human Rights Committee, Liliana Assenova Naidenova et al. v. Bulgaria, Views adopted 30 October 2012, UN Doc. CCPR/C/106/D/2073/2011, para. 14.2; ECtHR, Yordanova and others v. Bulgaria, Application No. 25446/06, Judgment of 24 April 2012, para. 103; ECtHR (Fifth Section), Winterstein and others v. France, Application No. 24

27013/07, Judgment of 17 October 2013, para. 69. 26 ECtHR, Buckley v. The United Kingdom, Application No. 20348/92, Judgment of 25 September 1996. ECtHR, Chapman v. the United Kingdom, Application No. 27238/95, Judgment of 18 January 2001, para. 71-74; ECtHR, Yordanova and others v. Bulgaria, Application No. 25446/06, para. 105; ECtHR (Fifth Section), Winterstein v. France and others, Application No. 27013/07, Judgment of 17 October 2013, para. 70-71. 27 Zie: https://www.immaterieelerfgoed.nl/en/woonwagencultuur 28 Y. Donders (2016), ‘Protecting the Home and Adequate Housing: Living in a Caravan or Trailer as a Human Right’ International Human Rights Law Review 5, pp. 1–25; L.M. Huijbers en C.M.S. Loven (2019), ‘Pushing for Political and Legal Change: Protecting the Cultural Identity of Travellers in the Netherlands’ Journal of Human Rights Practice, pp. 1-22. 29 ECLI:NL:RBZWB:2022:7588, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 16-11-2022, Zaaknummer 9335670 \ CV EXPL 21-2021, para. 4.2 30 Zoals eerder opgemerkt heeft het College voor de Rechten van de Mens daarom geoordeeld dat een woonwagenwoning die geheel van steen is en direct met de grond verbonden (en dus niet te verplaatsen) niet aansluit bij de woonwagencultuur. College voor de Rechten van de Mens Oordeel 2018-9, 23 januari 2018, para. 6.5.

9

tijdelijk bijplaatsen van een toercaravan op een standplaats naast de vaste woonwagen, bijvoorbeeld vanwege mantelzorg of voor woonwagenbewoners die wachten op een eigen standplaats.31 Ook het College adviseert om tijdelijke ‘passantenplaatsen’ beschikbaar te stellen op een kamp om tijdelijk een caravan bij te plaatsen, bijvoorbeeld voor familieleden die mantelzorg verlenen.32 De caravan wordt ook hier specifiek genoemd, zij het als tijdelijke passantenvorm. Ook in het BZK beleidskader wordt de term ‘caravan’ genoemd als woonvorm, met name voor kermis- en circusfamilies, die zich ook daadwerkelijk verplaatsen met deze caravan.33 Echter wordt de caravan ook als meer algemene mogelijke woonvorm aangemerkt, bijvoorbeeld voor woonwagenbewoners “…die al lange tijd op een eigen standplaats wachten en uit nood een toercaravan hebben geplaatst. Deze caravan fungeert zodoende als starterswoning om te sparen voor een grote woonwagen of andere standplaats/woonwagen.”34 Een caravan kan dus een ‘woning’ zijn in de zin van het recht op culturele identiteit en het wonen in een caravan kan dus niet categorisch worden uitgesloten. Het recht op culturele identiteit is echter zoals gezegd niet absoluut en houdt dus niet in dat alle woonwagenbewoners te allen tijde recht hebben op wonen in een caravan.

De gemeente mag bijvoorbeeld voorwaarden stellen in het kader van (brand)veiligheid en milieueisen. De VNG wegwijzer stelt in dit verband ook dat de gemeenten altijd kunnen toetsen “…of de invulling van een standplaats voldoet aan het bestemmingsplan, ook als daar een caravan op staat.” De wegwijzer stelt verder: “[d]e gemeente zal de behoefte aan het wonen in een toercaravan moeten afwegen tegen andere belangen, bijvoorbeeld het waarborgen van de bouwtechnische kwaliteit van een woonruimte (Bouwbesluit), de openbare veiligheid, bescherming van de gezondheid en het al dan niet toestaan van vergelijkbare woonvormen (zoals Tiny Houses op wielen). Belangrijk daarbij is dat er een zorgvuldige afweging is gemaakt tussen de belangen van het individu (in dit geval de bewoner van de toercaravan) enerzijds en de belangen van de maatschappij anderzijds.”35 Kortom, het is aan te bevelen nadere richtlijnen te ontwikkelen voor de caravan als woonvorm. Dit omdat een categorische uitsluiting van het wonen in een caravan niet in lijn is met het BZK beleidskader en op gespannen voet staat met het recht op culturele identiteit. Ook hier zal een inventarisatie van de woonwensen moeten worden gedaan in samenspraak met woonwagenbewoners.

Vervolgens heeft ook hier de gemeente een grote mate van beleidsvrijheid, maar vereist het mensenrechtelijk kader een redelijke en transparante afweging van belangen en het garanderen van de veiligheid en gezondheid van allen.

31 VNG, Wegwijzer (2021) pp. 12-13. 32 College voor de Rechten van de Mens, Advies (2018) p. 13. 33 VNG, Wegwijzer (2021) p. 10.

34 VNG, Wegwijzer (2021) p. 13. 35 VNG, Wegwijzer (2021) p. 55.

10