Analyse Afdelingsuitspraak rondvaartbeleid.pdf

MEMO Aan: Van: Dossier: Inzake: Datum:

Trevor Waal | Gemeente Amsterdam Hanna Zeilmaker, Lukas Wichern Gemeente Amsterdam – analyse Afdelingsuitspraak rondvaartbeleid (ABRvS 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3732) 15 januari 2025

_____________________________________________________________________________

1.

Inleiding In 2019 hebben burgemeester en wethouders nieuw beleid vastgesteld voor de passagiersvaart op de Amsterdamse binnenwateren. Dat beleid is neergelegd in de Nota Varen deel 1 van maart 2019. Hierin is onder meer een volumebeleid voor de passagiersvaart opgenomen, waarbij het maximum aantal exploitatievergunningen is vastgesteld op 550 (vergunningenplafond). Dit volumebeleid heeft het college vervolgens neergelegd in hoofdstuk 3 van de Regeling op het Binnenwater 2020 (Rob).

2.

Omdat het op grond van de Dienstenrichtlijn niet is toegestaan om schaarse vergunningen voor onbepaalde tijd te verlenen, heeft het college besloten om de aan de rederijen verleende exploitatievergunningen voor passagiersvoer te wijzigen van vergunningen voor onbepaalde tijd naar vergunningen voor bepaalde tijd.

3.

Op 25 september 2024 heeft de Afdeling in 51 zaken uitspraak gedaan over de wijziging van de aan de rederijen verstrekte exploitatievergunningen voor passagiersvervoer. Vanwege het grote aantal vergelijkbare zaken met gelijkluidende beroepsgronden heeft de Afdeling ervoor gekozen om deze zaken gelijktijdig op één zitting te behandelen en de algemene gronden in één uitspraak te beoordelen. Bij uitspraak van 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3732, heeft de Afdeling geoordeeld dat een deel van de algemene beroepsgronden slaagt, en heeft zij in alle 51 zaken de wijzigingsbesluiten herroepen. Hiermee heeft de Afdeling in feite een streep gezet door het volumebeleid en het daarin vervatte vergunningenplafond.

4.

Om de handelingsperspectieven van de gemeente inzichtelijk te maken heeft de gemeente op 10 januari 2025 gevraagd om een juridische analyse van de Afdelingsuitspraak van 25 september 2024. Daartoe dient dit memo.

Pagina 1 van 12

MANAGEMENTSAMENVATTING EN ADVIES 5.

De uitspraak van de Afdeling noodzaakt de gemeente Amsterdam om opnieuw stil te staan bij het nut en de noodzaak van het volumebeleid en het daarin vervatte vergunningsplafond. Daarbij dient de gemeente zich in de eerste plaats door middel van onderzoek te bepalen welke problemen zich voordoen in de huidige situatie, waarin er geen sprake is van een (geldig) vergunningenplafond en vergunningen voor onbepaalde tijd zijn verleend. De gemeente dient de aanwezigheid van deze problemen te onderzoeken en te inventariseren. Vervolgens moet worden bezien of een al dan niet gewijzigd volumebeleid daadwerkelijk kan bijdragen aan het oplossen van de geconstateerde problemen, en wel op een manier die coherent en systematisch is (geschiktheid) en die niet verder gaat dan nodig is (noodzakelijkheid). Ook hiervoor zal de gemeente onderzoek(en) moeten laten uitvoeren naar de te verwachten effecten van het volumebeleid.

6.

Als de gemeente wil vasthouden aan een volumebeleid kan zij dat op basis van de voorliggende uitspraak ofwel uitsluitend baseren op het belang van de vlotte doorvaart en het eerlijk verdelen van de beschikbare ruimte, ofwel – als zij het beleid ook wil baseren op andere belangen – moet zij laten onderzoeken en nader motiveren dat ook andere belangen noodzaken tot een maximering van het aantal vergunningen.

7.

Maar ook als de gemeente wil vasthouden aan een volumebeleid op basis/ten behoeve van (uitsluitend) het belang van de doorvaart en de verdeling van de beschikbare ruimte moet zij aan de hand van een nog uit te voeren analyse nader onderzoeken/onderbouwen dat het volumebeleid daadwerkelijk zal leiden tot de bedoelde effecten voor de doorvaart en de verdeling van de beschikbare ruimte. Daarbij moet zij ook maatregelen nemen voor de pleziervaart (of zij moet alsnog aantonen/onderbouwen dat het volumebeleid uitsluitend voor het (gehele) segment passagiersvaart noodzakelijk is, en dat maatregelen voor de pleziervaart geen effect hebben in relatie tot deze belangen).

8.

De gemeente zal verder moeten aantonen en onderbouwen dat een/het vergunningenplafond noodzakelijk is en dat er geen minder vergaande maatregelen mogelijk zijn. In algemene zin/voor alle vaartuigen, maar in ieder geval voor de hospitalityvaartuigen, salonboten en historische vaartuigen.

9.

Ten aanzien van de rangschikking, dat wil zeggen de volgorde waarin de tijdelijke vergunningen aflopen, is het profijtbeginsel een redelijk criterium. Door de segmentering en de spreidingsmaatregelen waarin het volumebeleid voorziet is van het profijtbeginsel weinig tot niets overgebleven. Daarvoor moet een oplossing worden gevonden (hierna uitgewerkt).

Pagina 2 van 12

10. Op basis van bovenstaande ‘onderzoeksopgaven’ adviseren wij de gemeente de volgende onderzoeken te doen: -

-

een zgn. nulmeting: een onderzoek naar de aanwezige problemen in de huidige situatie van de passagiers- en pleziervaart op het water, om op basis daarvan de belangen te bepalen die ten grondslag kunnen worden gelegd van een volumebeleid; kortom: wat is er aan de hand; met dit onderzoek brengt de gemeente de situatie integraal in beeld zodat zij haar keuzes daarop kan bepalen en daarmee kan onderbouwen; de te nemen maatregelen: op basis van de bevindingen van de ‘nulmeting’: welke maatregelen (en voor welke segmenten) zijn mogelijk, en hebben het beoogde/te verwachten effect voor de in de nulmeting gesignaleerde problemen/belangen.

In het hierna volgende volgt onze uitgewerkte analyse van de uitspraak. Dienstenrichtlijn Juridisch kader 11. Onder het volumebeleid zoals dat is vastgelegd in de Nota varen en de Rob is het aantal beschikbare exploitatievergunningen gemaximeerd op 550 vergunningen (vergunningsplafond). 12. Vanwege het invoeren van een maximum aantal vergunningen heeft de gemeente bewerkstelligd dat sprake is van (beleidsmatige) schaarste. Op grond van artikel 11 lid 1 aanhef en sub b van de Dienstenrichtlijn, in Nederland omgezet in de Dienstenwet, heeft een aan een dienstverrichter verleende vergunning geen beperkte geldigheidsduur, tenzij het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang. Uit rechtspraak van het Hof van Justitie volgt dat bij beleidsmatige schaarse vergunningen een beperkte geldigheidsduur moeten hebben.1 13. Het aantal beschikbare vergunningen mag alleen beleidsmatig worden beperkt indien deze beperking is gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. Ook moet de beperking van het aantal vergunningen evenredig zijn met die dwingende reden van algemeen belang. Dat betekent dat de beperking geschikt moet zijn om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder mag gaan dan nodig is om dat doel te bereiken. Ook dient het doel op een coherente en systematische wijze te worden nagestreefd.2

1 HvJ 1 oktober 2015, ECLI:EU:C:2015:641, r.o. 62 (Trijber & Harmsen). 2 ABRvS 7 juni 2017, ECLI:LNL:RVS:2017:1520, r.o. 11).

Pagina 3 van 12

Oordeel Afdeling Dwingende redenen van algemeen belang 14. Één van de vragen die de Afdeling moest beantwoorden was of de belangen die het college aan het volumebeleid ten grondslag heeft gelegd zijn aan te merken als dwingende reden van algemeen belang in de zin van de Dienstenrichtlijn. Het betreft de volgende belangen: I. II. III. IV. V.

de leefbaarheid een vlotte en veilige doorvaart het voorkomen van overlast de kwaliteit van de grachten als historisch erfgoed een eerlijke verdeling van de beschikbare ruimte

15. De Afdeling is van oordeel dat deze belangen inderdaad zijn aan te merken als dwingende reden van algemeen belang in de zin van de Dienstenrichtlijn. De daartegen gerichte beroepsgronden van de reders slaagden dus niet (r.o. 12-12.5). Aannemelijkheid dwingende reden van algemeen belang 16. Vervolgens zag de Afdeling zich voor de vraag gesteld of de hiervoor genoemde redenen van algemeen belang ook daadwerkelijk aanwezig zijn. Op basis van de door het college en de reders overgelegde rapporten en tegenrapporten is de Afdeling van oordeel dat het volumebeleid is gerechtvaardigd door de belangen van de vlotte en veilige doorvaart (II) en het eerlijk verdelen van de beschikbare ruimte (V). 17. Ten aanzien van het belang van de leefbaarheid (I) is de Afdeling van oordeel dat uit de door het college overgelegde onderzoeksrapporten niet blijkt dat de passagiersvaart mede verantwoordelijk is voor een deel van de overlast die bewoners in de stad ervaren en dat die passagiersvaart er dus mede de oorzaak van is dat de leefbaarheid onder druk staat. Uit geen enkel document blijkt dat de passagiersvaart druk uitoefent op de leefbaarheid van Amsterdam. Daarbij merkt de Afdeling op dat enige overlast in het centrum inherent is aan het wonen in een drukbezochte stad als Amsterdam.

Het college wenst een balans tussen voorzieningen voor bewoners en voorzieningen voor toeristen, maar nergens blijkt uit dat het aanbod voor de passagiersvaart en voorzieningen voor bewoners uit balans is. Zonder nadere motivering van het college kan de leefbaarheid dan ook niet ten grondslag worden gelegd aan de rechtvaardiging van het volumebeleid (r.o. 13.2-13.2.1). 18. Ten aanzien van het belang van het voorkomen van overlast (III) overweegt de Afdeling dat uit de onderzoeksrapporten blijkt dat voornamelijk de pleziervaart voor overlast zorgt. Ook

Pagina 4 van 12

ondervindt Amsterdam last van de illegale passagiersvaart. Volgens de Afdeling heeft het college op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat de legale passagiersvaart mede verantwoordelijk is voor een deel van de overlast die bewoners in de stad ervaren. Het volumebeleid kan dan ook niet gerechtvaardigd worden met als doel om overlast te voorkomen (r.o. 13.3). 19. Ten aanzien van de kwaliteit van de grachten als historisch erfgoed (IV) is de Afdeling van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze onder druk staat door de passagiersvaart. Daartoe heeft het college geen onderzoeken in het geding gebracht. De Afdeling kan dan ook niet objectief beoordelen of het volumebeleid een rechtvaardiging kan zijn om het belang van de kwaliteit van de grachten als historisch erfgoed te dienen (r.o. 13.4). 20. Tussenanalyse: als de gemeente wil vasthouden aan een volumebeleid moet zij dat ofwel uitsluitend baseren op het belang van de vlotte doorvaart en het eerlijk verdelen van de beschikbare ruimte, ofwel zij moet laten onderzoeken en nader motiveren dat ook de andere belangen noodzaken tot een maximering van het aantal vergunningen. Geschiktheid maatregelen 21.

Omdat de belangen van de vlotte en veilige doorvaart (II) en het eerlijk verdelen van de beschikbare ruimte (V) naar het oordeel van de Afdeling kunnen dienen ter rechtvaardiging van het volumebeleid, heeft Afdeling vervolgens beoordeeld of het vergunningenplafond een geschikte maatregel is om deze belangen op een coherente en systematische wijze te dienen. De Afdeling is van oordeel dat het beperken van het aantal exploitatievergunningen voor de passagiersvaart in zijn algemeenheid geschikt is om de belangen van een vlotte en veilige doorvaart en het eerlijk verdelen van de beschikbare ruimte te dienen. De Afdeling kan echter niet objectief beoordelen of het volumebeleid die doelstellingen coherent en systematisch nastreeft. Daartoe heeft het college namelijk geen analyse en specifieke gegevens overgelegd. De Afdeling kan dan ook niet objectief beoordelen wat de effecten zijn van het volumebeleid voor de vlotte en veilige doorvaart en het eerlijk verdelen van de beschikbare ruimte (r.o. 14.4). 22. Hier komt bij dat het vereiste dat de doelstellingen coherent en systematisch worden nagestreefd volgens de Afdeling meebrengt dat het college ook voldoende maatregelen moet nemen gericht op andere gebruikers van de grachten, waaronder pleziervaartuigen.

Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat voor de pleziervaart beperkingen zullen worden gesteld aan het gebruik van de Amsterdamse grachten. Verder staat in de Nota Varen deel 1 beschreven dat het college intensiever zal handhaven op het water, maar het college heeft onvoldoende toegelicht hoe het dat zal doen en waarop de focus van de handhaving zal liggen. Op de zitting bij de Afdeling hebben de reders bovendien onweersproken gesteld dat er onvoldoende

Pagina 5 van 12

handhavingscapaciteit is om de illegale passagiersvaart aan te pakken. Dat heeft tot gevolg dat de beoogde doelstellingen niet kunnen worden bereikt (r.o. 14.4.1-14.4.2). 23. Verder is het naar het oordeel van de Afdeling onduidelijk waarom het college de gehele passagiersvaart onder het volumebeleid heeft geschaard. Uit de toelichting op de Beleidsregels omzetting vergunning passagiersvaart blijkt dat 90% van de passagiers op het water worden vervoerd in het segment ‘groot’. Dit terwijl volgens het college juist een segmentering nodig is om de diversiteit en kwaliteit van het aanbod te borgen. Het is volgens de Afdeling niet duidelijk waarom het college ervoor heeft gekozen om hospitalityvaartuigen, salonboten en historische vaartuigen onder het volumebeleid te brengen, terwijl voor de pleziervaart nauwelijks maatregelen zijn genomen en die vaartuigen juist voor meer drukte op de grachten zorgen. Op zichzelf genomen kan voor een dergelijke vergunningplicht een rechtvaardiging bestaan. In dat geval moet het college ingaan op de vraag waarom het volumebeleid voor deze vaartuigen bijdraagt aan de beoogde doelstellingen. Dat heeft het college in dit geval niet gedaan. Ook daarom is het onduidelijk in welke mate het volumebeleid eraan bijdraagt om de vlotte en veilige doorvaart te waarborgen en de beschikbare ruimte eerlijk te verdelen (r.o. 14.4.3). 24.

Tussenanalyse: als de gemeente wil vasthouden aan een volumebeleid op basis/ten behoeve van het belang van de doorvaart en de verdeling van de beschikbare ruimte moet zij aan de hand van een nog uit te voeren analyse nader onderzoeken/onderbouwen dat het volumebeleid daadwerkelijk zal leiden tot de bedoelde effecten voor de doorvaart en de verdeling van de beschikbare ruimte. Daarbij moet zij ook maatregelen nemen voor de pleziervaart (of zij moet alsnog aantonen/onderbouwen dat het volumebeleid uitsluitend voor het (gehele) segment passagiersvaart noodzakelijk is, en dat maatregelen voor de pleziervaart geen effect hebben in relatie tot deze belangen). Noodzakelijkheid maatregelen 25. De Afdeling is verder van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het vergunningenplafond noodzakelijk is, en dat er geen minder vergaande maatregelen mogelijk zijn. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college niet heeft gemotiveerd waarom het vergunningenplafond moet gelden voor alle soorten vaartuigen. De reders van hospitalityvaartuigen, salonboten en historische vaartuigen hebben op de zitting onweersproken het standpunt ingenomen dat zij op rustige delen van de grachten in Amsterdam varen en dus geen onderdeel uitmaken van de drukte op de grachten. Ook zorgen zij voor slechts 6% van de vaarbewegingen op de Amsterdamse grachten.

Bovendien heeft het college geen onderzoeken ingebracht waaruit blijkt dat hospitalityvaartuigen, salonboten en historische vaartuigen voor drukte op de grachten zorgen. De reders van deze vaartuigen hebben onderzoeken ingebracht waaruit blijkt dat zij niet voor drukte op de Amsterdamse grachten

Pagina 6 van 12

zorgen, en de bestaande capaciteit voor slechts 44% benutten. Het college heeft deze bevindingen ook niet weersproken. Het is volgens de Afdeling daarom onduidelijk waarom voor de verschillende segmenten niet verschillende regels kunnen gelden, gerelateerd aan de druk die zij uitoefenen op de vlotte en veilige doorvaart en de beschikbare ruimte op de grachten. Dat volgens het college een waterbedeffect zou ontstaan, waarbij andere reders vaartuigen in gebruik nemen die in andere segmenten vallen, en daarmee de drukte op het water zou toenemen, is alleen gesteld maar niet aannemelijk gemaakt, aldus de Afdeling (r.o. 15.4). 26. Tussenanalyse: de gemeente zal moeten aantonen en onderbouwen dat een/het vergunningenplafond noodzakelijk is en dat er geen minder vergaande maatregelen mogelijk zijn. In algemene zin/voor alle vaartuigen, maar in ieder geval voor de hospitalityvaartuigen, salonboten en historische vaartuigen. Het alternatief is dat de gemeente ofwel geheel afstapt van het volumebeleid ofwel dit volumebeleid uitsluitend toepast voor het segment bemand groot. Conclusie Dienstenrichtlijn 27. Het voorgaande brengt de Afdeling tot de volgende conclusie over de toets van het vergunningplafond aan de Dienstenrichtlijn: 15.5. De Afdeling erkent dat het druk is in Amsterdam.

Een maximumaantal exploitatievergunningen voor de passagiersvaart is onder de Dienstenrichtlijn te rechtvaardigen, maar alleen als daarvoor goede redenen bestaan. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat de leefbaarheid, het voorkomen van overlast en het belang om de kwaliteit van de grachten als historisch erfgoed te beschermen worden gediend met een volumebeleid. Het college heeft wel aannemelijk gemaakt dat de belangen van een vlotte en veilige doorvaart en een eerlijke verdeling van de beschikbare ruimte in het geding zijn. Het college heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat het volumebeleid geschikt en noodzakelijk is ter bescherming van deze gestelde dwingende redenen van algemeen belang. De rechtbank is ten onrechte tot een andere conclusie gekomen.

Handelingsperspectieven Dienstenrichtlijn 28. De uitspraak van de Afdeling noodzaakt de gemeente Amsterdam om opnieuw stil te staan bij het nut en de noodzaak van het volumebeleid en het daarin vervatte vergunningsplafond. 29. Het college heeft het huidige volumebeleid ingevoerd met het oog op de volgende belangen: I. II. III. IV.

de leefbaarheid een vlotte en veilige doorvaart het voorkomen van overlast de kwaliteit van de grachten als historisch erfgoed

Pagina 7 van 12

V.

een eerlijke verdeling van de beschikbare ruimte

30. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college aannemelijk gemaakt dat het volumebeleid wordt gerechtvaardigd door de belangen van de vlotte en veilige doorvaart (II) en het eerlijk verdelen van de beschikbare ruimte (V). 31. Ten aanzien van de leefbaarheid (I), het voorkomen van overlast (III) en de kwaliteit van de grachten als historisch erfgoed (IV) heeft het college naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat deze belangen ook daadwerkelijk onder druk staan als gevolg van de passagiersvaart. De gemeente kan het volumebeleid daarom niet baseren op deze belangen, althans niet zonder nader onderzoek/analyse. Wij kunnen niet beoordelen of nader onderzoek tot de noodzakelijke inzichten en onderbouwing zal leiden. Wij zijn graag bereid om hierover met u van gedachten te wisselen; omdat het gaat om meerdere belangen is het formuleren van een adequate onderzoeksopdracht geen eenvoudige opgave. Indien er geen nader onderzoek naar de relatie tussen de passagiersvaart en deze belangen plaatsvindt of dit onderzoek niet tot gewijzigde inzichten leidt, zal de gemeente deze belangen niet aan het volumebeleid c.q. het vergunningenplafond ten grondslag kunnen leggen. In dat geval zal de focus moeten liggen op de belangen van een vlotte en veilige doorvaart (II) en een eerlijke verdeling van de beschikbare ruimte (V). 32.

De Afdeling vindt dat een vlotte en veilige doorvaart en een eerlijke verdeling van de beschikbare ruimte op zichzelf bezien valide doelen zijn om met het volumebeleid na te streven. De Afdeling is wel van oordeel dat het volumebeleid dit niet op een coherente en systematische manier doet. De Afdeling geeft hiervoor de volgende redenen: I. II. III.

IV.

Er is geen analyse gemaakt van de effecten van het volumebeleid op de doorvaart en de verdeling van de beschikbare ruimte; Er worden niet/nauwelijks maatregelen genomen tegen pleziervaartuigen; In de Nota Varen deel 1 wordt beschreven dat het college intensiever zal handhaven op het water, maar het college heeft onvoldoende toegelicht hoe het dat zal doen en waarop de focus van de handhaving zal liggen; Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom het vergunningenplafond moet gelden voor alle soorten vaartuigen, dus ook voor hospitalityvaartuigen, salonboten en historische vaartuigen.

33. Indien de gemeente wenst vast te houden aan het volumebeleid en het vergunningsplafond zal de gemeente in ieder geval deze gebreken moeten aanpakken. De gemeente zal de gemaakte beleidskeuzes beter – en op basis van een alsnog uit te voeren analyse van de effecten - moeten

Pagina 8 van 12

motiveren, of, indien dat niet mogelijk is, het beleid moeten aanpassen. Dergelijke aanpassingen kunnen bijvoorbeeld inhouden dat er ook een vergunningenplafond gaat gelden voor pleziervaartuigen, en/of dat hospitalityvaartuigen, salonboten en historische vaartuigen juist van het vergunningenplafond worden uitgezonderd. Een dergelijke beleidskeuze kan naar ons oordeel niet worden gemotiveerd zonder onderzoek. Omdat de gemeente per maatregel het effect en de proportionaliteit moet onderbouwen ontkomt zij er feitelijk niet aan om eerst de integrale problematiek te onderzoek, in wezen een nulmeting. Na vaststelling van de problemen (“belangen”) en de oorzaken (grote passagiersvaart, pleziervaart etc) kan vervolgens worden beoordeeld en onderbouwd welke maatregelen nodig, effectief en proportioneel zijn. 34. Het is, in ieder geval in juridische zin, ook een optie om geheel af te stappen van een maximering van het aantal passagiersvaartuigen. Dus om af te stappen van het volumebeleid. Dat was de status quo, en die keuze sluit ook aan bij de huidige situatie dat de vergunningen weer voor onbepaalde tijd zijn. Wij gaan ervan uit dat de gemeente voor deze optie kan kiezen zonder dat daarvoor ook weer een analyse wordt gemaakt. Het kan ook de uitkomst zijn van de voor de handhaving van het volumebeleid uit te voeren analyse. Rangschikking Juridisch kader 35.

Het college heeft met de bestreden wijzigingsbesluiten iedere exploitatievergunning voor onbepaalde tijd gewijzigd naar een exploitatievergunning voor bepaalde tijd en daarbij een einddatum vastgesteld waarop de nieuwe exploitatievergunning afloopt. De einddatum van de nieuwe exploitatievergunningen en daarmee de volgorde waarin deze aflopen wordt bepaald door de Beleidsregels omzetting vergunning passagiersvaart. 36. De Beleidsregels voorzien erin dat de vergunningen tussen 2024 en 2030 in tranches aflopen. Daarbij heeft het college ervoor gekozen om het profijtbeginsel te hanteren. Als gevolg daarvan zullen de exploitatievergunningen van reders die het meest recent zijn verstrekt, in beginsel in de latere tranches vervallen, zodat deze reders langer de tijd hebben om gebruik te maken van hun exploitatievergunning. 37. Ook voorzien de Beleidsregels in de indeling van de oude vergunningen in verschillende segmenten voor verschillende type vaartuigen. Om de diversiteit in het aanbod te behouden voorzien de Beleidsregels erin dat per tranche een maximumaantal vergunningen kan aflopen per segment. 38. Verder voorzien de Beleidsregels in spreidingsmaatregelen die van invloed zijn op de uiteindelijke rangschikking. Deze spreidingsmaatregelen houden in dat het aantal

Pagina 9 van 12

exploitatievergunningen van een reder dat afloopt, per segment en per tranche is gemaximeerd. Daardoor kunnen de exploitatievergunningen van een reder die meerdere vergunningen heeft niet in één keer aflopen. Daarnaast worden vergunninghouders die uitsluitend over één vergunning beschikken, zogenoemde éénpitters, samen als één vergunninghouder aangemerkt, zodat dezelfde percentages kunnen worden toegepast. Oordeel Afdeling 39. De Afdeling heeft de Beleidsregels omzetting vergunning passagiersvaart getoetst aan het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. Daarbij is de Afdeling tot het oordeel gekomen dat de gevolgen van de toepassing van de Beleidsregels onevenredig zijn ten opzichte van de daarmee te dienen doelen en dus onevenwichtig zijn. Daartoe overweegt de Afdeling dat de indeling in segmenten tot gevolg heeft dat ruim 60% van de oude vergunningen voor passagiersvaartuigen van tranche en dus van plaats in de rangorde wisselt. Reders met exploitatievergunningen in het segment ‘bemand groot’ hebben daarvan het meeste voordeel, omdat zij beschikken over relatief veel oude vergunningen. Het gevolg hiervan is dat de vergunningen van deze reders in veel gevallen veel later aflopen dan het geval zou zijn wanneer alleen het profijtbeginsel (oudste vergunning eerst) was gehanteerd.

Dit gaat ten koste van reders met vergunningen in andere segmenten, wiens vergunningen hierdoor eerder aflopen dan op basis van alleen het profijtbeginsel het geval zou zijn geweest (r.o. 18.6-18.7). 40. Het college heeft hiertegen aangevoerd dat het wil voorkomen dat er onwenselijke fluctuaties ontstaan bij de nieuw uit te geven exploitatievergunningen. Om het aanbod van grote vaartuigen (met veelal oude vergunningen) te waarborgen zou, als uitsluitend een rangschikking op basis van uitgiftedatum zou worden gehanteerd, in de eerste tranches een groter aandeel van de vergunningen in het segment bemand groot uitgegeven moeten worden. Hierdoor zou de ruimte voor nieuw uit te geven vergunningen voor het segment bemand groot in de latere tranches weer kleiner worden. Dat is volgens het college een onwenselijke fluctuatie in de tranches die naar de toekomst toe in het systeem ingebakken blijft. Volgens de Afdeling is het echter onduidelijk wat het gestelde onwenselijke effect precies is en waarom daaraan een zwaar gewicht zou moeten worden toegekend (r.o. 18.7-18.8). 41. Hier komt nog bij dat ook de spreidingsmaatregelen tot gevolg hebben dat vergunningen in het segment bemand groot later worden gewijzigd dan het geval zou zijn op grond van rangschikking naar uitgiftedatum.

Dat is namelijk ook het gevolg van het maximumaantal exploitatievergunningen dat volgens de Beleidsregels per reder en per tranche kan aflopen. Omdat de exploitatievergunningen in het segment bemand groot veelal toebehoren aan de grote reders die relatief veel exploitatievergunningen bezitten, hebben de grote reders meer voordeel van deze maatregel dan de reders met minder vergunningen. Door verschuivingen in

Pagina 10 van 12

de rangorde is van het profijtbeginsel als uitgangspunt weinig tot niets meer overgebleven. Toepassing van de beleidsregels heeft ertoe geleid dat voornamelijk de exploitatievergunningen van reders in het segment bemand groot en van reders met veel vergunningen in hetzelfde segment later worden gewijzigd ten koste van andere, veelal kleinere reders (r.o. 18.9-18.10). 42. Het voorgaande brengt de Afdeling tot de volgende conclusie over de door de Beleidsregels voorziene rangschikking: - Conclusie over de rangschikking 19. Gelet op het voorgaande moet worden geoordeeld dat de toepassing van de Beleidsregels leidt tot een rangschikking met onevenwichtige gevolgen. De veroorzaakte gevolgen, in samenhang bezien, zijn niet evenredig met de daarmee te dienen doelen. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling dan ook van oordeel dat de Beleidsregels in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. Het college mocht de Beleidsregels daarom niet ten grondslag leggen aan de wijzigingsbesluiten.

Handelingsperspectieven Rangschikking 43. De problematiek van de rangschikking is pas aan de orde op het moment dat de gemeente kan vasthouden aan het volumebeleid en dus aan de vergunningen voor bepaalde tijd. Uit de uitspraak volgt dat het profijtbeginsel op zichzelf bezien een redelijk en objectief toe te passen criterium is om de rangorde van de exploitatievergunningen mee te bepalen. De segmentering van verschillende typen passagiersvaartuigen en de spreidingsmaatregelen hebben tot gevolg dat met dat de vergunningen grote reders die beschikken over relatief veel (oude) exploitatievergunningen in het segment ‘bemand groot’ veel later aflopen dat op grond van alleen het profijtbeginsel het geval zou zijn, terwijl de vergunningen van de kleinere reders hierdoor juist eerder aflopen. Door verschuivingen in de rangorde als gevolg van de segmentering en de spreidingsmaatregelen is van het profijtbeginsel als uitgangspunt weinig tot niets meer overgebleven. 44. Een mogelijke oplossing hiervoor kan zijn om de spreidingsmaatregelen te schrappen uit de Beleidsregels. Het schrappen van de spreidingsmaatregelen zal tot gevolg hebben dat grotere reders die over relatief veel exploitatievergunningen beschikken een groter aantal van hun vergunningen tegelijkertijd zien aflopen. Graag overleggen wij met u of dit een realistische en redelijke oplossing is.

Wij vinden dit scenario niet op voorhand onredelijk; de betrokken reders hebben immers ook meer profijt gehad van het grotere aantal vergunningen waarover zij beschikken. 45. Naast het schrappen van de spreidingsmaatregelen zou de gemeente ook de segmentering kunnen schrappen. Daarover het volgende.

Pagina 11 van 12

46. De segmentering strekt ertoe om de diversiteit in het aanbod in de passagiersvaart te behouden. Daarnaast voorkomt de segmentering dat in eerdere tranches een groter aandeel van de nieuwe vergunningen in het segment ‘bemand groot’ uitgegeven moeten worden, waardoor de ruimte voor nieuw uit te geven vergunningen voor het segment ‘bemand groot’ in de latere tranches weer kleiner wordt. Het college vindt deze fluctuatie onwenselijk. 47. Om tegemoet te komen aan het belang om de diversiteit in het aanbod te houden zou de gemeente in plaats van segmentering ervoor kunnen kiezen de categorieën passagiersvaartuigen die de minste druk leggen op de doorvaart en de beschikbare ruimte (zoals hospitalityvaartuigen, salonboten en historische vaartuigen) geheel buiten het vergunningsplafond te houden (zie hiervoor bij randnummer 28). Indien de gemeente daarnaast maatregelen neemt om ook het aantal pleziervaartuigen en illegale passagiersvaartuigen terug te dringen kan de daardoor vrijgekomen ruimte worden benut om het vergunningsplafond voor de niet-uitgezonderde categorieën passagiersvaartuigen te verhogen. 48. Ten aanzien van de fluctuaties geldt dat de Afdeling daarover heeft geoordeeld dat het college niet duidelijk heeft gemaakt wat het onwenselijke effect daarvan precies zou zijn.

Zonder een nadere motivering kan dit vermeende onwenselijke effect dan ook geen reden zijn om vast te houden aan de segmentering waarin het huidige beleid voorziet.

Pagina 12 van 12