Afd. motie 865.21 met bijlage

3.2

De lokale enquêtes kort beschreven

AEB Op 20 mei 2020 besluit de gemeenteraad tot het instellen van een vooronderzoek ten behoeve van een te nemen besluit over een raadsenquête naar het AEB. Aanleiding voor de enquête was het volgende: per 1 januari 2014 is het AEB door de gemeente verzelfstandigd, waarbij de gemeente Amsterdam 100% aandeelhouder bleef. Sinds het begin van deze eeuw hebben zich verschillende problemen voorgedaan rond het AEB. Dat betreft zowel de operationele en financiële prestaties, als vraagstukken met betrekking tot de aansturing van het bedrijf. Dit bereikte een dieptepunt in juli 2019 toen vier van de zes verbrandingslijnen door het AEB werden stilgelegd. Hiertoe werd besloten door de directie nadat zij had vastgesteld dat de operationele processen niet meer onder controle waren en de veiligheid niet meer kon worden gegarandeerd. Door het wegvallen van een groot deel van de verbrandingscapaciteit dreigde zowel een nationale afvalcrisis als een faillissement van het AEB dat niet meer aan zijn betalingsverplichtingen kon voldoen. De enquêtecommissie kreeg van de gemeenteraad de opdracht over een langere periode de investeringen voor het AEB, de strategische en beleidsmatige keuzes, de governance en de financiële beheersing van het AEB te onderzoeken.

Financiële functie Op 18 december 2014 heeft de gemeenteraad van Amsterdam unaniem ingestemd met een vooronderzoek naar de organisatie van de financiën van de gemeente Amsterdam. Dit vooronderzoek leidde tot het voorstel een lokale enquête te houden. Op 11 februari 2015 stemde de gemeenteraad unaniem in met de door de enquêtecommissie ingediende onderzoeksvragen en de reikwijdte van de lokale enquête. Aanleiding voor de lokale enquête vormden de problemen die zich in de voorgaande jaren bij verschillende diensten en directies van de gemeente openbaarden, waarvan het vermoeden was dat de oorzaak lag in een niet goed functionerende financiële functie. Daarnaast was gebleken dat de centrale directie, die het beheer en de sturing op de gemeentefinanciën moest organiseren, tekortschoot. Bovendien waren en in de gemeenteraad grote zorgen rond de invoering van het Amsterdams Financieel Systeem (AFS). De gemeenteraad stelde vast dat het geheel van opgaven waar de gemeente voor staat een financieel solide organisatie vereist, maar dat deze onvoldoende functioneert. De lokale enquête moest oorzaken vinden voor de eventuele structurele problemen en een bijdrage leveren aan verbeteringen van de organisatie van de financiële functie van de gemeente. 21

Evaluatie gebruik van het lokale enquêterecht door de gemeenteraad van Amsterdam

Noord/Zuidlijn Op 19 februari 2009 werd door het college van B&W bekend gemaakt dat de jaarlijkse doorrekening van de aanleg van de Noord/Zuidlijn een nog aanmerkelijk ongunstiger beeld liet zien dan eerder al werd vermoed. Er bleken opnieuw tot dan toe onbekende risico’s geïdentificeerd te zijn die tot negatievere prognoses, financiële tegenvallers en vertraging zouden leiden. Dit leidde tot de behoefte bij de gemeenteraad de ontstane situatie te doorgronden om een antwoord te vinden op de vraag: Hoe heeft het zo ver kunnen komen? De gemeenteraad stemde daarom op 11 maart 2009 unaniem in met het houden van een lokale enquête naar de besluitvorming en de uitvoering van de Noord/Zuidlijn. De directe aanleiding voor dit besluit was de grote overschrijding van het budget en de planning van het project Noord/Zuidlijn in 2009, evenals het aftreden van de toenmalige portefeuillehouder Noord/Zuidlijn als gevolg daarvan.

3.3

Voorbereiding op de lokale enquête

3.3.1 De keuze voor de lokale enquêtes/ waarheidsvinding De gemeenteraad van Amsterdam koos bij elke lokale enquête voor het zwaarste controle- instrument met als belangrijkste doel het achterhalen van de waarheid. Met waarheidsvinding werd bedoeld dat geprobeerd werd feitelijk te achterhalen hoe alles binnen een bepaald dossier is verlopen. Het ging niet om het achterhalen van álle feitelijke informatie, dat bleek vanwege de complexheid van de dossiers onmogelijk. De gemeenteraad wilde een samenhangend beeld creëren van het gebeurde. Bijkomend doel was het trekken van lessen voor de toekomst. Het sentiment heerste dat de onderste steen boven moest komen en het onderzoek werd ook gezien als een verantwoordingsproces. Daarnaast waren er in een aantal gevallen al onderzoeken/rapporten die veel inzicht boden in de onderwerpen, wat de vraag opwierp wat een lokale enquête daaraan zou toevoegen. Dat toch niet voor een minder vergaand controle-instrument werd gekozen met hetzelfde doel, kwam door het politieke gewicht dat aan het gebruik van het zwaarste controle-instrument werd toegekend door het gewicht van de onderwerpen en het gevoel van urgentie. De gemeenteraad wilde goed onderzoek doen en zijn tanden laten zien. Uit interviews is gebleken dat de gemeenteraad en enquêtecommissies niet het doel hadden schuldigen aan te wijzen; ze wilden het boek kunnen sluiten.

3.3.2 Onderzoeksverordening Alle enquêtecommissies hebben gebruik gemaakt van de Verordening inzake het recht van onderzoek. Deze verordening is geldend vanaf 2002. De verordening regelt bijvoorbeeld hoe het verzoek tot een lokale enquête te houden ingediend moet worden, de samenstelling van de enquêtecommissie, de tijd voor een onderzoek, de vergaderingen van de enquêtecommissie, de mogelijkheid tot het houden van voorgesprekken, regels over het verhoren van getuigen, de taken van de voorzitter, het opstellen van de bevindingen en de ondersteuning van de enquêtecommissie. De enquêtecommissies maakten geen actief gebruik van de onderzoeksverordening en waren ook niet allemaal even bekend met het bestaan van de onderzoeksverordening. Het vaststellen van de verordening was meer een formaliteit voor het doen van onderzoek. 3.3.3 Vooronderzoek De onderzoeken werden onderverdeeld in een vooronderzoek en een hoofdonderzoek. Het voor­ onderzoek was vooral gericht op het formuleren van de vraagstelling en de onderzoeksreikwijdte. Daarbij werden de bevoegdheden behorende bij het lokale enquêterecht nog niet gebruikt. Zo werd nog geen informatie gevorderd of werden nog geen mensen verhoord. De uitkomsten van het vooronderzoek werden aan de gemeenteraad aangeboden.82

82

22

AEB, 2021, p.23.

Hoofdstuk 3 De gehouden lokale enquêtes in Amsterdam

De vooronderzoeken leverden ook heel veel inhoudelijke informatie op. Desondanks werd nooit de vraag opgeworpen of het nog nodig was de bevoegdheden behorende bij het lokale enquêterecht te gebruiken of dat volstaan kon worden met de verkregen informatie uit het vooronderzoek, terwijl commissieleden soms wel twijfels hadden over het gebruik van het lokale enquêterecht. Enquêtecommissies lieten zich ten eerste leiden door de onderzoeksbureaus die het vooronderzoek leidden en onmiddellijk doorschakelden naar het hoofdonderzoek. Ten tweede hielden de enquêtecommissies vast aan het mandaat dat de gemeenteraad hun had gegeven. Uit het onderzoek komt naar voren dat het in de toekomst van belang is dat bij een lokale enquête vaker een moment wordt ingebouwd waarop stil wordt gestaan bij het nut en de noodzaak van het gebruik van het controle-instrument en de bevoegdheden. 3.3.4 Onderzoeksvraag De onderzoeksvragen waren de ene keer een uitkomst van (politieke) onderhandelingen en gesprekken tussen de partijen van de gemeenteraad, de andere keer was het de enquêtecommissie die tijdens het vooronderzoek een voorstel deed aan de gemeenteraad over de onderzoeksvraag. Feitelijk werd het formuleren van de onderzoeksvraag overgelaten aan het ondersteunende onderzoeksbureau.

De onderzoeksvragen richtten zich veelal op het door het college gevoerde bestuur, maar ook de eigen controlerende en kaderstellende rol van de gemeenteraad was onderwerp van onderzoek, zoals blijkt uit de rapporten. Na het vaststellen van de onderzoeksvraag was het aan de enquêtecommissies de vraag verder uit te werken en die lieten de uitwerking vervolgens over aan het onderzoeksbureau. De enquêtecommissies stuurden niet op de formulering van en de uitwerking van de onderzoeksvragen. Dit resulteerde in hele omvangrijke onderzoeksvragen over grote tijdsperiodes, die door de enquêtecommissies tijdens het onderzoek als moeilijk behapbaar werden ervaren. Ook werd de onderzoeksvraag in een aantal gevallen ruimer geformuleerd dan de opdracht die de gemeenteraad had meegegeven. Reden van die uitbreiding was de interesse van het onderzoeksbureau om meer over het te onderzoeken onderwerp te weten te komen en daarmee lessen voor de toekomst te kunnen leren. De uitwerking en soms uitbreiding van de onderzoeksvraag werd, anders dan de onderzoeksvraag zelf, niet voorgelegd aan de gemeenteraad om politieke beïnvloeding te voorkomen. Gedacht werd dat de uitwerking alleen aan de gemeenteraad voorgelegd zou hoeven te worden als de enquête­ commissie verwachtte dat de gemeenteraad niet in meerderheid achter de uitwerking zou staan.

Achteraf waren er leden van de enquêtecommissies die de uitwerking van de onderzoeksvraag hadden willen toetsen door bijvoorbeeld een (interne) auditafdeling of de rekenkamer. Als nadeel van het lokale enquêterecht is genoemd dat de gemeenteraad niet zijn eigen rol mag onderzoeken, terwijl ook de gemeenteraad zijn aandeel had gehad in de te onderzoeken dossiers. Vaak bestaat ook de behoefte te reflecteren op het handelen van de gemeenteraad. De rollen van de gemeenteraad zijn daarom altijd ook meegenomen bij de lokale enquêtes. 3.3.5 Samenstelling enquêtecommissie De samenstelling van de enquêtecommissies was de uitkomst van politieke onderhandelingen, vaak tussen de fractievoorzitters. De enquêtecommissies werden samengesteld op basis van dezelfde verdeling van oppositie- en coalitiepartijen in de gemeenteraad. Belangrijk werd gevonden dat de gehele gemeenteraad zo veel mogelijk vertegenwoordigd was in de enquêtecommissie. Het werd vanzelfsprekend gevonden dat de partij wiens wethouders centraal stonden in het onderzoek een lid in de enquêtecommissie zouden leveren. Vervolgens werd goed overlegd wie wel en wie niet in de enquêtecommissie kwamen. Daarbij werd ook de tijdsbelasting betrokken en de wetenschap dat diegenen minder inzetbaar zouden zijn voor het ‘gewone’ raadswerk.

Voor het overige werd het proces van samenstellen gedefinieerd als ‘politiek compromis.’ Zo gingen sommigen partijen alleen akkoord met de samenstelling als zij zelf deel konden nemen in de enquêtecommissie. Raadsleden werden vervolgens gevraagd bijvoorbeeld op basis van hun expertise.

23

Evaluatie gebruik van het lokale enquêterecht door de gemeenteraad van Amsterdam

Op de samenstelling van de enquêtecommissies is weinig tot geen kritiek geuit. De manier waarop de enquêtecommissies werden samengesteld werd zelfs als positief ervaren. Ondanks hun politieke verschillen en de politiek gevoelige onderwerpen groeiden commissieleden tijdens het onderzoek dichter naar elkaar toe, waardoor leden in staat waren buiten de ideologie van de eigen partij naar het onderzoek te kijken. Eventuele politieke belangen hebben dus geen inhoudelijke invloed gehad op het verrichten en de uitkomsten van het onderzoek. 3.3.6 Ondersteuning van de commissie De leden van de enquêtecommissies hadden echter weinig tot vrijwel geen kennis van de manier waarop het lokale enquêterecht gebruikt kan en moet worden. De enquêtecommissies steunden op kennis van de griffie, het onderzoeksbureau en de ambtelijke organisatie. Dit leidde soms tot het verlies van regie over het onderzoek en zelfs het niet verkrijgen van informatie waar ze wel recht op hadden. De enquêtecommissies werden op verschillende manier ondersteund, zowel door externe als interne partijen. De gemeente Amsterdam heeft daarvoor een aantal raamcontracten met onderzoeksbureaus, waar de enquêtecommissies uit konden kiezen. Deze komen voort uit een aanbestedingstraject. De onderzoeksbureaus namen en kregen van de commissies veelal de leiding over voor- en hoofd­ onderzoek en handelden daardoor naar eigen inzicht.

De enquêtecommissies verloren daardoor grip op het onderzoek en hadden niet het gevoel ondersteund te worden, maar eerder te worden geleid door de onderzoeksbureaus. Gebrek aan kennis bij commissieleden over het proces zorgde ervoor dat zij zich hierover niet uitspraken. In sommige gevallen werd de enquêtecommissie bijgestaan door een klankbordgroep of een expertgroep als kritisch klankbord ten behoeve van de enquêtecommissie. Intern kregen de commisies bijstand vanuit een ondersteunende afdeling ingericht door het college en de griffie. De samenwerking met deze ondersteunende afdeling werd als constructief ervaren. Gesproken werd van hulpvaardigheid vanuit beide kanten. De ondersteuning van de griffie werd als heel belangrijk ervaren. 3.3.7 Kosten Enquêtes werden bekostigd via een reserve voor onderzoeken. Binnen deze reserves was geen specifiek bedrag gereserveerd voor het houden van een lokale enquête. Bij alle lokale enquêtes werd geen probleem gemaakt van het overschrijden van het budgetplafond, als dat al aanwezig was. Over de kosten werd ook niet gedebatteerd. Het krijgen van antwoorden op de gestelde vragen werd belangrijker gevonden dan de kosten. Veruit de grootste kostenpost was het bekostigen van de ondersteuning door de onderzoeksbureaus of externe deskundigen. Interne kosten werden niet meegerekend in het budget.

Enquêtecommissies waren scherp op de gemaakte kosten van de onderzoeksbureaus, die veelal werden overschreden naarmate het onderzoek vorderde, maar waren niet in staat die kosten te drukken. De enquête­ commissies hadden moeite met het begrijpen en controleren van de urenverantwoording van de externe onderzoekers, wat een gevoel van machteloosheid met zich meebracht. Dit leidde tot stevige gesprekken tussen de enquêtecommissie en het onderzoeksbureau, en soms tot het gevoel dat externe onderzoekers een ander (commercieel) belang hadden bij de uitkomsten van het onderzoek.

3.4

Procedurele aspecten van het onderzoeksproces

3.4.1 Openbaarheid en geheimhouding Enquêtecommissies waren zich wel bewust van regels over geheimhouding, zoals de mogelijkheid zelf geheimhouding op te leggen. Externe ondersteuners tekenden een geheimhoudingsverklaring. Bij een enkele lokale enquête werd een protocol opgesteld waarin afspraken werden vastgelegd over hoe werd omgegaan met vertrouwelijke en geheime informatie.

24

Hoofdstuk 3 De gehouden lokale enquêtes in Amsterdam

Desondanks leverde (het al dan niet ontbreken van) afspraken en gebrek aan kennis over vertrouwelijk­heid en geheimhouding in allerlei gevallen onduidelijkheid op. Enquêtecommissies wisten bijvoorbeeld niet welke regels golden ten aanzien van het gebruik van informatie uit interviews. Er werden geen duidelijke afspraken gemaakt met bijvoorbeeld de geïnterviewden. Niet is gebleken dat enquête­commissies stilstonden bij de vraag wat met de vertrouwelijke gespreks­ verslagen diende te gebeuren na beëindiging van de gesprekken en na afronding van het onderzoek. Ook was onduidelijk over hoe moest worden omgegaan met informatie uit besloten verhoren, ondanks de geheimhoudings­plicht die van rechtswege geldt. De geheimhouding werd door commissieleden zeer strikt in acht genomen, wat meer voortkwam uit de angst voor de mogelijk onbekende verplichtingen dan uit kennis. Niet is gebleken dat alle onduidelijkheid heeft geleid tot inbreuken op eventuele vertrouwelijkheid of geheim­houding. Onduidelijk waren soms ook de regels over de geheimhouding op stukken van het college. Bij één lokale enquête was het college van mening dat geen informatie overlegd hoefde te worden over waar het college geheimhouding had opgelegd.

Voor de enquêtecommissie was het duidelijk dat het verkrijgen van informatie voor de lokale enquête prevaleert boven de bevoegdheid van het college geheimhouding op te leggen. Desondanks leverde het verschil van inzicht beperkingen op voor het verkrijgen van informatie door de enquêtecommissie, doordat het college bijvoorbeeld eiste dat slechts een aantal commissieleden fysiek de stukken zouden komen inzien. Informatie kon daardoor minder goed worden meegenomen in het onderzoek. Het college ging voorbij aan de mogelijkheid dat ook de enquêtecommissie geheimhouding kan opleggen. In latere lokale enquêtes verliep het verkrijgen van geheime informatie eenvoudiger. Verzoeken om vertrouwelijke informatie werden aan het college voorgelegd voorafgaand aan de terbeschikkingstelling aan de enquêtecommissie. Als uitgangspunt gold dat de gevraagde informatie werd verstrekt. Redenen voor opgelegde geheimhouding door het college of door de enquêtecommissie waren het beschermen van de persoonlijke levenssfeer van individuele ambtenaren, de financiële belangen van de gemeente en het werkgeverschap van de gemeente. 3.4.2 Rol van het onderzoeksbureau Uit voorgaande paragrafen komt de rol die door de commissies aan de onderzoeksbureaus werd gegeven al enigszins naar voren.

Het onderzoeksbureau had grote invloed op de formulering en uitwerking van de onderzoeksvraag, besloot welke informatie verzameld moest worden en verzamelde en analyseerde die, voerde interviews, bepaalde wie gehoord moest worden, bereidde de verhoren voor en schreef het onderzoeksrapport. De onderzoeksbureaus kregen en namen de regie, ook vanwege het gebrek aan kennis bij de commissieleden. De enquêtecommissies waren soms in de veronderstelling dat de onderzoeksbureaus op bepaalde punten vlotter werkten dan in de realiteit het geval was. Dit zorgde voor druk op de planning van de enquêtecommissies. Ook werd soms de tijdsdruk vergroot door de druk die vanuit de onderzoeksbureaus daarop werd gelegd. De werkmethoden van de onderzoeksbureaus werden als sturend ervaren door de commissieleden en minder als ondersteunend. Al het voorgaande bracht soms spanning met zich mee waarover gesprekken werden gevoerd met de onderzoeksbureaus.

3.4.3 Communicatie tijdens het onderzoek College De enquêtecommissies maakten met de colleges werkafspraken over het verkrijgen van informatie, de fysieke toegang tot bepaalde organisatieonderdelen, de medewerking van functionarissen, de formele afhandeling van verzoeken tot informatie/fysieke toegang/afspraken met functionarissen en de termijnen voor het aanleveren van informatie.83 Vaak werden ook afspraken gemaakt over de behandeling van vertrouwelijke informatie en een probleem-geschillenregeling.84 Ook werd wel eens afgesproken dat bij het niet verkrijgen van belangrijke schriftelijke informatie de voorzitter van de enquêtecommissie in gesprek zou gaan met de burgemeester. Het doel van de werkspraken was om aan de onderzoekscommissie een vlotte en gecoördineerde toegang tot informatie te verzekeren, 83 84

Gemeenteraad Amsterdam, Financiële functie Amsterdam, 2016, p. 324. AEB, 2021, p. 471/472; AEB, 2021, p.476.

25

Evaluatie gebruik van het lokale enquêterecht door de gemeenteraad van Amsterdam

waarbij de reguliere werkzaamheden van het college en de ambtelijke organistie zo min mogelijk hinder zouden ondervinden. Soms levert het werken met een informatieprotocol niet de gewenste resultaten op. Niet altijd werd (binnen de gewenst termijn) de gevraagde informatie verkregen. Geadviseerd werd in het vervolg de verregaande rechten en bevoegdheden duidelijk te benoemen in eventuele afspraken.85 Naast afspraken en gesprekken over het verkrijgen van informatie heeft de enquêtecommissie een keer met de burgemeester gesproken over private getuigen die niet mee wilden werken. Gemeenteraad of fracties Het was voor leden van de enquêtecommissie niet altijd eenvoudig onafhankelijk van hun eigen fractie en politieke overtuigingen te werken. Vanuit de fracties werd wel eens tegen commissieleden gesproken over bijvoorbeeld de (mogelijke politieke) gevolgen van het onderzoek. Desondanks wisten de commissleden hun onafhankelijkheid te bewaren. De voorzitters speelden ook een belangrijke rol bij het bewaken van de onafhankelijkheid van de commissieleden. Tijdens het onderzoek werd alleen formeel met de gemeenteraad gecommuniceerd, bijvoorbeeld met informatiebrieven of voortgangsrapportages. Derden Buitenstaanders werden over het onderzoek geinformeerd met bijvoorbeeld een eigen website van de enquêtecommissie.

Opgemerkt is dat de pers relatief weinig aandacht had voor het werk van de enquêtecommissies tijdens de onderzoeken. Voor sommige lokale enquêtes was zelfs naar oordeel van sommigen relatief weinig media-aandacht. Enquêtecommissies dachten na over de manier waarop zij wilden communiceren met derden. Enquêtecommissies zijn terugkijkend van mening dat het zinvol is een communicatiedeskundige aan te stellen tijdens een lokale enquête die de enquêtecommissie kan ontlasten en verstand heeft van communicatie over mogelijke politiek gevoelige dossiers. Wel werden persmomenten georganiseerd tijdens de onderzoeken. 3.4.4 Tijdsbeslag De tijdsdruk die een lokale enquête legt op elk commissielid had tot gevolg dat niet altijd even eenvoudig raadsleden werden gevonden die bereid waren plaats te nemen in de enquêtecommissies. Er was sprake van een grote tijdsdruk, soms als gevolg van de werkwijze van het onderzoeksbureau. Zowel het verkrijgen van schriftelijke als mondelinge informatie was zeer tijdrovend. Het ging vaak om duizenden stukken en de lijsten met personen die volgens het onderzoeksbureau opgeroepen moesten worden voor verhoor waren lang. Opgemerkt werd dat een lid van de enquêtecommissie gemiddeld veertig uur per week bezig was met de voorbereidingen en het houden van de verhoren. Die tijdsdruk bracht soms spanning met zich mee en had gevolgen voor de efficiëntie van werken.

3.5

Het gebruik van de onderzoeksbevoegdheden

3.5.1 Verplicht meewerken getuigen (incl. medewerking private partijen) De daadwerkelijke medewerking van degenen die verplicht zijn tot medewerking was verschillend. Soms ging het verkrijgen van informatie moeizaam en werd juridische bijstand gezocht voor het zoeken naar een mogelijke oplossing. Soms ging het heel eenvoudig, omdat het college graag wilde dat het onderzoek werd afgerond om zo het boek te kunnen sluiten. Alle personen die verplicht waren mee te werken aan verhoren hebben daaraan meegewerkt. Private partijen speelden met regelmaat een grote rol binnen de dossiers die door enquêtecommissies werden onderzocht. Wellicht waren private partijen veelal bereid aan het onderzoek mee te werkenals gevolg van de mediaaandacht voor het dossier. Dat private partijen niet verplicht zijn tot medewerking had soms echter wel gevolgen voor het verkrijgen van informatie. Sommige private partijen wilden bijvoorbeeld alleen in beslotenheid verhoord worden of helemaal niet meewerken aan een (openbaar) verhoor. Dit zorgde ervoor dat bepaalde, soms belangrijke, informatie vanwege de vertrouwelijke aard, niet werd verkregen of niet in het eindrapport opgeschreven kon worden. 85

26

Gemeenteraad Amsterdam, Rapport van de enquêtecommissie Noord/Zuidlijn, 2009, p. 370.

Hoofdstuk 3 De gehouden lokale enquêtes in Amsterdam

Terugkijkend had niet voor alle dossiers een lokale enquête gehouden hoeven te worden. Het gebruik van het lokale enquêterecht had niet altijd de gehoopte meerwaarde vanwege het feit dat private partijen niet verplicht kunnen worden mee te werken. Bij sommigen overheerst het idee dat private partijen wellicht meer informatie hadden gegeven juist als een lichter controle-instrument, waar minder druk op lag, was gebruikt. 3.5.2 Schriftelijke informatie Schriftelijke informatie werd opgevraagd bij de ondersteuners van het college. Over het algemeen kregen de enquêtecommissies zeer veel informatie vanuit het college en de ambtelijke organisatie aangereikt en was eenieder bereid mee te werken aan het onderzoek. Aan de kant van het college is vaak zowel mondeling als in correspondentie de bereidheid tot medewerking aan het onderzoek toegezegd.86 Het college had vaak wel grote invloed op de informatie die de enquêtecommissies kregen en ook op welke manier.

Zo eiste het college soms dat de enquêtecommissie een gespecificeerd informatie­ verzoek deed, wat voor vertraging zorgde, terwijl de enquêtecommissie van mening was dat het college had horen te begrijpen wat het belang van de informatie was.87 Daarnaast kon ook niet altijd voldaan worden aan een informatieverzoek wegens een gebrek aan gedegen archivering.88 Zoals eerder vermeld kwam het een enkele keer voor dat op stukken geheimhouding lag en dat van het college maar een beperkt groepje commissieleden de stukken mochten inzien, op voorwaarde dat de geheimhouding zou worden bekrachtigd. Ook werd de enquêtecommissie somsverteld dat de informatie niet mocht worden gebruikt in het rapport. Deze, niet wettelijke, constructie had tot gevolg dat niet alle informatie kon worden verkregen. Enquêtecommissies durfden in die gevallen alleen uit de vertrouwelijke stukken te citeren als dezelfde informatie al elders in een openbaar rapport was verschenen. De soms trage en gebrekkige informatievoorziening leidde af en toe tot ongenoegen bij de enquêtecommissie die dat besprak met het college. Ook mondeling is de kwaliteit van de informatievoorziening wel eens besproken met het college (soms dringend). Het vorderen van bescheiden Tijdens de onderzoeken werd niet stilgestaan bij het verschil tussen het verzoeken van informatie en het vorderen van bescheiden.

In sommige gevallen moesten enquêtecommissies lang wachten op de gevraagde informatie, maar niet gebleken is dat enquêtecommissies bewust informatie formeel gevorderd hebben. Vanuit de organisatie kwam tijdens de lokale enquêtes wel eens het geluid dat de informatieverzoeken van de enquêtecommissies te omvangrijk of te onduidelijk waren. Dwangmiddelen In geen van de lokale enquêtes heeft het inzetten van dwangmiddelen of het dreigen daarmee een rol gespeeld. Zoals eerder omschreven waren partijen over het algemeen meewerkend. Op voorhand is weinig aandacht geweest voor de inzet van eventuele dwangmiddelen. 3.5.3 Mondelinge informatie Voorgesprekken (interviews) De enquêtecommissies voerden vele voorgesprekken. Deze gesprekken werden omschreven als inventariserend en richtinggevend. Het onderzoeksbureau nam de leiding wat betreft het afnemen van de interviews. Enquêtecommissieleden hadden de mogelijkheid bij deze gesprekken aan te sluiten. Van de interviews werden schriftelijke verslagen gemaakt die ter controle naar de geïnterviewde werden gestuurd. Zij waren in de gelegenheid reacties te geven of aanvullingen voor te stellen aan de enquêtecommissie.89 86 87 88 89

Noord/Zuidlijn, 2o09, p. 366. Noord/Zuidlijn, 2009, P. 365. Financiële functie, 2016, p. 325. AEB, 2021, p.29.

27

Evaluatie gebruik van het lokale enquêterecht door de gemeenteraad van Amsterdam

De voorgesprekken gingen veelal over de technische aspecten van de onderwerpen die werden besproken. Ze gaven bijvoorbeeld meer duiding aan bepaalde schriftelijke stukken. De voor­ gesprekken waren ook een voorbereiding op de (openbare) verhoren. Genoemd werd dat men wilde voorkomen dat getuigen onterecht in het openbaar werden verhoord. Na de voorgesprekken konden de enquêtecommissies beter bepalen welke getuigen ze wilden verhoren en welke vragen tijdens de verhoren gesteld moesten worden. Desondanks werd achteraf geoordeeld dat te veel getuigen onnodig openbaar zijn verhoord. Ook private partijen gaven belangrijke informatie en waren bereid mee te werken aan besloten gesprekken. Het nadeel aan de vertrouwelijke voorgesprekken was dat de verkregen informatie vanwege het vertrouwelijke karakter niet letterlijk gebruikt kon worden in het eindrapport. Belangrijke mondelinge informatie moest daarvoor herhaald worden in een openbaar verhoor. Private partijen wilden echter niet altijd meewerken aan openbare verhoren, waardoor verkregen informatie niet kon worden gebruikt. Tijdens de voorgesprekken werd desondanks zeer veel bruikbare belangrijke informatie verkregen. Na het bestuderen van de schriftelijke stukken met de informatie uit de voorgesprekken hadden de enquêtecommissies de meest belangrijke informatie voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag.

Verhoren Voordat openbare verhoren werden gehouden, werden getuigen vaak eerst besloten verhoord. De besloten verhoren werden gehouden in een meer besloten setting waarin getuigen zich veilig voelden en daardoor veel informatie gaven. Een reden om getuigen eerst besloten te horen was het beschermen van de financiële en juridische positie van de gemeente. Door eerst iemand besloten te verhoren kon beter gecontroleerd worden welke informatie bij de openbare verhoren naar buiten gebracht moest worden.90 Een andere genoemde reden om te kiezen voor een besloten verhoor was dat van rechtswege geheimhouding gold en dat het eventuele klokkenluiders de gelegenheid bood vrijuit te spreken.91 Commissieleden vonden het soms wel ingewikkeld de voorgesprekken en besloten verhoren uit elkaar houden en de bijkomende rechten en verplichtingen van getuigen. De geheimhouding die van rechtswege rust op de uitkomsten van de openbare verhoren werd zoals eerder gezegd door commissieleden zeer strikt in acht genomen uit angst hierin een fout te maken. Openbare verhoren werden gehouden voor het naar buiten brengen van het verhaal, waarbij de belangrijkste sleutelfiguren over een bepaalde tijdsperiode aan het woord kwamen. Op deze manier kon een verhaal geschetst worden, waarbij de inwoners meegenomen konden worden in het proces.

Niet altijd lukte het de enquêtecommissies alle informatie in de openbare verhoren naar buiten te brengen. De openbare verhoren werden ook gebruikt om getuigen in het openbaar verantwoording af te laten leggen. Het belang van het verkrijgen van nieuwe informatie of het verifiëren van de volledigheid of juistheid van informatie was een ondergeschikt doel van de openbare verhoren. Commissieleden waren zich niet van bewust dat ze geen openbare verhoren hadden hoeven te houden, als dat niet nodig was voor het verkrijgen van informatie. Opgemerkt werd dat bij de lokale enquêtes gewoon de gang van zaken van vorige keren werd gekopieerd. De verhoren werden zeer gedegen voorbereid door de leden van de enquêtecommissie en het onderzoeksbureau. Het voorwerk voor deze verhoren werd gedaan door het onderzoeksbureau, datstelde de lijst op met mensen die verhoord moesten worden. Het onderzoeksbureau wilde meer mensen horen dan de enquêtecommissie. De enquêtecommissies twijfelden soms over het nut van het verhoren van bepaalde mensen. Commissieleden spraken onderling af wie de verhoren zouden afnemen. De enquêtecommissies hebben op voorhand een verhoortechniekencursus gevolgd om zich voor te bereiden op de verhoren.

90 91

28

Noord/Zuidlijn, 2009, p. 12. Noord/Zuidlijn, 2009, p. 12.

Hoofdstuk 3 De gehouden lokale enquêtes in Amsterdam

Getuigen werden schriftelijk officieel opgeroepen voor verhoor. In de uitnodiging stond een beschrijving van het onderwerp waarvoor de enquêtecommissie met de getuige wilde spreken. Ook werd vermeld dat van het gesprek een verslag werd gemaakt. Tijdens de verhoren konden getuigen lang niet alle vragen beantwoorden, omdat ze geen specifieke herinnering hadden. Ook had de openbaarheid en de aanwezigheid van de pers soms juist tot gevolg dat getuigen minder geneigd waren mee te werken. Desondanks werd ook tijdens de openbare verhoren nieuwe informatie verkregen ten opzichte van de besloten verhoren. Het houden van openbare verhoren werd over het algemeen gezien als belastend voor de personen die werden opgeroepen. Maar enquêtecommissies waren zich lang niet altijd bewust van de impact die openbare verhoren daadwerkelijk hadden op de persoonlijke levenssfeer van getuigen. Getuigen werden veelal wel begeleid door een counterpart van het college/projectmedewerker, zodat zij niet onvoorbereid een verhoor in gingen. Terugkijkend werd opgemerkt dat het onverstandig is als een commissielid iemand verhoort uit de eigen partij. Ook is opgemerkt dat het van belang is getuigen pas besloten dan wel openbaar te verhoren als duidelijk is wat het doel van de verhoren is en wat de informatie is die opgehaald moet worden.

Voorkomen moet worden dat na gehouden verhoren blijkt dat meer of andere informatie gevraagd had moeten worden of juist dat mensen verhoord worden met betrekking tot informatie die ook schriftelijk verkregen kan worden. De tijdsbelasting maakt het moeilijk mensen vaker te verhoren of maakt het zonde van de tijd mensen onnodig te verhoren. Ook wordt opgemerkt alleen mensen te verhoren die mogelijk over belangrijke informatie beschikken. Verschoningsgronden Wegens het gebrek aan kennis en kunde bij (sommige) leden van de enquêtecommissies van de bestaande verschoningsgronden zijn getuigen hierop niet gewezen. Ook is geen gebruik gemaakt van verschoningsgronden door getuigen. Dwangmiddelen Bij het verhoren van getuigen die verplicht waren tot medewerking zijn geen dwangmiddelen gebruikt, anders dan dat getuigen onder ede werden gehoord. Genoemd werd dat de juridische druk, dus de juridische plicht mee te werken, en de aanwezigheid van de pers voor medewerking zorgden van getuigen die daartoe verplicht waren. Tijdens de openbare verhoren is te allen tijde de eed of de belofte afgelegd. Het ging daarbij voornamelijk om het decorum. Niet altijd werd geloofd dat het laten afleggen van de eed ook betekende dat iemand altijd de waarheid zou spreken. Bij de besloten verhoren werd niet altijd de eed afgelegd.

3.5.4 Afronding van het onderzoek Voor de enquêtecommissies was het vaak een tijdrovend en soms ingewikkeld proces om de conclusies en aanbevelingen te formuleren. Niet alle uitkomsten zijn in de rapporten opgenomen, of soms werd het in verzwakte vorm opgenomen. De enquêtecommissies namen de conclusies op die zij van belang vonden en verwoordden die op een zodanige zorgvuldige manier dat alle commissie­ leden zich in de formulering konden vinden. Het grootste belang was het zo zorgvuldig mogelijk naar buiten brengen van alle gevonden informatie. Bij de formulering van de conclusies speelden politieke invloeden of (mogelijke) politieke gevolgen van de conclusies geen rol of waren leden van de enquêtecommissies zich zodanig bewust van de eigen politieke opvattingen dat conclusies zeer feitelijk werden verwoord ter voorkoming van politieke interpretaties van die conclusies door de leden van de enquêtecommissie. Opgemerkt is dat achteraf bezien de enquêtecommissies meer tijd hadden moeten nemen voor het formuleren van de conclusies. De enquêtecommissies werden bij de formulering gehinderd door de druk die werd ervaren - door bijvoorbeeld het overschrijden van de planning - om met het rapport naar buiten te treden. Opgemerkt is dat als gevolg van die druk bepaalde conclusies minder goed of duidelijk naar buiten zijn gebracht dan had gemoeten.

29

Evaluatie gebruik van het lokale enquêterecht door de gemeenteraad van Amsterdam

Na afronding van het onderzoek werden de rapporten opgeleverd en werden de aanbevelingen al dan niet door de gemeenteraad overgenomen. Door de gemeenteraad zijn periodiek updates aan het college gevraagd over de opvolging van de aanbevelingen en ook de rekenkamer is gevraagd de voortgang van de opvolging van de aanbevelingen in de gaten te houden. Sommige onderzoeken hebben gevolgen gehad voor de manier waarop grote projecten werden uitgevoerd. Denk hierbij aan de tien lessen van de Noord/Zuidlijn. Anderzijds werd ook opgemerkt dat na het afronden van een lokale enquête een dossier zich juist sluit en de politiek zich niet wil bezighouden met het verleden.

3.6

Proportioneel gebruik

3.6.1 De keuze voor het lokale enquêterecht Niet is gebleken dat de gemeenteraad zich bewust was van het belang van proportioneel gebruik van het lokale enquêterecht. Over het proportionele gebruik van het lokale enquêterecht en de vraag of niet (eerst) een lichter controle-instrument kon worden gebruikt werd weinig tot niet gesproken of gedebatteerd. Als gekozen was eerst lichtere controle-instrumenten te gebruiken dan berustte die keuze vaak op andere argumenten dan de wens het controle-instrumentarium proportioneel te gebruiken. Politieke argumenten speelden daarbij een belangrijke rol. Met politieke argumenten wordt bedoeld dat het lokale enquêterecht wordt gebruikt voor andere belangen dan waarheids­ vinding, zoals politieke beoordeling van het handelen van het college en het – politiek – verantwoordings­proces. Bij de keuze een lokale enquête te houden speelde het politieke statement, dat uitging van het gebruik van het zwaarste controle-instrument, een belangrijke rol. Uit het onderzoek blijkt dat de enquêtecommissies achteraf vonden dat niet bij alle dossiers een lokale enquête gehouden had hoeven worden. Ook had volstaan kunnen worden met een lichtere vorm van onderzoek of slechts een aanvulling op onderzoeken die al waren gedaan. De enquête­ commissies waren, terugkijkend, van mening dat je dit controle-instrument alleen moet gebruiken als er geen alternatief is.

Het gebruik van het lokale enquêterecht had ook niet altijd de gehoopte meerwaarde. Ten eerste vanwege het feit dat private partijen niet verplicht kunnen worden mee te werken en dat dus ook niet altijd (in de openbaarheid) wilden. In sommige gevallen overheerst het idee dat private partijen wellicht meer informatie hadden gegeven als een lichter controle-instrument was gebruikt. Ten tweede ging door het verstrijken van de tijd de politieke aandacht af van het dossier die zelfs bij de oplevering van het rapport niet oplaaide, tenzij uit het onderzoek politiek belangrijke informatie naar voren kwam. De oplevering van het rapport werd gezien als laatste stap in het politiek afronden van het dossier. 3.6.2 Gebruik van bevoegdheden en beschermen getuigen Proportioneel gebruik Niet is gebleken dat enquêtecommissies zich bewust waren van de verwachting dat de onderzoeks­ bevoegdheden van het lokale enquêterecht proportioneel gebruikt moeten worden. Bij de gehouden lokale enquêtes werden alle onderzoeksbevoegdheden gebruikt. Het belang van het verkrijgen van informatie werd niet afgewogen tegen de mogelijke schade die het gebruik van de bevoegdheden zou toebrengen aan de persoonlijke levenssfeer van getuigen.

Dat eerst schriftelijke informatie werd gevorderd en eerst voorgesprekken werden gevoerd vóórdat getuigen werden verhoord was mede ingegeven door het door de onderzoeksbureaus voorgespiegelde proces. Altijd werden álle onderzoeks­bevoegdheden gebruikt, zonder de afweging of dat noodzakelijk was, ondanks de twijfel die soms heerste bij de commissieleden.

30

Hoofdstuk 3 De gehouden lokale enquêtes in Amsterdam

Beschermen getuigen Commissieleden waren zich enerzijds wel degelijk bewust van de inbreuk die het gebruik van de bevoegdheden hadden op de persoonlijke levenssfeer van getuigen, maar ze lieten zich er niet door beperken of stonden er te weinig bij stil. Achteraf bezien hadden bijvoorbeeld niet alle getuigen hoeven te worden verhoord, wat vooral geldt voor de opgeroepen ambtenaren. Het belang van het openbaar maken van informatie door middel van verhoren of het verkrijgen van nieuwe informatie, als dat al werd verkregen, stond daardoor niet altijd in verhouding met de inbreuk van de verhoren op de persoonlijke levenssfeer van getuigen. De keuze voor de openbare verhoren had voornamelijk een politiek belang, namelijk het naar buiten treden met het verhaal en verantwoordelijken, maar ook werd de persoonlijke levenssfeer van getuigen soms bij die beslissing betrokken. Op geen enkele manier is gebleken dat de leden van de enquêtecommissies, dan wel hun ondersteuners, zich bewust waren van het feit dat tegen een deel van de besluiten die werden genomen, belanghebbenden bezwaar en/of beroep hadden kunnen instellen. Belanghebbenden werden dus ook niet op die mogelijkheid gewezen.

In het onderzoek is aangegeven dat enquêtecommissies achteraf gezien propotioneler hadden kunnen optreden en meer stil hadden moeten staan bij de vraag of het gebruik van bepaalde bevoegdheden echt noodzakelijk was voor het onderzoek en opwoog tegen de mogelijke inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van getuigen. Te veel lieten enquêtecommissies zich leiden door de geschapen verwachting, voortkomend uit het verleden, dat alle bevoegdheden volledig gebruikt zouden worden. Herhaaldelijk is aangegeven dat het in de toekomst van belang is dat ook tijdens een lokale enquête door de enquêtecommissie momenten voor reflectie worden ingebouwd waarin wordt stilgestaan bij de vraag in hoeverre het proportioneel is om bepaalde bevoegdheden te gebruiken.

31

Evaluatie gebruik van het lokale enquêterecht door de gemeenteraad van Amsterdam

4 Analyse en conclusie 4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk worden de bevindingen uit hoofdstuk 3 vergeleken met de in hoofdstuk 2 besproken literatuur. Op deze manier is de analyse tot stand gekomen die verder inzicht geeft in hoe de gemeente Amsterdam het controle-instrument heeft gehanteerd en hoe de literatuur het gebruik van het controle-instrument voorschrijft.

4.2

Voorbereiding op de lokale enquête

4.2.1 De keuze voor de lokale enquête/ waarheidsvinding Waarheidsvinding was een belangrijk argument voor het houden van de lokale enquêtes. Er bestond de wens de onderste steen boven te krijgen. Toch speelde het (politieke) verantwoordingsproces ook in meer of mindere mate een rol bij de keuze voor het lokale enquêterecht. Zo werden de verhoren bijvoorbeeld ook gebruikt voor het naar buiten brengen van het verhaal door de verantwoordelijken. Het lokale enquêterecht is echter niet hiervoor bedoeld. Het is zelfs ongewenst het hiervoor te gebruiken vanwege het doorkruisen van de staatsrechtelijke verhoudingen zoals de politieke verantwoordelijkheid van het college én de schade die dergelijk gebruik toebrengt aan de persoonlijke levenssfeer van getuigen.92 Het bleek onmogelijk om met de lokale enquêtes alle feitelijke informatie te verzamelen, vanwege onder andere de complexiteit van de dossiers, het feit dat niet alle schriftelijke informatie te verkrijgen was vanwege een incompleet archief en doordat verhoren vrij weinig nieuwe informatie opleverden. Dit roept vragen op over de effectiviteit van de inzet van het controle-instrument. In hoeverre draagt het gebruik van het lokale enquêterecht dan daadwerkelijk bij aan de te onderzoeken dossiers? Ook is weinig tot niet gebleken dat de mogelijkheid tot het gebruik van andere minder vergaande controle-instrumenten is onderzocht.

Een voorwaarde voor het gebruik van dit instrument is dat het wordt gebruikt als ultimum remedium. Het belang van het verkrijgen van de benodigde informatie moet afgewogen worden tegen het belang van het beschermen van de persoonlijke levenssfeer van getuigen. Niet gebleken is dat een dergelijke afweging bewust is gemaakt of dat tijdens het onderzoek is stilgestaan bij het proportioneel gebruiken van de onderzoeksbevoegdheden. Uit het onderzoek blijkt duidelijk dat achteraf bezien evaluatiemomenten over het gebruik van het lokale enquêterecht en tijdens het gebruik van het lokale enquêterecht gewenst zijn. Zie bijvoorbeeld paragraaf 4.2.3. 4.2.2 Onderzoeksverordening Voordat besloten werd tot het houden van de onderzochte lokale enquête was er een onderzoeks­ verordening aanwezig. Tot zover voldeed de gemeenteraad aan de wens van de wetgever deze van tevoren opgesteld te hebben. De verordening kan bijdragen aan het nader uitwerken en vooral verduidelijken van het gebruik van het controle-instrument. Die functie heeft de huidige onderzoeks­ verordening van de gemeenteraad niet kunnen vervullen. Enquêtecommissies gebruikten de verordening niet en als enquêtecommissies de verordening wel hadden willen gebruiken dan had dat hen weinig duidelijkheid gegeven.

De verordening bestaat namelijk deels uit onnodige bepalingen en bepalingen die in strijd zijn met de regels uit de Gemeentewet. Het eerste artikel van de verordening bepaalt dat een voorstel voor het houden van een lokale enquête schriftelijk dient te gebeuren. Artikel 155a Gemeentewet bepaalt al dat een lokale enquête ingesteld wordt op besluit van de gemeenteraad en omdat het een besluit is in de zin van de Awb moet die al schriftelijk worden genomen.

92

32

De Haan, 2021, p. 256.

Hoofdstuk 4 Analyse en conclusie

Het tweede artikel stelt dat het besluit een lokale enquête te houden ook de omschrijving van het onderwerp moet bevatten. Dat is al geregeld in de Gemeentewet en hoeft dus niet nogmaals herhaald te worden in de verordening. Datzelfde geldt voor de bepaling dat het onderzoek betrekking moet hebben op het door het college gevoerde bestuur. Deze bepaling spitst de verplichting zelf toe op een ‘onderdeel of aspect’ van het gevoerde bestuur. Deze toespitsing is in strijd met de wettelijke regeling die de bevoegdheid geeft tot onderzoek naar het gevoerde bestuur zonder de verplichting deze ergens op toe te spitsen. Bepaald is dat de enquêtecommissie bestaat uit een vijftal leden. Het vastleggen van het aantal commissieleden kan nadelig zijn. Een enquêtecommissie met een oneven aantal leden werkt politieke besluitvorming in de hand. De enquêtecommissie zal immers veelal bestaan uit een meerderheid van oppositiepartijen of coalitiepartijen. Politieke besluitvorming wordt meer voorkomen door een enquêtecommissie die bestaat uit een even aantal leden. Daarnaast is het de vraag of, in het licht van bijvoorbeeld de samenstelling van de gemeenteraad of het onderwerp, het altijd noodzakelijk is een vijftal commissieleden te hebben. De mogelijkheid daarin te variëren wordt nu ontnomen.

De verordening verplicht in het tweede lid van het zesde artikel dat verslagen van hoorzittingen vertrouwelijk zijn. Vertrouwelijkheid is geen juridisch begrip. De wet kent alleen geheimhouding en openbaarheid. Daarbij bepaalt de Gemeentewet dat verhoren openbaar zijn en dus is de informatie uit de verhoren dat ook, óf dat het besloten wordt gehouden en dan rust van rechtswege geheimhouding op de informatie en de verslagen. De bepaling in deze verordening is daarmee in strijd met de Gemeentewet. In het zevende artikel staat dat de enquêtecommissie voorgesprekken kan houden, maar niemand een verschijningsplicht heeft. Dit kan verwarring oproepen. Het kan bijvoorbeeld de vraag oproepen of iemand die kiest te verschijnen verplicht is informatie te geven, wat niet het geval is. Het zevende artikel van de verordening vermeldt in het tweede lid dat personen die niet verplicht zijn mee te werken aan verhoren, maar wel opgeroepen worden voor verhoor, niet verplicht zijn gehoor te geven aan de oproep. Dat personen die niet vallen onder de medewerkingsplicht niet verplicht zijn gehoor te geven aan een oproep volgt uit de wettelijke regeling. Het is dus overbodig dit op te nemen in de verordening en kan zelfs verwarrend zijn voor die personen. Het roept de vraag op of ze elders wel verplicht zijn mee te werken.

Het vierde lid van artikel elf is overbodig, omdat bij besloten verhoren van rechtswege geheimhouding geldt voor iedereen die bij die verhoren aanwezig was. Ambtenaren hoeven voor deze regeling niet specifiek nog genoemd te worden. Dat wordt gesproken over ambtenaren die ‘ambtshalve’ aanwezig zijn roept vragen op. Mogen ambtenaren die de enquêtecommissie ondersteunen zelf besluiten of ze bij besloten verhoren aanwezig zijn? Het kan voor getuigen van groot belang zijn hier duidelijkheid over te hebben. 4.2.3 Vooronderzoek Uit het onderzoek komt naar voren dat de vooronderzoeken van grote waarde waren voor de uiteindelijke ingestelde lokale enquêtes. De vooronderzoeken leverden veel relevante informatie op en de te houden lokale enquêtes werden daarin gestroomlijnd. Tijdens dit onderzoek naar de drie gehouden lokale enquêtes kwam herhaaldelijk naar voren dat vervolgens, ook na de voor­ onderzoeken, te weinig werd stilgestaan bij de vraag of een vervolgonderzoek of een lokale enquête nog noodzakelijk was of dat het vooronderzoek voldoende informatie had opgeleverd. Zelfs door commissieleden die twijfelden over het nut en de noodzaak van het houden van een lokale enquête werd na het vooronderzoek die vraag niet opgeworpen. Ook kan een kritische kanttekening geplaatst worden bij de invloed van de onderzoeksbureaus op het vooronderzoek. Dat wordt nader besproken in paragraaf 4.3.2.

4.2.4 Onderzoeksvraag De gehouden lokale enquêtes richtten zich op het door het college gevoerde bestuur. Daarmee werd altijd voldaan aan de wettelijke beperking die de Gemeentewet aan het controle-instrument stelt. 33

Evaluatie gebruik van het lokale enquêterecht door de gemeenteraad van Amsterdam

Echter, ook de rollen van de gemeenteraad waren altijd onderdeel van de hoofdvragen van de onderzoeken. Door ook de eigen rol te onderzoeken handelde de gemeenteraad in strijd met de Gemeentewet. Het lokale enquêterecht dient zich immers te beperken tot het onderzoeken van het door het college gevoerde bestuur. Echter, niet is gebleken dat het onderzoeken van de eigen rol heeft geleid tot enige problemen, zoals het gebruik van de bevoegdheden om politiek onderling met elkaar af te rekenen.93 Uit het onderzoek is niet gebleken dat de gemeenteraad, de vooronderzoekscommissie dan wel de enquêtecommissie zich bewust waren van de invloed van de reikwijdte van de onderzoeksvraag op de reikwijdte van de bevoegdheden en de mogelijke impact op de persoonlijke levenssfeer van getuigen. Onder invloed van de onderzoeksbureaus werden de onderzoeksvragen soms zeer ruim geformuleerd, zonder stil werd gestaan bij de gevolgen daarvan voor zowel de getuigen als de gevolgen voor de behapbaarheid van het onderzoek voor de enquêtecommissie.

Niet is dus gebleken dat bij het formuleren van de onderzoeksvraag is gezocht naar een goede balans tussen enerzijds het formuleren van een voldoende ruime onderzoeksvraag in het belang van het verkrijgen van informatie die daadwerkelijk nodig is voor het controleren van het college en anderzijds het belang de onderzoeksvraag zodanig beperkt te formuleren dat niet onnodig inbreuk wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van getuigen. 4.2.5 Samenstelling enquêtecommissie Bij het samenstellen van de enquêtecommissies speelde altijd het belang een evenwichtige commissie samen te stellen. Altijd werd voldaan aan de wettelijke vereisten. De enquêtecommissies bestonden altijd uit een vijftal leden, zoals de verordening bepaalt. Niet is gebleken dat werd nagedacht over mogelijke politieke besluitvorming ten gevolge van een oneven aantal leden waarbij altijd de coalitie- of de oppositiepartijen in de meerderheid zijn. Politieke belangen speelden wel een rol bij de vorming van de enquêtecommissie. Zo wilde bijvoor­ beeld de fractie wiens wethouder betrokken was bij een te onderzoeken dossier per se een raadslid afvaardigen in de enquêtecommissie. Dat werd zelfs vanzelfsprekend gevonden, terwijl men zich kan afvragen hoe verstandig een dergelijke afvaardiging in het licht van objectief onderzoek is.

De keuze voor de deelnemende raadsleden werd ook beïnvloed door de tijd die het onderzoek in beslag zou nemen. Het vinden van raadsleden die tijd vrij wilden en konden maken voor onderzoek was lastig. Ondanks de samenstelling, zowel qua aantal leden als qua keuze voor de fracties die een lid afvaardigen, hebben de meespelende politieke belangen en ideologie geen inhoudelijke rol gespeeld binnen de enquêtecommissies tijdens de onderzoeken en hebben ze ook geen inhoudelijke invloed gehad op de formulering van de conclusies en aanbevelingen. 4.2.6 Ondersteuning commissie De enquêtecommissies werden altijd ondersteund door een extern onderzoeksbureau. Uit het onderzoek komt duidelijk naar voren dat raamcontracten de enquêtecommissies beperken in de keuze van het ondersteunend onderzoeksbureau, terwijl de wens wel bestond daar een eigen keuze in te maken. Het onder contract staande onderzoeksbureau nam een leidende positie in waartegen de enquête­ commissie niet in het verweer kwam, vanwege een gebrek aan kennis en kunde, ondanks heersende ontevredenheid over de rolverdeling tussen de enquêtecommissie en de externe ondersteuners. Dit had tot gevolg dat de enquêtecommissies slecht op de hoogte waren van de meest recente ontwikkelingen binnen het onderzoek en grip verloren op de inhoud.

Door het gebrek aan kennis zijn de enquêtecommissies gaan leunen op de externe ondersteuners, niet alleen voor de uitvoering van het onderzoek, maar ook voor de vraag of en hoe gebruik wordt gemaakt van bepaalde bevoegdheden. Het is daardoor niet langer de enquêtecommissie die overweegt hoe het lokale enquêterecht wordt gebruikt en controleert of dat gebruik proportioneel is. 93

34

De Haan, 2021, p. 244.

Hoofdstuk 4 Analyse en conclusie

Dat is in strijd met het staatsrechtelijke uitgangspunt dat dergelijke bevoegdheden alleen gebruikt mogen worden door degenen die daarvoor democratische legitimatie hebben. Ook levert dit het risico op dat de leden van de enquêtecommissie later niet aan de gemeenteraad en het electoraat kunnen uitleggen hoe en waarom bepaalde bevoegdheden zijn gebruikt. Dit terwijl ze wel verantwoordelijk zijn voor het onderzoek.94 4.2.7 Kosten De kosten van de lokale enquêtes werden betaald uit de begrote reserves voor onderzoek. In zekere zin is eraan gedacht altijd geld beschikbaar te hebben voor dergelijke onderzoeken, zoals wenselijk werd geacht door de wetgever. Dit neemt niet weg dat geld verstrekken uit reserves, en zonder specificatie voor een lokale enquête, het risico met zich meebrengt dat wanneer in een raadsperiode meerdere of omvangrijke raads­ onderzoeken of lokale enquête(s) gehouden worden, er geen of onvoldoende middelen beschikbaar zijn. Niet gebleken is echter dat een dergelijk risico zich snel voor zal doen, omdat relatief grote bedragen worden gereserveerd voor het doen van onderzoek en geen van de lokale enquêtes op enige wijze is beperkt in de kosten die ervoor moesten worden gemaakt. Veruit de meeste kosten zaten in de externe ondersteuning. Het onderzoeksbureau oversteeg de geoffreerde bedragen.

Het was lastig voor de enquêtecommissie deze kosten te drukken vanwege de onduidelijke verantwoording van uren, de structurele overschrijding van de planning en de kwalititeit van de conceptstukken aan de kant van het onderzoeksbureau. Dit maakt het lastiger voor de enquête­ commissie te verantwoorden waar het geld aan is besteed, terwijl dit wel een verantwoordings­plicht is die bij de commissie en de gemeenteraad rust. De gemaakte kosten hebben er niet toe geleid dat het lokale enquêterecht meer volgens de wet of de verwachtingen van de wetgever is gebruikt of efficiënter. Als de uitkomsten van deze evaluatie worden vergeleken met de uitkomsten van het promotieonderzoek naar alle gehouden lokale enquêtes dan zitten daar weinig (grote) verschillen tussen.

4.3

Procedurele aspecten

4.3.1 (Openbaarheid &) Geheimhouding De onduidelijkheid over hoe om te gaan met vertrouwelijke en geheime stukken, wegens gebrek aan afspraken en kennis, zijn zowel terug te zien bij de verhoren als bij de interviews. Dit zorgt ervoor dat stukken soms onterecht als geheim werden aangemerkt, wat de transparantie en controleerbaarheid van het onderzoek beperkte. Dat het college de enquêtecommissie soms beperkte in het verkrijgen van informatie vanwege opgelegde geheimhouding had geen enkele wettelijke grondslag. Doordat de leden van de enquêtecommissie te weinig kennis hadden van de wettelijke verplichtingen en bevoegdheden lieten zij zich onterecht begrenzen. Op de dossiers van de lokale enquêtes rust tot op het moment van vandaag geheimhouding. Bij de overdracht van de rapporten naar de gemeenteraad is, naar is gebleken, niet bewust stilgestaan bij het belang van het al dan niet opheffen van de geheimhouding in het licht van transparantie en controleerbaarheid van de onderzoeken. Dit betekent dat het lastig is de juistheid van het onderzoek en het proces nader te verifiëren. 4.3.2 Rol van het onderzoeksbureau Uit onderzoek blijkt dat de onderzoeksbureaus in alle fases van het onderzoek een leidende rol op zich namen en ook kregen.

Dit had, zoals ook al eerder opgemerkt, mede te maken met de dominante houding van de onderzoeksbureaus en de ondergeschikte houding van de enquêtecommissies als gevolg van gebrek aan kennis en kunde. De gevolgen en mogelijke risico’s van deze verhoudingen zijn al beschreven in paragraaf 4.2.6. 94

Zie ook: De Haan, 2021, p. 215.

35

Evaluatie gebruik van het lokale enquêterecht door de gemeenteraad van Amsterdam

4.3.3 Communicatie tijdens het onderzoek De enquêtecommissies hebben allen contact gezocht met het college wanneer het in het belang was van het onderzoek, dus voor het opvragen van informatie en het eventueel verhoren van collegeleden. Om deze communicatie in goede banen te leiden werden werkafspraken gemaakt. Het werken volgens deze afspraken leverde niet altijd de gewenste resultaten op. Ondanks dat de enquêtecommissies niet verplicht zijn om de gemeenteraad op de hoogte te houden van het lopende onderzoek hebben zij de gemeenteraad wel met enige regelmaat op de hoogte gehouden van het proces middels bijvoorbeeld een voortgangsrapportage. Daarnaast is het niet altijd gemakkelijk geweest om onafhankelijk van hun eigen fractie en politieke overtuigingen te werken. Desondanks wisten commissieleden hierin hun onafhankelijkheid te bewaren. Uit onderzoek blijkt dat de enquêtecommissies ook contact hadden met derden, bijvoorbeeld de pers. Achteraf bezien was het hebben van een communicatiedeskundige tijdens een lokale enquête zeer zinvol. In de literatuur wordt dit samen met het opstellen van een informatieprotocol en het volgen van een communicatietraining aangeraden.

4.4

Het gebruik van de onderzoeksbevoegdheden

4.4.1 Verplichte medewerking getuigen Uit onderzoek is gebleken dat getuigen veelal meewerkten aan een lokale enquête. Iedereen die is opgeroepen voor verhoor, en verplicht was medewerking te verlenen, heeft daar gehoor aan gegeven. Voor de colleges geldt dat zij wisselend bereidwillig waren in hun medewerking. Op sommige dossiers was er grote bereidwilligheid mee te werken, op andere dossiers minder. Dit heeft echter niet geleid tot de situatie dat colleges medewerking weigerden, maar wel dat het met regelmaat tot discussie heeft geleid over de medewerking van het college. Enquêtecommissies kozen daarbij voor de meer diplomatieke weg in plaats van het dreigen of inzetten van dwangmiddelen. Ook private partijen waren tot op zekere hoogte bereid mee te werken aan het onderzoek, terwijl zij daartoe niet verplicht zijn. Toch hebben niet alle private partijen altijd meegewerkt. Juist op de dossiers waarbij private partijen een belangrijke rol hadden gespeeld, en dus over belangrijke informatie beschikten, wilden bepaalde private partijen niet of maar beperkt meewerken. Dit roept de vraag op wat de meerwaarde is geweest voor het gebruik van het lokale enquêterecht op deze dossiers. 4.4.2 Schriftelijke informatie Binnen de kaders van het lokale enquêterecht bestaat de mogelijkheid via derden informatie te vergaren over het gevoerde bestuur, zonder inmenging van het college.

Ondanks de over het algemeen meewerkende houding van het college, oefenden zij vrijwel altijd invloed uit op de manier waarop de informatie met de enquêtecommissies werd gedeeld. Zo werden door het college centraal een of meerdere personen aangewezen tot wie de enquêtecommissies zich konden wenden met al hun informatie­verzoeken of vorderingen of werd er een virtuele ruimte ingesteld waarin documenten beschikbaar werden gesteld. Doordat de enquêtecommissie niet rechtstreeks bij verschillende personen informatie vergaarde, maar via één centraal punt, werd alle informatie verkregen via één bron, namelijk het college. Hiermee verloren de enquêtecommissies de mogelijkheid dezelfde informatie uit verschillende bronnen te vergelijken en te controleren op juistheid en volledigheid, waarvoor het lokale enquêterecht juist is bedoeld. Daarnaast was het door een gebrek aan gedegen archivering ook niet altijd mogelijk een volledig beeld te krijgen van alle beschikbare informatie. Het ondeugdelijk archiveren van stukken is niet alleen in strijd met de Archiefwet, het bemoeilijkt dus ook de waarheidsvinding bij een lokale enquête. Er is bij weinig enquêtecommissies rekening gehouden met het verschil tussen het verzoeken en vorderen van informatie. Niet gebleken is dat informatie formeel gevorderd is.