Afd motie 687 21

Raadsinformatiebrief Afdoening motie

Aan: Datum Portefeuille(s) Portefeuillehouder(s): Behandeld door Onderwerp

De leden van de gemeenteraad van Amsterdam 22 november 2022 Verkeer, vervoer en luchtkwaliteit Melanie van der Horst Verkeer en Openbare Ruimte (bestuurlijke.zaken.vor@amsterdam.nl) Afdoening motie 687 van leden Ernsting (GroenLinks) en Vroege (D66) over meer grip op financiële controle bij projecten in de openbare ruimte

Geachte leden van de gemeenteraad, In de vergadering van de gemeenteraad van 07-10-2021 heeft uw raad bij de behandeling van agendapunt 27 “Kennisnemen van de raadsinformatiebrief over de resultaten van de Audit naar het financiële tekort bij Project De Entree, met daarbij als bijlagen de zevende Voortgangsrapportage en de vertrouwelijke audit rapporten VN2021-025643” de motie 687 van raadsleden Ernsting (GroenLinks) en Vroege (D66) aangenomen. Daarin wordt het college gevraagd om: 1. de vijf algemene lessen uit de brief van de wethouder naar aanleiding van de audit, waaronder budgetteren met een hoger slagingskanspercentage, uit te werken in een notitie en die voor te leggen aan de raad; 2. de raad verder te informeren over de wijze van financiële projectcontrole en verbeteringen daarin. Het heeft langer dan beoogd en gebruikelijk is geduurd om tot nadere uitwerking te komen van de zes onderwerpen in deze brief, waarvoor excuses. Het college geeft als volgt uitvoering aan de motie: 1) de vijf algemene lessen uit de brief van de wethouder naar aanleiding van de audit, waaronder budgetteren met een hoger slagingskanspercentage, uit te werken in een notitie en die voor te leggen aan de raad De vijf lessen zijn specifiek geleerd voor de grootste en meest complexe projecten die wij als gemeente uitvoeren in de openbare ruimte.

Hieronder wordt per geleerde les aangegeven hoe deze is uitgewerkt en geïmplementeerd. 1.1 Verleen bij het uitvoerings- en kredietbesluit een budget met een hogere kans van slagen, bijvoorbeeld een kans van 85% (P85) Deze les heeft als achtergrond dat het bij enkele grote en complexe projecten, meest recent nog bij project De Entree in 2021, is voorgekomen dat tijdens de uitvoering een aanvullend krediet nodig bleek om kosten en budget weer met elkaar in evenwicht te brengen. Wanneer zo’n situatie zich voordoet is dat uitermate vervelend voor alle betrokkenen. Voor uw raad en ook binnen het

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 22 november 2022 Pagina 2 van 6

college kan het gevoel ontstaan dat er enkel nog getekend kan worden bij het kruisje. Er is op dat moment weinig tot geen invloed meer op het voorkomen van hogere kosten. Tegenvallers die ontstaan in de uitvoering, bijvoorbeeld door uitloop, onvoorziene obstakels in de ondergrond of onvolkomenheden in het contract, zijn wanneer ze optreden veelal zaken waarvan de pijn genomen dient te worden. Let op, het gaat hierbij in de basis niet om scopewijzigingen. Daar kan in de regel wel op gestuurd en tijdig over besloten worden (zie punt 1.3 in deze brief). Echter, het mag eigenlijk ook geen verrassing zijn dat budgettekorten optreden wanneer projecten starten met een op P50 gebaseerd budget. P50 betekent dat er een kans van 50% is dat het budget toereikend is en dus ook een kans van 50% dat het budget ontoereikend is. Immers, we weten dan op voorhand dat van de tien projecten er vijf uiteindelijk aanvullend budget nodig hebben. De ervaring is dat de kans op overschrijding bij grote, complexe en vaak ook langdurige projecten in de praktijk hoger ligt. Door de aard van deze projecten is de kans groter om onvoorziene zaken tegen te komen. Bovendien geldt dat bij grote en complexe projecten het minder goed mogelijk is om ‘uit te middelen op nul’. Dit komt doordat één negatieve uitschieter dermate groot kan zijn dat deze niet meer te compenseren valt met vele kleine meevallers.

Het college heeft daarom besloten om in ieder geval bij de grote en complexe projecten die onder de Regeling Risicovolle Projecten (RRP) vallen op het moment van het uitvoeringskrediet de raad te verzoeken een budget met een hogere kans van slagen te verlenen. Dit zal in de meest voorkomende gevallen een budget op P85 zijn (kans van 85% om binnen budget te blijven). Ook voor fysieke programma’s die onder de RRP vallen is het wenselijk om meer budgetruimte te creëren. Dit kan en wordt al op meerdere manieren toegepast waarbij afhankelijk van de aard van het programma het om een mix van de volgende ingrediënten gaat: - Budget op P85 verlenen. - Binnen het programma toestaan om hogere kosten op het ene project binnen het programma te compenseren met meevallers bij andere projecten binnen het programma. - Naast de risicovoorziening per project ook een risicovoorziening op programmaniveau opnemen. - Repeterend programmakrediet voor opgaven/programma’s met langjarig karakter, bijvoorbeeld in het geval van vervangingsprogramma’s als het programma Bruggen en Kademuren (PBK) en het programma stadsbehoud. Bij een repeterend programmakrediet wordt jaarlijks op basis van de actuele programmering en vastgestelde gemeentelijke begroting een aanvullend krediet verleend.

Het blijft echter altijd maatwerk op welke wijze een specifiek project of programma een budget met hogere kans van slagen kan worden verleend. Bijvoorbeeld bij projecten met cofinanciering of subsidiering vanuit derden als het Rijk, ProRail of de VRA zal mede in overleg met deze partners moeten blijken wat mogelijk is. Voordelen van het verlenen van een hoger budget zijn evident: een grotere kans op voltooiing van het project binnen budget (bestuurlijk comfort) en daarmee minder vaak verzoeken tot een aanvullend krediet (budgettaire rust), minder vertraging en meer gelegenheid voor het projectteam om zich te focussen op de realisatie van het werk. Een nadeel is dat er minder budget beschikbaar is voor het programmeren van nieuwe projecten en programma’s. Echter, ook zonder vooraf een hoger budget mee te geven worden uiteindelijk dezelfde (hogere) kosten gemaakt worden. En daarom en zou op het niveau van de gehele

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 22 november 2022 Pagina 3 van 6

portefeuille hetzelfde budget resteren voor andere projecten. Aandachtspunt van deze werkwijze is dat deze vraagt om nog meer dan anders te sturen op een strakke discipline bij het beheersen van de kosten. Dat er een relatief hoger budget beschikbaar is, is geen uitnodiging om het budget ook volledig te besteden. Projecten moeten scherp aan de wind blijven varen om het liefst ruim onder budget te blijven. Scopewijzigingen bijvoorbeeld horen in de basis niet uit het initieel verleende uitvoeringskrediet te worden gedekt (zie ook onderdeel 1.3). 1.2 Voer aanvullend op de bestaande advisering op contractvorm en aanbestedingswijze door de Tenderboard een collegiale toets uit op de inhoudelijke kwaliteit van het contract voor dit wordt aanbesteed. Voordat een contract wordt aanbesteed, zijn op verschillende momenten toetsen uitgevoerd. Hierbij wordt gekeken naar de aanbestedingswijze, de compleetheid en coherentie van het aanbestedingsdossier, het voldoen aan gemeentelijke standaarden en beleid, en de toepassing van modelcontracten. Deze werkwijze heeft haar meerwaarde bewezen. De toetsen zien, met name voor grote, complexe en unieke contracten, echter beperkt toe op de inhoudelijke kwaliteit van het contract. Contracten zijn altijd in zekere mate multi-interpretabel.

Daarom is er juist bij complexe projecten winst te boeken door een contractdossier - voor aanbesteding – grondig te toetsen op de inhoudelijke kwaliteit. Dit moet zich terugverdienen door het verminderen van discussies en claims tijdens de realisatie. In welke mate dit nu gebeurt hangt nog teveel af van de alertheid van betrokken collega’s en de omstandigheden, waaronder het project wordt uitgevoerd. Daarom wordt een extra toets op inhoudelijke kwaliteit expliciet opgenomen in de ambtelijke procedures en werkwijzen. De contractmanager van het project initieert de toets. Een ervaren collega van buiten het project wordt toetsverantwoordelijke. Samen bepalen ze de maatgevende risico’s in het project en stellen op basis daarvan het contracttoetsteam samen. De toetsverantwoordelijke wordt medeverantwoordelijk voor de kwaliteit van het contract. Een contract kan pas goed inhoudelijk getoetst worden wanneer het (nagenoeg) volledig is: vlak voor aanbesteding. De tijdsdruk om de beoogde startdatum van de aanbesteding te halen is dan meestal hoog. Elke procedurele (extra) doorlooptijd wordt snel als een last en een vertraging ervaren. Zelfs als er al tijd voor is ingeruimd in de (oorspronkelijke) projectplanning, is de kans reëel dat door uitloop eerder in het project de neiging om de toets over te slaan en de toetstijd te gebruiken om het dossier af te ronden groot is.

Om succesvol te zijn, moet de projectleiding de tijdsdruk weerstaan en de waarde van de toets ten behoeve van het leveren van kwaliteit hoger inschatten dan nu het geval is. Dit vraagt een inspanning op de cultuur binnen de betrokken organisaties. Minder eager to please, en strakker op de kwaliteit. De leiding van de betrokken directies heeft daarom een opgave om deze cultuur te ontwikkelen. 1.3 Wees extra kritisch op scopewijzingen, ook als dekking beschikbaar is. Maar erken gelijktijdig dat wijzigingen in onze dynamische stad soms onvermijdelijk of zeer wenselijk kunnen zijn. Scopewijzigingen verstoren het voorbereidingsproces of de realisatie van projecten en introduceren vaak ook risico’s en complexiteit. Bovendien geldt in algemene zin dat hoe later een scopewijziging wordt toegevoegd hoe groter de impact in tijd, kosten, risico’s en complexiteit is. Daarom is het streven om zoveel als mogelijk een ‘nee, tenzij’-principe te hanteren. Dat vraagt discipline van de ambtelijke organisatie, college en raad. Echter, scopewijzigingen zijn ook inherent aan grote en complexe projecten met een lange voorbereidings- en realisatieperiode. Zeker in een dynamische stad als de onze waar opgaven en beleid blijven evolueren zijn

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 22 november 2022 Pagina 4 van 6

scopewijzigingen soms onvermijdelijk of zelf wenselijk. Scopewijzigingen vragen daarom om duidelijke financiële afspraken en (bestuurlijke) besluitvorming. Om besluitvorming over scopewijzigingen bewuster en vollediger en verwerking in de projecten zorgvuldiger te laten plaatsvinden, is een proces met bijbehorende documenten ingericht. De projectteams dienen de impact van scopewijzigingen in kaart te brengen voor geld, tijd, risico’s, organisatie, kwaliteit, informatie en beheer en onderhoud. Indien een scopewijziging maatschappelijk noodzakelijk en gewenst is, dan dient de initiator vooraf in te stemmen met bijbehorende kosten, risico’s en tijdgebonden kosten. Op basis van de impactanalyse en het voorstel tot dekking van de (gevolg)kosten dient de scopewijziging ter goedkeuring aan de ambtelijk opdrachtgever te worden voorgelegd en waar nodig via de opdrachtgever ook bestuurlijk en aan de raad. Deze informatie is breed beschikbaar via de Kennisbasis Fysiek, een online-kwaliteitssysteem binnen het cluster Ruimte en Economie. Het gebruik ervan wordt de komende periode verder geïmplementeerd en onder de aandacht van projectteams gebracht. 1.4 Zet de beste mensen in en beperk wisselingen zoveel als mogelijk. Stuur hier vanuit de ambtelijke top ook actief op.

Voor een succesvol proces is het cruciaal om uit te kunnen gaan van stabiliteit in de projectteams, zowel aan de Amsterdamse kant, als aan de kant van de opdrachtnemers. Net als vele andere organisaties in het land heeft ook de gemeente te kampen met krapte aan ((hoog)gekwalificeerd) personeel. Dagelijks worden we geconfronteerd met een tekort aan technisch personeel, specifiek op cruciale en moeilijk vervulbare functies zowel in de voorbereiding als uitvoering. Dit capaciteitstekort heeft verschillende interne en externe oorzaken: o.a. algehele krapte op de arbeidsmarkt, de strikte handhaving van de wet DBA binnen de gemeente, het protocol externe inzet wat voor de complexe projecten een keurslijf is dat inzet van benodigde externe expertise bijna onmogelijk maakt, het beloningsbeleid van de gemeente dat voor een aantal functies niet concurrerend is met die van bijvoorbeeld andere grote gemeente, Rijkswaterstaat en ProRail en de bezuinigingen op de organisatie. Dit maakt de bemensing van onze grote projecten een continue uitdaging en leidt in de praktijk ook al met enige regelmaat tot tijdelijke onderbezetting en daarmee tot langere doorlooptijden.

Om de meest geschikte mensen in te zetten op de grote en complexe projecten en om zo beperkt als mogelijk te wisselen van bemensing tijdens de duur van de projecten past de ambtelijke organisatie het capaciteitsproces voor deze projecten aan. De eerste uitwerking van dit proces is na een verdere aanscherping geïmplementeerd. In dit nieuwe proces is vastgelegd dat voorstellen inzake bezetting en eventuele wisselingen van een lid van het integraal projectmanagementteam (IPM-team) altijd worden besproken met de direct betrokkenen en belanghebbenden. Dit zijn de accounthouder(s), de teamleider(s) van de medewerker(s), de medewerker(s) zelf en de ambtelijk opdrachtgever(s). Dit lijkt evident, maar gebeurde in het verleden niet altijd. De nieuwe afspraken moeten ertoe leiden dat er besluiten genomen worden die in het belang zijn van het project of de betrokken projecten en waar ook het belang van de medewerkers in meegenomen wordt. Wisselingen zullen er echter altijd zijn, bijvoorbeeld doordat medewerkers van baan wisselen binnen en buiten de gemeente, pensionering, ziekte etc. Door de (interne) krapte kan het dan soms lang duren voor de schuifpuzzel is voltooid en de projecten die onderdeel zijn van deze puzzel zijn bemenst.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 22 november 2022 Pagina 5 van 6

1.5 Organiseer naast de formele bestuurlijke betrokkenheid ook periodieke informele bestuurlijke betrokkenheid. Deze les komt voort uit de constatering dat de grote projecten het bestuur adequaat informeren via de enerzijds met name de Voortgangsrapportages ‘ter informatie’ in het kader van de Regeling Risicovolle Projecten en anderzijds stukken ter besluitvorming (diverse voordrachten voor wethouder, college en de Raad) en de bespreking van deze stukken in de wekelijkse Staf. Dit zien we als formele bestuurlijke betrokkenheid. Het bestuur en de projectteams hebben echter baat bij het daarnaast ook periodiek informeel bespreken van de voortgang van en ontwikkelingen in de projecten. Bij het project De Entree heeft toen de situatie van het project daarom vroeg ruim een jaar een vierwekelijks overleg tussen mijn ambtsvoorganger, de ambtelijke opdrachtgever en het projectteam plaatsgevonden. Ik heb besloten om periodiek in mijn reguliere staf met de ambtelijke organisatie ruimte te maken voor het bespreken van de voortgang en ontwikkelingen van grote en complexe projecten. Dit biedt ook gelegenheid om overkoepelende trends en vraagstukken bij deze projecten door te nemen. Deze wijze van bespreken is een aanvulling op de "formele" lijn met voordrachten, die blijft bestaan.

De projecten die per keer worden besproken alterneren aangezien niet ieder project het nodig heeft om in deze frequentie besproken te worden en we efficiënt met de beschikbare tijd per vergadering dienen om te gaan. Ook zal ik regelmatig werkbezoeken brengen aan projecten. 2) de raad verder te informeren over de wijze van financiële projectcontrole en verbeteringen daarin Er is de afgelopen periode veel in gang gezet om de financiële controle in de projecten te verbeteren die door de directies Verkeer en Openbare Ruimte en het Ingenieursbureau worden uitgevoerd. Zo zijn er werkafspraken gemaakt en procesbeschrijvingen opgesteld om de juistheid en volledigheid van de administratie op een zo efficiënt (lean) mogelijke manier te verbeteren. Dit is risicogestuurd gedaan. Tijdens de voortgangsgesprekken tussen de projectteams en ambtelijk opdrachtgevers wordt getoetst op de juistheid en volledigheid van de administratie. Waar nodig worden aanvullende werkafspraken gemaakt om te zorgen dat het project juist en volledig in de administratie komt te staan. Ook wordt er hard gewerkt aan de inrichting van een geheel nieuw gemeentelijk Financieel Management en InkoopSysteem (FMIS) per 2024. Dit systeem vervangt de huidige systemen voor inkoop en facturatie, de totstandkoming van P&C producten en ondersteunt ook de financiële projectbeheersing.

Daarnaast is de aanbesteding gestart van een raamovereenkomst voor het inhuren van onder andere projectbeheerser, adviseurs risicomanagement en kostendeskundigen. Het college beschouwt de motie hiermee als afgehandeld. Met vriendelijke groet, Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,

Melanie van der Horst Wethouder Verkeer, Vervoer en Luchtkwaliteit

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Datum 22 november 2022 Pagina 6 van 6