Accountantsverslag 2022 Gemeente Amsterdam.pdf
Tekst van het document
Accountantsverslag 2022 – Gemeente Amsterdam
Auditdienst ACAM
Datum: 9 mei 2023
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
>
Inhoudsopgave
1. Aanbieding ..................................................................................................................................................................3 2. Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022..........................................................................................................................4 3. Financieel stelsel en interne beheersing.......................................................................................................................13 4. Beheersing van IT-processen.......................................................................................................................................25 Bijlagen.....................................................................................................................................................................….32 Bijlage 1: Tabel fouten en onzekerheden Single information Single audit Amsterdam…..……………………………………………………..33 Bijlage 2: Tabel fouten en onzekerheden Single information Single audit Weesp……..…..……………………………………………………..41
<
> |2
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
1. Aanbieding
Geachte leden van de gemeenteraad,
Inhoudsopgave Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Bijlagen
Hierbij ontvangt u het verslag van de controle van de jaarrekening 2022 van de gemeente Amsterdam. Bij de door het college vastgestelde jaarrekening hebben wij op 26 april 2023 een controleverklaring verstrekt met een goedkeurend oordeel voor zowel getrouwheid als rechtmatigheid. Het rekeningresultaat bedraagt € 196,5 miljoen, exclusief de rechtstreekse toevoeging aan de algemene reserve van € 112,5 miljoen (inclusief deze toevoeging € 309 miljoen). Economische ontwikkelingen zoals inflatie en rentestijgingen zorgen samen met de onduidelijkheid over de hoogte van het gemeentefonds vanaf 2027 voor aanhoudende onzekerheid over de financiële mogelijkheden en de haalbaarheid van ambities. In dit verslag benadrukken wij het belang van een weerbaar en wendbaar financieel stelsel.
beslaan. De oplossing wordt veelal gezocht in processen en systemen. Wij merken op dat ook kennis en gedrag niet te onderschatten factoren zijn om daadwerkelijk verbeteringen door te kunnen voeren. Wij vertrouwen er op dat wij u met dit verslag voldoende hebben geïnformeerd en zijn graag bereid tot een nadere toelichting. Hoogachtend, Origineel getekend door: drs. D.A. van Hooff RA
Wij constateren een inhaalslag op de opvolging van aanbevelingen wat onder andere een positief effect heeft op het jaarverslag. De structurele borging van de opvolging van aanbevelingen moet in 2023 vorm krijgen. Zowel ten aanzien van de noodzakelijke verbeteringen rondom inkopen en aanbesteden als het voldoen aan wet- en regelgeving met betrekking tot bijvoorbeeld informatiebeveiliging en gegevensbescherming is de verwachting dat verbetertrajecten meerdere jaren
<
> |3
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
2. Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022
Inhoudsopgave Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Bijlagen
<
>
|4
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
2. Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 2.1 Samenvatting uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Inhoudsopgave
Controleverklaring
Wij hebben bij de jaarrekening 2022 van de gemeente Amsterdam een controleverklaring afgegeven met een goedkeurend oordeel voor getrouwheid en rechtmatigheid.
De jaarrekening is getrouw
Een goedkeurend oordeel voor getrouwheid betekent dat de jaarrekening 2022 een getrouw beeld geeft van de grootte en de samenstelling van zowel de baten en lasten over 2022 als van de activa en passiva per 31 december 2022 in overeenstemming met het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV).
De jaarrekening is rechtmatig
Een goedkeurend oordeel voor de rechtmatigheid betekent dat de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties in alle van materieel belang zijnde aspecten rechtmatig tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de begroting en met de in de relevante wet- en regelgeving, waaronder gemeentelijke verordeningen, opgenomen bepalingen, zoals opgenomen in het normenkader rechtmatigheid 2022.
Bevindingen SiSa
Uit de controle inzake de Single information Single audit (SiSa) verantwoording zijn voor € 2,3 miljoen aan fouten en € 33,2 miljoen aan onzekerheden naar voren gekomen.
COS 720: De verantwoordelijkheden van de accountant met betrekking tot andere informatie
De controlestandaard 720 vereist van de accountant de andere informatie te lezen en te overwegen of andere informatie materieel inconsistent is met de financiële overzichten of met de kennis die de accountant heeft verkregen tijdens de controle. Wij hebben de andere informatie gelezen en hebben op basis van onze kennis en ons begrip, verkregen vanuit de jaarrekeningcontrole of anderszins, overwogen of de andere informatie materiële afwijkingen bevat. Met onze werkzaamheden hebben wij voldaan aan de relevante vereisten in titel IV van de Gemeentewet en de Nederlandse Standaard 720. Deze werkzaamheden hebben niet dezelfde diepgang als onze controlewerkzaamheden bij de jaarrekening. Op grond van onderstaande werkzaamheden zijn wij van mening dat de andere informatie met de jaarrekening verenigbaar is en geen materiële afwijkingen bevat.
Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Bijlagen
<
>
|5
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
2. Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 2.2 Overzicht van fouten en onzekerheden Inhoudsopgave
Onderstaande tabel geeft het overzicht van de ongecorrigeerde fouten en onzekerheden weer. Wij merken op dat getrouwheidsbevindingen ook altijd rechtmatigheidsbevindingen zijn omdat niet wordt voldaan aan het Besluit begroting en verantwoording. Om die reden zijn de getrouwheidsbevindingen ook meegenomen in de telling van de rechtmatigheidsbevindingen.
Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing
Getrouwheid (x € 1.000.000)
Rechtmatigheid (x € 1.000.000)
Fouten
2,8
63,2
Onzekerheden
4,3
48,5
Beheersing van IT-processen Bijlagen
Getrouwheidsfouten en -onzekerheden blijven onder de rapporteringstolerantie
Onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid betreffen vooral SiSa, aanbesteden en WMO/Jeugdzorg
De fouten en onzekerheden met betrekking tot de getrouwheid blijven in totaal onder de door de gemeenteraad vastgestelde rapporteringsgrens van 0,3% van de lasten. Om die reden worden deze hier niet verder toegelicht.
•
De onzekerheden met betrekking tot de getrouwheid en dus tevens voor de rechtmatigheid bedragen € 4,3 miljoen;
•
Met betrekking tot de SiSa-regelingen bestaat onzekerheid over € 30,6 miljoen;
•
Onzekerheden met betrekking tot het volgen van Europese aanbestedingsregels bedraagt € 9,8 miljoen;
Rechtmatigheidsfouten hebben met name betrekking op inkopen en aanbesteden
<
>
•
De rechtmatigheidsfout als gevolg van niet voldoen aan de Europese aanbestedingsregels bedraagt over 2022 circa € 44,5 miljoen. Dat wil zeggen dat aan deze bestedingen ten onrechte geen Europese aanbesteding ten grondslag heeft gelegen;
•
Met betrekking tot de SiSa-regelingen is een rechtmatigheidsfout geconstateerd van € 2,1 miljoen;
•
In 2022 is voor circa € 8 miljoen aan subsidies toegekend buiten de geldende termijnen;
•
Met betrekking tot verstrekte bijzondere bijstand is een onrechtmatigheid geconstateerd van € 2,7 miljoen;
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
|6
2. Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 2.3 Toelichting op de grootste bevindingen Inhoudsopgave
Hierna volgt een toelichting op de grootste ongecorrigeerde fouten en onzekerheden.
Aanbieding
Rechtmatigheidsbevindingen inkopen en aanbestedingen
Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Bijlagen
De rechtmatigheidsfout als gevolg van niet voldoen aan de Europese aanbestedingsregels bedraagt over 2022 circa € 44,5 miljoen. Dat wil zeggen dat aan deze bestedingen ten onrechte geen Europese aanbesteding ten grondslag heeft gelegen. Daarnaast bestaat onzekerheid over € 9,8 miljoen aan inkopen. De rechtmatigheidsfout is ten opzichte van 2021 afgenomen met een bedrag van circa € 6,1 miljoen en de onzekerheid is toegenomen met een bedrag van circa € 6,3 miljoen. De verantwoording die ten grondslag ligt aan het vaststellen van de rechtmatigheid en het bepalen van de rechtmatigheidsfout door de gemeente heeft ten opzichte van voorgaande jaren aan kwaliteit ingeleverd. Wij hebben derhalve onze controlewerkzaamheden moeten uitbreiden om de rechtmatigheidsfout te kunnen bepalen. De beheersing is nog niet op orde. Om die reden kwalificeren wij de rechtmatigheidsfout, net als voorgaande jaren, als een minimumfout. Subsidies onrechtmatig verleend door niet tijdig ingediende subsidieaanvragen in behandeling te nemen De gemeente heeft in 2022 voor circa € 8 miljoen aan periodieke subsidies verleend die niet tijdig zijn aangevraagd. Strikt genomen zijn deze verleningen onrechtmatig. De Algemene Subsidieverordening gemeente Amsterdam (ASA) schrijft namelijk voor dat periodieke subsidies die na een bepaalde datum zijn aangevraagd, door de gemeente niet in behandeling worden genomen.
<
>
De gemeente heeft aangegeven dat bij deze aanvragen de subsidies verleend zijn omdat het maatschappelijk belang belangrijker is gevonden dan het strikt toepassen van de termijnen in de ASA.
Wij adviseren te onderzoeken of het wenselijk is in de ASA de mogelijkheid te bieden af te wijken van de indieningstermijnen van subsidieaanvragen. SiSa bevindingen Via de SiSa bijlage in het jaarverslag legt de gemeente verantwoording af over de besteding van de specifieke uitkeringen (Spuks) die van het rijk zijn ontvangen. De afgelopen jaren is het aantal specifieke uitkeringen significant toegenomen. Voor Amsterdam is momenteel sprake van circa 75 verschillende Spuks. Dit heeft als consequentie dat de gemeente te maken heeft met toenemende verplichtingen rondom deze uitkeringen die deels ook administratief van aard zijn. De aan de uitkeringen gerelateerde ministeriële regelgeving is daarnaast niet altijd aan de voorkant van een traject voldoende duidelijk. Naast regelgeving kan sprake zijn van aanvullende handreikingen en vraag-en antwoord rubrieken. Wij zien ook dat normen gedurende het jaar wijzigen. In crisissituatie is vaak sprake van spoed. De gemeente heeft aangegeven dat zij genoodzaakt is dan te handelen op basis van “de bedoeling” van de regeling. De uitvoering krijgt dan prioriteit. De gemeente heeft de informatiehuishouding in de uitvoering niet altijd ingericht op de (uiteindelijke) normen met als gevolg dat wij in een aantal gevallen de juistheid en rechtmatigheid van de verantwoorde bestedingen achteraf niet meer kunnen vaststellen.
Dit resulteert vervolgens in onzekerheden en (mogelijk) een financieel risico voor de gemeente. Wij vinden dit een onwenselijke situatie. Het is belangrijk dat de gemeente onderzoekt of er interpretatieruimte bestaat ten aanzien van de normen die zijn opgenomen in de regelgeving. Wij raden aan de keuzes die de gemeente maakt in de uitvoering tijdig met betrokken ministeries af te stemmen om zo aan de voorkant helderheid te krijgen over deze keuzes in relatie tot de normen.
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
|7
2. Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 2.4 Kwaliteit toelichting begrotingsafwijkingen en navolgbaarheid Inhoudsopgave
De kwaliteit van de toelichting op begrotingsafwijkingen is voldoende
Aanbieding
Bij rechtmatigheidscontrole is het begrotingscriterium een belangrijk aspect. In lijn met artikel 28 van het BBV dienen over- (en ook) onderschrijdingen goed herkenbaar in de jaarrekening te worden opgenomen. Als het gaat om overschrijdingen waarbij het college binnen het door de gemeenteraad uitgezette beleid is gebleven, worden de uitgaven bij het vaststellen van de jaarrekening alsnog door de gemeenteraad geautoriseerd. Wat betreft de begrotingsrechtmatigheid worden deze overschrijdingen dan niet door de accountant meegenomen in de oordeelvorming over de strekking van de controleverklaring. Indien de afwijking via tussentijdse informatie al bekend was en er geen voorstel tot begrotingsaanpassing is ingediend is dit wel in strijd met de budgetregels en wordt deze als onrechtmatig beoordeeld.
Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Bijlagen
jaarrekening en de koppeling van de reserves aan programma’s in plaats van aan de algemene dekkingsmiddelen. Wij constateren dat opvolging is gegeven aan de adviezen die wij destijds hebben gegeven. Zo zijn de overzichten van baten en lasten in de jaarrekening conform het BBV en wordt vanaf de begroting 2023 gewerkt met direct aan de programma’s gekoppelde reserves. Vergroot de navolgbaarheid van de begroting en de jaarrekening door het beperken van “techniek” De begroting en de jaarrekening bevatten op belangrijke onderdelen veel techniek wat voor een gemiddelde gebruiker lastig is te volgen. De werkwijze van het mobiliteitsfonds en het vereveningsfonds zijn daarbij het meest in het oog springend. Het mobiliteitsfonds is per 1 januari 2023 opgeheven, waardoor dat onderdeel van de begroting en jaarrekening is komen te vervallen.
Het is dan ook van belang dat begrotingsafwijkingen in het jaarverslag worden voorzien van een redengevende verklaring op basis waarvan vastgesteld kan worden of het college binnen het door de gemeenteraad vastgestelde beleid is gebleven. In algemene zin is de kwaliteit van de toelichtingen op de begrotingsafwijkingen van voldoende niveau. In hoofdstuk 2 Financiële hoofdlijnen en in hoofdstuk 3 Programma’s van het Jaarverslag 2022 wordt per programma of per programmaonderdeel in de paragraaf “Financiële toelichting” ingegaan op de belangrijkste afwijkingen ten opzichte van de begroting 2022 zoals vastgesteld bij de Najaarsnota (NJN). De jaarrekening is meer in lijn met het BBV
<
>
In eerdere jaren hebben wij aandacht gevraagd voor de opbouw van de gepresenteerde baten en lasten in de
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
|8
2. Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 2.5 Analyse resultaat en begrotingsafwijkingen De afwijking tussen de najaarsnota en de jaarrekening is relatief groot
Inhoudsopgave Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Bijlagen
Het positieve rekeningresultaat bedraagt € 196,5 miljoen. Het verschil met de najaarsnota is daarmee € 83,9 miljoen positief. Het verschil in het resultaat van baten en lasten tussen de najaarsnota en de jaarrekening bedraagt, voor mutaties in de reserves, € 222,2 miljoen, wat relatief een grote afwijking is. De afwijking tussen de begrote en gerealiseerde mutaties van reserves is eveneens relatief groot. Dit komt mede doordat de gemeente werkt met (systeem)reserves waardoor mutaties in baten en lasten direct een effect hebben op de mutaties van reserves. De gerealiseerde onder- en overschrijdingen op deze baten en lasten worden gecompenseerd door een tegengesteld effect op de systeemreserves. Voorbeelden zijn het vereveningsfonds, het mobiliteitsfonds en diverse egalisatiereserves.
sturingsmogelijkheden die de raad gedurende het jaar (nog) heeft gehad. Hiertoe hebben wij de baten en lasten per P&C product vergeleken (zie figuur 2.1) en zijn de grootste mutaties nader beschouwd (zie figuur 2.2). De voornaamste wijzigingen zijn opgenomen in de reguliere P&C producten. Het betreft voornamelijk meer baten vanuit het Rijk onder andere ter dekking van extra lasten, zoals de energietoeslag en opvang Oekraïners. De bij de najaarsnota begrote te treffen extra voorziening voor verlieslatende grondexploitaties is uiteindelijk niet nodig gebleken waardoor de begroting en de jaarrekening elkaar op dit punt niet veel ontlopen. Er zijn geen indicaties dat wijzigingen eerder hadden kunnen worden gemeld. In het traject van de accountantscontrole zijn correcties doorgevoerd die eerder onderkend hadden kunnen worden door de organisatie. Het betreft correcties met een verplichtend karakter, waarbij (ook) de raad geen sturingsmogelijkheden meer heeft. Verwachte resultaat gedurende het jaar al verwerkt in de algemene reserve
In tegenstelling tot wat op basis van de najaarsnota de verwachting was is per saldo niet € 174,3 miljoen aan reserves onttrokken, maar € 36,1 miljoen. Een verschil van circa € 138 miljoen.
<
>
De raad heeft ons gevraagd om een analyse te maken van het verschil tussen de begrote baten en lasten zoals opgenomen in de primaire begroting en de baten en lasten zoals opgenomen in de gemeenterekening. Bij deze analyse is zoals verzocht ook de informatievoorziening gedurende het begrotingsjaar van het college aan de raad betrokken alsmede de
In paragraaf 2.2.3 van het jaarverslag is in tabel 1 het verloop van de begrotingsmutaties opgenomen. Hieruit blijkt dat bij de begroting 2023 het destijds verwachte resultaat 2022 van € 112,5 miljoen aan de algemene reserve is toegevoegd. Aangezien dit gedurende het jaar is gebeurd is dit deel van het resultaat niet meer zichtbaar in het eindsaldo. Wij vinden het transparanter om het rekeningresultaat, of delen daarvan, niet gedurende het jaar rechtstreeks op de algemene reserve te muteren. Uit de toelichting op pagina 21 in het jaarverslag valt af te leiden dat het jaarresultaat inclusief deze rechtstreekse toevoeging aan de reserve € 309 miljoen bedraagt. Wij hebben eerder het advies gegeven om het resultaat niet gedurende het jaar op de algemene reserve te muteren. Wij hebben begrepen dat dit advies wordt overgenomen.
|9
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
2. Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022
Inhoudsopgave
3500
Aanbieding
3000
Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022
2500 2000
Financieel stelsel en interne beheersing
1500
Beheersing van IT-processen
1000
Bijlagen
500 0 01
02
03
04
05
06
Som van Begroting
07
08
Som van NJN
09
10
11
12
A
B
12
A
B
Som van Jaarverslag
0 01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
-200 -400 -600 -800 -1000 -1200 -1400
<
> Figuur 2.1: Verloop van primaire begroting naar jaarverslag 2022
| 10
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
2. Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022
Inhoudsopgave Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing
Programma 7: Werk, inkomen en participatie
Voornaamste wijzigingen hebben betrekking op de uitkering energietoeslag.
Beheersing van IT-processen Bijlagen
Programma 8: Volksgezondheid, jeugd en zorg
Voornaamste wijzigingen hebben betrekking op de specialistische jeugdhulp
Algemene dekkingsmiddelen
Voornaamste wijzigingen hebben betrekking op de (deels) begrote hogere bate OZB en toeristenbelasting en de positieve effecten uit de circulaires 2022 van het Rijk.
<
> Figuur 2.2: Verschillen groter dan € 50 miljoen in jaarverslag ten opzichte van primaire begroting
| 11
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
2. Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 2.6 Opvolging aanbevelingen van Rekeningencommissie en ACAM Opvolging aanbeveling heeft de nodige aandacht
Inhoudsopgave Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Bijlagen
In hoofdstuk 5 van het Jaarverslag is de voortgangsmonitor opgenomen ten aanzien van de aanbevelingen van de Rekeningencommissie en ACAM. De inhoudelijke behandeling van de aanbevelingen en de afdoening gebeurt in raadscommissies. Afgelopen jaar zijn voortgangsbrieven in de daartoe bestemde raadscommissies geagendeerd. De raad heeft aangegeven dat, indien het college voorstelt om een aanbeveling af te doen, hierbij een advies van ACAM dient te zijn opgenomen. Wij constateren dat relatief veel aanbevelingen zijn afgehandeld of dat deze naar verwachting op korte termijn worden afgehandeld. Tevens heeft de gemeente ons advies om gelijksoortige aanbevelingen samen te voegen opgevolgd. Een aantal aanbevelingen hebben een langere looptijd. Dit zijn voor een belangrijk deel ook aanbevelingen c.q. bevindingen waarover wij in dit verslag rapporteren. Het daadwerkelijk aan de slag gaan met aanbevelingen heeft nog een ad hoc karakter en is geen routine. Met de komst van Fully in Control is de verwachting van het college dat de voortgang actief gemonitord gaat worden en dat tijdig wordt bijgestuurd.
<
> | 12
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
3. Financieel stelsel en interne beheersing
Inhoudsopgave Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Bijlagen
<
> | 13
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
3. Financieel stelsel en interne beheersing 3.1 Financiële risico’s in relatie tot weerstandsvermogen Inhoudsopgave
Veronderstellingen inzake financiële risico’s in relatie tot de financiële positie aannemelijk
Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Bijlagen
Vanaf boekjaar 2022 dienen accountants bij wettelijke controles via een verplichte paragraaf in de controleverklaring te rapporteren over de controleaanpak met betrekking tot continuïteit van de organisatie. Omdat gemeenten formeel niet failliet kunnen gaan is er landelijk voor gekozen om deze paragraaf te richten op het vermogen van de gemeente om de financiële risico’s vanuit de reguliere exploitatie en onverwachte tegenvallers op te kunnen vangen. Het college heeft in de paragraaf 4.8 van het jaarverslag “weerstandsvermogen en risicobeheersing” de relatie gelegd tussen de onderkende risico’s, de benodigde weerstandscapaciteit en het weerstandsvermogen. Het BBV vereist tevens opname van kengetallen, zoals de netto schuldquote en de solvabiliteit. Ook deze kengetallen zijn opgenomen in genoemde paragraaf. Hoewel wij geen indicatie hebben dat de veronderstellingen van het college inzake financiële risico’s in relatie tot de financiële positie niet aannemelijk zijn onderkennen ook wij de spanning tussen ambities en (toekomstige) financiële ruimte. Haalbaarheid van de minimumhoogte voor algemene reserve en weerstandsvermogen in 2024 staat onder druk Het BBV stelt dat het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen:
<
>
•
De beschikbare weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken;
•
Alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie: de benodigde weerstandscapaciteit.
Het Amsterdamse beleid is dat de benodigde weerstandscapaciteit gelijk is aan de normhoogte van de algemene reserve. Deze reserve is de enige direct beschikbare bron voor het opvangen van incidentele tegenvallers op de korte termijn zonder dat de beleidsdoelen direct aangepast moeten worden. Voor de algemene reserve is daarom een minimumhoogte gesteld op 5% van het begrotingstotaal exclusief mutaties in reserves. Wanneer het weerstandsvermogen groter is dan 1 gaat de gemeente ervan uit dat de financiële gevolgen van risico’s redelijkerwijs in de komende twee jaar kunnen worden opgevangen. Het weerstandsvermogen komt eind 2022 uit op 0,6. Uit het jaarverslag 2022 en de begroting 2023 komt naar voren dat het college verwacht dat de algemene reserve en het weerstandsvermogen in 2024 op niveau zijn. Gezien de economische ontwikkelingen zien wij een risico dat 2024 niet haalbaar blijkt. Financiële wendbaarheid belangrijker, zorg voor voldoende prudentie in het financiële stelsel Er is veel aandacht voor de budgettaire uitdagingen van de stad. De afgelopen jaren is sprake van economische ontwikkelingen die een ongunstig effect hebben op de kostenontwikkeling. Er is in vergelijking met eerdere jaren sprake van grote personeelstekorten, (zeer) hoge inflatie en een stijgende rente.
Verder is en was over de nieuwe financieringssystematiek van het gemeentefonds, de belangrijkste inkomstenbron, veel te doen. De rijksoverheid geeft aan dat voor de periode 2022-2025 gemeenten er financieel niet op achteruit gaan. Vanaf 2026 moet een nieuwe financieringssystematiek in werking treden. Welk effect dat heeft voor Amsterdam is nog niet te overzien. De meerjarenbegroting zoals gepresenteerd in de begroting 2023 laat vanaf 2026 in ieder geval een niet sluitende begroting zien. | 14
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
3. Financieel stelsel en interne beheersing
Inhoudsopgave Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Bijlagen
De gemeente is bezig om nader inzicht te krijgen in beleid, geld en keuzes. De bestuursopdracht op dit terrein betreft ook vraagstukken die effect hebben op het eigen financiële stelsel. Denk daarbij aan de verkenningen over de maximale hoogte van de schuld en het daarmee samenhangende investeringsportfolio en -plafonds. Het is verstandig om voldoende prudentie in het financiële stelsel in te bouwen. In tijden waar onzekerheid bestaat over (toekomstige) financiële ruimte is een wendbare begroting nog belangrijker. Wij merken op dat het daarbij van belang is te zorgen voor bestendige gedragslijnen zodat de raad erop kan toezien dat de begroting structureel en reëel in evenwicht is of op relatief korte termijn komt. Prioritering en fasering projecten binnen investeringsportfolio’s: overweeg wenselijkheid activering voorbereidingskosten van uitgestelde/afgestelde projecten Het investeringstelsel van de gemeente is gebaseerd op investeringsportfolio’s begrensd met een investeringsplafond. Doel daarvan is de raad de mogelijkheid geven op een meer strategisch en programmatisch niveau sturing te geven op de totale investeringsportefeuille. De investeringsplafonds zijn bepalend voor de investeringsruimte in enig jaar.
<
>
Consequentie van het toepassen van deze plafonds is dat keuzes moeten worden gemaakt in de projecten die kunnen worden uitgevoerd. Aan de totstandkoming van een investeringsportfolio gaat priotering en fasering van projecten vooraf. Dat kan leiden tot uitstel of afstel van investeringen en mogelijk ook van projecten waarvoor reeds investeringskosten zijn gemaakt en geactiveerd. Dit laatste roept de vraag op in hoeverre geactiveerde kosten van projecten die on hold zijn gezet op termijn houdbaar zijn. Zijn deze nog bruikbaar op het moment dat een project op een later tijdstip wordt gestart? Daarnaast past dan strikt genomen de activering niet meer in
de beleidsnota Activeren, Waarderen en Afschrijven. Deze schrijft voor dat voorbereidingskosten alleen mogen worden geactiveerd als voorbereiding en uitvoering direct op elkaar aansluiten en het bestuurlijk besluit tot uitvoering van het project genomen is. Wij adviseren te overwegen of het wenselijk is geactiveerde voorbereidingskosten voor dergelijke projecten geactiveerd te laten, en indien nodig daarop de beleidsnota aan te passen. Ook is het belangrijk richtlijnen en handvatten te ontwikkelen voor de beoordeling van de houdbaarheid van geactiveerde kosten van projecten waarbij sprake is van uitstel in de uitvoering. Overprogrammering: uitgaven domeinen boven investeringsplafond Bij overprogrammering wordt meer begrotingsruimte gecreëerd dan op jaarschijf daadwerkelijk beschikbaar is. Uit de investeringsparagraaf komt naar voren dat de realisatie voor de domeinen uitkomt op € 591,6 miljoen terwijl de daadwerkelijke investeringsruimte € 465,1 bedraagt. Deze overschrijding wordt geheel veroorzaakt door het domein Openbare Ruimte en Mobiliteit waarin circa 60% meer is uitgegeven dan waar begrotingstechnisch ruimte voor is. De overschrijding wordt tenietgedaan door de tegenvallende investeringen in erfpachtgrond. Hier valt echter beperkt op te sturen blijkt uit de investeringsparagraaf.
Het risico bestaat dat door het werken met overprogrammering in de begroting de gemeente ook op totaalniveau daadwerkelijk wordt geconfronteerd met uitgaven die de jaarlijkse investeringsruimte op totaalniveau overschrijden.
| 15
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
3. Financieel stelsel en interne beheersing 3.2 Waardering schattingsposten Inhoudsopgave
Verantwoording vorderingen resultaat van afzonderlijke processen, versterk centrale control op het totaal
Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Bijlagen
Met betrekking tot de waardering van de overige vorderingen willen wij aandacht vragen voor centrale monitoring en toetsing op inschattingen van de verschillende directies. Op basis van de financiële verordening waarderen de directies de vorderingen vanaf € 10.000 afzonderlijk. De kwaliteit van dit proces is wisselend per directie. Wij zien gemotiveerde afwijkingen van de centrale berekening van de voorziening met ondersteunende documentatie, maar ook ongemotiveerde afwijkingen waarbij een directie aangeeft dat een voorziening niet nodig is. Centraal worden afwijkingen niet getoetst. Naar aanleiding van onze controle bleken correcties in de voorziening noodzakelijk.
In het kader van de jaarrekeningcontrole hebben wij aandacht besteed aan de volledigheid van de drinkwateropbrengsten. Vanuit de hiervoor belangrijke totaalaansluiting/rondrekening is er afdoende onderbouwing geleverd. Wel vragen we aandacht voor de slapers. Dit zijn aansluitingen zonder contractant. Inherent aan de drinkwaterlevering is dat adressen om diverse redenen leeg/onbewoond kunnen zijn. Echter is het aantal slapers de laatste jaren relatief sterk toegenomen (circa 14.000 per eind 2020 naar ruim 35.000 per eind 2022). Oorzaak van deze toename ligt met name in de migratie naar een nieuw factureringssysteem. Deze bevat nog beperkte geautomatiseerde ondersteuning voor het slapers-proces. Hoewel het naar verwachting mogelijk is een deel van deze slapers alsnog te kunnen gaan factureren, zal een deel naar verwachting niet meer te incasseren zijn.
Ook ten aanzien van betalingsregelingen die de gemeente met debiteuren heeft getroffen tijdens de coronacrisis constateren wij dat de directies elk afzonderlijk hun eigen inschattingen maken, er is geen sprake van centrale monitoring op deze regelingen en waarderingsvraagstukken. Voor een betere procesuitvoering en juiste waardering van de vorderingen, bevelen wij aan om centrale monitoring en control in te richten op de waardering van de vorderingen en daarin specifiek aandacht te schenken aan een blijvend actueel inzicht in de naleving van betalingsregelingen. Stijging aantal “slapers” geeft zorgen over facturatie en inbaarheid van de drinkwateropbrengsten
<
>
Waternet heeft het mandaat om “in naam van” en “voor rekening van” de gemeente Amsterdam drinkwater te leveren aan de gemeente Amsterdam en een groot deel van de provincies Utrecht en Noord-Holland. Deze activiteit wordt verantwoord in de jaarrekening van de gemeente Amsterdam (Amsterdamse Taken). | 16
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
3. Financieel stelsel en interne beheersing
Inhoudsopgave Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Bijlagen
Wij hebben Waternet in onze rapportages geadviseerd om prioriteit te (blijven) geven aan het terugbrengen van het aantal slapers. Dit heeft tot op heden, ondanks inspanningen van Waternet, nog niet tot de beoogde teruggang van het aantal slapers geleid. Voor 2023 heeft Waternet de verwachting uitgesproken dat het aantal slapers door inzet van verbeterde tooling fors zal worden teruggebracht. Voorziening spaarverlof zal verder oplopen, beleid ontbreekt Vanaf het jaar 2022 is het voor medewerkers mogelijk om langdurig verlof te sparen. Het spaarverlof verjaart niet. Medewerkers kunnen spaarverlof inzetten om bijvoorbeeld te genieten van een sabbatical of eerder (gedeeltelijk) met pensioen te gaan. Het voorstaande betekent dat de gemeente een verplichting heeft jegens haar medewerkers en hier dient zoals het BBV aangeeft een voorziening voor getroffen te worden. In de jaarrekening 2022 heeft de gemeente een voorziening getroffen van € 11,8 miljoen. De vorming van de voorziening was niet begroot. De gemeente heeft nog geen beleid gevormd over het langdurig verlofsparen. Verder is het salarissysteem niet aangepast. Het gebruikmaken van verlofsparen is daardoor ook administratief nog niet te volgen. Omdat 2022 het eerste jaar betrof, is nog niet goed aan te geven hoeveel uren langdurig zullen worden gespaard.
De gemeente heeft aangegeven dat medio 2023 beleid zal zijn ontwikkeld en het verloop van het spaarverlof kan worden gemonitord waarbij wordt aangesloten op de P&C cyclus. Het is de verwachting dat het aantal spaarverlofuren in de komende jaren zal toenemen en daarmee de voorziening ook.
meerdere jaren. Twee keer per jaar vindt een actualisatie plaats van de grondexploitaties, inhoudelijk en financieel. Ten behoeve van deze actualisatie wordt een inschatting gemaakt van onder andere de ontwikkeling van kostprijzen en grondprijzen. Afgelopen jaren waren prijsstijgingen ongebruikelijk hoog. Rentestijgingen hebben hun weerslag op de marktprijzen van woningen en daardoor op de grondprijzen van de gemeente. De huidige onzekere macro-economische omstandigheden maakt het lastiger om ramingen te maken over in de toekomst te realiseren baten en lasten. Er bestaat een grote waarschijnlijkheid dat plannen op korte termijn verslechteren met als gevolg dat de voorziening voor negatieve grondexploitaties zal toenemen. Bij de actualisatie van grondexploitaties in het najaar 2022, is besloten om in 2022 te rekenen met een inflatie van 12,5 procent voor groot aantal kostensoorten en in de jaren daarna met een kostenstijging van 2 procent per jaar. Bij het berekenen van de grondprijzen van in de toekomst te realiseren opbrengsten, is gerekend met een jaarlijkse stijging van de grondprijzen met 2 procent vanaf 2025.
Voor een beter begrip van de stand en waardering van het onderhandenwerken grondexploitaties in relatie tot de reserve positie verwijzen wij naar de paragraaf grondbeleid, waarin beschreven is welke ontwikkelingen, onzekerheden en (verhoogde) risico´s en beheersmaatregelen er zijn met betrekking tot de waardering van de portefeuille.
Maak onzekerheden en scenario's met betrekking tot waardering grondexploitaties explicieter
<
>
De grondexploitaties hebben een doorlooptijd die strekt over | 17
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
3. Financieel stelsel en interne beheersing
Inhoudsopgave Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Bijlagen
In deze paragraaf wordt door het college toegelicht dat er grote risico´s bestaan met betrekking tot lagere grondprijzen. Daarnaast wordt aangegeven dat eind 2022 er signalen zijn dat de grondprijzen aan het dalen zijn en dat deze effecten niet terug te zien zijn in de in oktober 2022 geactualiseerde grondexploitaties. Bij het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) 2023 is een aantal bestuurlijke voorstellen gedaan zodat volgens het college binnen de reservepositie voldoende financiële ruimte aanwezig is uitgaande van een daling van de grondprijzen met 15 procent en een stijging van de kosten met 7 procent. Wij constateren dat rekening wordt gehouden met verschillende scenario’s ten aanzien van de toekomstige verdiencapaciteit van de grondexploitaties en de effecten op het vereveningsfonds, waaronder financiële ruimte voor nieuwe plannen c.q. het opvangen van verslechteringen. De schatting ten aanzien van de huidige voorziening voor negatieve grondexploitaties dient ook in dat licht te worden beschouwd. Wij adviseren om in de toekomst ook in de jaarrekening meer expliciet de onzekerheden en de daarbij te nemen maatregelen toe te lichten. Tevens adviseren wij om verschillende scenario’s (verwacht, beter en slechter) op te nemen en daarvan de financiële effecten weer te geven.
<
> | 18
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
3. Financieel stelsel en interne beheersing 3.3 Frauderisico’s en beheersing Definitie fraude en frauderisicofactoren
Inhoudsopgave Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Bijlagen
Vanaf boekjaar 2022 dienen accountants bij wettelijke controles via een verplichte sectie in de controleverklaring te rapporteren over de controleaanpak frauderisico’s van de organisatie. De term fraude is juridisch niet gedefinieerd. In het kader van de controle van de jaarrekening gaat het om opzettelijke handelingen door één of meerdere personen, waarbij gebruik wordt gemaakt van misleiding teneinde een onrechtmatig of onwettig voordeel te behalen. Het gaat daarbij nadrukkelijk niet om bijstandsfraude of om fraude met vergunningen. Dit type fraudes vallen onder het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium, onderdeel van rechtmatigheid. Het gaat dan om derden die misbruik maken van (gemeentelijke) regelingen. Dit misbruik en oneigenlijk gebruik moet duidelijk worden onderscheiden van fraude in het kader van de jaarrekeningcontrole. Verantwoordelijkheden accountant Onze verantwoordelijkheden laten zich in hoofdlijnen als volgt omschrijven: •
Het identificeren en inschatten van risico’s op een materiële afwijking in de jaarrekening als gevolg van fraude;
•
Het op passende wijze hierop inspelen en voldoende en geschikte controle-informatie over de ingeschatte risico’s te verkrijgen; en
•
Het op passende wijze inspelen op (vermoede) fraude die tijdens de controle is geïdentificeerd.
Frauderisicofactoren
<
>
Frauderisico’s zijn gebeurtenissen of omstandigheden die wijzen op een stimulans of druk om fraude te plegen of die een gelegenheid scheppen om te frauderen. In de theorie worden deze in de fraudedriehoek weergegeven.
Wij dienen altijd aandacht te besteden aan het risico dat het management interne beheersmaatregelen doorbreekt. Samenvattend is onze controle aanpak als volgt. Controleaanpak frauderisico's Wij hebben risico’s geïdentificeerd en ingeschat op een afwijking van materieel belang in de jaarrekening die het gevolg is van fraude. Wij hebben daartoe inzicht verkregen in de controle omgeving en het systeem van interne beheersing, de wijze waarop wordt ingespeeld op frauderisico’s, de monitoring van deze risico’s en het toezicht. Tevens is de opzet en de implementatie van de interne beheersing geëvalueerd. Ook zijn inlichtingen ingewonnen bij het college van burgemeester en wethouders, het management en Bureau Integriteit.
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
| 19
3. Financieel stelsel en interne beheersing
Inhoudsopgave Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Bijlagen
Wij hebben in onze controle elementen van onvoorspelbaarheid ingebouwd en hebben de uitkomsten van onze reguliere controlewerkzaamheden beoordeeld gericht op bevindingen die aanwijzing zijn voor fraude of het niet naleven van wet- en regelgeving. Indien daar sprake van was hebben wij onze evaluatie van het risico van fraude en de gevolgen daarvan voor onze controlewerkzaamheden opnieuw geëvalueerd. Wij hebben als onderdeel van ons proces voor het identificeren van risico’s op een afwijking van materieel belang risicofactoren geïdentificeerd die betrekking hebben op frauduleuze financiële verslaggeving en oneigenlijke toe-eigening van activa. De door ons geïdentificeerde frauderisico’s en uitgevoerde werkzaamheden zijn in de tabel hiernaast weergegeven. Geen materiële fraude geconstateerd, wel leemten in de interne beheersing Uit de genoemde werkzaamheden kwamen geen signalen van (vermeende of vermoedde) fraude die kunnen leiden tot een afwijking van materieel belang. Wel constateren wij dat er als gevolg van leemten in de interne beheersing wel degelijk gelegenheid bestaat tot het plegen van fraude. Fraude die naar de aard van de gelegenheid weliswaar niet direct zal leiden tot een materiële fraude, maar die bij onvoldoende ingrijpen op deze leemtes mogelijk wel kan leiden tot onontdekte (langdurige) fraude.
<
> | 20
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
3. Financieel stelsel en interne beheersing
Verbeter de plan-do-check-act cyclus op directie- en/of programmaniveau ten aanzien van risicobeheersing en compliance
Inhoudsopgave Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Bijlagen
Afgelopen jaren hebben wij diverse malen gerapporteerd over risicomanagement en zijn verbetersuggesties gedaan. In onze Boardletter 2022 hebben wij aandacht gevraagd voor het inrichten van de nieuwe Governance, Risk en Compliance applicatie Fully In Control. Bij de overgang naar dit nieuwe systeem eind 2022 zijn de risico’s uit het voorgaande risicomanagementsysteem (Naris) vrijwel één op één overgezet naar Fully In Control. Daarmee is nog geen sprake van een overzichtelijk opgeschoond beeld van gestandaardiseerde (vergelijkbare) operationele risicogebeurtenissen die zijn voorzien van vergelijkbare maatregelen. Wij zien bijvoorbeeld ook de risico’s en maatregelen ten aanzien van informatiebeveiliging en gegevensbescherming nog niet (uniform) vastgelegd terug. In Fully In Control zijn ook fraude- en integriteitsrisico’s opgenomen. Ons beeld over de kwaliteit van de omschreven risico’s en de daaraan gekoppelde beheersmaatregelen is vergelijkbaar met voorgaande jaren. Veel geïdentificeerde risico’s zijn nog algemeen van aard en niet specifiek gemaakt voor de directie. De benoemde risicogebeurtenissen ten aanzien van fraude zijn talrijk, lijken op elkaar en zijn door directies niet voorzien van vergelijkbare maatregelen.
Daarnaast missen wij op het niveau van directies risico’s die in principe bij elk organisatieonderdeel kunnen spelen, zoals bijvoorbeeld het frauderisico op het gebied van inkopen. Vanzelfsprekend is een systeem ondersteunend. Een goede registratie zal naar wij verwachten wel bijdragen aan daadwerkelijk risicobeheersing in de praktijk. Wij raden aan om Fully in Control verder in te richten en daarbij eenvoud en overzichtelijkheid na te streven.
<
Fully in Control kent naast een module gericht op risicomanagement ook een onderdeel gericht op het voldoen aan wet- en regelgeving (compliance). Daarnaast is het mogelijk om via de applicatie het opvolgen van aanbevelingen te monitoren. Deze functionaliteiten maken het mogelijk om te komen tot de gewenste plan-do-check- act cyclus. Stel periodiek vast of er sprake is van (mogelijke) fraude Het aantal meldingen bij Bureau Integriteit over fraude is al jaren beperkt. Dat zou kunnen worden geïnterpreteerd als iets positiefs, tegelijkertijd is de vraag legitiem in hoeverre ten aanzien van het onderwerp voldoende aandacht bestaat in de praktijk van alle dag. Het identificeren van frauderisico’s is een eerste stap. Het inrichten van de interne beheersing om deze risico’s te mitigeren en vervolgens periodiek te toetsen of deze maatregelen werken zijn noodzakelijke vervolgstappen. Wij zien dat aan de voorkant is geïnvesteerd in maatregelen gericht op het voorkomen van fraude zoals risicoanalyses en trainingen gericht op bewustwording en cultuur/waarden. Aan de achterkant is geïnvesteerd in een meldplicht voor directeuren. Indien er wordt gemeld volgt validatie en eventueel onderzoek door Bureau Integriteit. Er is binnen de organisatie geen sprake van een gestructureerde periodieke brede controle of sprake is (geweest) van (mogelijke) fraude.
Dit beperkt het lerend vermogen van de organisatie ten aanzien van het verbeteren van de interne beheersing met betrekking tot dit onderwerp.
> | 21
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
3. Financieel stelsel en interne beheersing 3.4 Beheersing inkopen en aanbesteden nog niet op orde Inhoudsopgave
Beheersing inkopen en aanbesteden nog niet op orde
Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Bijlagen
<
>
Voor het vaststellen of de gemeente rechtmatig heeft gehandeld bij het in de markt zetten van inkooppakketten zijn twee onderwerpen van belang. De eerste is de inrichting en beheersing van het inkoopstelstel. Dit zijn de preventieve maatregelen met als doel dat de gemeente rechtmatig en doelmatig inkoopt. De tweede is de periodieke controle achteraf waarmee de rechtmatigheid van de bestedingen wordt vastgesteld, dat is het onderwerp van de volgende paragraaf.
•
Het tweede aspect is het vastleggen van contracten in het contractenregister en vanaf 2024 in AFIS. Evenals in eerdere jaren constateren wij in 2022 dat het contractenregister niet volledig is. Hierdoor zijn de onderliggende contracten bij inkoopopdrachten niet in alle gevallen raadpleegbaar of er is sprake van een (doorlopende) inkoop zonder dat daaraan een contract ten grondslag ligt;
•
Het derde aspect is dat een koppeling ontbreekt tussen het afsluiten van inkoopcontracten en het verstrekken van inkoopopdrachten.
In 2022 is de Bestuursopdracht Inkoop geëindigd, de ontwikkeling van het inkoopstelsel loopt door. In onze rapportage van 18 november 2022 bij de Bestuursopdracht Inkoop hebben wij aangegeven dat de randvoorwaarden voor de inrichting van het inkoopstelsel gecreëerd zijn. Dat betekent nog niet dat de beheersing van inkopen en aanbesteden met betrekking tot rechtmatigheid op orde is.
In 2023 werkt de gemeente aan het nieuwe financieel en inkoopsysteem AFIS dat in 2024 live zal gaan. Wij hebben begrepen dat het tweede en derde aspect wordt meegenomen in de implementatie van AFIS. Voor het jaar 2023 bevelen wij aan om ten aanzien van de beheersing van het inkopen en aanbesteden passende maatregelen te treffen opdat geborgd wordt dat de gemeente voldoet aan de aanbestedingsregels.
Voor het beheersen van het rechtmatig inkopen vinden wij minimaal de onderstaande aspecten van belang:
Het onderzoek naar het vaststellen of de gemeente de aanbestedingsregels naleeft heeft aan kwaliteit ingeleverd
•
Het gemeentebrede onderzoek naar de rechtmatigheid is in 2022 anders belegd binnen de gemeente. Tot 2022 voerde DMC (Concern Inkoop) dit onderzoek uit. Na de overgang van deze afdeling naar de directie Financiën en Inkoop zijn werkzaamheden ten aanzien van de concernbrede verantwoording over rechtmatigheid bij inkopen en de toetsing daarvan herverdeeld over respectievelijk Financiën en Inkoop en DMC.
Inkoopopdrachten vanaf € 50.000 dienen door de leadbuyers in de markt te worden gezet. Uitzondering hierop zijn de inhuur- en ICT-opdrachten; deze dienen ongeacht de waarde door de leadbuyers te worden afgehandeld. Dit is het huidig beleid, maar wordt onvoldoende door de organisatieonderdelen nageleefd. De leadbuyers zijn er op ingericht om inkoopopdrachten rechtmatig aan te besteden. In geval van een bijzondere situatie heeft een leadbuyer de kennis en ervaring om over mogelijkheden die de wetgeving biedt te adviseren. Van belang is dat de leadbuyer wordt ingeschakeld en dat in geval van bijzondere situaties de motiveringen worden vastgelegd;
De organisatieonderdelen hebben elk verantwoording afgelegd over hun rechtmatigheidsfout. Uit de jaarrekeningcontrole is gebleken dat de gemeente intern beperkt instructies heeft meegegeven over de uit te voeren werkzaamheden en de vastlegging daarvan. | 22
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
3. Financieel stelsel en interne beheersing
Wij constateren dat het onvoldoende aanwezig zijn van kennis over de Europese aanbestedingsregels en het niet uniform uitvoeren van de werkzaamheden heeft geleid tot een vertraagde en kwalitatief mindere oplevering van de verantwoording over inkopen en aanbesteden.
Inhoudsopgave Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Bijlagen
De initieel gerapporteerde rechtmatigheidsfout en onzekerheid zijn na onze controles naar boven bijgesteld. Inkoopdossiers waarbij gebruik wordt gemaakt van de wettelijke mogelijkheid dwingende spoed zijn onder de maat In de aanbestedingswet zijn mogelijkheden opgenomen waarmee de gemeente in urgente situaties een beroep kan doen op dwingende spoed. Het is toegestaan om een beroep te doen op dwingende spoed voor zover zulks strikt noodzakelijk is als gevolg van gebeurtenissen die door de gemeente niet konden worden voorzien en niet aan de gemeente zijn te wijten. In dat geval kan de gemeente kortere termijnen hanteren dan de wettelijke minimumtermijnen of de onderhandelingsprocedure zonder aankondiging toepassen.
vaststellen of de gemeente terecht een beroep heeft gedaan op dwingende spoed. Door het blijvend toepassen van de optie van dwingende spoed bij verlengingen van inkoopopdrachten die hun oorsprong vinden in een crisis, loopt de gemeente het risico dat inkoopopdrachten onrechtmatig in de markt worden gezet. Zeker in combinatie met de beperkte afstemming en vastlegging in de gemeente. Wij bevelen aan om ook in crisissituaties zo snel mogelijk de leadbuyers en juristen, eventueel achteraf, te betrekken bij de eerste inkoopopdracht om hen daarna blijvend te betrekken. Hiermee kan de gemeente inkoopbeslissingen nemen en de motivatie vastleggen waardoor achteraf vastgesteld kan worden of de inkoop rechtmatig is geweest.
In 2022 heeft de gemeente bij enkele grote inkoopopdrachten een beroep gedaan op dwingende spoed. De optie dwingende spoed is restrictief vastgelegd in de aanbestedingswet. In het huidige tijdsbeeld bestaat de neiging om een situatie sneller als een crisis te bestempelen. Gelijktijdig constateren wij dat de gemeente motivaties en afwegingen om uitzonderingsregels in de aanbestedingswet toe te passen niet of beperkt vastlegt. Ook de benodigde interne afstemming met leadbuyers en juristen vindt beperkt plaats waarbij de vastlegging er niet of beperkt is.
<
>
Doordat de gemeente hier regelmatig geen schriftelijke vastlegging heeft van de afwegingen over de inkoopbehoefte en de beschikbare versus de benodigde tijd voor een aanbesteding, kunnen wij in enkele gevallen achteraf niet | 23
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
3. Financieel stelsel en interne beheersing
Inhoudsopgave
Het meten van geleverde prestaties voldoet niet aan de norm
Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Bijlagen
In 2022 heeft de gemeente onderzocht welke oorzaken er zijn dat prestatiemetingen in AFS niet of ontoereikend worden vastgelegd bij de factuurcontrole. Een van de oorzaken is dat de huidige regels voor prestatiemetingen als administratief belastend worden ervaren. In maart 2023 is de gemeente een pilot gestart waarbij er bij kleine bedragen geen bewijs van de prestatiemeting in AFS hoeft te worden vastgelegd. Voor het niet vastleggen van de prestatiemeting bij kleinere facturen acht de gemeente het financiële risico beperkt. De gemeente heeft aangegeven dat de pilot op 30 september 2023 geëvalueerd wordt. Over het jaar 2022 hebben wij een deelwaarneming uitgevoerd op de betaalde facturen. Evenals in voorgaande jaren is sprake van een aantal facturen waarbij de prestatielevering achteraf niet meer is vast te stellen. Indien de meting op een geleverde prestatie in het geheel niet of onvoldoende mate is uitgevoerd, bestaat het risico dat de gemeente onverschuldigde betalingen verricht.
<
> | 24
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
4. Beheersing van IT-processen
Inhoudsopgave Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Verslaggeving en financieel Bijlagen beheer
<
> | 25
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
4. Beheersing van IT-processen 4.1 Voortgang transitie I-domein – goede stappen gezet Inhoudsopgave Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Verslaggeving en financieel Bijlagen beheer
De transitie I-domein is een complexe en meerjarige opgave welke de gehele gemeentelijke organisatie raakt. Gekoppeld aan de bestuursopdracht I-domein wordt ingezet op het realiseren van verschillende ambities. Wij constateren dat, hoewel de hele transitie meerdere jaren in beslag neemt, in 2022 goede stappen zijn gezet. Belangrijke mijlpijl daarbij was de (formele) reorganisatie van het I-domein per 1 juli 2022. Wij hebben in onze voorgaande rapportage drie aandachtspunten benoemd. Vertrekpunt voor de digitale transformatie is suboptimaal Vorig jaar rapporteerden wij dat het vertrekpunt voor de digitale transformatie suboptimaal was. Dit is gekoppeld aan het op orde brengen van de basis waarbij de gemeente nog niet voldoet aan wet en regelgeving in het I-domein en aandacht nodig is voor onderwerpen als business continuity management, autorisatiebeheer, lifecycle management en leveranciersmanagement. In 2022 is onder andere het lifecycle management verbeterd, is gewerkt aan het wegwerken van achterstallig onderhoud en is er meer zicht op het applicatielandschap ontstaan. Dit aandachtspunt geldt nog steeds. Transitie vereist ook een cultuurverandering In 2022 is flink ingezet op het opgavegericht en wendbaar werken. Met deze werkwijze wordt beoogd de versnippering en gebrek aan focus tegen te gaan.
Doelstelling is om hiermee in de komende jaren beter te kunnen sturen op resultaten en het beter kunnen ondersteunen van directies bij hun digitalisering. In 2022 is binnen directie WPI ervaring opgedaan met het opgavegericht en wendbaar werken. Deze ervaring heeft geleid tot een blauwdruk aangevuld met een schalingsplan om dit breder binnen de gemeente uit te rollen.
<
>
opengesteld voor tips en adviezen van buitenaf. Zo is er gebruik gemaakt van de expertise van een externe klankbordgroep die eind 2022 adviezen en overwegingen heeft gegeven hoe de komende periode succesvol en met voldoende tempo het opgavegericht en wendbaar werken binnen de gemeente kan worden opgeschaald. Daarbij is ook onderkend dat het kantelen naar opgavegericht en wendbaar werken veel begeleiding vraagt. De gemeente is geadviseerd realistisch te zijn richting de lijndirecties over kosten, tijdsinvestering en de duur van de verandering. Uitgangspunt daarbij is het faseren (behapbare opgaven eerst). Aantrekken en borgen van kennis en expertise in de organisatie Voorgaand jaar werd vanuit het I-domein onderkend dat niet alle vaardigheden intern te ontwikkelen zijn en dus expertise van buitenaf gehaald moet worden. Aantrekken van (externe) expertise in de huidige krappe arbeidsmarkt is een lastige opgave en brengt tevens uitdagingen met zich mee in het borgen van kennis. In 2022 is een I-rollenboek ontwikkeld voor intern gebruik. Voor het borgen van kennis en expertise binnen de organisatie is men bezig om dit op een duurzame en gestructureerde wijze in de organisatie in te passen. Tevens loopt er een traject om in plaats van ZZP’ers meer in te zetten op aanbestedingen in de markt zoals een samenwerking met gespecialiseerde partijen.
Hiermee kan op een gestructureerde wijze aandacht worden besteed aan het borgen van de benodigde kennis en expertise. Gezien de opgave waar de gemeente voor staat en het onveranderd moeilijk zijn om hiervoor de juiste expertise aan te trekken, blijft het eerdere aandachtspunt actueel.
Bij deze verandering in werkwijze heeft het I-domein zich ook | 26
Auditdienst ACAM – Oudezijds Voorburgwal 300, 1012 GL Amsterdam – Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam – Telefoon (020) 2549000 – Email info@acam.amsterdam.nl
4. Beheersing van IT-processen 4.2 Voldoen aan wet- en regelgeving in het I-domein, gemeente is nog niet compliant In ons vorige accountantsverslag concludeerden wij dat de gemeente nog niet voldeed aan verschillende wet- en regelgeving. In 2022 zijn op onderdelen stappen gezet. Op andere onderdelen blijft de (beoogde) voortgang nog achter.
Inhoudsopgave Aanbieding Uitkomsten jaarrekeningcontrole Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2022 Financieel stelsel en interne beheersing Beheersing van IT-processen Verslaggeving en financieel Bijlagen beheer
Voortgang informatiebeveiliging (BIO) In 2022 zijn met name goede stappen gezet bij de implementatie van de BIO. In lijn met wat wij in onze laatste boardletter schreven, zijn in 2022 voor het overgrote deel van de organisatieonderdelen de gap-analyses uitgevoerd en de verbeterplannen opgesteld. De verbeteracties bij de verschillende organisatieonderdelen worden naar verwachting in 2023 afgerond. Met het afronden van de gap-analyses is per directie een beeld ontstaan van de mate waarin aan de BIO wordt voldaan. Een overkoepelend gemeentebreed beeld hieruit is nog niet ontwikkeld. Toegezegd is dat dit overkoepelende gemeentebrede beeld wel zal worden opgenomen in de aankomende jaarrapportage informatiebeveiliging over 2022. Voortgang gegevensbescherming (AVG) Met de implementatie van de BIO worden tegelijkertijd ook stappen gezet die bijdragen aan het voldoen aan de AVG. Tegelijkertijd vraagt de AVG aanvullende maatregelen. In 2022 is aandacht geschonken aan onderwerpen als actualisering van het verwerkingenregister en uitvoering van Data Protection Impact Assessments (DPIA’s). Uit informatie van de functionaris gegevensbescherming (FG) blijkt dat er nog acties nodig zijn om te voldoen aan de AVG, omdat het in control zijn voor de AVG nog niet aantoonbaar mogelijk is. Belangrijk punt hierin is het inrichten van een rapportagelijn over de AVG.