A - 36 Raadsaangelegenheden (7) Bijlage 2 Advies bezwaar Pakhuis de Zwijger

Advies inzake bezwaar tegen het besluit tot vaststelling van de Hoofdlijnen Kunst en Cultuur 2021 2024 Kenmerk: DJ.20.002296.001

Advies over het bezwaarschrift van 27 januari 2020 ingediend door: Stichting Pakhuis de Zwijger; Het bezwaarschrift richt zich tegen het Raadsbesluit van 18 december 2019, gepubliceerd op 8 januari 2020, op voordracht van de burgemeester en wethouders tot vaststelling van de Hoofdlijnen Kunst en Cultuur 2021 – 2024. Het bezwaar ziet op (i) het specifiek benoemen van debatcentrum De Balie en/of (ii) het niet specifiek benoemen van Pakhuis de Zwijger als onderdeel van de Amsterdamse Basisinfrastructuur (A-Bis) in de Hoofdlijnen Kunst en Cultuur 2021-2024.

1.

Inleiding en procesverloop

 Op 12 november 2019 heeft het college van Burgemeester en wethouders (verder: het college) ingestemd met de Hoofdlijnen Kunst en Cultuur 2021-2024 (verder: de Hoofdlijnen).  De Amsterdamse Kunstraad heeft vervolgens op 22 november 2019 advies uitgebracht op de Hoofdlijnen.  Op 18 december 2019 heeft de gemeenteraad besloten tot vaststelling van de Hoofdlijnen. Daarnaast heeft de gemeenteraad een amendement van de leden Boomsma c.s. aangenomen, waarin is voorgesteld De Balie op naam in de Amsterdamse Bis (verder: A-Bis) op te nemen.  Het besluit van 18 december 2019 is bekendgemaakt op 8 januari 2020 door middel van publicatie in het Gemeenteblad.  Tegen dit besluit is door Stichting Pakhuis de Zwijger (verder te noemen: bezwaarde), vertegenwoordigd door [functie], [naam 1], op 27 januari 2020 een bezwaarschrift ingediend.

Verslag: DJ.20.002296.001 Pagina 2 van 7

Gemeente Amsterdam

 Bij besluit van 30 juni 2020 van het College van Burgemeester en Wethouders is bezwaarde in het Kunstenplan 2021-2024 opgenomen als instelling in de functie “Podium en platform voor debat en programma’s over kunst, cultuur, politiek en ontwikkelingen in de stad” en heeft een subsidie van € 450.000,- toegekend gekregen.  Op 10 juni 2021 heeft een hoorzitting in bezwaar plaatsgevonden. Het verslag van de hoorzitting is bijgevoegd. 2. Juridisch kader Het juridisch kader in deze zaak wordt in algemene zin gevormd door de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In meer specifieke zin is dat de Verordening van de raad van de gemeente Amsterdam houdende regels over periodieke subsidies voor activiteiten op het gebied van kunst en cultuur voor zover deze worden uitgevoerd door kunstinstellingen die behoren tot de Amsterdam Bis en passen binnen de beleidsdoelstellingen van de Hoofdlijnen (Verordening Amsterdamse culturele infrastructuur, Hoofdlijnen en Kunstenplan 2019) (verder: de Verordening) en de Algemene Subsidieverordening Amsterdam 2013. Algemene wet bestuursrecht Artikel 1:3 1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. (…) 4.

Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Artikel 7:1 1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken (…). (…) Artikel 8:1 Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. Artikel 8:3 1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit: a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel

2

Verslag: DJ.20.002296.001 Pagina 3 van 7

Gemeente Amsterdam

(…) De Verordening Amsterdamse culturele infrastructuur, Hoofdlijnen en Kunstenplan 2019 Artikel 1 In deze subsidieverordening wordt verstaan onder: a. Amsterdams Bis: Amsterdamse Basis Infrastructuur bestaande uit daartoe in de Hoofdlijnen aangewezen kunstinstellingen en de instellingen die subsidie ontvangen voor een in deze verordening genoemde functie; (…) j. Hoofdlijnen: de door de gemeenteraad vastgestelde nota waarin het inhoudelijke beleid ten aanzien van de kunst en cultuur, de cultuurpolitieke doelen en het financiële kader voor een periode van vier jaar is uitgezet; (…) l. Kunstenplan: de door de gemeenteraad ter uitwerking van de Hoofdlijnen vastgestelde nota over het gemeentelijk beleid en een overzicht van de door het college te subsidiëren instellingen in de Amsterdam Bis en door het AFK te subsidiëren overige instellingen; Artikel 2 (…) 3. Het college stelt uiterlijk twee maanden voorafgaand aan de termijn waarin de vierjarige Kunstenplansubsidies kunnen worden aangevraagd met inachtneming van de Verkenning en de Contouren, de Hoofdlijnen op en legt deze ter vaststelling voor aan de gemeenteraad. 4. De Hoofdlijnen bevatten in ieder geval: a. de beleidsdoelstellingen binnen de culturele infrastructuur ter realisatie waarvan activiteiten voor subsidie in aanmerking komen; b.

de aanwijzing van de kunstinstellingen die een aanvraag kunnen doen voor een periodieke subsidie; c. de omschrijving van de functies waarvoor periodieke subsidie kan worden aangevraagd; d. de criteria en de uitwerking daarvan die bij de beoordeling van de subsidieaanvragen gehanteerd worden; e. het financieel kader waarbinnen de subsidieverstrekking geschiedt en f. de subsidieregelingen en -reglementen op basis waarvan subsidies in het kader van het Kunstenplan worden verstrekt. (…)

3

Verslag: DJ.20.002296.001 Pagina 4 van 7

Gemeente Amsterdam

Artikel 7 Dit hoofdstuk is uitsluitend van toepassing op de vierjarige periodieke subsidies voor activiteiten op het gebied van kunst en cultuur voor zover deze worden uitgevoerd door kunstinstellingen die behoren tot de Amsterdam Bis en passen binnen de beleidsdoelstellingen van de Hoofdlijnen. Artikel 8 1. Het college kan een vierjarige periodieke subsidie verstrekken aan een kunstinstelling die onderdeel uitmaakt van de Hoofdlijnen voor activiteiten die passen binnen de beleidsdoelstellingen van die Hoofdlijnen. 2. Het college kan een vierjarige periodieke subsidie verstrekken voor de functies genoemd in artikel 9 van deze verordening. Deze functies maken onderdeel uit van de Amsterdam Bis. 3.De aanvragen als bedoeld in het eerste en tweede lid worden getoetst aan de criteria als bedoeld in artikel 10. De Akr adviseert het college over de te nemen besluiten en neemt daarbij de beoordelingscriteria in acht. Artikel 10 1. De aanvragen voor activiteiten als bedoeld in artikel 8 eerste en tweede lid worden beoordeeld aan de hand van de volgende vier criteria: a. artistiek belang; b. belang voor de stad; c. uitvoerbaarheid; d. diversiteit en inclusie; 2. In de Hoofdlijnen zijn de criteria genoemd in het eerste lid en de wijze waarop deze dienen te worden toegepast, nader uitgewerkt.

Artikel 11 1.Subsidie voor een activiteit als bedoeld in artikel 8 lid 1 kan uitsluitend worden aangevraagd door een kunstinstelling die in de Hoofdlijnennota op naam is aangewezen. 2.Subsidie voor een activiteit als bedoeld in artikel 8 lid 2 kan uitsluitend worden aangevraagd door een kunstinstellingen die voldoet aan de omschrijving van de functie. De Akr beoordeelt of de aanvrager aan de omschrijving voldoet en adviseert het college hierover. Algemene Subsidieverordening Amsterdam 2013 Artikel 3 1. Het college is bevoegd om, binnen de door de raad vastgestelde beleidskaders en daarbij vastgestelde regels, te besluiten over het verstrekken van subsidies. (…)

4

Verslag: DJ.20.002296.001 Pagina 5 van 7

Gemeente Amsterdam

3. Bezwaren Tegen het besluit zijn -zakelijk samengevat- de volgende bezwaren aangevoerd: a. Bezwaarde stelt dat de Hoofdlijnen Kunst en Cultuur 2021-2024 (hierna: de Hoofdlijnen) voor wat betreft het opnemen van De Balie op naam, zo concreet is, dat het algemeen karakter hieraan wordt ontnomen. Het vaststellen van de Hoofdlijnen is, voor wat betreft op naam opnemen van De Balie aan te merken als een beschikking als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid van de Awb. b. Doordat De Balie in het de Hoofdlijnen Kunst en Cultuur 2021-2024 met name is genoemd, stelt Gemeente Amsterdam Pakhuis de Zwijger achter ten opzichte van De Balie. Volgens bezwaarde leidt dit tot een ongelijk speelveld, hetgeen een afdoende motivering mist. Het enkele feit dat De Balie reeds enkele jaren achtereen subsidie krijgt en bezwaarde niet, is geen reden die de keuze voor het op naam opnemen in de A-Bis van De Balie kan dragen. c. Uitgangspunt van rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State is dat schaarse subsidies, waarvan hier sprake is, op een transparante wijze moeten worden verdeeld en dat belangstellenden op gelijke wijze en met dezelfde kansen aan die verdeling moeten kunnen deelnemen. Wel kan op de verplichting tot het bieden van mededingingsruimte (concurrentieruimte) een uitzondering worden gemaakt als bij voorbaat vaststaat dat er sprake is van uniciteit.

Van die uniciteit is, gelet op de redenen die ten grondslag liggen aan het op naam opnemen van De Balie, hier geen sprake. 3. Verweren Er is geen verweerschrift ingediend. Wel is namens verweerder een feitenrelaas ten aanzien van de samenstelling van de A-Bis ingediend. 4.

Overwegingen

Ontvankelijkheid Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel. Het bezwaar richt zich tegen het Raadsbesluit van 18 december 2019 waarbij het kunst en cultuurbeleid is vastgesteld. Nu ingevolge artikel 8:2 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 7:1 van de Awb geen bezwaar kan worden gemaakt tegen een besluit inhoudende een beleidsregel, rijst de vraag of de Hoofdlijnen een besluit in de zin van de Awb is, dan wel een beleidsregel. Tegen een beleidsregel, of het besluit tot vaststellen daarvan, is immers geen bezwaar mogelijk.

5

Verslag: DJ.20.002296.001 Pagina 6 van 7

Gemeente Amsterdam

De commissie is van oordeel dat nu in de Hoofdlijnen diverse instellingen op naam worden genoemd en hier in beginsel rechtsgevolg uit voortvloeit, dat de Hoofdlijnen kunnen worden gezien als een bundel van beschikkingen, welke beschikkingen zijn gericht tot de respectieve - individuele – instellingen op het gebied van Kunst en Cultuur. Het besluit van 8 januari 2020 is dan ook aan te merken als een beschikking als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb, waartegen bezwaar openstaat, voor zover het de opname op naam cq. op functie in de A-Bis betreft. Bezwaarde kan als subsidieaanvrager als belanghebbende worden aangemerkt. Het college kan immers volgens artikel 8 van de Verordening een vierjarige periodieke subsidie verstrekken aan een kunstinstelling die onderdeel uitmaakt van de Hoofdlijnen voor activiteiten die passen binnen de beleidsdoelstellingen van die Hoofdlijnen. Uit artikel 11 eerste en tweede lid van de Verordening blijkt dat een zodanige subsidie uitsluitend wordt verstrekt aan de instellingen die op naam (eerste lid) of op functie (tweede lid) zijn aangewezen. De Hoofdlijnen hebben dan voor bezwaarde rechtsgevolg. Het bezwaarschrift is voorts tijdig ingediend en ook overigens voldoet het bezwaarschrift aan de voorschriften uit de Awb.

Vervolgens ziet de commissie zich gesteld voor de vraag of bezwaarde, mede gelet op de omstandigheid dat er inmiddels bij besluit van het college subsidie aan bezwaarde is toegekend en dit besluit in rechte vaststaat, nog belang heeft bij de behandeling van het onderhavige bezwaarschrift. De commissie beantwoordt deze vraag ontkennend. Volgens vaste rechtspraak is slechts sprake van voldoende procesbelang in bezwaar, indien het resultaat dat de indiener van een bezwaarschrift met het maken van bezwaar nastreeft, ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Het is de commissie gebleken dat bezwaarde inmiddels is opgenomen in de A-BIS als instelling in de functie “Podium en platform voor debat en programma’s over kunst, cultuur, politiek en ontwikkelingen in de stad”. De plannen die de instellingen indienen, worden, ongeacht of de instelling op naam of op functie is ingedeeld, in de A-Bis met dezelfde criteria beoordeeld. De hoogte van toe te kennen individuele subsidiebedragen staat niet op voorhand vast, noch bij indeling op naam noch bij indeling op functie. Daarnaast is gebleken dat bezwaarde subsidie is toegekend door het college. Bezwaarde heeft geen reden gezien om bezwaar te maken tegen dat subsidiebesluit.

Het enkele feit dat instellingen op naam eerder hebben geweten dat ze in de A-bis werden opgenomen en dus ook eerder weten dat ze weer voor vier jaar subsidie zouden kunnen krijgen, evenwel zonder dat de hoogte van het bedrag al vaststaat, is onvoldoende om van procesbelang te spreken.

6

Verslag: DJ.20.002296.001 Pagina 7 van 7

Gemeente Amsterdam

Ten aanzien van het door bezwaarde aangevoerde belang voor de toekomst overweegt de commissie het volgende. Ter zitting is gebleken dat het nog niet is in te schatten welke invloed de inhoud en indeling van het huidige Kunstenplan heeft op toekomstige inhoud en indelingen, omdat niet te voorzien is welke veranderingen in toekomstig beleid zullen worden opgenomen. Zoals ter zitting is toegelicht, komt uit debatten de wens om aanpassingen naar voren en vindt een evaluatie plaats. Weliswaar bestaat volgens de afdeling Kunst en Cultuur de kans dat bij toekomstige plannen wordt uitgegaan van de huidige subsidiebedragen, maar de commissie kan daar niet op vooruitlopen in het bestek van deze procedure. De commissie heeft reeds vastgesteld dat bezwaarde inmiddels subsidie toegekend heeft gekregen. Daarnaast is de inschatting van de afdeling Kunst en Cultuur ook dat de systematiek en de vorm van een volgend plan weer zal worden aangepast voor de bepaling van de A-bis in de stad. Met andere woorden, niet gebleken is van een terugkerende gebeurtenis waaraan bezwaarde procesbelang kan ontlenen. Redengevend hiervoor is dat de Hoofdlijnen in periode zijn afgebakend en dus op zichzelf staan en nog onbekend is op welke wijze het subsidiestelsel binnen Kunst en Cultuur in de toekomst zal worden vormgegeven.

Een toekomstige onzekere gebeurtenis is onvoldoende om procesbelang aan te kunnen ontlenen. Bezwaarde kan ook om deze reden niet worden ontvangen in zijn bezwaar. De commissie komt gelet op het vorenstaande niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van het bezwaar. 6. Conclusie en advies De commissie adviseert de raad: -

het bezwaarschrift niet-ontvankelijk te verklaren; het bestreden besluit in stand te laten.

Amsterdam, 15 oktober 2021 De bezwaarschriftencommissie, Voorzitter, mr. D.G.M. de Grave

Secretaris, mr. A.M.C. de Haan

7