A - 35 Raadsaangelegenheden (7) Bijlage 2 Advies bezwaar St Barbara GEANONIM

Advies inzake bezwaar tegen het besluit van 27 mei 2021 tot wijziging van de Beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen en crematoria met het openen van de mogelijkheid grafrechten voor onbepaalde tijd uit te geven Kenmerk: DJ.21.01179.001

Advies over het bezwaarschrift van 9 juni 2021 ingediend door: De stichting begraafplaats St. Barbara Het bezwaarschrift richt zich tegen het Raadsbesluit van 27 mei 2021, gepubliceerd op 8 juni 2021, op voordracht van de burgemeester en wethouders tot wijziging van de Beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen en crematoria met het openen van de mogelijkheid grafrechten voor onbepaalde tijd uit te geven. Het bezwaar ziet op (i) het ontbreken van een kenbaar voornemen (ii) door het besluit wordt oneerlijke concurrentie bedreven met particuliere begraafplaatsen in Amsterdam, omdat St. Barbara de kosten van onderhoud voor de begraafplaats na 100 jaar niet kan afwentelen op de gemeenschap (gemeente Amsterdam) en (iii) met het besluit wordt begraafplaats st. Barbara benadeeld ten gunste van de gemeentelijk begraafplaatsen.

1. 

Inleiding en procesverloop Op 6 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders (verder: het college) besloten om eeuwigdurende grafrust te willen faciliteren. Hierna heeft het college op 17 november 2020 de Nota voor Inspraak vrijgegeven voor het aanpassen van artikel 8 van de Beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen en crematoria (verder: de Verordening). Op 28 december 2020 sloot de inspraakperiode. De adviesronde voor de stadsdelen sloot op 11 januari 2021.

Kenmerk: DJ.21.01179.001 Pagina 2 van 6

Gemeente Amsterdam

 Op 13 april 2021 heeft het college ingestemd met de wijziging van artikel 8 in de Beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen en crematoria.  Op 27 mei 2021 heeft de gemeenteraad besloten tot wijziging van de Verordening met het openen van de mogelijkheid grafrechten voor onbepaalde tijd uit te geven.  Het besluit van 27 mei 2021 is bekendgemaakt op 8 juni 2021 door middel van publicatie in het Gemeenteblad.  Tegen dit besluit is door de Stichting St. Barbara (verder te noemen: bezwaarde), vertegenwoordigd door [naam 1], op 9 juni 2021 een bezwaarschrift ingediend.  Op 22 september 2021 heeft een hoorzitting in bezwaar plaatsgevonden. Het verslag van de hoorzitting is bijgevoegd. 2.

Juridisch kader

Het juridisch kader in deze zaak wordt gevormd door de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen en crematoria. Algemene wet bestuursrecht Artikel 1:3 1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. (…) Artikel 7:1 1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken (…). (…) Artikel 8:1 Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. Artikel 8:3 1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit: a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel (…) c. inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.

2

Kenmerk: DJ.21.01179.001 Pagina 3 van 6

Gemeente Amsterdam

Wet op de lijkbezorging Artikel 90 De bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen blijft ten aanzien van het onderwerp, waarin deze wet voorziet, gehandhaafd, voor zover die verordeningen niet met deze wet in strijd zijn. Beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen en crematoria Artikel 1 Begripsomschrijvingen 1. In deze verordening en de daarop berustende regels wordt verstaan onder: (…) e. begraafplaats: * De Nieuwe Ooster, Kruislaan 126, stadsdeel Oost; * De Nieuwe Noorder, Buikslotermeerdijk 83, stadsdeel Noord; * Ransdorp, Dorpsweg 85, stadsdeel Noord; * Zunderdorp, Achterlaan 12, stadsdeel Noord; * Holysloot, Dorpsstraat 30, stadsdeel Noord; * Durgerdam, Durgerdammerdijk 76, stadsdeel Noord; * Nieuwendam, Brede Kerkepad 8, stadsdeel Noord; * Schellingwoude, Wijkergouw 6, stadsdeel Noord; * Buiksloot, Buiksloterkerkpad 10, stadsdeel Noord; * Driemond, Provincialeweg 2, stadsdeel ZuidOost; * de gesloten begraafplaats Huis te Vraag, Rijnsburgstraat 51, stadsdeel Zuid; (…) Artikel 8 Particuliere graven (…) 6.Particuliere graven worden uitgegeven voor een termijn van ten minste twintig en ten hoogste vijftig jaar of voor onbepaalde tijd, met uitzondering van het bepaalde in het volgende twee leden. 7.Particuliere kindergraven worden uitgegeven voor een termijn van ten minste tien en ten hoogste vijftig jaar of voor onbepaalde tijd.

8.Het college kan grafvakken of delen van grafvakken aanwijzen waarop de particuliere graven voor een termijn van ten minste tien en ten hoogste vijftig jaar of voor onbepaalde tijd kunnen worden uitgegeven. (…)

3

Kenmerk: DJ.21.01179.001 Pagina 4 van 6

Gemeente Amsterdam

10.Graven die zijn uitgegeven voor onbepaalde tijd, blijven bestaan tot het moment dat de begraafplaats wordt opgeheven, mits de rechthebbende eens in de tien jaar aan de beheerder te kennen geeft dat op een verdere instandhouding van het graf prijs wordt gesteld. (…) Artikel 16 Vaststellen tarieven De kosten van begraven of cremeren, van het vestigen of overdragen of verlengen van de grafrechten, (…) worden door de gemeenteraad in een Heffingsverordening vastgesteld. Heffingsverordening begraafplaatsen en crematoria Amsterdam Bijlage 1: Tarieventabel 2021 Begraafplaats en Crematorium De Nieuwe Ooster 3.

Bezwaren

Tegen het besluit zijn -zakelijk samengevat- de volgende bezwaren aangevoerd: a. Bezwaarde stelt dat – althans zo begrijp de commissie – dat het besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel tot stand is gekomen, nu bezwaarde niet betrokken is geweest bij het voornemen en zij derhalve geen invloed heeft kunnen uitoefenen. b. Door het besluit wordt oneerlijke concurrentie bedreven met particuliere begraafplaatsen in Amsterdam, omdat de particuliere begraafplaatsen de kosten van onderhoud voor de begraafplaats na 100 jaar niet kunnen afwentelen op de gemeenschap (gemeente Amsterdam). c. Met het besluit wordt begraafplaats st. Barbara benadeeld ten gunste van de gemeentelijke begraafplaatsen. 4.

Verweren

Er is een verweerschrift ingediend dat strekt tot niet-ontvankelijk verklaring van het bezwaar, omdat het bezwaar zich richt tegen een wijziging van een verordening. Een verordening is een algemeen verbindend voorschrift en daartegen kan geen bezwaar in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gemaakt worden.

4

Kenmerk: DJ.21.01179.001 Pagina 5 van 6

5.

Gemeente Amsterdam

Overwegingen

Ontvankelijkheid Op 27 mei 2021, bekendgemaakt op 8 juni 2021, heeft de Gemeenteraad (hierna: verweerder) een besluit genomen tot wijziging van artikel 8 van de Verordening. Deze wijziging ziet op het openen van de mogelijkheid grafrechten voor onbepaalde tijd uit te geven. Artikel 8 maakt onderdeel uit van de Verordening. In de memorie van toelichting bij de Derde tranche Awb zijn algemeen verbindende voorschriften omschreven als “naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regels, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent” (TK 1993-1994, 23 700, nr. 3). Om aan dergelijke regels het rechtskarakter van algemeen verbindende voorschriften toe te kennen, is naar het oordeel van de commissie vereist dat deze een algemeen karakter hebben, dat wil zeggen dat zij gelden voor een reeks van gevallen en gericht zijn tot een open, in abstracto omschreven groep van (rechts)personen en dat de regels hetzij op zichzelf, hetzij als onderdeel van een samenstel van algemeen verbindende voorschriften, een zelfstandige normstelling inhouden. De wijziging van de Verordening behelst het openen van de mogelijkheid grafrechten voor onbepaalde tijd uit te geven, welke wijziging voor alle daarbij betrokkenen, zowel huidige als toekomstige, bindend is. De wijziging van de Verordening ziet op een reeks van gevallen.

Het wijzigingsbesluit raakt een onbepaald aantal belanghebbenden / rechtspersonen, aangezien het niet alleen degenen aangaat die op dit moment een graf voor onbepaalde tijd uitgegeven wensen te krijgen, maar ook eventuele toekomstige belanghebbenden / rechtspersonen. Op grond van het voorgaande heeft het besluit een algemeen karakter, in de hiervoor bedoelde zin. Daarmee is het besluit van 27 mei 2021 tot wijziging van artikel 8 van de Verordening een algemeen verbindend voorschrift. Tegen een algemeen verbindend voorschrift staat ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, Awb geen beroep open. Noch uit de tekst van de Wet op de lijkbezorging, noch anderszins, blijkt dat daarin de beroepsmogelijkheid tegen besluiten die zijn genomen op grond van de Wet is uitgebreid tot algemeen verbindende voorschriften. Het besluit van 27 mei 2021 is daarom niet appellabel. De commissie is van oordeel dat het bezwaarschrift niet-ontvankelijk is.

5

Kenmerk: DJ.21.01179.001 Pagina 6 van 6

Gemeente Amsterdam

Ten overvloede merkt de commissie op dat tijdens de hoorzitting de indruk is ontstaan dat de communicatie tussen de gemeente en bezwaarde te wensen over heeft gelaten. Indien en voor zover, zoals bezwaarde stelt, in de voorbereiding van de wijziging van de verordening geen contact is geweest tussen de gemeente en st. Barbara, meent de commissie dat dit een gemiste kans op een dialoog is geweest. Gelet op de context van de lopende gesprekken met st. Barbara zou (rechtstreeks) contact met st. Barbara over dit onderwerp voor de hand hebben gelegen. Het vorenstaande leidt echter niet tot een gegrondverklaring van het bezwaar, nu sprake is van niet-ontvankelijkheid en aan een inhoudelijke beoordeling niet toe wordt gekomen. 6. Conclusie en advies Gelet op het bovenstaande adviseert de commissie de raad: -

Het bezwaar van 9 juni 2021 niet-ontvankelijk te verklaren.

Amsterdam, 15 oktober 2021 De bezwaarschriftencommissie, Voorzitter,

Secretaris,

mr. D.G.M. de Grave-Verkerk

mr. A.M.C. de Haan

6