A - 27 Raadsaangelegenheden (7) Advies bezwaar erfpacht GEANONIMISEERD

Advies inzake bezwaar tegen het besluit van 26 april 2021 tot het bekrachtigen van de geheimhouding van 18 documenten over de voorbereiding van de Vernieuwing van het Erfpachtstelsel (VES) genoemd in het bekrachtigingsoverzicht van het college aan de raad. Kenmerk: DJ.21.011169.001

Advies over het bezwaarschrift van ingediend door: - [Bezwaarde 1] - [Bezwaarde 2] - [Bezwaarde 3] Het bezwaarschrift richt zich tegen het Raadsbesluit van 26 april 2021, op voordracht van het college van burgemeester en wethouders, tot het bekrachtigen van de geheimhouding van 18 documenten over de voorbereiding van de Vernieuwing van het Erfpachtstelsel (VES) genoemd in het bekrachtigingsoverzicht van het college van 21 april 2021 aan de raad.

1.

Inleiding en procesverloop



Bij besluit van 17 november 2020 is in verband met een beroep van de Telegraaf op de Wet openbaarheid van bestuur (verder: Wob) een aantal documenten aangaande de Vernieuwing van het Erfpachtstelsel (verder: VES) deels openbaar gemaakt. Hiertegen is door De Telegraaf bezwaar ingediend. Bij besluit van 9 april 2021 is door het college van Burgemeester & Wethouders (verder: het college) besloten op bezwaar.



Bij besluit van 30 maart 2021 heeft het college besloten tot het actief openbaar maken van het VES-dossier in de periode 2014-2018.1

1 https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/9995130/1#search=%22actief%20openbaarmaken%20erfpacht%22

DJ.21.011169.001 Pagina 2 van 8

Gemeente Amsterdam



De Raadscommissie voor Ruimtelijke Ordening, Grondzaken, Zuidas en Marineterrein, Energietransitie (verder: commissie RO) is hierover geïnformeerd in de vergadering van 19 mei 2021.



Raadslid Boomsma heeft verzocht om stukken inzake erfpacht in te zien op grond van de inlichtingenplicht uit de Gemeentewet. Schriftelijk zijn 18 documenten verstrekt, welke een overlap hadden met 18 documenten die deels openbaar zijn gemaakt in bovengenoemd Wob-besluit. Een deel van de informatie is op grond van de weigeringsgronden uit de Wob niet openbaar gemaakt. Die informatie is of integraal geweigerd, of deels gelakt.



Bij besluit van 6 april 2021 van het college wordt voldaan aan het verzoek van raadslid Boomsma om de raad te informeren door de stukken integraal ter beschikking te stellen aan de raad. Op deze stukken is op grond van artikel 55 Gemeentewet (verder: Gemwt) door het college geheimhouding gelegd voor onbepaalde tijd, omdat alleen zo alle informatie aan de raad ter inzage kan worden gelegd. Aan de raad is tevens gevraagd deze geheimhouding te bekrachtigen op grond van artikel 25, derde lid, Gemwt.



Bij raadsbesluit van 26 april 2021 is de door het college opgelegde geheimhouding bekrachtigd met toepassing van artikel 25, derde lid, van de Gemwt, onder verwijzing naar artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, e en g van de Wob. Hierna zijn de stukken aan de raad verstrekt, raadsleden konden deze raadplegen bij de griffie.



Tegen het raadsbesluit van 26 april 2021 is door de [bezwaarde 1], [bezwaarde 2] en [bezwaarde 3] bij brief van 31 mei 2021 gezamenlijk bezwaar gemaakt.



In het besloten deel van de raadsvergadering van 27 mei 2021 stond via het presidium een voordracht geagendeerd “Opheffen van de geheimhouding op de bijlagen behorende bij de raadsinformatiebrief met de reactie van het college op het verzoek van het lid Boomsma tot inzage van vertrouwelijke stukken inzake erfpacht”. De raad heeft de stemming over deze voordracht aangehouden tot de raadsvergadering van 6/7 juli 2021, met voorbereiding in de commissievergadering RO van 30 juni 2021. Dit uitstel volgt op de toezegging van de wethouder Grondzaken tijdens het besloten gedeelte van de vergadering aan de raad dat voor die tijd een herbeoordeling van de 18 bijlagen in het kader van de actieve openbaarmaking zou plaatsvinden.



Op 22 juni 2021 was de herbeoordeling door het college gereed. De uitkomst van de herbeoordeling is dat voor 13 documenten de geheimhouding (gedeeltelijk) kan worden opgeheven. Met de herbeoordeling van deze documenten loopt het college vooruit op de uitvoering van het besluit van 30 maart 2021. Hiermee voldoet het college aan het dringende verzoek van de raad om deze stukken separaat openbaar te maken.



De uitkomst van de herbeoordeling is besproken tijdens de raadscommissie RO van 30 juni 2021.

2

DJ.21.011169.001 Pagina 3 van 8

Gemeente Amsterdam



Bij Raadsbesluit van 8 juli 2021 (2021-190) is de geheimhouding door de raad deels opgeheven, conform de uitkomst van de herbeoordeling van de 18 documenten.



Op 22 september 2021 heeft een hoorzitting in bezwaar plaatsgevonden waarin het bezwaarschrift van 31 mei 2021 is behandeld. Het verslag van de hoorzitting is bijgevoegd.



Bij e-mailbericht van 1 oktober 2021 heeft [bezwaarde 2] de commissie desgevraagd geïnformeerd over het (mede) door haar op 16 maart 2020 ingediende Wob-verzoek. De stukken en besluitvorming behorende bij dit Wob-verzoek zijn gepubliceerd op de daarvoor bedoelde website van de gemeente Amsterdam2, onder nummer 68.

2. Juridisch kader Het juridisch kader in deze zaak wordt gevormd door de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de Gemeentewet (Gemwt) en de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Algemene wet bestuursrecht Artikel 1:3 1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. (…) Artikel 7:1 1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken (…). (…) Artikel 8:1 Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. Gemeentewet Artikel 25 1. De raad kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de raad worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat de raad haar opheft. 2 https://archief.amsterdam/inventarissen/details/31245

3

DJ.21.011169.001 Pagina 4 van 8

Gemeente Amsterdam

2. Op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, kan de geheimhouding eveneens worden opgelegd door het college, de burgemeester en een commissie, ieder ten aanzien van de stukken die zij aan de raad of aan leden van de raad overleggen. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt. 3. De krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan de raad overgelegde stukken vervalt, indien de oplegging niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht, wordt bekrachtigd. 4. De krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan leden van de raad overgelegde stukken wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel, indien het stuk waaromtrent geheimhouding is opgelegd aan de raad is voorgelegd, totdat de raad haar opheft. De raad kan deze beslissing alleen nemen in een vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht. Artikel 55 1.

Het college kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan het college worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat het college haar opheft. 2. Op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, kan de geheimhouding eveneens worden opgelegd door de burgemeester of een commissie, ten aanzien van de stukken die zij aan het college overleggen. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt. De geheimhouding wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel de raad haar opheft. 3. Indien het college zich ter zake van het behandelde waarvoor een verplichting tot geheimhouding geldt tot de raad heeft gericht, wordt de geheimhouding in acht genomen totdat de raad haar opheft. 3. Bezwaren Tegen het besluit zijn -zakelijk samengevat- de volgende bezwaren aangevoerd: a. Bezwaarden stellen dat de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid en onder g van de Wob “het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling”, faalt.

Bezwaarden voeren daarbij aan dat informatie ook gelakt kan worden en daarbij dat de weigeringsgrond niet bedoeld kan zijn om de gemeente zelf te beschermen tegen de

4

DJ.21.011169.001 Pagina 5 van 8

b.

c.

d.

e.

Gemeente Amsterdam

mogelijke juridische aanvallen op het eigen beleid en zeker niet waar het gaat om privaatrechtelijke rechtsverhoudingen. Het algemeen belang van openbaarmaking waar hier een beroep op wordt gedaan loopt parallel met dat van derden, die in dit artikellid worden bedoeld. In casu zijn dat de erfpachters, die recht hebben op ‘equality of arms’. Bezwaarden stellen voorts dat beroep op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (art. 10, 2 de lid onder e van de Wob) is op zichzelf onvoldoende grondslag voor geheimhouding. Voor zover zoiets aan de orde kan zijn, kunnen namen worden weggelakt zonder dat de essentie van de informatie verloren gaat. De financiële belangen van de gemeente als argument (lid b) hebben als keerzijde de financiële belangen van de erfpachters, aldus bezwaarden. Hier wreekt zich de scheve rechtsverhouding tussen partijen, waarbij de gemeente niet alleen eenzijdig de voorwaarden bepaalt, maar ook op de documenten zit en daardoor in de positie verkeert de eigen belangen te bewaken ten koste van die van de wederpartij. Er is ten slotte ook sprake van willekeur in het geheimhouden van juist deze stukken, Voor zover die betrekking hebben op de berekeningsmethode van de (erfpacht)grondwaarde en de canon ten opzichte van andere stukken die al wel openbaar zijn gemaakt, waar al heel wat onthullende informatie over de methodiek is prijsgegeven.

Bezwaarden stellen voorts dat niet alleen een redelijke grond ontbreekt om documenten geheim te verklaren, de gemeente heeft zwaarwegende verplichtingen om relevante informatie zelfs actief te verstrekken. Het spreekt in dit geval vanzelf dat erfpachters er recht op hebben te weten welke berekeningen en overwegingen aan het bepalen van de canon en grondwaarde ten grondslag liggen.

4. Verweren Er is op 10 september 2021 een verweerschrift ingediend. 5.

Overwegingen

Ontvankelijkheid Alvorens kan worden toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van het bezwaar, dient de commissie de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift te beoordelen.

De commissie overweegt allereerst dat aan de orde is geheimhouding van stukken op basis van artikel 25 van de Gemeentewet. Tegen het besluit tot bekrachtiging van de geheimhouding is bezwaar gemaakt. Een ingediend Wob-verzoek is niet aan de orde en ligt derhalve niet ter

5

DJ.21.011169.001 Pagina 6 van 8

Gemeente Amsterdam

toetsing aan de commissie voor. De Gemeentewet moet voorts worden aangemerkt als een uitputtende regeling inzake openbaarmaking en het verstrekken van inlichtingen aan raadsleden onder geheimhouding, die als bijzondere regeling voorrang heeft boven de Wob. Met andere woorden, in deze zaak is niet de afwijzing van een verzoek op grond van de Wob aan de orde, maar het bekrachtigen van de geheimhouding door de raad op 18 documenten als zodanig. Bij besluit van 26 april 2021 heeft de raad een besluit genomen tot bekrachtiging van de geheimhouding betreffende 18 documenten van het VES-dossier. Bezwaarden hebben gesteld dat zij als erfpachters van de gemeente Amsterdam en vertegenwoordiger van de Amsterdamse woon- en erfpachtvereniging belanghebbenden zijn bij het in geschil zijnde besluit van de Raad. De commissie overweegt als volgt. Zoals de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS van 26 oktober 2005, LJN: AU5002, ECLI:NL:RVS:2018:3991, ECLI:NL:RVS:2016:3140, ECLI:NL:RVS:2013-1183 ) heeft overwogen, zijn besluiten tot het opleggen van geheimhouding (en tot het weigeren van de opheffing daarvan) primair gericht tot de leden van de raad. Deze besluiten hebben voor hen rechtsgevolgen.

In zijn algemeenheid is echter niet uit te sluiten dat er personen of rechtspersonen zijn die een zodanige betrokkenheid hebben bij stukken waarvan geheimhouding is opgelegd, dat zij door deze besluiten rechtstreeks in hun belangen worden geraakt en zij daarom belanghebbende daarbij zijn. Uit deze jurisprudentie blijkt derhalve dat de kring van belangenhebbenden als het gaat om geheimhoudingsbesluiten op grond van artikel 25 Gemwt, zeer klein is. In beginsel gaat het dan alleen om de personen aan wie de geheimhouding is opgelegd, de raadsleden dus. De stukken zijn aan de raadsleden ter inlichting verstrekt onder geheimhouding, ter uitoefening van de wettelijke taken van de raadsleden. Weliswaar sluit de jurisprudentie niet uit dat onder omstandigheden ook anderen een zodanige betrokkenheid bij de stukken kunnen hebben dat ze belanghebbende zijn, maar in dit geval geldt dat niet voor bezwaarden. Zij zijn immers weliswaar betrokken burgers met binding met de stad Amsterdam die zeggen op te komen voor het algemeen belang van erfpachters, maar dat onderscheidt hen onvoldoende van anderen. De omstandigheid dat bezwaarden vanwege de geheimhoudingsplicht voor de raad geen kennis kunnen nemen van de geheime documenten, doet hieraan niet af.

Daarmee raakt de geheimhouding mogelijk indirect de belangen van bezwaarden, maar dat betekent niet dat zij een direct belang daarbij hebben, terwijl dat wel vereist is voor het zijn van belanghebbende in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.

6

DJ.21.011169.001 Pagina 7 van 8

Gemeente Amsterdam

Dit kan anders zijn als er sprake is van een ingediend Wob-verzoek. De Afdeling heeft in de eerder genoemde jurisprudentie immers eveneens overwogen dat een verzoek op grond van de Wob om openbaarmaking van documenten ten aanzien waarvan geheimhouding is opgelegd voor raadsleden, altijd tevens dient te worden opgevat als verzoek om opheffing van die geheimhouding. Dit betekent dat de indiener van het Wob-verzoek zowel belanghebbende is bij het besluit op het verzoek om openbaarmaking als bij het besluit op het verzoek om opheffing van de geheimhouding. Het volgende is hiervoor van belang. Niet gesteld of gebleken is dat [bezwaarde 1] of [bezwaarde 3], dan [xxx] een Wob-verzoek heeft ingediend, waaruit volgt dat zij belanghebbenden zijn bij het besluit tot bekrachtiging van de geheimhouding, zoals hier aan de orde. Gelet hierop kunnen zij dan ook niet als belanghebbenden worden aangemerkt. [Bezwaarde 2] heeft op 16 maart 2020 een Wob-verzoek ingediend. In dat Wob-verzoek wordt gevraagd om documenten te verstrekken die betrekking hebben op de overstapregeling eeuwigdurende erfpacht, waaronder de voorbereiding en de uitvoering daarvan. Bij besluit van 22 april 2021 is besloten op het verzoek. Hiertegen is bezwaar ingediend. Het is de commissie niet bekend of inmiddels op bezwaar is besloten.

Het is de commissie uit de stukken behorende bij het besluit van 22 april 2021 gebleken dat de 18 stukken waarvan de opgelegde geheimhouding is bekrachtigd, zoals onderwerp van onderhavig bezwaar, géén onderdeel uitmaken van het Wob-besluit van 22 april 2021. Gelet hierop kan ook [bezwaarde 2] niet als belanghebbende worden aangemerkt. Aan de hand hiervan komt de commissie tot de conclusie dat bezwaarden niet kunnen worden ontvangen in hun bezwaar. De commissie komt gelet op het vorenstaande niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van het bezwaar.

7

DJ.21.011169.001 Pagina 8 van 8

Gemeente Amsterdam

6. Conclusie en advies De commissie adviseert de raad: -

het bezwaarschrift niet-ontvankelijk te verklaren; het bestreden besluit in stand te laten.

Amsterdam, 5 november 2021 De bezwaarschriftencommissie, Voorzitter,

Secretaris,

mr. D.G.M. de Grave-Verkerk

mr. A.M.C. de Haan

8