A - 27 Financiën (36) Raadsinformatiebrief Eindrapport en keuze fase 2.docx

Raadsinformatiebrief

Aan:

Behandeld door

De leden van de gemeenteraad van Amsterdam 25 januari 2023 Financiën Hester van Buren Karla Buiskool Toxopeus, k.toxopeus@amsterdam.nl

Onderwerp

Stand van zaken bestuursopdracht Inzicht in beleid, geld en keuzes

Datum Portefeuille(s) Portefeuillehouder(s):

Geachte leden van de gemeenteraad, Met deze brief informeert het college u over de voortgang van de bestuursopdracht “Inzicht in beleid, geld en keuzes”. Op 24 oktober en 20 december 2022 bent u eerder over de opzet en voortgang van deze opdracht geïnformeerd. Met deze brief ontvangt u het rapport dat door bureau Cebeon/Lysias is opgesteld. Het rapport biedt nuttige inzichten voor meer inhoudelijke sturing op de begroting. In deze brief geven wij u aan hoe dit onderzoek past in de bredere opgave van de bestuursopdracht, welke conclusies we uit het rapport trekken en welke stappen we op basis daarvan nu willen zetten. Betrokkenheid van de raad Het rapport biedt een vergelijkbaar inzicht in de gemeentelijke uitgaven over de gehele begroting. Het is daarmee een belangrijke bouwsteen voor onze ambitie om de sturingsmogelijkheden op de begroting als geheel te vergroten, voor zowel het college als de raad. Wij hebben het bureau daarom gevraagd het onderzoek aan u te presenteren in een technische sessie op 7 februari. Wij voeren daarna in de raadscommissie met u graag het gesprek over de resultaten en onze voorgenomen vervolgstappen. Wij hebben daarbij ruimte om eventuele aanvullende prioriteiten die u aangeeft voor nader onderzoek ook mee te nemen in de uitvoering.

De opgave: uitgaven inzichtelijk en bij te sturen op basis van inhoud De bestuurlijke prioriteiten zijn zichtbaar in de coalitiemiddelen, maar een dergelijk inzicht in de begroting als geheel ontbreekt. Een belangrijk doel van deze bestuursopdracht is daarom om meer inzicht te krijgen in de totale begroting en de financiële keuzes die daarin gemaakt zijn. Bijvoorbeeld als gevolg van bestuurlijke prioriteiten uit het verleden, die structureel onderdeel zijn geworden van de begroting. Dit inzicht verkrijgen we in stappen. De eerste stap is meer inzicht in de begroting als totaal te krijgen. Als vervolgstap ontwikkelen we een methode om meer inzicht per programma te krijgen. We ontwikkelen die methode met een paar begrotingsonderdelen. Vervolgens brengen we de gehele begroting op dezelfde manier in beeld, en zorgen we dat dit inzicht ook structureel geborgd wordt.

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 25 januari 2023 Pagina 2 van 6

Uiteindelijk willen we deze inzichten gebruiken om te zorgen dat onze ambities en de financiële gevolgen daarvan transparant, betaalbaar en houdbaar zijn, ook op de lange termijn. Zodat we inhoudelijke keuzes kunnen maken én die keuzes ook kunnen heroverwegen als de omstandigheden veranderen. Ook in de huidige periode is die heroverweging nadrukkelijk aan de orde, zoals aangegeven in het coalitieakkoord. We zullen fundamentele en stevige keuzes moeten maken over wat we nu, later en misschien niet meer kunnen doen. Deze bestuursopdracht biedt ons meer inhoudelijk inzicht dat helpt bij die afwegingen. Inzicht in de totale uitgaven door vergelijking met het Gemeentefonds We hebben Cebeon/Lysias gevraagd om de Amsterdamse begroting te vergelijken met de middelen die we per taakveld uit het gemeentefonds ontvangen. Op die manier krijgen we een beeld van waar we op dit moment in de begroting financiële prioriteit aan geven. Cebeon/Lysias heeft ook in beeld gebracht hoeveel keuzevrijheid de gemeente heeft per taak. Waar liggen wettelijke plichten, en waar is ruimte voor keuzes? Daarnaast is globaal in beeld gebracht wat al bekend is over de effectiviteit van onze uitgaven als totaal, en welke keuzes voor extra uitgaven (of besparingen) in de afgelopen jaren zijn gemaakt.

Deze conclusies verdiepen we de komende periode door in de begroting de concrete uitgaven en keuzemogelijkheden in beeld brengen. Inzichten en vervolgstappen op basis van het rapport: De belangrijkste conclusies van Cebeon/Lysias: 





 

Van de totale begroting van 6,7 miljard euro besteedt Amsterdam in 2023 circa 4 miljard euro aan de ‘reguliere gemeentelijke taken’ waar de gemeentefondsuitkering voor bedoeld is. De overige 2,7 miljard euro aan uitgaven in de begroting zijn voor taken die gedekt worden door specifieke tarieven of (rijks)bijdragen, voor kosten van grondexploitaties of voor toevoegingen aan reserves. Voor de reguliere taken beschikt Amsterdam structureel over beduidend meer eigen middelen dan het gemeentefonds veronderstelt (circa 370 miljoen euro). Deze middelen vormen samen met de inkomsten uit het gemeentefonds de basis voor de begroting en kunnen worden ingezet voor de taken en ambities van de stad. Daarbij valt op dat de gemeente in relatie tot de referentiebudgetten van het gemeentefonds relatief meer geld uitgeeft aan de openbare ruimte en aan de eigen organisatie (met name overhead). Een mogelijke verklaring voor de hoge uitgaven in de openbare ruimte is de politieke keuze om de inkomsten uit parkeeropbrengsten grotendeels hier te besteden. Daarnaast is een inhaalslag bezig op het achterstallig onderhoud, onder andere van kades en bruggen en drukken kapitaallasten van de Noord-Zuidlijn (€ 20 miljoen) op de begroting. Het grootste deel van de netto uitgaven aan de eigen organisatie heeft betrekking op de (centrale) overhead.

Binnen deze overhead zijn verschillende elementen te onderscheiden, waarbij circa een derde van de totale netto uitgaven betrekking heeft op ICT. De uitgaven voor economie, sport en cultuur zijn lager dan de referentiebudgetten van het gemeentefonds. Voor sport en cultuur zijn in Amsterdam veel door het Rijk of private partijen bekostigde voorzieningen aanwezig, waardoor het voorzieningenniveau relatief hoog is.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 25 januari 2023 Pagina 3 van 6

De voornaamste aanbevelingen van Cebeon/Lysias: • •

Om keuzes te kunnen maken, is nadere informatie nodig op een dieper niveau en over de effectiviteit van uitgaven. Wij adviseren dat in een volgende fase in kaart te brengen met behulp van een geobjectiveerde benchmark. Met name bij programma’s: Waar de netto uitgaven relatief hoog zijn; Waar nu veel wordt besteed, omdat andere keuzes daar relatief veel begrotingsruimte kunnen opleveren; Waar het verschil met het ijkpunt, zowel ambtelijk als bestuurlijk, niet afdoende inhoudelijk geduid kan worden.

In deze eerste fase hebben we met name gekeken naar de ‘reguliere taken’ die gedekt worden uit de algemene middelen. Naast de reguliere uitgaven zijn ook belangrijke keuzes te maken in de grondexploitaties en reserves, die ook van invloed kunnen zijn op de begrotingsruimte. Ook die keuzes zullen in de volgende fase beter in kaart moeten worden gebracht.

Bestuurlijke reactie op het rapport Het doel van dit onderzoek was om de inhoudelijke sturingsmogelijkheden op de begroting te vergroten, door meer inzicht te krijgen in de opbouw en keuzeruimte binnen de begroting op hoofdlijnen. Het rapport geeft daarvoor een aantal belangrijke aanknopingspunten:  De totale gemeentelijke uitgaven zijn op een vergelijkbare manier in beeld gebracht. Onze financiële prioriteiten zijn daarmee beter zichtbaar, en kunnen dus ook beter worden afgewogen. Dat is van grote meerwaarde om uiteindelijk ook fundamenteel opnieuw keuzes maken over onze uitgaven, op basis van onze prioriteiten.  Het inzicht over de mate van eigen inkomsten, en de mogelijkheden die dat biedt voor aanvullende prioriteiten, helpt bij het concretiseren van de opgave om tot een realistische balans tussen ambities en financiën te komen.  De alternatieve opbouw van de begroting geeft handvatten om de verschillende soorten uitgaven, en de keuzemogelijkheden die daarbij horen, te onderscheiden en inzichtelijk te maken. Dit zijn belangrijke inzichten. Ze bieden aanknopingspunten voor meer inhoudelijke sturing, zowel door het college als door de raad. Het is dan ook raadzaam om een dergelijke spiegelvergelijking met enige regelmaat te maken, bijvoorbeeld in de aanloop naar coalitieonderhandelingen.

De inzichten zijn echter nog te globaal om op basis hiervan de inhoudelijke keuzes te kunnen maken, die het college voor ogen heeft. Ook geeft het rapport geen informatie over de praktische beïnvloedbaarheid van uitgaven in de komende jaren. Daarnaast vraagt de eerste indicatieve verklaring die het rapport geeft voor de afwijkingen van uitgaven ten opzichte van het referentiepunt nog nader onderzoek. Daarom zullen we in de komende periode verder verdiepen. Daarbij gaan we nog iets verder dan de aanbevelingen van bureau Cebeon/Lysias. Niet alleen specifieke onderdelen, maar de gehele begroting willen we specifieker in kaart brengen.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 25 januari 2023 Pagina 4 van 6

Vervolgstappen: gehele begroting meer op detailniveau in kaart brengen Niet alleen tussen programma’s, maar ook binnen programma’s zijn grote verschillen in het huidige uitgavenniveau en de keuzeruimte. En ook over de effecten van uitgaven is meer informatie nodig om te kunnen kiezen. Daarom is het noodzakelijk de uitgaven preciezer in kaart te brengen voordat gerichte keuzes gemaakt kunnen worden. Het komende jaar wordt gebruikt om de gehele begroting meer op detailniveau inzichtelijk te maken. Dat biedt de mogelijkheid om meer op het niveau van concrete taken te sturen. Op dit moment bieden onze begroting en financiële administratie deze informatie nog niet. Het maken en borgen van dit overzicht op tussen-niveau is dus een belangrijk onderdeel van deze opdracht. We moeten daarvoor een methode en werkwijze ontwikkelen, die we ook structureel op een goede manier verankeren in onze systemen. We starten daarvoor de komende maanden met een aantal programmaonderdelen als pilot. We maken daarbij een mix tussen de verschillende typen uitgaven (fysiek, sociaal, organisatie) zodat voor alle typen uitgaven ervaring wordt opgedaan. De methode en werkwijze die we in de pilot ontwikkelen worden vervolgens toegepast over de gehele begroting. We ontwikkelen deze methode met de programma onderdelen 2.4 Openbare ruimte, 6.3 Individuele voorzieningen en B.5 Overhead.

Inhoudelijk zijn de uitgaven in deze programma onderdelen interessant op basis van de resultaten van Cebeon: voor openbare ruimte en overhead geldt dat de uitgaven hoog zijn, voor de individuele voorzieningen voor zorg en jeugd geldt dat de uitgaven hier lager zijn dan op basis van de bestuurlijke prioriteit verwacht was. We willen daarnaast de inzichten uit het rapport voor een aantal onderdelen verrijken met een benchmark, waarin we onze eigen uitgaven vergelijken met die van andere gemeenten. We willen dit op een manier te doen die de specifieke omstandigheden van Amsterdam, zoals die ook meewegen in de gemeentefondsuitkering, meeweegt. Dat maakt de uitkomsten beter vergelijkbaar, en daarmee meer relevant. Betrokkenheid van de raad Ook voor de raad is het nuttig geïnformeerd te worden over het type inzichten dat wordt opgedaan bij de diepere analyse. We organiseren daarom nog voor de zomer een technische sessie over de stand van zaken. Voorjaarsnota 2023: besluiten over investeringsplafond 2027 en kaders schuldontwikkeling Naar aanleiding van dit rapport worden nog geen keuzes voorgelegd bij de Voorjaarsnota 2023. Daarvoor is inhoudelijk meer inzicht nodig in de specifieke uitgaven. Wel leggen we u besluitvorming over de schuldpositie en investeringen voor. Ook daarin nemen we u uitgebreid mee in de stappen en afwegingen.

Zoals aangegeven in de brief van 20 december richten we ons daarbij op het volgende:  Ten aanzien van de investeringen is het ons doel beter inzicht te hebben in de opbouw van de voorgenomen investeringen, en de mogelijkheden om daarin keuzes te maken. Bij de Voorjaarsnota leggen we u de hoogte van het investeringsplafond 2023-2027 en de richting van de invulling van de portfolio’s voor. Bij de Begroting 2024 vindt vervolgens besluitvorming over het portfolio 2023-2027 plaats.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief



Datum 25 januari 2023 Pagina 5 van 6

Ten aanzien van de schuld is het onze ambitie de raad bij de Voorjaarsnota 2023 een uitspraak voor te leggen over de kaders voor de schuldontwikkeling. Daarom werken we een afwegingskader en scenario’s uit. Wij leggen de uitkomsten hiervan aan u voor ter bespreking, zodat wij uw gedachten kunnen betrekken bij de besluitvorming over de schuldontwikkeling door het college. Bij de Voorjaarsnota zal het college vervolgens een besluit aan u voorleggen. Dit besluit vormt een basis voor alle financiële besluiten die volgen, met name als het gaat om investeringen.

Tot slot Het verkrijgen van meer inzicht in de gehele begroting, ook buiten de mutaties en de coalitieprioriteiten, was een belangrijke wens van dit college. Dit rapport laat zien dat dit inzicht toegevoegde waarde heeft, ook al zijn op basis hiervan nu nog geen inhoudelijke conclusies te trekken. Het geeft bijvoorbeeld een extra aanleiding om, ondanks de eerdere bezuinigingen, opnieuw te kijken naar de uitgaven aan de organisatie en specifiek de overhead (B.5 in de begroting), zoals ook verzocht is per motie door de leden Boomsma en Martens bij de begrotingsbespreking afgelopen najaar. Daarbij betrekken we ook de benchmarkinformatie die we hebben vanuit de Vensters voor Bedrijfsvoering van de Vereniging Nederlandse gemeenten. We kennen nu de cijfers, maar we kennen het verhaal achter de cijfers nog niet voldoende. Om inhoudelijke keuzes te maken, is dat verhaal nodig. We zien nu waar ‘meer’ of ‘minder wordt uitgegeven, maar kunnen geen oordeel vormen of, en zo ja op welke aspecten, dit ‘te veel’ of ‘te weinig’ is. Om te kunnen kiezen, is juist de informatie nodig die ons helpt daarover een bestuurlijk oordeel te vellen. Daarvoor maken we de begroting op een dieper niveau inzichtelijk. Daarna kunnen we de balans opmaken en onze uitgaven heroverwegen. Zoals aangegeven in de raadsbrief van 20 december, is het onze ambitie dit te doen bij Voorjaarsnota 2024.

Daarnaast zijn ook bij reserves en grondexploitaties alternatieve keuzes mogelijk. Voor grond zijn deze al op hoofdlijnen inzichtelijk gemaakt ten behoeve van de coalitieonderhandelingen. Bij de jaarlijkse prognose voor de grondexploitaties (het MPG) wordt hierop een aanvulling gedaan, vanuit de opgave uit het coalitieakkoord om de grondexploitaties meer te laten renderen. Voor reserves loopt al een opdracht voor de realisatie van een taakstelling i.h.k.v. het coalitieakkoord. Deze wordt verbreed om ook breder inzicht te geven in de keuzemogelijkheden.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 25 januari 2023 Pagina 6 van 6

Zoals ik u eerder heb aangegeven, is dit een proces van lange adem, voor de lange termijn. Het is uiteindelijk wel de moeite om die weg af te leggen, om zo te komen tot meer inhoudelijke grip en bestuurlijke sturing op de begroting, door het college én door de raad. Dit rapport heeft die ambitie belangrijke stap dichterbij gebracht.

Met vriendelijke groet, Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,

Hester van Buren Wethouder Financiën

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl